CATANZARO, 16 FEBBRAIO 2018

CORTE DE CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA

INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONEPresidente Rita Loreto

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA

13,85mm

A3

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA

INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONE

Presidente Rita Loreto

1

Introduzione

In apertura di questa cerimonia mi sia concesso rivolgere un cordiale

saluto di benvenuto alle numerose Autorità, civili, militari e

religiose presenti, ai rappresentanti delle diverse Magistrature e

delle Istituzioni, ai rappresentanti del libero Foro e dell’Avvocatura

dello Stato e a tutti coloro che sono intervenuti, i quali attestano,

con la loro presenza, l’interesse per l’attività svolta dalla Corte dei

conti a tutela del pubblico erario e della corretta gestione della

finanza pubblica, da attuarsi mediante la sinergia delle due funzioni,

di giurisdizione e di controllo, alla Corte intestate.

Ho innanzitutto l’onore di portare il saluto del Presidente della

Corte dei conti, Angelo Buscema, recentemente insediatosi, che ha

inteso per l’occasione indirizzarmi una lettera di cui do lettura.

Prima di illustrare la relazione desidero rivolgere un particolare ed

affettuoso saluto al Presidente Mario Condemi, che mi ha preceduto

in questa veste.

Anche quest’anno la cerimonia di inaugurazione dell’anno

giudiziario costituisce un importante momento di confronto per

esporre l’attività svolta dalla Sezione giurisdizionale nel decorso

anno, con cenni ai principali interventi legislativi e normativi che

hanno interessato la Corte dei conti nel 2017 e con l’indicazione degli

indirizzi giurisprudenziali di rilievo.

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Successivamente alla mia relazione, secondo il protocollo previsto

dal Consiglio di Presidenza, seguirà la relazione del Procuratore

regionale Rossella Scerbo, che saluto, e quella del Presidente del

Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, Giuseppe Iannello, che

ringrazio per la sua presenza. Sono quindi programmati gli

interventi del Presidente della Sezione regionale di controllo,

Tommaso Salamone, cui do il benvenuto, del rappresentante del

Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, Cons. Piergiorgio Della

Ventura, che con la sua presenza conferma l’attenzione dell’Organo

di autogoverno per l’attività delle Sezioni giurisdizionali regionali,

e del rappresentante dell’Associazione Magistrati della Corte dei

conti, Cons. Manuela Arrigucci, che ringrazio particolarmente,

anche per l’impegno dimostrato in favore di tutti noi magistrati.

°°°°

3

Le novità normative che hanno interessato la Corte dei conti.

Responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie

Fra gli interventi legislativi merita di essere menzionata la legge 8

marzo 2017 n. 24, che ha ridisciplinato la materia della

responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie, in rapporto di

servizio con strutture pubbliche.

Per quanto attiene, in particolare, la responsabilità amministrativa

di questi ultimi occorre segnalare che l’articolo 9 della citata legge,

recentemente modificato dalla legge 11 gennaio 2018, n. 3, di

riordino delle professioni sanitarie (G.U. del 31.01.2018), per le

ipotesi di condanna della struttura sanitaria pubblica o

dell’esercente la professione sanitaria al risarcimento del danno a

favore di pazienti danneggiati pone, nel caso di colpa grave del

sanitario, limiti quantitativi al risarcimento cui i professionisti

possono essere condannati a seguito di azione di responsabilità del

requirente contabile. Pur considerando le particolari situazioni di

rischio in cui spesso operano gli esercenti le professioni in discorso,

la limitazione quantitativa della condanna, come attualmente

disposta dalla novella legislativa, sembra eccessiva, a fronte

dell’importo che spesso le amministrazioni sono tenute a

corrispondere ai privati danneggiati, a seguito di gravi imperizie

degli esercenti le professioni in discorso. Tale limite quantitativo

(oggi non superiore al triplo del valore maggiore della retribuzione

4

annua lorda del sanitario) appare del tutto avulso, per difetto, dagli

importi concretamente liquidabili a titolo di risarcimento del danno

in caso di morte di una persona valida e lavoratrice, o di sue gravi

invalidità. Inoltre, tale limitazione costituisce un precedente che, se

esteso in altri settori, farebbe assumere alla responsabilità

amministrativa un carattere esclusivamente sanzionatorio, con

conseguente perdita della sua necessaria funzione di deterrenza nei

confronti di comportamenti illeciti dannosi per l’erario pubblico.

Un’ulteriore perplessità suscita l’articolo 13 della legge, che

dall’inadempimento di obblighi di comunicazione verso i sanitari,

da parte delle strutture sanitarie o delle imprese assicuratrici, circa

l’instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal

danneggiato, o anche circa l’avvio di “trattative stragiudiziali”, fa

conseguire l’inammissibilità dell’azione di responsabilità

amministrativa del requirente, pur non essendo imputabile alcuna

omissione direttamente a quest’ultimo. Le ragioni di tali obblighi di

comunicazione al sanitario, peraltro da espletarsi entro un termine,

attualmente modificato in 45 giorni, a pena di decadenza anche dal

regresso o dalla surrogazione per la ASL o per il suo assicuratore,

appaiono difficilmente comprensibili, se si considera che: se l’atto di

citazione del paziente non è stato notificato al medico, la sentenza

pronunziata fra paziente e ASL non fa stato nei confronti del

medico; se, poi, le trattative stragiudiziali tra paziente e ASL vanno

a buon fine, quella transazione “in ogni caso” sarà inopponibile al

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medico nel giudizio di rivalsa per espressa previsione di legge (art.

9, comma 4, L. 24 del 2017).

