REGIMEN DE FOMENTO DE BIODIESEL EN ARGENTINA....
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REGIMEN DE FOMENTO DE BIODIESEL EN ARGENTINA. EVALUACION DE UNA POLITICA DE PROMOCION INDUSTRIAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOMAS DE ZAMORA FACULTAD DE CIENCIAS AGRARIAS PROVINCIA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA 20/11/2015 Esta publicación se elaboró en el marco del Programa 2015 de Estudios Sectoriales.
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REGIMEN DE FOMENTO DE BIODIESEL EN ARGENTINA. EVALUACION DE UNA POLITICA DE PROMOCION INDUSTRIAL
UNIVERSIDAD NACIONAL DE
LOMAS DE ZAMORA
FACULTAD DE CIENCIAS
AGRARIAS
PROVINCIA DE BUENOS AIRES,
ARGENTINA
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Esta publicación se elaboró en el marco
del Programa 2015 de Estudios
Sectoriales.
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ÍNDICE
1. Resumen Ejecutivo
2. Introducción
3. La cadena de valor del biodiesel en Argentina
4. El marco regulatorio en Argentina
5. Costos de producción de biodiesel en Argentina
6. Políticas Sociales comparadas con los Subsidios al Biodiesel
7. Los subsidios al biodiesel y mano de obra del sector
8. Conclusiones
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RESUMEN EJECUTIVO
El crecimiento de los biocombustibles los hace atractivos para el futuro en donde la
competencia y sustitución del petróleo con energías renovables se vuelva una
necesidad. Los biocombustibles son fruto de políticas públicas a nivel mundial, no
fueron generados como demandas espontáneas del mercado y por ello son altamente
vulnerables a cambios de políticas. Esta dependencia de las políticas públicas de cada
país hace que el desarrollo de los mercados de biocombustibles sea incierto y
cambiante, a la vez que se caracterice por la presencia de medidas proteccionistas.
Por otro lado, los mercados de biocombustibles son altamente volátiles. No sólo por la
presencia de políticas públicas cambiantes, sino también por tratarse de un commodity
energético cuyo precio está vinculado tanto a la oferta de materias primas, como al
precio del petróleo y del gasoil.
Asimismo, es interesante resaltar que los biocombustibles en Argentina forman parte
de cadenas de valor estratégicas para la generación de riquezas como ser la cadena
de la soja (biodiesel), la cadena del maíz y de la caña de azúcar (bioetanol). En el
caso bajo estudio (biodiesel) el principal producto que moviliza a toda la cadena de
valor son las harinas proteicas de alta demanda internacional. El subproducto es el
aceite de soja (Argentina es el primer exportador mundial) que se encuentra
sobreofertado y con competencias en el mercado internacional muy agresivas (aceite
de palma) que tienden a disminuir precios internacionales. La aparición del biodiesel
generó una expectativa más auspiciosa para mejorar la posición del aceite de soja
dado que desplazo grandes volúmenes de aceite transformados en biodiesel y de esa
manera mejoro el precio del aceite de soja.
En este contexto, y dado el crecimiento exponencial que tuvo esta industria en
particular, el presente documento pretende estudiar el grado de eficiencia de una
política pública nacional de promoción industrial. Particularmente, interesa evaluar la
promoción de la producción y consumo de biodiesel en Argentina desde una visión de
desarrollo económico, comercial y social. En este estudio, se analizan las variables de
agregado de valor, generación de mano de obra, costos de producción y uso de los
subsidios implícitos en la política de promoción industrial.
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Resulta de alto interés evaluar esta política de promoción en el contexto del
crecimiento económico de los últimos diez años y de defensa de la industria nacional
con miras a promover una nueva “reindustrialización” del país. Por ello, a nivel
académico, el análisis del marco regulatorio de fomento del biodiesel y el desarrollo de
una industria naciente altamente competitiva en el mercado mundial, generan
expectativas alentadoras para encontrar elementos que puedan ser aplicables a otras
políticas sectoriales de promoción industrial.
El análisis del marco regulatorio de los biocombustibles en Argentina reviste suma
importancia, ya que a través del mismo puede comprenderse mejor la política nacional
en materia de promoción de su producción, utilización y expansión. En los países en
donde se aplican políticas similares, la primera medida a tomar es justamente el
establecimiento de reglas de juego mediante actos administrativos. Cuanto mayor
fuerza tengan tales actos, más sólida será la política, por ejemplo, una Ley Nacional.
Cuanto más estable es el régimen de promoción, más chances de lograr el desarrollo
de una industria (por ejemplo, regímenes de diez años con reglas fijas y metas de
crecimiento y eficiencia).
La Argentina ha desarrollado una amplia y diversa legislación sobre producción y uso
de biodiesel. Toda política de promoción industrial debe generar estabilidad jurídica no
menor a los diez años para permitir el nacimiento, crecimiento y maduración de una
industria naciente. En el caso bajo estudio, esta política sólo alcanzó parcialmente el
objetivo, dado que se constata la proliferación de normas que modifican las
condiciones de producción y comercialización. En sólo cinco años existieron más de
diez normas modificatorias de la promoción de la industria de biodiesel que cambian
radicalmente el esquema.
Asimismo, es interesante notar los cambios profundos en los objetivos y las
metodologías que se encuentran en el marco regulatorio. La Ley Nacional, su Decreto
reglamentario y algunas resoluciones de implementación habían creado un marco
legal transparente y previsible para el desarrollo de una industria naciente. Sin
embargo, a partir de mediados de 2012 se rompió con esta visión regulatoria y se
modificaron las condiciones de producción y distribución, eliminando la fórmula de
establecimiento de precios y dejando a la discrecionalidad de la autoridad competente
(también se modifica el organismo responsable) la decisión de fijar precios, cupos y de
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hacerlo de manera mensual, es decir: se eliminó el requisito de estabilidad jurídica y
económica de toda política de promoción industrial.
Se puede apreciar cómo la política de promoción industrial de biodiesel en Argentina
tuvo cambios significativos desde mediados de 2012. Cambios que evidenciaron un
beneficio a las plantas de menor producción (las plantas con capacidad de producción
inferior a las 100 mil toneladas/año) en detrimento de las plantas más eficientes.
El gobierno argentino entonces decidió eliminar la política de promoción industrial que
había instaurado mediante la Ley Nacional y las primeras normas del Ministerio de
Planificación, cuyo fin era el desarrollo de una industria nacional de energías
renovables capaz de competir con el petróleo y de alcanzar mayores niveles de
autosuficiencia energética, así como promover una industria exportadora de
excelencia, como quedó demostrado entre 2010 y 2012 en donde la Argentina fue el
primer exportador mundial de biodiesel. La irrupción del Ministerio de Economía en la
gestión de esta política de energías renovables alteró la metodología de trabajo y los
criterios de asignación de cupos y precios.
Un dato comprueba este quiebre de la política de promoción industrial. Mientras en la
Unión Europea (UE) se iniciaban dos procesos de investigación por presuntas
prácticas de dumping y de posibles subsidios contra el biodiesel de la Argentina, que
llevaría a la imposición de medidas proteccionistas y prohibitivas para seguir
exportando a la UE, casi en simultáneo el gobierno nacional promovió el inicio de una
política de exclusión de las plantas grandes (exportadoras) del mercado local.
Claramente entonces, se puede afirmar que a fines de 2012 finalizó la política de
promoción de la industria naciente de energías renovables (biodiesel) que se
reemplazó por otra nueva política de subsidios y protección de una industria más
pequeña en escala y, por lo tanto, menos competitiva. Esta política que en el presente
documento se denomina “de proteccionismo ineficiente” es muy similar a la que lleva
adelante la UE y tantas críticas generaron de parte del propio gobierno argentino.
A través de una política nacional de “proteccionismo ineficiente”, en 2013 el conjunto
de las plantas Grandes no Integradas y Medianas recibió una transferencia de
recursos extraordinaria, que ascendió a casi 550 millones de pesos. Y debido a la
consolidación de la política, en 2015 la transferencia habrá llegado a 1.486 millones de
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pesos. Esta transferencia de recursos se vio reflejada en el precio del gasoil que
debieron pagar los consumidores argentinos, lo cual a su vez impactó negativamente
en la competitividad de las producciones nacionales.
A lo largo del tiempo el diferencial de precios a favor de las plantas Grandes no
Integradas y Medianas (en detrimento de las Grandes Integradas) fue creciendo, al
tiempo que el cupo asignado a las plantas Medianas se mantuvo en niveles muy
elevados.
Medida contra el precio promedio percibido por una planta Grande Integrada, la brecha
a favor de las Grandes no Integradas pasó de 0% hasta julio de 2013 a 5% a partir de
agosto, ubicándose en un promedio de 4,9% durante el año. La diferencia a favor de
las Medianas con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año pasó de 0% en octubre de
2012 a 11,3% en diciembre (2,4% promedio en el año) y llegó a 20,2% en 2013. Una
brecha similar fue la que se generó a favor de las Medianas con capacidad de producir
menos de 50 mil tn/año (17,5% en diciembre de 2012, con un promedio de 3,4% en el
año, el cual subió a 21,4% en 2013).
En 2014 las plantas Grandes Integradas perdieron posiciones relativas frente a todas
las demás categorías de plantas. Las plantas Grandes no Integradas recibieron un
precio 18,0% superior al de las plantas Grandes Integradas. Por su parte, las
Medianas con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año tuvieron una brecha a favor de
25,0% y las Medianas con capacidad inferior a 50 mil tn/año recibieron en promedio
26,7% más de precio que las Grandes Integradas. Esto se logró con un aumento del
precio pagado a las Grandes Integradas de 25,7% promedio anual, cuando a las
Grandes no Integradas se les reconoció un ajuste de 47,0%, a las Medianas con
capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año otro de 31,9% anual y a las Medianas con
capacidad inferior a 50 mil tn/año uno de 32,4% anual.
En tanto, en los primeros 10 meses de 2015, y en un escenario dominado por la caída
del precio del aceite crudo de soja, la Secretaría de Energía de la Nación estableció
una reducción general de los precios que las petroleras deben abonar a los fabricantes
de biodiesel de soja, la cual recayó mayormente sobre las Grandes Integradas. Es
decir, las plantas Grandes Integradas percibieron un precio promedio de $ 5.333 por
tonelada entregada, el cual resultó 6,7% inferior al de los primeros 10 meses de 2014.
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En cambio, a las Grandes no Integradas se les redujo el precio 6,5% anual ($ 6.290), a
las Medianas de mayor capacidad se les ajustó 3,7% anual ($ 6.877) y a las Medianas
de menor capacidad sólo 3,4% anual ($ 6.984).