Le Sezioni giurisdizionali di questa Corte dei conti hanno avuto

modo di fare un primo esame della novella legislativa e della sua

applicabilità in ambito della responsabilità amministrativa (Sez.

giur.le Emilia Romagna, sent. n. 100/2017), chiarendo che

l’esimente di cui all’art. 6, secondo comma, della legge n. 24 del 2017

– che esonera da punibilità il sanitario che si sia attenuto alle linee

guida accreditate e virtuose - può oggi operare, nella formulazione

del nuovo articolo 590-sexies c.p., solamente sul piano della

responsabilità penale. Da ciò consegue che, in ipotesi di

responsabilità amministrativa per danno sanitario, va dimostrata

la colpa grave nel caso specifico e vanno indicati gli elementi di

prova in base ai quali le scelte diagnostiche e chirurgiche operate nel

caso concreto si sono poste quale causa efficiente diretta del disagio

arrecato al paziente, che ha portato alla richiesta di risarcimento del

danno liquidato dalla struttura aziendale pubblica.

°°°°

Società a partecipazione pubblica

Il tema delle società a partecipazione pubblica ha acquisito crescente

interesse nel corso degli anni anche nell’ambito delle competenze

intestate alla Corte dei conti.

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Nello scorso anno è entrato in vigore il decreto legislativo 16 giugno

2017, n. 100, che integra e modifica il Testo unico in materia di società

a partecipazione pubblica (D.Lgs. n. 175 del 23.09.2016). Tra le

principali novità introdotte il decreto legislativo citato prevede, tra

l’altro, che fra le attività ammissibili, per l’esercizio delle quali le

Amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente,

costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società, vi

è l’attività di autoproduzione di beni e servizi strumentali, oltre che

all’ente o agli enti pubblici, anche allo svolgimento delle loro

funzioni.

Rimane immutata in ogni caso l’applicazione di quanto già previsto

per le società in house, al fine di salvaguardare la disciplina europea e

con essa la previsione secondo la quale tali società devono garantire

che oltre l’80 per cento del loro fatturato sia effettuato nello

svolgimento dei compiti affidati dall’ente pubblico o dagli enti

pubblici soci.

Restano comunque ancora molto generici i requisiti (in particolare

quello relativo al cosiddetto controllo analogo) necessari al fine di

considerare in house una determinata società a partecipazione

pubblica che, pertanto, continuano a rimanere sottoposti alle

oscillazioni interpretative della giurisprudenza, con inevitabili

ricadute anche nell’ambito degli spazi di giurisdizione riconosciuti

alla Corte dei conti in materia, già limitati dalla giurisprudenza della

Suprema Corte e dall’articolo 12 del decreto legislativo n. 175/2016

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alle sole ipotesi di danni causati da amministratori o dipendenti

delle stesse agli enti pubblici partecipanti al capitale sociale e non

relativamente ai casi di danni causati direttamente al patrimonio

sociale, che, invero, costituiscono le ipotesi di maggiore frequenza.

°°°°

Il codice di giustizia contabile.

Fra le novità normative di maggior rilievo che hanno di recente

interessato la Corte dei conti deve annoverarsi il Codice di giustizia

contabile, approvato con decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174,

adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124.

Il codice, se per un verso ha avuto l’indubbio merito di dare un

assetto unitario alla disciplina dei giudizi innanzi la Corte dei conti,

introducendo significativi elementi di novità, per l’altro ha tuttavia

manifestato alcune carenze per le quali si auspica un intervento

correttivo del legislatore. Infatti, a distanza di oltre un anno dalla

sua entrata in vigore, si delineano nell’applicazione concreta delle

norme alcune incongruenze che andrebbero eliminate, sia per

evitare problematiche interpretative, sia, soprattutto, perché

appaiono confliggere, in modo evidente, con i principi, pur affermati

nella relazione illustrativa al Codice, relativi al rispetto del

contraddittorio e della terzietà del giudice. Non è questa la sede per

soffermarsi su tale argomento, ragion per cui mi limiterò ad

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enunciare solo alcuni casi.

In particolare, si segnala l’art. 86, che, ai commi 7 e 8, in ipotesi di

citazione nulla perché è omessa o è assolutamente incerta

l’individuazione e la quantificazione del danno o l’esposizione dei

fatti e della qualità nella quale sono stati compiuti, prevede

l’assegnazione al requirente di un termine perentorio per rinnovare

la citazione o integrare la domanda.

Ebbene, il rinvio degli atti al P.M. per un intervento suppletivo

reintroduce un incisivo potere sindacatorio del giudice, il quale

finisce per costruire la citazione nei suoi elementi essenziali assieme

al requirente, con violazione palese della sua terzietà e dei

meccanismi del giusto processo.

Desta perplessità anche il deferimento delle questioni di massima

alle Sezioni riunite, che l’art. 114 riserva esclusivamente alle Sezioni

di appello, oltre che al Presidente della Corte ed al Procuratore

generale, precludendo tale facoltà ai giudici di primo grado.

L’esclusione infatti non si giustifica, sia alla luce della precedente

previsione, che ammetteva il deferimento delle questioni di massima

da parte delle Sezioni regionali, sia in base all’attuale composizione

delle Sezioni riunite, costituite anche dai giudici provenienti dalle

Sezioni territoriali, sia infine sulla scorta della vigente articolazione

della Corte che differenzia le Sezioni periferiche da quelle centrali

solo in base alle competenze funzionali. Inoltre, la necessità di

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risolvere alcune questioni di massima può evidenziarsi, a volte, solo

in primo grado. Infine, l’esclusione di tale possibilità per le Sezioni

territoriali della Corte si manifesta ancor più ingiustificata visto che

le stesse possono sollevare, com‘è noto, questioni di legittimità

costituzionale e questioni di interpretazione del diritto comunitario

innanzi ai competenti organi giurisdizionali dell’Unione.

Riguardo ai giudizi di conto, deve riscontrarsi la sopravvivenza, per

la gran parte, dello schema procedurale previsto dal precedente

regolamento, senza una effettiva modifica della disciplina di tale

giudizio che permetta al contabile, tuttora costituito in giudizio per

fictio iuris, di vedere assicurate le garanzie del pieno contraddittorio

e del diritto di difesa.

In particolare, si avverte la mancanza di una norma che

espressamente preveda la notifica al contabile della relazione finale

del magistrato istruttore, di non discarico, sul conto; tale possibile

previsione risponderebbe all’esigenza di garantire un preventivo

contraddittorio sull’oggetto del giudizio in vista dell’udienza di

discussione.

Al fine poi di assicurare la terzietà del giudice, dovrebbe essere

differenziata la posizione del magistrato istruttore del conto dal

relatore sullo stesso nel corso del giudizio, con conseguente

esclusione dalla partecipazione al collegio giudicante del magistrato

che ha redatto la relazione sul conto ed ha formulato le relative

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conclusioni, in quanto quest’ultimo ha avuto già modo di farsi un

convincimento sull’oggetto del giudizio.

Infine, occorre segnalare la circostanza che il legislatore del codice

non è intervenuto a regolare il giudizio di parifica del rendiconto sia

statale che regionale. Sarebbe stata, questa, l’occasione per definire

le modalità procedurali dello stesso con la regolamentazione dei

poteri istruttori del requirente e della sezione decidente, oltre che

per fare chiarezza sui rimedi esperibili avverso le decisioni di queste

ultime con l’indicazione dei soggetti legittimati a ricorrere innanzi

alle Sezioni riunite della Corte nel caso di decisioni negative sulle

parifiche. Infine, sarebbe stato necessario regolare gli effetti di

queste ultime, tenuto conto del potere di approvazione con legge dei

rendiconti da parte del Parlamento nazionale o dei consigli

regionali; problematiche, queste, evidenziate anche dalle Sezioni

riunite della Corte dei conti con la sentenza n. 44/QM/2017.

°°°°

La giurisprudenza

Le sentenze della Corte Costituzionale che hanno riguardato le materie

di competenza del giudice contabile

Fra le pronunce più significative della Consulta, emanate nel

decorso anno, devo segnalare, per la sua rilevanza generale, la

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sentenza n. 250 del 1° dicembre 2017, con la quale la Corte

costituzionale ha affrontato il tema della perequazione dei

trattamenti pensionistici ed ha respinto tutte le questioni di

legittimità costituzionale sollevate nei confronti dei commi 25 e 25

bis dell’art. 24 del D.L. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214

del 2011, come sostituito e modificato dall’art. 1 del D.L. n. 65 del

2015, per violazione di vari articoli della Costituzione. In

particolare, il Giudice delle leggi, richiamando i principi di

adeguatezza e proporzionalità dei trattamenti pensionistici, ha

ritenuto non irragionevole la scelta del legislatore di riconoscere la

perequazione in misure percentuali decrescenti all’aumentare

dell’importo complessivo del trattamento pensionistico, sino ad

escluderla per i trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS.

Una tale scelta, che privilegia i trattamenti pensionistici di modesto

importo, soddisfa, secondo la Consulta, un canone di non

irragionevolezza che trova riscontro nei maggiori margini di

resistenza delle pensioni di importo più alto rispetto agli effetti

dell’inflazione.

°°°°

Il medesimo richiamo ai principi di adeguatezza e proporzionalità

del trattamento di quiescenza, non intaccati dalla discrezionalità del

legislatore, è operato nella sentenza n. 259 del 7 dicembre 2017 con

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cui la Consulta ha dichiarato non fondata la questione di legittimità

costituzionale dell’art. 220 del d.P.R. n. 1092 del 1973

(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di

quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) come

modificato dall’art. 22 della legge n. 177 del 1976 (Collegamento

delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni.

Miglioramento del trattamento di quiescenza del personale statale e

degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di previdenza), in

riferimento agli artt. 36 e 30 della Costituzione, sollevata dalla Corte

dei conti, nella parte in cui, nel determinare il trattamento di

quiescenza degli “Iscritti al Fondo pensioni” non applica alla voce

dell’indennità integrativa speciale, pur confluita nello stipendio

tabellare, l’incremento del 18 per cento previsto, invece, per gli

assegni e le indennità pensionabili espressamente indicate dalla

legge.

°°°°

Con la sentenza n. 148 del 23 giugno 2017 la Corte costituzionale,

nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità

costituzionale, sollevate da questa Sezione, per violazione degli artt.

3 e 97 Cost., dell’art. 26 della legge 3 maggio 1967, n. 315

(Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le

pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di

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previdenza presso il Ministero del tesoro), e degli artt. 204 e 205 del

decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092

(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di

quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in

cui non prevedono che i provvedimenti di liquidazione definitiva del

trattamento di quiescenza possano essere «rettificati in ogni

momento da enti o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi

natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione

della prestazione», ha tuttavia formulato l’auspicio che il legislatore

proceda, con adeguata tempestività, ad adottare un intervento

inteso a superare le riscontrate divergenze tra le discipline previste,

dalle norme appena citate, rispettivamente per il settore pubblico e

per il settore privato.