Como el ajuste de precios fue similar para las Grandes Integradas y no Integradas, en
el período enero-octubre del corriente año la brecha a favor de las segundas se
mantuvo en 18%. Pero, la diferencia de precio a favor de las Medianas con capacidad
entre 50 mil y 100 mil tn/año subió a 29,0% y en el caso de las Medianas con
capacidad inferior a 50 mil tn/año, la brecha ascendió a 31,0%. Y cuando se le presta
atención a la evolución mensual de los precios determinados en el transcurso de 2015,
surge que la discriminación para las plantas Grandes Integradas en relación a las
plantas Medianas fue ampliándose en forma casi sistemática. Así como al comienzo
del año las Medianas de menor capacidad percibieron un precio 27% superior al de las
Grandes Integradas (25% en el caso de las Medianas de mayor capacidad), en
octubre la brecha llegó a un récord de 36% a favor de las primeras (34% en el caso de
las Medianas de mayor capacidad).
Y para tener una idea de la importancia del monto total de la transferencia generada
por la política de volúmenes y precios de biodiesel vigente para el mercado interno (la
política de “proteccionismo ineficiente”), en el presente documento se lo compara con
los montos de los principales programas de gasto social que viene ejecutando el
gobierno nacional durante 2015. Sobre un total de 127 programas sociales
considerados, la transferencia de recursos hacia las plantas productoras de biodiesel
menos eficientes (1.486 millones de pesos) fue superior al crédito anual vigente (al 30-
06-15) de por lo menos 80 de ellos. A modo de ejemplo, se destacan los siguientes
casos: A. Ejecución de Obras de Arquitectura (Función Educación y Cultura; Ministerio
de Planificación Fed., Inv. Pública y Ss; equivalente a 3 veces) B. Seguro de
Desempleo (MTEySS; 3,5 veces), C. Desarrollo de la Educación Superior (Ministerio
de Educación; 4,5 veces), D. Sistema Federal de Empleo (MTEySS; 5,6 veces), E.
Regularización del Trabajo (MTEySS; 5,7 veces), y F. Prevención, Asistencia, Control
y Lucha Contra la Drogadicción (Presidencia de la Nación; 6,3 veces).
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Es importante resaltar que si la política de proteccionismo ineficiente hubiera
respondido a cuestiones de carácter social, como ser el sostenimiento de las fuentes
laborales, el Estado Nacional podría haber implementado un esquema de
transferencias sustancialmente menos oneroso. Con el equivalente a la transferencia
que se generará durante 2015 se podrían financiar los salarios de los empleados
directos de las plantas Grandes no Integradas y de todas las Medianas durante tres
años. Es decir, no se puede afirmar que esta política se basó en una visión de
protección del empleo.
Esta política que en el presente documento se denomina “de proteccionismo
ineficiente” es muy similar a la que lleva adelante la UE y tantas críticas generaron de
parte del propio gobierno argentino. Es de destacar que la ley original contenía ciertos
vicios de enfoque al priorizar los beneficios de la promoción a cierta categoría de
empresas por sobre el fin principal de promover la inserción de este combustible
renovable en la matriz energética nacional en forma eficiente aprovechando las
ventajas competitivas del mismo en beneficio de la sociedad en su conjunto, y que
este hecho diera lugar a este desvío hacia una política de “proteccionismo ineficiente”
como el nombrado”.
La Argentina al promulgar su Ley de Fomento de los Biocombustibles ingresó en un
grupo selecto de países con avanzada legislación, incorporando algunos conceptos
orientados al desarrollo de una industria de biodiesel más pequeña en escala y
orientada únicamente al mercado interno. El espíritu de esa Ley contempla el fomento
de plantas PyMEs en el interior del país, pero los cambios introducidos a fines de 2012
afectaron este espíritu, al desarrollar un esquema de subsidios innecesarios a favor de
las PYMEs y en detrimento de las empresas eficientes, desplazadas del mercado
local, y sobre todo de los consumidores de gasoil, lo cual también impactó
negativamente sobre la competitividad de las producciones nacionales. Es decir, se
desvirtuó la política de promoción industrial.
Es importante establecer que la defensa y fomento de PyMEs no debe ser nunca a
costa de distorsionar en forma tan significativa la competencia y la eficiencia, y de
penalizar la competitividad de la producción nacional en su conjunto.
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Por último, debe señalarse que la mayoría de los países (USA y UE) que han
impulsado políticas de fomento de biocombustibles han establecido reglas en cuanto a
“cortes obligatorios”, pero no afectaron las condiciones de oferta y demanda mediante
mecanismos de cupos y precios subsidiados que perjudican a los consumidores, que
son los que deben soportar en última instancia tales transferencias de recursos.
En conclusión, el Estado debe volver a reinstalar la política de promoción industrial
que la Ley había fijado a los efectos de permitir la superación de la crisis de la
industria de biodiesel y además otorgar previsibilidad y reglas de juego claras y
transparentes en los próximos diez años. La Argentina tiene una industria altamente
eficiente con capacidad para abastecer adecuadamente tanto el mercado interno como
la exportación. Se debe permitir que las políticas públicas cumplan sus objetivos
legítimos de desarrollo industrial.
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INTRODUCCION
Los antecedentes en el uso de los biocombustibles y particularmente del biodiesel se
remontan a fines de Siglo XIX, con el invento del motor que utiliza el fuel oil para la
combustión. Rudolf Diesel (1858-1913) fue el inventor de estos motores, quien
además utilizó, en aquel entonces, aceite de maní a modo de energía, afirmando que
“el uso de los aceites vegetales como combustible y fuente energética podrá ser
insignificante hoy, pero con el curso del tiempo serán tan importantes como el petróleo
y el carbón”.
Más tarde, durante los años ´70, el biodiesel tuvo un importante desarrollo, impulsado
por la crisis energética y el elevado costo del petróleo a nivel mundial y, en los años
´80, tanto Alemania como Austria realizaron las primeras pruebas técnicas con este
combustible vegetal, construyéndose además en 1985 en Silberberg (Austria) la
primera planta piloto productora de biodiesel a partir de las semillas de colza o canola.
Actualmente, numerosos son los países que han realizado y continúan realizando
enormes esfuerzos para el desarrollo de energías alternativas limpias y renovables
donde se destaca, justamente, el uso y la producción de los biocombustibles líquidos,
principalmente bioetanol y biodiesel.
Lo detallado en los párrafos anteriores nos permite afirmar que los biocombustibles no
son un invento actual. No obstante lo cual, hoy en día constituyen una realidad
indiscutida tanto en el mercado interno como externo. Ello plantea la necesidad de un
análisis más profundo de las estrategias que se inscriben detrás del interés tanto de
los países que los producen como el de los que los compran.
Entre dichas estrategias figuran múltiples cuestiones con un denominador general que
engloba razones fundamentalmente económico-políticas, sociales y ambientales. En
tal sentido, los países importadores de petróleo han priorizado la búsqueda e
incorporación en sus respectivas matrices energéticas de fuentes de energía
alternativa a las fósiles, como un intento de afianzar su seguridad e independencia
energética y disminuir al mismo tiempo los problemas ambientales que genera la
combustión de petróleo y sus derivados. En tal sentido, desde lo ambiental el biodiesel
es renovable y biodegradable, no tóxico y libre de azufre y compuestos aromáticos
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potencialmente cancerígenos. Además, supone un ahorro de las emisiones de CO2
producidas por los combustibles fósiles, disminuyendo así los gases de efecto
invernadero.
De esta manera, muchos países están desarrollando políticas activas para el
desarrollo de los biocombustibles, a través de la utilización de cortes obligatorios con
los combustibles fósiles lo cual se ha traducido en aumentos significativos en la
producción de los principales biocombustibles, tanto del biodiesel como del bioetanol.
Los países proveedores de biocombustibles como la Argentina suman a las antedichas
estrategias un interés social, ya que, desde el punto de vista agropecuario, la
producción de energía aparece hoy como una alternativa interesante para diversificar
los productos generados por el campo y acumular valor agregado, teniendo en cuenta
además que uno de los principales drivers para la generación eficiente de energías
renovables es la disponibilidad de materia prima. Dadas las condiciones
agroecológicas de nuestro país y ciertas ventajas competitivas que lo distinguen,
Argentina se perfila como uno de los países más importantes del mercado mundial de
las agroenergías, situación que, desde una visión estratégica, puede beneficiar el
crecimiento económico y social en diversas regiones del país.
Por otra parte, desde los comienzos de la difusión y puesta en marcha de la
producción de los biocombustibles a nivel mundial, tres temas han sido siempre los
que han dominado los ámbitos de discusión y controversia. Estos son: los balances
energéticos, la competencia con los alimentos y la preservación del ambiente. Sin
embargo, vale destacar que actualmente estos cuestionamientos no tienen como
únicos destinatarios a los biocombustibles, sino que son discusiones extendidas a
numerosos bienes comercializados en los mercados internacionales con exigencias
amplias tales como la huella de carbono y numerosas econormas/normas privadas
aplicables a una gran cantidad de productos y popularizadas como “demanda de los
consumidores”.
En lo que respecta a las materias primas que se pueden utilizar para la obtención del
biodiesel, existe un amplio abanico de posibilidades siempre y cuando se trate de
materiales ricos en glicéridos, los que mediante un proceso de transesterificación y en
presencia de un catalizador alcalino y un alcohol, se convierten en biodiesel.
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Las fuentes más comúnmente utilizadas para la fabricación de este biocombustible,
clasificadas según el origen de la materia prima, son:
a. Origen animal (grasas y aceites provenientes de mataderos, frigoríficos y
curtiembres);
b. Origen vegetal (aceites y grasas provenientes de la agricultura temporaria o
permanente, extrayéndose primero el aceite mediante proceso mecánicos,
químicos o solventes, o bien mixtos). Aquí también se incluyen los aceites
brutos muy ácidos, que por lo general quedan fuera de las normas de
comercialización y/o son rechazados por los compradores;
c. Aceites residuales de frituras (obtenidos por acumulación y recolección de
cocciones comerciales e industriales) y,
d. Materias grasas de desagües provenientes de aguas residuales de ciudades e
industrias, con procesos aún en etapa experimental.
Hechas las distinciones entre las materias primas utilizables para la producción de
biodiesel, vale recordar que nuestro país tiene un rol destacado a nivel mundial en la
producción global de cuatro cultivos: soja y girasol -cultivos oleaginosos a partir de los
cuales se elaboran aceites- y maíz y trigo, sin desmerecer la de otros cultivos de corte
más bien regional y de importancia local.
Particularmente en lo referente al biodiesel en Argentina, dada la amplia disponibilidad
del grano o poroto de soja y su producto de primera transformación, la harina (el
verdadero driver de esta industria) y el aceite de soja, así como el menor costo de la
misma por tonelada de biodiesel y la magnitud del complejo aceitero instalado han
definido que en nuestro país, y en un corto plazo, la soja se perfiló como el principal
cultivo “biodieselero”.