°°°°

Le pronunce della Corte di cassazione su questioni di giurisdizione

Venendo all’esame delle pronunce della Corte di Cassazione va

richiamata una sentenza che ha riguardato una decisione emessa da

questa Sezione. Si tratta della sentenza n. 18991 del 31 luglio 2017,

con cui le Sezioni Unite, pronunciandosi in tema di ricorso per

cassazione di una sentenza di appello che aveva confermato le

condanne disposte da questa Sezione giurisdizionale, hanno

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riaffermato la sussistenza della giurisdizione contabile in tema di

concessione di contributi pubblici, richiamando principi ormai

pacifici nella materia, in base ai quali:

- da un lato, in tema di danno erariale, è configurabile un rapporto

di servizio tra la P.A. erogatrice di un contributo statale ed i soggetti

privati i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da

quello preventivato, o ponendo in essere i presupposti per la sua

illegittima percezione, abbiano frustrato lo scopo perseguito

dall’Amministrazione (Cass. S.U. ord. n. 5019/2010), distogliendo le

risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate (Cass. S.U., n.

23897/2015; n. 1774/2013; n. 1515/2015);

- dall’altro, anche l’amministratore di una società privata di capitali

destinataria di fondi pubblici, del quale si prospetti una condotta di

dolosa appropriazione dei finanziamenti, è soggetto alla

responsabilità per danno erariale ed alla giurisdizione della Corte dei

conti, atteso che la società beneficiaria dell’erogazione concorre alla

realizzazione del programma della P.A., instaurando con questa un

rapporto di servizio, sicché la responsabilità amministrativa attinge

anche coloro che intrattengano con la società un rapporto organico

(Cass. S.U. n. 295/2013; Cass. S.U. n. 3310/2014).

Analoghi principi sono stati affermati con le sentenze n. 21297del 14

settembre 2017 e n. 19088 del 1 agosto 2017.

°°°°

15

Con ordinanza n. 21299 del 14 settembre 2017 le Sezioni Unite,

ribadendo un principio già enunciato dalla sentenza 1°.12.2016, n.

24591, hanno rammentato che ai sensi dell'art. 12 d.lgs. n. 175 del

2016 la giurisdizione spetta alla Corte dei conti per il danno erariale

causato dai loro amministratori e dipendenti delle società "in house

providing", ma non anche per quel che attiene alla nomina o revoca

dei relativi organi sociali designati dal socio pubblico, non

rinvenendosi una disposizione specifica al riguardo

°°°°

In merito alla insindacabilità delle scelte discrezionali la Suprema

Corte, confermando un orientamento ormai consolidato (SS.UU., n.

10814/2016), ha affermato che rientra nella giurisdizione della Corte

dei conti un’azione di responsabilità nei confronti di un

amministratore pubblico per i danni derivanti dai conferimenti di

numerosi incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione, perché

in tal caso il giudice contabile non compie una scelta di opportunità

tra diverse soluzioni possibili, ma giudica della legittimità dei

provvedimenti di conferimento di incarichi esterni secondo il

parametro normativo rappresentato dalle disposizioni vigenti in

materia e dai principi di rango costituzionale conformativi

dell’attività amministrativa (sent. n. 29920 del 13 dicembre 2017).

Con sentenza n. 31107 del 28 dicembre 2017 le Sezioni Unite hanno

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affermato il principio per cui «la giurisdizione contabile dichiarata

in sede di regolamento preventivo sulla base della prospettazione di

un rapporto di servizio non può essere contestata con successivo

ricorso in Cassazione avverso la decisione di merito della Corte dei

conti, neppure sull'assunto che questa non abbia accertato

l'effettiva esistenza di quel rapporto, giacché la statuizione ex art.

41 cod. proc. civ. costituisce giudicato con efficacia vincolante nel

processo all'interno del quale è domandata» (Cass., sez. un., 2 luglio

2015, n. 13657; Cass., sez. un., 29 marzo 2013, n. 7930).

°°°°

Pronunciandosi su ricorso avverso la sentenza di appello che aveva

confermato la condanna di questa Sezione, la Suprema Corte ha

statuito (sentenza n. 28503 del 2017) che nelle ipotesi in cui il giudice

di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando, anche

implicitamente, la propria giurisdizione, la parte che intende

contestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul

punto; diversamente, l'esame della relativa questione è preclusa in

sede di legittimità, essendosi formato il giudicato implicito sulla

giurisdizione (Cass., Sez. U, n. 2067 del 28/01/2011).

°°°°

Con riferimento ai ricorsi ad istanza di parte, le Sezioni Unite, con

sentenza n. 21112 del 12 settembre 2017, hanno ribadito che la Corte

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dei conti è deputata alla verifica dei rapporti di dare ed avere tra il

concessionario della riscossione e l'amministrazione nonché del

risultato contabile finale di detti rapporti; con la conseguenza che il

giudice contabile è competente anche a giudicare ogni controversia

insorta dopo la cessazione del rapporto concessorio, relativa al

"saldo", attivo o passivo, della gestione dell'agente contabile (cfr.

Cass. S.U. 11/07/2006, n. 15658).

°°°°

Vanno infine ricordate numerose ordinanze (per tutte: ord. n. 12525

del 18 maggio 2017) con le quali la Corte di cassazione ha respinto i

ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione presentati da

diverse federazioni sportive in relazione a domanda di

annullamento, proposta alle Sezioni riunite della Corte dei conti in

speciale composizione, della determinazione con cui l’ISTAT le

aveva inserite nell’elenco annuale delle Amministrazioni pubbliche

i cui bilanci concorrono a formare il conto economico consolidato ex

art. 1, comma 3, della Legge n. 196 del 2009 di contabilità e finanza

pubblica.

Con tali ordinanze la Suprema Corte ha, in particolare, posto in

rilievo che la cognizione attribuita alle Sezioni riunite della Corte dei

conti in speciale composizione nella materia deve intendersi piena

ed esclusiva e si appalesa senz’altro legittima, sia ai sensi dell’art.

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103, 2° comma, Cost., in ragione dell’attinenza dell’atto in

argomento alla materia della contabilità pubblica, che ai sensi

dell’art. 100 Cost., ove è alla Corte dei conti assegnato il controllo

successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e il controllo sulla

gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria, come controllo esterno ed imparziale.

°°°°

Le sentenze delle Sezioni riunite della Corte dei conti.

Un cenno va fatto anche ad alcune sentenze delle Sezioni riunite

della Corte dei conti che, come noto, esercitano una essenziale

funzione di nomofilachia nell’ambito delle funzioni non solo

giurisdizionali ma anche di controllo intestate alla Corte.

Con la sentenza n. 2/2017/QM le Sezioni Riunite, nel ribadire che le

disposizioni in materia di obbligo di denuncia delle ipotesi dannose

per l’erario rappresentano precisi doveri gravanti sulle figure

esponenziali di ogni struttura pubblica (SS.RR. n. 12/QM/2011),

hanno affermato la sussistenza di un obbligo di denuncia di possibili

danni erariali anche nel caso in cui il soggetto tenuto alla stessa

abbia partecipato al fatto dannoso. Ciò in quanto per le Sezioni

riunite, in tal caso, non verrebbe in evidenza un obbligo di

autodenuncia, bensì di mera rappresentazione al requirente

contabile di fatti che solo in astratto potrebbero configurare un

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danno erariale.

Vanno poi richiamate varie pronunce con le quali le Sezioni riunite,

in tema di regolamento di competenza, hanno ribadito il

tradizionale principio, oggi confermato dall’articolo 106 del codice

di giustizia contabile, per il quale la sospensione del giudizio di

responsabilità amministrativa è possibile solamente nel caso in cui

sussista una pregiudizialità non solo logica ma anche giuridica con

altra controversia civile, penale o amministrativa che attiene agli

stessi fatti oggetto del giudizio pendente innanzi al giudice

contabile.

Rilevante è stato, inoltre, l’apporto delle Sezioni riunite in speciale

composizione nell’affrontare e risolvere complesse problematiche

riguardanti le impugnative da parte di enti locali e di regioni di

delibere delle Sezioni regionali di controllo.

In materia pensionistica, va ricordata la sentenza n. 33/QM del 12

ottobre 2017, con la quale è stato affermato il seguente principio di

diritto: “Nel caso in cui, a seguito di conguaglio tra il trattamento

provvisorio e quello definitivo di pensione, a debito del pensionato,

siano state disposte dall’amministrazione, ai fini del recupero,

ritenute sulla pensione, ma sia successivamente accertato

l’affidamento dell’interessato e, per l’effetto, sia dichiarato il suo

diritto alla restituzione, in tutto o in parte, di quanto in precedenza

trattenuto, sulle somme in restituzione spettano gli interessi legali,

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dalla data della domanda giudiziale o, ove proposta, dalla data della

precedente domanda amministrativa”.

Sempre in materia pensionistica, le Sezioni riunite hanno statuito

che, in ipotesi in cui l’indebito pensionistico si sia concretizzato a

seguito di riforma in appello di una sentenza di primo grado

provvisoriamente esecutiva, sussiste l’obbligo di restituzione sia a

carico del pensionato che a carico dei suoi eredi, non trovando

applicazione, nella specie, la norma (art. 1, comma 263, legge n. 662

del 1996) a mente della quale il recupero di somme indebite percepite

a titolo di pensione non si estende agli eredi del pensionato salvo che

si accerti il dolo di quest’ultimo.

°°°°

L’attività della Sezione giurisdizionale per la Calabria nell’anno

2017

In primo luogo, devo segnalare che il trend di complessiva

produttività della Sezione giurisdizionale per la Calabria, in materia

di giudizi di responsabilità, pensionistici e di conto, ha raggiunto e

superato quello dello scorso anno, con n. 372 sentenze pubblicate.

Quanto ai giudizi di responsabilità, la Sezione ha emesso condanne

per un totale di euro 11.563.561,16.

L’attività istruttoria svolta in ordine ai conti giudiziali ha portato

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alla definizione, nell’anno, di n. 1.900 conti giudiziali a fronte di n.

1424 introitati, con una rimanenza complessiva di n. 7760 conti (n.

8571 a fine 2016).

1.1. Con particolare riguardo ai giudizi di responsabilità

amministrativa, si deve registrare in costante crescita la tipologia di

indebite percezioni di contributi e finanziamenti, statali, regionali

e/o comunitari, che si esplicano attraverso variegate condotte

illecite e che hanno portato alla apertura di ben 40 giudizi, di cui n.

32 definiti con sentenze di condanna, sul presupposto dell’accertato

sviamento dei fondi pubblici dall’interesse collettivo che con il loro

corretto impiego avrebbe dovuto essere garantito, stante la

mancata realizzazione del programma di investimento (ex multiis,

sentt. n. 95/2017; n. 150/2017; n. 240/2017; n. 242/2017).

Indebite erogazioni di contributi pubblici

1.2. Nell’ambito di tali tipologie di giudizi la più frequente è

quella avente ad oggetto condotte di distrazione di contributi

comunitari e/o regionali a fronte di assunzione di lavoratori c.d.

“svantaggiati”, con l’impegno, da parte del beneficiario del

contributo, di mantenerne costante il numero per almeno un

triennio e di provvedere alla loro formazione una volta assunti.