Esto fue posible gracias a las ventajas competitivas del país, consistentes en costos
de producción bajos para la soja, escala eficiente de las plantas de molienda ubicadas
sobre el Río Paraná, que reciben soja de un radio de 500 kilómetros, lo que reduce
costos de transporte. Estas condiciones hacen que la Argentina sea el principal
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exportador de Aceite de Soja y Harina de alto valor proteico, y haya sido el principal
exportador de biodiesel antes de ser acusado injustificadamente de hacer dumping.
Los biocombustibles son fruto de políticas públicas, no fueron generados como
demandas espontáneas de los mercados y, por ello, son altamente vulnerables a
cambios de políticas. Esta alta dependencia de las políticas públicas de cada país
hace que el desarrollo de los mercados de biocombustibles sea incierto y cambiante, a
la vez que se caracterice por la presencia de medidas proteccionistas.
Por otro lado, los mercados de biocombustibles son altamente volátiles. No sólo por la
presencia de políticas públicas cambiantes, sino también por tratarse de un commodity
energético vinculado en su precio a la oferta de materias primas, al precio del petróleo
y al del gasoil.
En este contexto, el presente documento pretende estudiar el grado de eficiencia de
una política pública nacional de promoción industrial. Particularmente, interesa evaluar
la promoción de la producción y consumo de biodiesel en Argentina desde una visión
de desarrollo económico, comercial y social. En este estudio, se analizan las variables
de agregado de valor, generación de mano de obra, costos de producción y uso de
los subsidios implícitos en la política de promoción industrial.
Resulta de alto interés evaluar esta política de promoción de la industria nacional con
miras a promover una nueva “reindustrialización” del país. Por ello, a nivel académico,
el análisis del marco regulatorio de fomento del biodiesel y el desarrollo de una
industria naciente altamente competitiva en el mercado mundial, generan expectativas
alentadoras para encontrar elementos que puedan ser aplicables a otras políticas
sectoriales de promoción industrial.
LA CADENA DE VALOR EN ARGENTINA
Tal como se ha mencionado, el contexto mundial ya ha incorporado a los
biocombustibles en general y al biodiesel en particular tanto a la realidad actual como
al futuro mediato. Esto conlleva una nueva conceptualización para el abordaje de la
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cadena de valor que lo representa, ya que la producción y consumo de los
biocombustibles conlleva implícita la emergencia de un nuevo complejo de análisis: el
energo-alimentario cuyas materias primas provienen de lo agropecuario, de fuerte
connotación alimentaria, que también se inscribe en la agroindustria y cuyo destino
final es energético1.
Antes de continuar con el análisis de la cadena de valor del biodiesel en Argentina,
vale destacar que, tal como Obstchatko y Von Bernard (2003) aclaran, en nuestro país
ni el complejo agroindustrial ni el agroalimentario son categorías estadísticas en los
ámbitos oficiales, sino que “el complejo agroindustrial es una categoría conceptual,
cuya utilización se justifica desde el punto de vista del análisis por un conjunto de
razones económicas. Por una parte, la existencia de fuertes efectos multiplicadores
hacia adelante y hacia atrás entre el conjunto de actividades que lo integran; por otra,
la creciente vinculación que actualmente se requiere entre las etapas de producción
primaria, elaboración y distribución, determinada por demandas cada vez más
específicas de los consumidores (…). Crecientemente se va configurando un sistema
agroindustrial, integrado por cadenas que comienzan en la producción de la semilla y
terminan en la mesa o el guardarropa del consumidor”. A lo que habría que agregar,
siempre dentro del enfoque de cadena, que la irrupción de los biocombustibles
sumaría otro nuevo destino, con un eslabón final indudablemente energético: el
“motor” del automóvil del consumidor.
De esta forma, la estructura general de la cadena de valor del biodiesel (ver gráfico
siguiente), parte de la producción de materia prima con una “fase agrícola” -que
involucra las actividades desde la siembra, la cosecha y primera comercialización-,
luego ingresa en una “fase industrial” para llegar al producto propiamente dicho
(biodiesel) pudiendo en esta fase existir o no una comercialización intermedia, tal
como se analizará más adelante.
Luego, comercialización mediante, los biocombustibles ingresan en la “fase petrolera”
para su mezclado con el combustible fósil y posterior distribución y comercialización
hasta el consumidor final, que en el mercado interno se ve representado por los
1 El complejo de análisis así planteado se refiere al desarrollo de los biocombustibles de primera generación, ya que estos engloban a la totalidad de los actualmente producidos.
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sectores agropecuario, transporte de cargas, transporte de pasajeros y vehículos
particulares. En el caso del mercado externo, los consumidores están representados
por los diferentes destinos de las exportaciones argentinas de biocombustibles.
A su vez, todos estos eslabones son asistidos por un universo bastante amplio y
heterogéneo de actores que se ocupan de la provisión de insumos, maquinarias y
bienes de capital así como de servicios. Incluye industrias cuyos productos son
comunes a otras commodities agrícolas, tales como los agroquímicos, los fertilizantes,
las máquinas y equipos (sembradoras, cosechadoras, pulverizadoras, etc.) y a las
industrias productoras de semillas. Además, en este rubro también se incluye la
asistencia técnica.
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La obtención de biodiesel puede realizarse a partir de una gran variedad de aceites,
pudiendo ser procesados además aceites brutos muy ácidos, que por lo general
quedan fuera de las normas de comercialización y/o son rechazados por los
compradores. Sin embargo a nivel nacional la totalidad de la producción se lleva a
cabo a partir de una única materia prima, la soja.
A continuación, y para un mejor entendimiento se realiza una breve descripción de los
aspectos más destacados de las fases señaladas en los últimos párrafos:
En lo que respecta al mercado interno vale destacar que el biodiesel, a partir de su
salida de fábrica, ingresa a la “fase petrolera” ya que, de acuerdo a la Ley Nº 26.093,
todo el volumen de gasoil que se comercializa dentro del territorio nacional debe ser
mezclado con cierto porcentaje de biodiesel, proveniente de plantas elaboradoras que
han sido habilitadas a tal efecto por la autoridad de aplicación. Además, las
operaciones de mezclado del gasoil con biodiesel sólo pueden ser realizadas por las
empresas y en las instalaciones que hayan sido aprobadas por dicha autoridad de
aplicación2.
Antes de continuar con el análisis específico de los actores y las características del
mercado interno del biodiesel, a continuación se procede a describir someramente el
perfil de sector petrolero argentino, dadas las relaciones que se establecen con éste
en el eslabón que nos ocupa.
En lo que respecta al sector petrolero, se pueden distinguir dos subsectores que
involucran distintas actividades: el “upstream”, es decir la exploración y explotación del
recurso petróleo y el “downstream”, que involucra la refinación, distribución y posterior
venta del producto.
En el período 2011-2014 en Argentina dos empresas explicaron poco más de 55% de
la extracción de petróleo crudo (upstream): Repsol-YPF con 34,1% en 2011, 35,3%
en 2012, 37,2% en 2013 y 41,0% en 2014, y Pan American Energy (PAE), con 19,8%,
18,2%, 17,8% y 18,6%, respectivamente. En conjunto, pasaron de extraer 53,9% del
total del petróleo crudo en 2011 a 59,6% en 2014. Los dos tercios del mercado se
completaron con la actividad de Petrobras y Chevron. Ambas redujeron su
2 Los aspectos normativos se profundizan en el Capítulo 2 MARCO REGULATORIO.
16
participación en el total a lo largo de los cuatro años (en el primer caso, de 6,9% a
4,4%; en el segundo caso, de 6,4% a 3,8%), lo que provocó que en 2013 y 2014 sus
niveles de actividad fueran superados por los de Pluspetrol y Sinopec.
Una novedad importante para el sector petrolero argentino fue la recuperación por
parte del Estado del control sobre YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), mediante la
expropiación de 51% de la acciones de la compañía que se encontraban en poder de
la multinacional de origen español Repsol, ocurrida durante el segundo trimestre de
2012. Al respecto, según Barneix (2012) vale destacar que “…La privatización de la
petrolera nacional en los años noventa significó para el Estado perder completamente
el control sobre la oferta interna de petróleo y de gas natural. Conjuntamente con YPF,
la empresa más grande del país en términos de facturación y una de las líderes en
materia de exportaciones, el Estado transfirió la mayor parte de las reservas
nacionales de petróleo y gas, así como la posición dominante que detentaba la
empresa en el mercado de derivados”. De allí la importancia y las expectativas para el
futuro del sector petrolero en Argentina que diversas fuentes le asignan a la
recuperación de YPF por parte del Estado.
34,1%
19,8%
6,9%
6,4%
4,8%
4,4%
4,3%
2,6%
16,6%
0,0% 50,0%
YPF S.A.
PAE ARG.
PETROBRAS ARG.
CHEVRON ARG.
SINOPEC ARG.
PLUSPETROL
TECPETROL
PETROL. ENTRE LOMAS
RESTO
PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO - ARGENTINA2011-2014 - Distribución % por empresa
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
35,3%
18,2%
6,8%
5,4%
6,8%
6,9%
4,0%
2,6%
13,9%
0,0% 50,0%
37,2%
17,8%
6,5%
4,7%
6,8%
7,1%
3,8%
2,4%
13,8%
0,0% 50,0%
41,0%
18,6%
4,4%
3,8%
6,0%
6,9%
3,6%
2,3%
13,4%
0,0% 50,0%
17
Con respecto al “downstream”, según datos de la Secretaría de Energía, durante el
período 2011-2014 el volumen total de productos procesados se ubicó en un promedio
de -37,5 millones de metros cúbicos anuales (31,3 millones de toneladas/año), de los
cuales 51,7% correspondió a YPF y 34,2% correspondió a las otras tres “grandes”
(Shell (14,1%), ESSO (13,0%) y Petrobras (7,1%)). En conjunto las cuatro compañías
explicaron 86,0% del volumen total de petróleo procesado durante el cuatrienio 2011-
2014.
En lo que respecta al gasoil, el principal combustible líquido del mercado interno, las
ventas promediaron los 12 millones de metros cúbicos anuales en el período 2011-
2014, e YPF fue la principal empresa generadora con casi 60% del volumen total,
seguida de lejos por ESSO, Shell y Petrobras, con participaciones inferiores a 15% en
el caso de ESSO y menores aún en los restantes.
Asimismo, debe establecerse que para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Nº
26.093, todo el volumen de gasoil comercializado en el mercado interno debe ser
mezclado con un porcentaje de biodiesel, según el corte obligatorio vigente.
51,7%
14,1%
13,0%
7,1%
14,1%
0,0% 20,0% 40,0% 60,0%
YPF
SHELL
ESSO
PETROBRAS
RESTO
PRODUCTOS PROCESADOS DE PETRÓLEO - ARGENTINAPromedio 2011-2014 - Distribución % por empresa
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
18
19
EMPRESAS MEZCLADORAS DE COMBUSTIBLES
EMPRESA UBICACIÓN
YPF S.A. Ruta nac. 19, km 19 - Montecristo - Cordoba
YPF S.A. Ruta prov. 87, km 10 - Lujan de Cuyo - Mendoza
YPF S.A. Ruta nac. 11, km 332,5 - San Lorenzo - Santa Fe
YPF S.A. Ruta Nac. 7 y ruta 188 - Junín - Buenos Aires
YPF S.A. Ruta 22, km 1322 – Plaza Huincul – Neuquén
YPF S.A. Av. Mosconi 600 – Barranqueras – Chaco
YPF S.A. Av. del Petróleo Argentino y Calle 129 – Berisso – Buenos Aires
YPF S.A. Ruta 21 y Av. Cristiania - Gregorio de Laferrere - Buenos Aires
ESSO PETROLERA ARGENTINA S.R.L. Av. 18 de Julio S/N - Puerto Galvan - Buenos Aires
ESSO PETROLERA ARGENTINA S.R.L. Av. Ing. Emilio Mitre 574 - Campana - Buenos Aires
ESSO PETROLERA ARGENTINA S.R.L. General Moscon 3898 - Pto. San Lorenzo - Santa Fe
SHELL C.A.P.S.A.. Dorrego y Diamante - Dique II - Pto. Santa Fe - Santa Fe
SHELL C.A.P.S.A.. Moisés Lebenshon y Rio Paraná - Pto. Vilelas - Chaco
SHELL C.A.P.S.A.. Ruta 21 km 276 - Arroyo Seco - Santa Fe
SHELL C.A.P.S.A.. Sto. Ponce S/N - Dock Sud - Buenos Aires
Dest. Arg. de Petróleo S.A. Sargento Ponce S/N - Dock Sud - Buenos Aires
REFINOR S.A. Ruta Pcial 302- Banda del Rio Salí- Tucumán
Petrolera del Cono Sur. S.A. Morse 1897 - Dock Sud - Buenos Aires
Petrobras Energía S.A. Av. Colón 3032 - Bahia Blanca - Buenos Aires
New American Oil S.A. Bouchard 468, 1º A - Cdad. Buenos Aires
Energía Derivados del Petroleo S.A. Av. Pte Roque Saenz Peña 846, 5º 503 - Cdad. Buenos Aires
PETROLERA ARGENTINA S.A. Esmeralda 130, 6º - Cdad. Buenos Aires
Energía Argentina S.A. (ENARSA) Av. del Libertador 1068, 2º - Cdad. Buenos Aires
Oil Combustibles S.A.. Refinería San Lorenzo - San Lorenzo - Santa Fe
REFI PAMPA S.A. Ruta 7, km 262,7 - Junín - Buenos Aires
Fuente: Secretaría de Energía de la Nación.
20
MARCO REGULATORIO EN ARGENTINA
El análisis del marco regulatorio de los biocombustibles en Argentina reviste suma
importancia ya que a través del mismo puede comprenderse mejor la política nacional
en materia de promoción de su producción, utilización y expansión. En los países en
donde se aplican políticas similares, la primera medida a tomar es justamente el
establecimiento de reglas de juego mediante actos administrativos. Cuando mayor
fuerza tenga ese acto, más sólida será la política, por ejemplo Ley Nacional. Cuando
más plazos de estabilidad del régimen de promoción, más chances de lograr el
desarrollo de una industria (por ejemplo regímenes de diez años y renovables).
El dictado de la Ley Nº 26.093 constituyó un pilar fundamental en este aspecto. Sus
objetivos fueron no sólo ambientales sino también sociales, considerando la
producción y uso de biocombustibles como un medio para impulsar el desarrollo
regional y su consecuente creación de empleo, y económicos, teniendo en cuenta la
política de agregado de valor en los productos destinados al mercado externo
impulsada por el Gobierno Nacional.
Puede observarse desde el ámbito normativo que se diseñó una estructura tendiente a
promover la producción de biocombustibles, a partir del aseguramiento de una
demanda interna (corte obligatorio) y a su vez, por medio de la aplicación de
exenciones impositivas para favorecer la creación de precios competitivos para el
biodiesel en relación al de los combustibles.
Desde el punto de vista ambiental, teniendo en cuenta el carácter renovable y
biodegradable de esta fuente de energía, esta política encuentra su primer sustento
normativo en la propia Constitución Nacional cuyo artículo 41 introducido por la
Reforma de 1994 establece que Todos los habitantes gozan del derecho a un
ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
21
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de
los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aquéllas alteren las jurisdicciones locales…
A su vez el artículo 124 establece que …Corresponde a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Normas de carácter nacional
Ley Nº 26.093
La Ley Nº 26.093, sancionada el 19 de abril de 2006, establece un Régimen de
Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de los Biocombustibles.
Su artículo 1° fija un período de vigencia de quince años, el cual puede ser extendido
por el Poder Ejecutivo Nacional.
La ley define como biocombustibles al bioetanol, biodiesel y biogás, que se produzcan
a partir de materias primas de origen agropecuario, agroindustrial o desechos
orgánicos, que cumplan los requisitos de calidad que establezca la autoridad de
aplicación. Establece asimismo que sólo podrán producir biocombustibles las plantas
habilitadas a dichos efectos por la autoridad de aplicación, la que se otorgará
únicamente, a aquellas que cumplan con los requerimientos que establezca la
autoridad de aplicación en cuanto a la calidad de biocombustibles y su producción
sustentable, para lo cual los diferentes proyectos presentados deberán someterse a un
procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que incluya el tratamiento de
efluentes y la gestión de residuos.
Las principales cuestiones incluidas en el referido texto legal son las siguientes:
22
1.- Se crea la Comisión Nacional Asesora para la Promoción de la Producción y Uso
Sustentables de los Biocombustibles, integrada por un representante de la Secretaría
de Energía, uno de la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y
Alimentos, actual Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y uno de las
Secretarías de Ambiente y Desarrollo Sustentable, de Hacienda, de Política
Económica, uno de la entonces Secretaría de Comercio, Industria y de la Pequeña y
Mediana Empresa, actual Secretaría de Comercio Interior, de la Secretaría de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva, y de la Administración Federal de Ingresos
Públicos, estableciendo asimismo la posibilidad de que puedan formar parte de la
misma todo otro organismo o instituciones públicas o privadas —incluidos los
Consejos Federales con competencia en las áreas señaladas— que pueda asegurar el
mejor cumplimiento de las funciones asignadas a la autoridad de aplicación, de
acuerdo a lo que determine la reglamentación.
2. Se establece que a partir del 1º de enero de 2010 todo combustible líquido
caracterizado como gasoil o diesel oil y la nafta que se comercialicen dentro del
Territorio Nacional, deberán ser mezclados por aquellas instalaciones que hayan sido
aprobadas por la autoridad de aplicación para el fin específico de realizar esta mezcla,
con un 5% como mínimo de biodiesel y bioetanol, respectivamente, porcentaje que
puede ser aumentado por la autoridad de aplicación cuando lo considere conveniente
en función de la evolución de las variables del mercado interno, o bien disminuirlo ante
situaciones de escasez fehacientemente comprobadas.
3. Establece incentivos a la inversión, consistentes en la devolución anticipada del
Impuesto al Valor Agregado (IVA) y/o amortización acelerada de bienes de uso y la
exención en el impuesto a la ganancia mínima presunta por tres ejercicios e Incentivos
fiscales tales como la exención al impuesto a los combustibles líquidos y gaseosos, a
la tasa del diesel y a la tasa hídrica.
En este sentido dispone también que la autoridad de aplicación garantizará que
aquellas instalaciones que hayan sido aprobadas para el fin específico de realizar las
mezclas, deberán adquirir el bioetanol, biodiesel o biogás a los sujetos promovidos en
23
esta ley hasta agotar su producción disponible a los precios que establezca la
mencionada autoridad.
4.- Los beneficios establecidos en la Ley para los proyectos de radicación de industrias
de biocombustibles, son aplicables en la medida que dichas industrias cumplan los
siguientes requisitos:
a) Se instalen en el territorio nacional.
b) Sean propiedad de sociedades comerciales, privadas, públicas o mixtas, o
cooperativas, constituidas en Argentina y habilitadas con exclusividad para el
desarrollo de la actividad promocionada, pudiendo integrar todas o algunas de las
etapas industriales necesarias para la obtención de las materias primas renovables
correspondientes.
c) Su capital social mayoritario sea aportado por el Estado Nacional, por la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, los Estados Provinciales, los Municipios o las personas
físicas o jurídicas, dedicadas mayoritariamente a la producción agropecuaria, de
acuerdo a los criterios que establezca el decreto reglamentario.
d) Estén en condiciones de producir biocombustibles cumpliendo las definiciones y
normas de calidad establecidas y con todos los demás requisitos fijados por la
autoridad de aplicación, previos a la aprobación del proyecto por parte de ésta y
durante la vigencia del beneficio.
e) Hayan accedido al cupo fiscal establecido en el artículo 14 de la ley y en las
condiciones que disponga la reglamentación.
5.- Se establece asimismo que los beneficios promocionales serán asignados a los
proyectos en función de los siguientes criterios:
· Promoción de la pequeña y mediana empresa.
· Promoción de productores agropecuarios.
· Promoción de economías regionales.
24
Para favorecer las economías regionales la ley determina que la autoridad de
aplicación podrá establecer “cuotas de distribución” entre los distintos proyectos
presentados por pequeñas y medianas empresas, hasta la concurrencia del 20% de la
demanda total de biocombustibles.
6. Finalmente, entre otros organismos nacionales involucrados, encomienda a la
entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, actual Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca, promover aquellos cultivos destinados a la producción
de biocombustibles que favorezcan la diversificación productiva del sector
agropecuario, pudiendo a tal fin, elaborar programas específicos y prever los recursos
presupuestarios correspondientes.
Ley Nº 26.190
Esta norma sancionada el 6 de diciembre de 2006 declara de interés nacional la
generación de energía eléctrica a partir del uso de fuentes de energía renovables con
destino a la prestación de servicio público como así también la investigación para el
desarrollo tecnológico y fabricación de equipos con esa finalidad.
La ley plantea la diversificación de la matriz energética nacional, favoreciendo el uso
de energías renovables y contribuyendo a la mitigación del cambio climático. Además,
declara el interés nacional para la generación de energía eléctrica a partir de fuentes
renovables, con destino a la prestación del servicio público. En este sentido, establece
una meta del 8% de participación en las energías renovables del consumo eléctrico
nacional en un plazo de 10 años, contados a partir de la publicación de la ley.