In relazione a tale tipologia di giudizi si deve rilevare il cambio di

indirizzo interpretativo della Sezione che, seguendo l’orientamento

delle Sezioni di appello di questa Corte, in alcuni casi ha sostenuto

22

che l’obbligo di incremento occupazionale assunto dai beneficiari dei

contributi deve ritenersi di natura frazionabile, considerato

l’oggetto della prestazione da rendere (inserimento o reinserimento

nel mondo lavorativo di un numero predeterminato di soggetti

svantaggiati) e, che, in ragione di ciò, l’interesse pubblico può

ritenersi soddisfatto anche solo in parte, nel caso in cui i beneficiari

abbiano rispettato l’impegno di mantenimento occupazionale solo

per una quota del triennio previsto. L’affermazione della

frazionabilità dell’interesse pubblico – coerente, peraltro, con la

portata degli obblighi assunti dai beneficiari nelle convenzioni

sottoscritte con la Regione – ha indotto la Sezione, in alcune ipotesi,

a considerare danno non l’intero contributo erogato, bensì la sola

quota dell’aiuto corrispondente alla frazione del triennio in cui si era

verificato il mancato utilizzo dei lavoratori. (cfr. sentt. nn. 241, 261,

341, 348, 359, 307 e 358 del 2007).

Truffe all’A.G.E.A.

1.3. Pure frequenti sono state le sentenze di condanna per truffe

all’AGEA, realizzate nella maggior parte dei casi attraverso la

presentazione di domande di contributo non veritiere, nelle quali gli

agricoltori beneficiari dichiaravano come appartenenti alla propria

azienda terreni sui quali, in realtà, non avevano alcun titolo reale di

disponibilità o godimento, e ciò veniva realizzato attraverso la

stipulazione di contratti di affitto dei fondi simulati o fittizi. In altri

casi, addirittura, vi è stata la percezione di contributi intestati a

23

soggetti deceduti.

Tale tipologia di giudizi ha dato luogo a n. 9 sentenze di

condanna. Tra di esse merita, in particolare, di essere menzionata la

sentenza (n. 16/2017) con la quale la Sezione ha disposto la

condanna per complessivi euro 2.303.012,00, nei confronti di

funzionari dell’A.G.E.A. e di privati agricoltori percettori di

contributi pubblici, per il danno erariale di pari importo cagionato

a causa della indebita erogazione dei c.d. “contributi fuori termine”,

cioè riconosciuti solo all’esito della definizione del contenzioso

apertosi sulla iniziale reiezione della domanda del contributo stesso,

che venivano accordati dai funzionari AGEA a privati percettori

privi dei necessari requisiti.

Tale sentenza ha portato alla condanna, oltre che dei dirigenti

AGEA, anche dei funzionari regionali preposti al controllo delle

istruttorie, ma sarebbe opportuno, in generale, un maggiore

coinvolgimento, nei giudizi di responsabilità amministrativa, dei

funzionari e/o degli enti preposti alle istruttorie delle pratiche di

finanziamento, spesso autori di controlli del tutto carenti e

superficiali.

Appalti di opere pubbliche:

2. In materia di opere pubbliche si segnala la sentenza (n. 372/2017)

con la quale la Sezione, in parziale accoglimento della domanda

24

attrice, ha disposto la condanna dei Direttori dei lavori e del

Responsabile del procedimento degli appalti per la realizzazione del

completamento e della messa in sicurezza di una Tangenziale, per

complessivi euro 3.135.575,00 in favore di una Amministrazione

provinciale, a causa del significativo stravolgimento dell’opera per

come originariamente progettata, con conseguente totale

inutilizzabilità dell’arteria stradale.

Società in house

3. La Sezione ha disposto la condanna (sent. n. 300/2017), in favore

della Regione Calabria, del Presidente di una Fondazione,

integralmente partecipata dalla Regione Calabria, al risarcimento

della somma di euro 500.000,00, da questi illecitamente distratta per

proprio personale tornaconto. Il Collegio ha affrontato le

problematiche attinenti alla natura della Fondazione, affermando

la propria giurisdizione secondo gli indirizzi consolidati della

Suprema Corte di cassazione in materia di società in house e stante

la sussistenza del rapporto di servizio tra la Fondazione e la Regione

Calabria.

In tema di azione revocatoria

4. Nel pronunciarsi per l’accoglimento dell’azione revocatoria di un

atto dispositivo, promossa dalla Procura dopo il deposito della

sentenza di condanna divenuta definitiva, la Sezione ha respinto sia

l’eccezione di carenza di legittimazione attiva del requirente

25

contabile sia l’eccepito difetto di giurisdizione della Corte dei conti

sull’azione revocatoria esercitata (sent. n. 352/2017).

In proposito, il Collegio ha richiamato precedenti giurisprudenziali

favorevoli della Corte di cassazione e delle Sezioni di appello della

Corte dei conti, che hanno ribadito la spettanza al P.M. contabile

dell’azione revocatoria anche dopo la sentenza di condanna,

ravvisandosi nella specie un “fenomeno di colegittimazione” che

non inerisce alla giurisdizione ma al coordinamento fra l’esercizio

delle due azioni. La Sezione ha quindi affermato che non sussiste

alcuna interferenza fra l’azione esecutiva e l’azione revocatoria,

stante la diversa natura delle due azioni, per cui ben può il P.M.

contabile agire in revocatoria pur a seguito dell’avvio dell’azione

esecutiva da parte della P.A.

Danno all’immagine

5. Con riferimento al danno all’immagine si segnala che la Sezione

(sentenze nn. 264 e 265 del 2017) ha ritenuto infondata l’eccezione

di improponibilità dell’azione per danno all’immagine in ragione

della intervenuta abrogazione – con l’entrata in vigore del codice di

giustizia contabile - dell’art. 7 della L. n. 97 del 2001, norma alla

quale rimandava l’art. 17, comma 30 ter, del D.Lgs. n. 78/2009

quanto ai presupposti dell’azione risarcitoria per danno

all’immagine.