Para ello, se establecen un conjunto de beneficios impositivos, aplicables a las nuevas
inversiones en emprendimientos de producción de energía eléctrica, así como la
remuneración a pagar por cada kilovatio-hora efectivamente generado por las
diferentes fuentes ofertadas, que vuelquen su energía en el Mercado Eléctrico
Mayorista (MEM) y/o estén destinadas a la prestación de servicio público.
Decreto Nº 109/2007
La Ley Nº 26.093 fue reglamentada por el Decreto Nº 109 de fecha 9 de febrero de
2007, mediante el cual se aclara en primer lugar que las actividades alcanzadas por
25
dicha ley son la producción, mezcla, comercialización, distribución, consumo y uso
sustentables de biocombustibles.
Establece como autoridad de aplicación al Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios - a través de la Secretaría de Energía- excepto para
aquellos asuntos de índole tributario o fiscal, los que son asignados al entonces
Ministerio de Economía y Producción, actual Ministerio de Economía.
Describe a continuación las facultades de la Autoridad de Aplicación, otorgándole
entre otras, las de promover la investigación, la producción sustentable y el uso de
biocombustibles; establecer normas de calidad y los criterios para la aprobación de los
proyectos elegibles para los beneficios establecidos en la ley; establecer los requisitos
y condiciones necesarios para la habilitación de las plantas de producción y mezcla de
biocombustibles; establecer los requisitos y criterios de selección para la presentación
de los proyectos que tengan por objeto acogerse a los beneficios establecidos en la
ley y de administrar los subsidios que eventualmente otorgue el Congreso de la
Nación.
También determina las normas de funcionamiento de la Comisión Nacional Asesora
para la Promoción de la Producción y Uso Sustentables de los Biocombustibles creada
por la Ley Nº 26.093.
En el artículo 8° establece el requisito de la autorización previa de la autoridad
aplicación para la producción, mezcla y comercialización de biocombustibles,
considerando clandestina y contraria a la Ley Nº 26.093 toda planta de producción,
mezcla y almacenaje de biocombustibles que no se encuentre autorizada en estos
términos. A continuación establece los requisitos que deben cumplirse para la
habilitación de las plantas (registro ante la Autoridad de aplicación, cumplimiento de
normas técnicas, verificación de las instalaciones y certificación de calidad del
producto y aprobación de las exportaciones únicamente a empresas que se
encuentren debidamente registradas).
A través de los artículos 10 a 12 la norma reglamentaria otorga a la Autoridad de
aplicación la facultad de incrementar o disminuir los porcentajes de mezclas de los
26
biocombustibles con combustibles fósiles, en forma independiente para cada uno de
ellos, establece la obligación de aquellos que cuenten con instalaciones habilitadas de
informar, con la periodicidad que indique la Autoridad de Aplicación las cantidades de
combustibles fósiles y biocombustibles que adquieren, detallando el origen y
volúmenes de ventas de las mezclas realizadas, asigna a la autoridad aplicación la
facultad de determinar los valores a los cuales se realizarán las adquisiciones de
biocombustibles a las empresas promocionadas.
El artículo 16 define como autoconsumo, a los efectos de la Ley Nº 26.093, el caso en
que una persona física o jurídica produzca biocombustibles para su consumo propio,
con materia prima por ella producida, definiéndolas como las personas físicas o
jurídicas, constituidas de conformidad con el inc. b) del Art. 13 de la Ley Nº 26.093,
cuyas instalaciones reciban los beneficios del presente régimen y que produzcan
biocombustibles para consumo de sus accionistas, socios, asociados o integrantes,
siempre que reúnan las condiciones establecidas por este artículo, y que sus socios se
dediquen mayoritariamente a la producción de las materias primas agropecuarias. [...]
En tal sentido establece también que aquellos proyectos que hayan obtenido los
beneficios promocionales y deban abastecer el biocombustible requerido por las
empresas mezcladoras, podrán solicitar anualmente a la Autoridad de Aplicación
autorización previa para destinar un volumen determinado del biocombustible
producido, a las labores de aquellos socios que se dediquen a la actividad
agropecuaria.
Resolución Secretaría de Energía y Minería Nº 129/2001
Define como BIODIESEL a toda mezcla de ésteres de ácidos grasos de origen vegetal
que tenga las especificaciones descriptas en su Artículo 1º y otorga a la Autoridad de
aplicación la facultad de introducir nuevas especificaciones o modificar las mismas en
función de los avances de la investigación tecnológica.
Establece que el biodiesel se podrá vender puro o en mezclas que contengan el
VEINTE POR CIENTO (20%) de BIODIESEL y el OCHENTA POR CIENTO (80%) de
GASOIL, la que se denominará B-20 y que los surtidores donde se expenderán estos
combustibles deberán estar claramente identificados mediante la leyenda que indique
el producto que se despachará.
27
Resolución exSDSyPA Nº 1076/2001
Crea el Programa Nacional de BIOCOMBUSTIBLES en el ámbito de la ex Secretaría
de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, actualmente Secretaria de Ambiente y
Desarrollo Sustentable (SAyDS), relacionado con la problemática del cambio climático.
Entre sus objetivos más importantes se encuentra el de coordinar la realización de
estudios y desarrollos sobre:
Producción de BIOCOMBUSTIBLES y sustitución de combustibles fósiles en el sector
de transporte automotriz.
Impactos del uso de los distintos BIOCOMBUSTIBLES sobre el medioambiente y la
economía de las distintas regiones del territorio nacional.
Análisis de la viabilidad y factibilidad de la implementación de BIOCOMBUSTIBLES en
el transporte automotriz, identificando las dificultades técnicas y económicas que
obstaculicen su implementación.
Creación de medidas y políticas que favorezcan el uso de BIOCOMBUSTIBLES.
También el programa busca articular las acciones en cambio climático con las de otros
programas nacionales relacionados, tales como los de Impactos del Cambio Climático,
de Componentes Urbano - Ambientales del Cambio Climático, de Energías y
Combustibles Alternativos y Sustentables, etc.
Por otro lado, mediante este Programa se pretende elaborar una política de
producción y uso de los BIOCOMBUSTIBLES, promocionando la participación de los
productores de cereales y oleaginosas de cada región del territorio nacional; coordinar
las acciones con las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la materia,
en el marco del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA); promover la
realización de proyectos de investigación y desarrollo; gestionar y gerenciar, ante
entidades financieras internacionales y extranjeras, programas de financiamiento de
proyectos de investigación y desarrollo, y estudios en temas prioritarios para la
SAyDS; desarrollar como componentes de este programa, las diferentes formas de
28
producción de los distintos BIOCOMBUSTIBLES (BIOETANOL, BIODIESEL, biogás),
en relación a las características particulares de cada economía regional y elaborar
indicadores ambientales y de desarrollo sustentable, en relación al uso de
BIOCOMBUSTIBLES en todo el territorio nacional.
Resolución Secretaría de Energía Nº 1283/2006
Establece las especificaciones que deberán cumplir los combustibles que se
comercialicen para consumo en el Territorio Nacional. Define como BIODIESEL a toda
mezcla de ésteres metílico o etílico de ácidos grasos de origen biológico que tenga por
destino el uso como combustible.
Establece que las empresas elaboradoras de BIODIESEL, puro y sus mezclas, quedan
incluidas dentro de la clasificación del REGISTRO DE EMPRESAS PETROLERAS de
la Resolución SE Nº 419/98 y que las instalaciones para producir, almacenar y vender
BIODIESEL y sus mezclas deberán cumplir con las normas de seguridad establecidas
en la Resolución SE Nº 404/94 y sus disposiciones complementarias y de la
Resolución SE Nº 785/05. Fue luego modificada por la Resolución SE Nº 828/2012.
Resolución Secretaría de Energía Nº 1296/2008
Establece las condiciones mínimas que deben cumplir las plantas de elaboración,
almacenamiento y mezcla de biocombustibles en relación a la seguridad en caso de
incendio para prevenir su aparición, limitar su propagación y posibilitar su extinción,
con el fin de anular o reducir los daños o pérdidas que se puedan producir sobre
personas o bienes.
Resolución Secretaría de Energía Nº 6/2010
Determina las especificaciones de calidad que deberá cumplir el BIODIESEL (B100)
de conformidad con el Artículo 3º Inciso c) del Decreto Nº 109 de fecha 9 de febrero de
2007, para ser mezclado en un porcentaje del CINCOPOR CIENTO (5%) mínimo en
volumen, medido sobre la cantidad total del producto final, con el combustible fósil
caracterizado como gasoil . Fue luego modificada por la Resolución SE N° 828/2012.
Resolución Secretaría de Energía Nº 7/2010
29
Ratifica el Acuerdo de Abastecimiento de Biodiesel para su mezcla con Combustibles
fósiles del 20 de enero de 2010 celebrado entre la Secretaría de Energía y las
empresas elaboradoras a los efectos de realizar la mezcla en una proporción que no
podrá ser inferior al CINCO POR CIENTO (5%) de dicho producto en la mezcla final
con el combustible fósil gasoil en volumen, estableciendo que hasta el 31 de diciembre
de 2010 las empresas encargadas de realizar las mezclas de combustibles fósiles con
BIODIESEL, deberán agregar la cantidad asignada a cada una de ellas por la
Autoridad de Aplicación al total del volumen de combustible fósil gasoil
correspondiente, en una proporción que no podrá ser inferior al CINCO POR CIENTO
(5%) de dicho producto en la mezcla final con el combustible fósil gasoil en volumen.
El Acuerdo introduce la metodología para el cálculo del precio interno del biodiesel.
Entre sus aspectos principales, la Resolución establece que la Secretaría de Energía
fijará el precio a recibir por "las elaboradoras", de parte de las mezcladoras, para las
cantidades mensuales de biodiesel, a partir de la siguiente fórmula: $/tonelada de
biodiesel a salida de planta = (costo de una tonelada de aceite de soja en $ + costo de
transacción de la compra de una tonelada de aceite de soja) * 1,06 + costo de
transporte de una tonelada de aceite de soja en $ + costo de una tonelada de metanol
en $ * 0,155 + demás componentes del costo en $ * ipim + utilidad en $ por tonelada
de biodiesel.
El precio se calcula mensualmente y se expresa en pesos por tonelada de biodiesel
entregado en planta de elaboración y se publica el primer día hábil de cada mes en la
página web de la Secretaría de Energía.
Resolución Secretaría de Energía Nº 554/2010
Modifica la Resolución Secretaría de Energía Nº 7/2010, ratificando la ADDENDA al
ACUERDO DE ABASTECIMIENTO DE BIODIESEL PARA SU MEZCLA CON
COMBUSTIBLES FOSILES ratificado por dicha norma y establece que las empresas
encargadas de realizar las mezclas de combustibles fósiles con BIODIESEL, sin
perjuicio del cumplimiento del resto de las especificaciones de calidad establecidas por
la normativa vigente, deberán agregar la cantidad de BIODIESEL asignado a cada una
de ellas por la Autoridad de Aplicación al total del volumen de combustible fósil gasoil
30
correspondiente, en una proporción que no podrá ser inferior al SIETE POR CIENTO
(7%) de dicho producto en la mezcla final con el combustible fósil gasoil en volumen.
Resolución Secretaría de Energía Nº 1674/2010
Esta norma prorroga hasta el 31 de diciembre de 2011, el Acuerdo de Abastecimiento
de Biodiesel para su Mezcla son Combustibles Fósiles, ratificado por la Resolución SE
Nº 7/10 extendiendo hasta el 31 de diciembre de 2011 las pautas (Corte del SIETE
POR CIENTO (7%) a cumplir para el abastecimiento de biodiesel al mercado de
combustibles fósiles establecidas en las Resoluciones SE Nº 7/10 y 554/10
Resolución Conjunta del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, de
Industrias y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Nº
438/269/1001 del 7 de agosto de 2012.
Se crea la UNIDAD EJECUTIVA INTERDISCIPLINARIA DE MONITOREO integrada
por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas a través de la Subsecretaria de
Coordinación Económica y Mejora de la Competitividad de la Secretaría de Política
Económica y Planificación del Desarrollo y la Secretaria de Comercio Interior, el
Ministerio de Industria, y el de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y la
Administración Federal de Ingresos Públicos. Entre sus facultades se encuentra la de
determinar el precio de referencia para el biodiesel que resulte de uso obligatorio en el
mercado e informar los mismos a la Autoridad de Aplicación de la Ley 26.093 para su
implementación.
Resolución SE Nº 56/2012
Ratifica el NUEVO ACUERDO DE ABASTECIMIENTO DE BIODIESEL PARA SU
MEZCLA CON COMBUSTIBLES FOSILES EN EL TERRITORIO NACIONAL de fecha
31 de enero de 2012, suscripto entre la Secretaría de Energía y las empresas
elaboradoras de BIODIESEL del sector, estableciendo las pautas a cumplir para el
abastecimiento de BIODIESEL al mercado de combustibles fósiles, vigentes hasta el
31 de diciembre del año 2012, y cuyo cumplimiento será obligatorio para las empresas
encargadas de realizar las mezclas de combustibles fósiles con biodiesel y para las
empresas elaboradoras de biodiesel.
31
Establece que las empresas encargadas de realizar las mezclas de combustibles
fósiles con BIODIESEL deberán agregar la cantidad de BIODIESEL asignado a cada
una de ellas por la Autoridad de Aplicación al total del volumen de combustible fósil
gasoil correspondiente que se comercialice en el Territorio Nacional, en una
proporción que no podrá ser inferior al SIETE POR CIENTO (7%) de dicho producto en
la mezcla final con el combustible fósil gasoil en volumen.
A partir de esta fecha la UNIDAD EJECUTIVA INTERDISCIPLINARIA DE
MONITOREO (UEIM) toma el control de la fijación de cortes, precios y cupos sin
publicar las Actas ni generar actos administrativos posteriores por lo que se produce el
inicio de una nueva etapa de esta política de promoción industrial.
Normativa provincial
A partir de la publicación de la Ley nacional 26.093, surge el interés por parte de la
mayoría de las Provincias de promover la producción y uso de los
BIOCOMBUSTIBLES en sus territorios.
Este proceso, iniciado en el año 2006, llevó a que ya sean numerosas las provincias
que cuentan con legislación referida a energías renovables no convencionales y que
contienen, entre otras, a los BIOCOMBUSTIBLES. Ellas son: Córdoba, Santa Fe,
Entre Ríos, provincia de Buenos Aires, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Río Negro, San
Juan, Misiones, La Pampa, Tucumán, Neuquén, Santa Cruz, Salta.
En la provincia de Córdoba se sancionó en junio de 2007 la Ley Nº 9397 por la cual la
provincia adhiere a la Ley Nº 26093. La provincia de Santa Fe también ha adherido a
la Ley nacional a través de la Ley Provincial Nº 12691 y a su vez ha sancionado la Ley
Nº 12503 sobre Régimen legal de uso de energías renovables. La provincia de Buenos
Aires también ha sancionado la Ley Nº 13719, de adhesión al régimen nacional.
También lo han hecho las provincias de Corrientes, Jujuy, San Juan y las restantes se
encuentran en trámite de aprobación. Varias de ellas han declarado a los
biocombustibles de interés provincial.
32
En definitiva, la Argentina ha desarrollado una amplia y diversa legislación sobre
producción y uso de biodiesel. Como dijimos anteriormente, toda política de promoción
industrial debe generar estabilidad jurídica no menor a los diez años para permitir el
nacimiento, crecimiento y maduración de una industria naciente. En el caso bajo
estudio, esta política solo alcanzo parcialmente el objetivo dado que se constata la
proliferación de normas que modifican las condiciones de producción y
comercialización. En solo cinco años existieron más de diez normas modificatorias de
la promoción de la industria de biodiesel.
Asimismo, es interesante notar los cambios profundos en los objetivos y las
metodologías que se encuentran en el marco regulatorio. La Ley Nacional, su Decreto
reglamentario y algunas resoluciones de implementación habían creado un marco
legal transparente y previsible para el desarrollo de una industria naciente. Sin
embargo, a partir de 2012 se rompe con esta visión regulatoria y se modifican las
condiciones de producción y distribución, eliminando la fórmula de establecimiento de
precios y dejando a la discrecionalidad de la autoridad competente (también se
modifica el organismo responsable) la decisión de fijar precios, cupos y hacerlo de
manera mensual, es decir: se elimina el requisito de estabilidad jurídica y económica
de toda política de promoción industrial.
33
COSTOS DE PRODUCCION DE BIODIESEL EN ARGENTINA
En Argentina existen en la actualidad 37 plantas productoras de biocombustibles a
base de soja, que en conjunto suman una capacidad de producción total de 4.514.089
toneladas anuales (tn/año).
En 2001 se construyó la primera planta (ubicada en la localidad de Villa Astolfi,
provincia de Buenos Aires), con una capacidad total de 18 mil tn/año, pero fue a partir
de 2006 que se potenció el desarrollo sectorial. En aquel año se concretó la puesta en
marcha de una planta de 36 mil tn/año, a la cual se agregaron en 2007 otros 7
proyectos (18,9% del total) con una capacidad total de 1,3 millones de tn/año (29,2%
del total). En 2008 ingresaron a la actividad otras 4 (10,8%), con una capacidad total
de 1,115 millones de tn/año (24,7%), 1 en 2009 (2,7%) por 500 mil tn/año (11,1%), 5
en 2010 (401,6 mil tn/año), 4 en 2011 (128,8 mil tn/año), 3 en 2012 (362 mil tn/año) y 7
en 2013 (18,9%) por un total de 514,3 mil tn/año (11,4%). En tanto, en 2014-2015 se
incorporaron al sector otras 4 nuevas plantas productoras de biodiesel (10,8%), las
que agregaron una capacidad total de 123.600 tn/año (2,7%).
Asimismo, debe destacarse que en la actualidad existen otros 3 proyectos pendientes
de finalización, que en conjunto ampliarían la capacidad de producción en 147.000
toneladas (+3,2%), llevando el total nacional a 4.660.500 toneladas anuales.
34
0,02 0,04
1,32
1,12
0,500,40
0,13
0,360,51
0,12
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2001 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 14-15
CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN DE BIODIESEL - ARGENTINAIncorporación por año, desde 2001 - En millones de toneladas
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
0,02 0,05
1,37
2,49
2,99
3,39 3,523,88
4,39 4,51
0
1
2
3
4
5
2001 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 14-15
CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN DE BIODIESEL - ARGENTINAAcumulada desde 2001 - En millones de toneladas
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
35
La Secretaría de Energía de la Nación clasifica a las plantas productoras de biodiesel
según la capacidad máxima de producción anual y según el grado de integración
vertical, dando lugar a las siguientes cuatro categorías:
1. Grandes, cuya capacidad de producción es de 100 mil tn/año o más,
A. Integradas, que operan con materia prima propia, y
B. No integradas, que compran el aceite de soja crudo a terceros;
2. Medianas, que a su vez se dividen en:
A. Con una capacidad de producción entre 50 y 100 mil tn/año, y
B. Con una capacidad de producción inferior a 50 mil tn/año.
Tal como se presenta en el siguiente cuadro, hasta el momento existen 8 plantas
grandes integradas3, 3 plantas grandes no integradas, 17 plantas medianas con una
3 Desde octubre de 2013 son 7 las plantas que integran este grupo. La planta de la empresa Viluco S.A. fue clasificada en una nueva categoría, denominada ‘En estado de contingencia’
BIODIESEL
CANTIDAD DE PLANTAS Y CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN
Terminadas por año
Plantas Capacidad Plantas Capacidad
Cantidad Tn/año
2001 1 18.000 2,7% 0,4%
2006 1 36.000 2,7% 0,8%
2007 7 1.316.800 18,9% 29,2%
2008 4 1.115.000 10,8% 24,7%
2009 1 500.000 2,7% 11,1%
2010 5 401.600 13,5% 8,9%
2011 4 128.800 10,8% 2,9%
2012 3 362.000 8,1% 8,0%
2013 7 514.300 18,9% 11,4%
14-15 4 121.589 10,8% 2,7%
TOTAL 37 4.514.089 100,0% 100,0%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
Distrib. %Año
36
capacidad entre 50 y 100 mil tn/año y 9 medianas con una capacidad menor a 50 mil
tn/año.
El primer grupo tiene una capacidad de producción total de 2.635.000 tn/año, lo que
arroja un promedio de 329.375 tn/año/planta. En este grupo participan las empresas
aceiteras grandes, que son las que cuentan con materia prima propia (aceite de soja),
acceso directo a los puertos (para exportar o para entregar en las refinerías locales a
través de barcazas) y tecnología internacional. El segundo grupo puede producir un
máximo de 860.000 tn/año, a razón de 286.667 tn/año/planta. En este grupo se
incluyen empresas con plantas también de alta calidad y muy eficientes, con ubicación
adecuada, pero que no disponen de materia prima propia.
En conjunto estos dos grupos cuentan con 30% de las plantas existentes y 77,4% de
la capacidad de producción nacional. Estos números serán equivalentes a 28% y 75%,
respectivamente, cuando se finalicen los proyectos que se encuentran pendientes de
finalización en la actualidad.