Nel respingere siffatta eccezione il Collegio ha puntualizzato che

26

l’art. 4, secondo comma, dell’allegato 3 del codice di giustizia

contabile, nel rinviare al “corrispondente istituto disciplinato nel

presente codice” ha inteso riferirsi al contenuto dell’art. 51, commi 6

e 7 del suddetto codice, norme queste ultime che dispongono,

appunto, in tema di proponibilità dell’azione per danno

all’immagine, così risolvendo la questione interpretativa con la

precisazione che l’abrogazione invocata non ha causato un vuoto

normativo sulla tutela giurisdizionale del danno all’immagine.

In tema di rito abbreviato ai sensi dell’art. 130 C.G.C.

6. Nel decorso anno la Sezione - è da presumere per la novità

dell’istituto - ha avuto modo di confrontarsi in una sola occasione

con istanze di rito abbreviato, che, ai sensi dell’art. 130 del codice di

giustizia contabile, consente la definizione alternativa del giudizio,

in primo grado, mediante il pagamento di una somma non superiore

al 50 per cento del danno contestato in citazione.

In quella circostanza l’istanza era stata formulata in pubblica

udienza, prima della discussione del giudizio. Il Collegio ha

dichiarato irricevibile l’istanza di rito abbreviato, ritenendo di non

potere superare la decadenza espressamente prevista dall’art. 130

citato con riguardo alla mancata presentazione di tale richiesta

unitamente alla memoria di costituzione in giudizio, già depositata,

nella fattispecie, in epoca successiva all’entrata in vigore del codice

di giustizia contabile.

27

In tema di spese sostenute da gruppi consiliari

7. Con distinti atti di citazione la Procura regionale ha citato in

giudizio i Presidenti di alcuni gruppi consiliari, chiedendone la

condanna al risarcimento del danno erariale costituito dal mancato

introito delle spese dichiarate irregolari dalla locale Sezione

regionale di controllo e non restituite, bensì oggetto di

compensazione con i contributi per le spese di funzionamento

erogati negli anni precedenti e non utilizzati, in conformità a quanto

previsto dall’art. 1 della legge regionale n. 10/2014, entrata in vigore

il 1°.07.2014. La pregevole questione di legittimità costituzionale di

tale norma, prospettata dal requirente, è stata ritenuta dalla

Sezione non rilevante ai fini della decisione di merito soprattutto

con riferimento all’elemento soggettivo della colpa grave, in ragione

dell’affidamento riposto dai convenuti nel “factum principis”

costituito dalla citata legge regionale.

°°°°

In materia di giudizi di conto la Sezione ha prodotto n. 109 sentenze,

di cui n. 33 di condanna del contabile e n. 76 di discarico del

medesimo o dichiarative di inammissibilità o non luogo a procedere.

In tale ambito la Sezione si è trovata ad affrontare alcune

problematiche procedurali ed organizzative, sorte in particolare

dopo l’entrata in vigore del codice di giustizia contabile, al fine di

28

conciliare la disciplina procedurale di tali giudizi con i principi

relativi, come accennato, al rispetto del contraddittorio e della

terzietà del giudice.

a) Al fine di assicurare il contraddittorio con l’agente contabile e di

evitare il più possibile che lo stesso, costituito in giudizio per fictio

iuris, venga a trovarsi destinatario di sentenza di condanna senza

aver potuto neppure interloquire e presentare proprie deduzioni, la

Sezione regolarmente effettua, per disposizione organizzativa

(mancando una esplicita previsione normativa in tal senso), la

notifica all’agente contabile della relazione finale redatta dal

magistrato preposto all’esame dei conti e la comunicazione della

medesima alla Procura regionale.

In proposito si segnala che, con sentenza (n. 339/2017), è stata

dichiarata inammissibile l’opposizione contabile proposta da un

agente contabile cui erano state ritualmente notificate tutte le

relazioni e le ordinanze istruttorie emesse dal Collegio nel corso del

giudizio, in tale occasione precisando che siffatto residuale istituto

(l’art. 51 del R.D. n. 1214 del 1934 non è stato abrogato) non può

trasformarsi in un giudizio di primo grado “di seconda istanza”

laddove, come nel caso di specie, erano state adottate tutte le

cautele per garantire il diritto di difesa del contabile.

b) Al fine, poi, di assicurare la terzietà del giudice, in linea di

massima il magistrato che ha redatto la relazione sul conto ed ha

29

formulato le relative conclusioni non partecipa al Collegio che deve

decidere sul relativo giudizio, pur mancando una esplicita

previsione nel codice.

c) E’ stato dato nuovo impulso al rito monitorio (la cui applicazione

è ora estesa agli addebiti fino ad euro 10.000,00) nelle ipotesi in cui

le conclusioni di non discarico riguardavano importi di minore

entità, al fine di non gravare l’attività del Collegio e di raggiungere,

in tempi rapidi, la definizione del giudizio.

d) Si è inoltre verificato un caso di decesso del contabile, e di

conseguente interruzione del giudizio, per cui la relativa

riassunzione è stata effettuata dal magistrato istruttore, tenuto

conto che, nei giudizi in questione, il requirente non è attore.