El tercer grupo tiene la capacidad de generar 892.000 tn/año de biodiesel, es decir
52.471 tn/año/planta. Y, por último, el cuarto grupo cuenta con una capacidad de
producción total de 127.089 tn/año, lo que arroja un promedio de 14.121 tn/año por
planta. Estos dos grupos están conformados por empresas que recurrieron
mayormente a tecnologías nacionales, que no disponen de materia prima propia y que
además están ubicadas en diversos puntos geográficos del país, en muchos casos
alejadas de los puertos, lo que las lleva a enfrentar mayores costos de logística y
transporte.
A ello deben agregarse las 3 plantas en construcción, 4 de las cuales se insertarán en
la categoría mediana de menos de 50 mil tn/año (68 mil tn/año).
por la Secretaría de Energía de la Nación, motivo por el cual el precio que se paga por tonelada entregada al mercado interno pasa a ser el de la categoría ‘Grande no Integrada’.
37
BIODIESEL
CANTIDAD DE PLANTAS Y CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN
Por tamaño y estado de la obra
Plantas Capacidad Plantas Capacidad Plantas Capacidad
Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año
Grandes ≥ de
100.000 tn/año
Integradas 8 2.635.000 8 2.635.000
No Integradas 3 860.000 3 860.000
Medianas < de
100.000 tn/año
≥ 50.000 tn/año 17 892.000 17 892.000
< 50.000 tn/año 9 127.089 3 68.000 12 195.089
TOTAL 37 4.514.089 3 68.000 40 4.582.089
Plantas Capacidad Plantas Capacidad Plantas Capacidad
Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año
Grandes ≥ de
100.000 tn/año 30% 77% 28% 76%
Integradas 22% 58% 20% 58%
No Integradas 8% 19% 8% 19%
Medianas < de
100.000 tn/año 70% 23% 100% 100% 73% 24%
≥ 50.000 tn/año 46% 20% 0% 0% 43% 19%
< 50.000 tn/año 24% 3% 100% 100% 30% 4%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
Los totales pueden no sumar 100%, debido al redondeo.
Tipo de empresa
Construidas En construcción TOTAL
Construidas En construcción TOTAL
Tipo de empresa
38
Desde el punto de vista geográfico, el sector productor de biodiesel está concentrado
en Santa Fe. Esta provincia cuenta con 48,6% de las plantas existentes y 81% de la
capacidad instalada total a nivel nacional (3,65 millones de tn/año). Luego se ubica
Buenos Aires, con 29,7% de las plantas y 8,7% de la capacidad de producción (394,8
mil tn/año), seguida por Santiago del Estero (2,7% y 3,2%, respectivamente), La
Pampa (5,4% y 1,6%), San Luis (2,7% y 2,1%), Neuquén (2,7% y 1,8%) y Entre Ríos
(8,1% y 1,7%).
En la provincia de Santa Fe se encuentran 8 de las 9 plantas grandes integradas, las 3
plantas grandes no integradas, 6 de las 17 plantas medianas de más de 50 mil tn/año
y 2 de las 9 plantas de menos de 50 mil tn/año. Por su parte, en la provincia de
Buenos Aires 7 de las 11 son medianas de más de 50 mil tn/año y las restantes 4 de
menos de 50 mil tn/año.
329
287
52
14
0
100
200
300
400
Integradas No Integradas ≥ 50.000 tn/año < 50.000 tn/año
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN DE BIODIESEL - ARGENTINAPromedio por planta para cada categoría - En miles de tn anuales
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
39
Buenos Aires29,7%
Entre Ríos8,1%La Pampa
5,4%Neuquén
2,7%
San Luis2,7%
Santa Fe48,6%
Sgo. del Estero2,7%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
CANTIDAD DE PLANTAS DE BIODIESEL - ARGENTINAPor provincia - Distribución %
Total:37 plantas
40
Las entregas de biodiesel al mercado interno están reguladas por la Secretaría de
Energía, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios de la Nación, desde tres frentes.
En primer lugar, la Secretaría de Energía es la que determina el porcentaje mínimo de
biodiesel con que las petroleras deben cortar la producción de gasoil. En segundo
lugar, es la encargada de fijar el precio en pesos por tonelada de biodiesel entregada a
las petroleras y los cupos que pueden abastecer las diferentes empresas. Y en tercer
lugar, desde noviembre de 2012 no sólo establece el precio en pesos por tonelada de
biodiesel, sino que a su vez discrimina los precios según el tamaño de planta desde la
cual procede la entrega del producto, teniendo en cuenta la clasificación presentada
más arriba. A partir de agosto de 2013 la discriminación se amplió aún más, al separar
a las Grandes Integradas de las Grandes no Integradas, pasando a ser las primeras
las que menor precio unitario perciben.
En función de estas regulaciones, durante 2013 por cada tonelada de biodiesel
entregada a las petroleras, una planta Grande Integrada (con capacidad superior a
100 mil tn/año) recibió un precio promedio de $ 4.534,0, una planta Grande no
Buenos Aires9%
Entre Ríos2%
La Pampa1%
Neuquén2%San Luis
2%
Santa Fe81%
Sgo. del Estero3%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN DE BIODIESEL - ARGENTINAPor provincia - Distribución %
Total:4.514.089 tn
41
Integrada un pago promedio de $ 4.756,7 por tn, la planta Mediana con capacidad
entre 50 mil y 100 mil tn/año otro de $ 5.448,7 y la planta Mediana con capacidad
inferior a 50 mil un de $ 5.502,8.
Esta discriminación provocó que una planta Grande Integrada recibiera un precio
promedio 6,4% inferior al percibido en 2012, y una planta Grande no Integrada tuviera
una caída en sus ingresos unitarios de 1,8% promedio anual. En cambio, todas las
plantas Medianas tuvieron un incremento del precio percibido de casi 10% promedio
anual.
A raíz de ello, se abrió una brecha o diferencia de precios entre las cuatro categorías
de plantas definidas por la Secretaría de Energía, la que a su vez se fue ampliando
con el transcurso del tiempo.
Medida contra el precio promedio percibido por una planta Grande Integrada, la brecha
a favor de las Grandes no Integradas pasó de 0% hasta julio de 2013 a 5% a partir de
agosto, ubicándose en un promedio de 4,9% durante el año. La diferencia a favor de
las Medianas con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año pasó de 0% en octubre de
2012 a 11,3% en diciembre (2,4% promedio en el año) y llegó a 20,2% en 2013. Una
brecha similar fue la que se generó a favor de las Medianas con capacidad de producir
menos de 50 mil tn/año (17,5% en diciembre de 2012, con un promedio de 3,4% en el
año, el cual subió a 21,4% en 2013).
Y como se señaló más arriba, la discriminación de precios se fue intensificando a lo
largo del tiempo. En 2014 las plantas Grandes Integradas perdieron posiciones
relativas frente a todas las demás categorías de plantas. Las plantas Grandes no
Integradas recibieron un precio 18,0% superior al de las plantas Grandes Integradas.
Por su parte, las Medianas con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año tuvieron una
brecha a favor de 25,0% y las Medianas con capacidad inferior a 50 mil tn/año
recibieron en promedio 26,7% más de precio que las Grandes Integradas. Esto se
logró con un aumento del precio pagado a las Grandes Integradas de 25,7% promedio
anual, cuando a las Grandes no Integradas se les reconoció un ajuste de 47,0%, a las
Medianas con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año otro de 31,9% anual y a las
Medianas con capacidad inferior a 50 mil tn/año uno de 32,4% anual.
42
En tanto, en los primeros 10 meses de 2015, y en un escenario dominado por la caída
del precio del aceite crudo de soja, la Secretaría de Energía de la Nación estableció
una reducción general de los precios que las petroleras deben abonar a los fabricantes
de biodiesel de soja, la cual recayó mayormente sobre las Grandes Integradas. Es
decir, las plantas Grandes Integradas percibieron un precio promedio de $ 5.333 por
tonelada entregada, el cual resultó 6,7% inferior al de los primeros 10 meses de 2014.
En cambio, a las Grandes no Integradas se les redujo el precio 6,5% anual ($ 6.290), a
las Medianas de mayor capacidad se les ajustó 3,7% anual ($ 6.877) y a las Medianas
de menor capacidad sólo 3,4% anual ($ 6.984).4
Como el ajuste de precios fue similar para las Grandes Integradas y no Integradas, en
el período enero-octubre del corriente año la brecha a favor de las segundas se
mantuvo en 18%. Pero, la diferencia de precio a favor de las Medianas con capacidad
entre 50 mil y 100 mil tn/año subió a 29,0% y en el caso de las Medianas con
capacidad inferior a 50 mil tn/año, la brecha ascendió a 31,0%. Y cuando se le presta
atención a la evolución mensual de los precios determinados en el transcurso de 2015,
surge que la discriminación para las plantas Grandes Integradas en relación a las
plantas Medianas fue ampliándose en forma casi sistemática. Así como al comienzo
del año las Medianas de menor capacidad percibieron un precio 27% superior al de las
Grandes Integradas (25% en el caso de las Medianas de mayor capacidad), en
octubre la brecha llegó a un récord de 36% a favor de las primeras (34% en el caso de
las Medianas de mayor capacidad).
4 Visto en forma inversa, en 2013 a las plantas Grandes Integradas se les pagó un precio 17,6% inferior al que recibió una planta Mediana de menos de 50 mil tn/año, 16,8% menor al de una Mediana con capacidad entre 50 mil y 100 mil tn/año y 4,7% más bajo al de una Grande no Integrada. Y en los primeros 10 meses de 2015, las plantas Grandes Integradas recibieron un precio 23,6% menor al de una planta Mediana de menor capacidad, 22,4% menor al de las Medianas de mayor capacidad y 15,2% más bajo que de las Grandes no Integradas.