Sarebbe auspicabile una integrazione normativa in tal senso, e

soprattutto la previsione che, anche per gli eredi del contabile, la

riassunzione avvenga – come nelle ipotesi dei giudizi di

responsabilità – solo nei casi di illecito arricchimento del de cuius e

di conseguente indebito arricchimento degli eredi.

e) Si deve segnalare poi che la Sezione incontra spesso difficoltà e

resistenze da parte delle Amministrazioni e degli agenti contabili ad

eseguire le richieste istruttorie, il che comporta per il Collegio la

necessità di reiterare le ordinanze istruttorie, con notevole dispendio

di tempo e di mezzi processuali, poiché non è prevista una specifica

modalità coercitiva per indurre gli interlocutori ad ottemperare. In

30

alcuni casi sono state adottate ordinanze istruttorie con la

previsione di nomina di commissario ad acta in caso di

inadempimento.

f) In ordine alle spese di giudizio, il Collegio si è regolato, in ipotesi

di sentenze di condanna del contabile, applicando estensivamente la

disposizione di cui all’art. 31 del codice di giustizia contabile, al fine

di omogenizzare anche per tali giudizi la disciplina in ordine alla

regolazione delle spese processuali.

g) Problematiche connesse all’agente della riscossione ex Equitalia

s.p.a. si sono poi verificate in considerazione della circostanza –

peraltro ribadita dalla giurisprudenza delle Sezioni centrali di

appello – che diverse disposizioni normative, succedutesi nel tempo,

hanno più volte prorogato i termini di presentazione, da parte

dell’Agente della riscossione Equitalia s.p.a. (ora Agenzia delle

Entrate – Riscossione) delle dichiarazioni di inesigibilità (da ultimo,

l’art. 10, co. 2-ter del d.l. n. 35/2013, come modificato dal d.l. n.

210/2015 e l’art. 1, commi 684-687 della legge n. 190 del 2014).

La Sezione, uniformandosi alle pronunce dei giudici di secondo

grado, ha emesso numerose sentenze con le quali ha dichiarato

l’insussistenza delle condizioni per la giustiziabilità dei conti

presentati dalla ex Equitalia s.pa. e dalla subentrata Agenzia delle

Entrate – Riscossione, trattandosi di rapporti non ancora esauriti

tra l’agente della riscossione ed i Comuni.

31

°°°°

In materia pensionistica

Sono state depositate nell’anno n. 191 sentenze, di cui 26 di

accoglimento e n. 165 di rigetto o definite con altri dispositivi.

Il contenzioso più cospicuo, nel corso del 2017, ha riguardato la

materia dell’adeguamento al tasso di inflazione dei trattamenti

pensionistici, a seguito della entrata in vigore del D.L. 21 maggio

2015 n. 65, convertito dalla legge 17 luglio 2015 n. 109. Le relative

pronunce (ex multiis: sentt. nn. 364, 366, 363, 357 del dicembre

2017) hanno respinto le questioni di legittimità costituzionale

relative alla nuova disciplina sull’adeguamento al tasso d’inflazione,

valorizzando la progressività della limitazione al potere d’acquisto

delle pensioni. Per tali sentenze in particolare, la discussone

dell’udienza è stata effettuata successivamente al deposito della già

citata sentenza della Corte costituzionale del 1 dicembre 2017, n.

250, che ha confermato le valutazioni circa la proporzionalità e

ragionevolezza dell’intervento legislativo, rigettando le questioni di

legittimità costituzionale proposte da altre sezioni giurisdizionali

regionali.

Molte sentenze, infine, soprattutto in materia di pensioni militari,

attengono alla richiesta del riconoscimento della pensione

privilegiata, mentre sono ormai residuali i giudizi in materia di

32

pensioni di guerra.

°°°°

Conclusioni

Concludo rivolgendo un sincero ringraziamento ai colleghi

magistrati della Sezione giurisdizionale, che svolgono la loro

funzione con senso del dovere ed elevata capacità professionale,

affrontando con equilibrio la complessità e la delicatezza delle

questioni.

Un riconoscimento altrettanto doveroso va alla dirigente del S.a.u.r.

per il costante impegno organizzativo, al funzionario preposto alla

Segreteria della Sezione e a tutto il personale amministrativo per

l’encomiabile senso di responsabilità e spirito di sacrificio

dimostrato nella insostituibile collaborazione fornita per l’esercizio

delle funzioni giurisdizionali, che ha consentito alla Sezione di

raggiungere i risultati appena illustrati.

Desidero inoltre ringraziare i colleghi della Procura regionale e gli

avvocati del Foro pubblico e privato per la professionalità e

l’indispensabile contributo di esperienza giuridica che, ciascuno nel

rispetto del proprio ruolo, assicurano all’attività giurisdizionale.

Infine, un sincero ringraziamento va al Corpo della Guardia di

Finanza per la preziosa collaborazione prestata nelle attività di

indagine, all’Arma dei Carabinieri per i compiti di vigilanza e

33

assistenza alle udienze e alla Polizia di Stato, per l’ausilio fornito

alle attività istituzionali.

Grazie, infine, agli Organi di informazione, per l’attenzione

dimostrata all’attività della Corte dei conti, e a tutti gli intervenuti

per l’ascolto prestato.

A questo punto invito il Signor Procuratore Regionale a svolgere la

sua relazione.

Il Presidente della Sezione

Rita Loreto

CONTENSIOSO AMMINISTRATIVO CONTABILE

Pendenti all’1.1.2017 107

Pervenuti 24

Definiti 72

Rimanenza 59

Totale importo sentenze di

condanna 11.433.484,56

Sentenze pubblicate 72

CONTENZIOSO PENSIONISTICO

Pendenti all’1.1.2017

Civili Militari Guerra Totale

36 27 1 64

Pervenuti

Civili Militari Guerra Totale

142 23 5 170

Totale giudizi definiti e sentenze pubblicate

Civili Militari Guerra Totale

163 24 4 191

Rimanenza

Civili Militari Guerra Totale

15 26 2 43

GIUDIZI DI CONTO

Pendenti all’1.1.2017 250

Pervenuti 177

Definiti 113

Rimanenza 314

Totale importo sentenze di

condanna 175.136,09

Sentenze pubblicate 105

CONTI GIUDIZIALI

Pendenti all’1.1.2017 8.236

Pervenuti 1.424

Definiti 1.900

Rimanenza 7.760