43
100% 100% 100% 100%
118% 118% 118% 118%
125%
129%
125%
134%127%
131%
127%
138% 136%
90%
110%
130%
150%
11 12 13 14 10 m. '15 E'15 F M A M J J A S O
Grande Integrada Grande no Integrada
Mediana (> 50 mil tn/año) Mediana (< 50 mil tn/año)
BRECHA DE PRECIO POR ENTREGA AL MERCADO INTERNOEn relación al precio percibido por la Grande Integrada - En %
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
44
BIODIESEL
PRECIO PARA ENTREGAS AL MERCADO INTERNO
Grande
Grande
no
Integrada
Mediana
≥ 50 mil
tn/año
Mediana
< 50 mil
tn/año
Grande
Grande
no
Integrada
Mediana
≥ 50 mil
tn/año
Mediana
< 50 mil
tn/año
10 3.573,4 3.573,4 3.573,4 3.573,4 1,00 1,00 1,00 1,00
11 5.039,8 5.039,8 5.039,8 5.039,8 1,00 1,00 1,00 1,00
12 4.845,1 4.845,1 4.959,8 5.010,0 1,00 1,00 1,02 1,03
13 4.534,0 4.756,7 5.448,7 5.502,8 1,00 1,05 1,20 1,21
14 5.697,7 6.723,3 7.122,8 7.219,3 1,00 1,18 1,25 1,27
10 m. '14 5.718,2 6.728,5 7.138,2 7.225,9 1,00 1,18 1,25 1,26
10 m. '15 5.333,3 6.289,9 6.876,9 6.983,7 1,00 1,18 1,29 1,31
E'15 5.619,7 6.648,3 7.033,2 7.143,6 1,00 1,18 1,25 1,27
F 5.741,4 6.790,1 7.180,0 7.290,4 1,00 1,18 1,25 1,27
M 5.372,3 6.358,8 6.727,4 6.833,6 1,00 1,18 1,25 1,27
A 4.963,7 5.880,0 6.222,8 6.322,1 1,00 1,18 1,25 1,27
M 5.021,4 5.947,7 6.292,8 6.392,7 1,00 1,18 1,25 1,27
J 5.480,4 6.400,3 6.922,1 7.032,0 1,00 1,17 1,26 1,28
J 5.539,9 6.472,6 7.565,8 7.670,3 1,00 1,17 1,37 1,38
A 5.226,1 6.140,2 6.943,1 7.051,2 1,00 1,17 1,33 1,35
S 5.213,3 6.160,6 6.970,6 7.081,2 1,00 1,18 1,34 1,36
O 5.154,9 6.100,5 6.910,8 7.020,3 1,00 1,18 1,34 1,36
Grande
Grande
no
Integrada
Mediana
≥ 50 mil
tn/año
Mediana
< 50 mil
tn/año
Grande
Grande
no
Integrada
Mediana
≥ 50 mil
tn/año
Mediana
< 50 mil
tn/año
2013 -6,4% -1,8% 9,9% 9,8% 4,9% 17,4% 17,4%
2014 25,7% 41,3% 30,7% 31,2% 12,5% 4,0% 4,4%
10 m. '15 -6,7% -6,5% -3,7% -3,4% 0,2% 3,3% 3,6%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
(**) Las Categorías de empresas están definidas por la secretaría de Energía de la Nación.
var. % interanual
(*) Desde noviembre 2012 son establecidos por la Unidad Ejecutiva Interdisciplinaria de Monitoreo. Hasta
octubre 2012 el precio no discriminaba por categoría.
Mes
Precio (*) según categoría de empresa (**)
$/tn biodiesel
var. % interanual
Precio (*) según categoría de empresa (**)
Precio (*) según categoría de empresa (**)
Brecha entre Grande Integrada y resto
Precio (*) según categoría de empresa (**)
45
En la industria del biodiesel, a través de los procesos de refinamiento y
transesterificación, el aceite crudo de soja combinado con metanol se transforma en
dos subproductos: biodiesel de soja (combustible para motores diésel) y glicerina
(insumo para las industrias alimenticia y química, entre las principales).
De acuerdo con Hilbert, Jorge A. (2012)5, “la Argentina posee la industria de biodiesel
más moderna del mundo, que cumple con los estándares de calidad más altos en
términos técnicos, económicos y ambientales. Se emplean las mismas tecnologías que
en los países desarrollados (EEUU, Alemania, Brasil, Italia, entre otros) con un uso
más intensivo de las instalaciones con eficiencias equivalentes o mayores a las de
esos países.”
Ello responde al hecho de que, como ya se señaló más arriba, las principales
inversiones en el sector las realizaron las empresas aceiteras guiadas por importantes
criterios de eficiencia, como ser el aprovechamiento de la abundante oferta de materia
prima de calidad (aceite de soja) y la ubicación en las proximidades de los principales
centros urbanos y de los puertos para el transporte de los productos obtenidos al resto
del mundo, y también la oportunidad que plantearon las políticas públicas de fomento
del uso de los biocombustibles tanto en los países desarrollados como en la Argentina.
Siguiendo la clasificación utilizada por la Secretaría de Energía de la Nación, están las
plantas Grandes Integradas, que tienen una capacidad de producción total de
2.635.000 tn/año, lo que arroja un promedio de 329.375 tn/año/planta, y las plantas
Grandes no Integradas, que pueden producir un máximo de 860.000 tn/año, a razón
de 286.667 tn/año/planta.
Para ello las plantas Grandes Integradas invirtieron un monto total estimado de casi
500 millones de dólares, que se destinó a la adquisición de los equipos de
procesamiento y refinación, de almacenamiento y tancaje, así como a la instalación de
laboratorios para control de calidad. En el caso de las Grandes no Integradas la
inversión total ascendió a aproximadamente 160 millones de dólares adicionales.
5 Hilbert, Jorge A., Sbarra, R. y López Amorós, M. (2012); “Producción de biodiesel a partir de aceite de soja: contexto y evolución reciente”; Buenos Aires; Ediciones INTA, pág. 94.
46
Las plantas Grandes Integradas explican 58% de la capacidad instalada actual, a lo
cual se agrega otro 19% en manos de las empresas Grandes no Integradas (es decir,
que deben comprar el aceite de soja a terceros), pero que también adoptaron
tecnologías internacionales y que se localizaron en las cercanías de las fuentes de
abastecimiento del principal insumo y de los puertos más importantes del país. En
conjunto, estos dos grupos poseen 30% de las plantas existentes y concentran 77%
de la capacidad de producción argentina de biodiesel.
51%
18%
22%
9%
0%
15%
30%
45%
60%
0
250
500
750
1.000
Integradas No Integradas ≥ 50 mil tn/año < 50.000 tn
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
Millones de dólares - eje izquierdo
Distribución % - eje derecho
INVERSIONES EN PLANTAS DE BIODIESEL - ARGENTINAPor categoría de planta - En millones de dólares y distrib. %
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E.
47
BIODIESEL
CANTIDAD DE PLANTAS Y CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN
Por tamaño y estado de la obra
Plantas Capacidad Plantas Capacidad Plantas Capacidad
Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año
Grandes ≥ de
100.000 tn/año
Integradas 8 2.635.000 8 2.635.000
No Integradas 3 860.000 3 860.000
Medianas < de
100.000 tn/año
≥ 50.000 tn/año 17 892.000 17 892.000
< 50.000 tn/año 9 127.089 3 68.000 12 195.089
TOTAL 37 4.514.089 3 68.000 40 4.582.089
Plantas Capacidad Plantas Capacidad Plantas Capacidad
Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año Cantidad Tn/año
Grandes ≥ de
100.000 tn/año 30% 77% 28% 76%
Integradas 22% 58% 20% 58%
No Integradas 8% 19% 8% 19%
Medianas < de
100.000 tn/año 70% 23% 100% 100% 73% 24%
≥ 50.000 tn/año 46% 20% 0% 0% 43% 19%
< 50.000 tn/año 24% 3% 100% 100% 30% 4%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
Los totales pueden no sumar 100%, debido al redondeo.
Tipo de empresa
Construidas En construcción TOTAL
Construidas En construcción TOTAL
Tipo de empresa
48
En tanto, en materia de inversiones el primer grupo explicó 74% de la inversión total
referida y 51,0% de la inversión total sectorial, guarismos que en el caso del segundo
grupo fueron de 26% y 18%, respectivamente.
Por su parte, las plantas Medianas poseen 70% de las plantas existentes, pero sólo
disponen del equivalente a 23% de la capacidad de producción total de biodiesel de
Argentina. Para ello invirtieron un total de 285 millones de dólares aproximadamente,
explicando sólo 31,0% de la inversión total sectorial.
No obstante ello, cabe destacar que el sector productor de biodiesel argentino viene
desaprovechando las ventajas referidas más arriba. Porque, a las restricciones de
acceso impuestas por la Unión Europea (UE) a partir de septiembre de 2013, mercado
que constituía el principal destino de las exportaciones argentinas de biodiesel, los
reclamos de la industria peruana y los retrasos de las autoridades norteamericanas
para efectivizar la reapertura de su mercado para el biodiesel argentino, se agregaron
las decisiones de la Secretaría de Energía de la Nación de discriminar (en forma
creciente a través del tiempo) tanto en la asignación de los cupos como en la
determinación de los precios para las entregas al mercado interno (petroleras), a favor
de las empresas menos eficientes y al mismo tiempo penalizando a las empresas más
eficientes, así como de autorizar nuevas inversiones de tamaño Mediano.
Como resultado de todo ello, el sector productor de biodiesel pasó de utilizar 28,6% de
su capacidad instalada en 2008 a 69,1% en 2011, pero en los años siguientes el
coeficiente de utilización comenzó a retroceder. En ello influyó tanto la entrada en
operaciones de nuevos proyectos de inversión Medianos, autorizados por la Secretaria
de Energía de la Nación y a su vez beneficiados por la política de discriminación de
precios para entregas en el mercado interno a su favor y en detrimento de las Grandes
Integradas, así como por la imposición de restricciones de acceso comercial por parte
de la UE al biodiesel de Argentina y otros orígenes. En 2012 la caída de relación
producción/capacidad instalada fue de 5,8 puntos porcentuales, hasta ubicarse en
63,3%, debido a la continuidad de la puesta en marcha de nuevos proyectos (362 mil
tn/año), en un contexto en el cual la producción total se estancó en torno a 2,5
millones de toneladas de biodiesel (1,1% anual). A su vez, en 2013 el sector agregó
más capacidad (514,3 mil tn/año) y redujo el volumen producido a casi 2,0 millones de
toneladas de biodiesel (-18,7% anual), producto de las restricciones comerciales
49
señaladas anteriormente (que hicieron caer 25,5% anual el volumen exportado), lo
que llevó al ratio producción/capacidad instalada a sólo 45,5% (-17,9 puntos
porcentuales). Sólo en 2014 la situación se corrigió transitoriamente, gracias al
crecimiento gradual de las entregas a las petroleras (9,6% anual; cuarto año de
crecimiento consecutivo) y a la recuperación de las exportaciones de biodiesel (39,5%
anual), que llegaron a un total de 1,6 millones de toneladas, que en conjunto más que
compensaron el crecimiento de la capacidad disponible. De esta forma, la utilización
de la capacidad instalada subió a 57,2%. Pero, al anualizar las estadísticas disponibles
de cupos para entregas a petroleras (primeros 10 meses del año) y los volúmenes
exportados (primeros ocho meses del año), surge que en 2015 la industria del
biodiesel llegaría a producir 1,86 millones de toneladas, lo que representaría un
retroceso de 28,1% anual. En particular, el mercado interno crecería por quinto año
consecutivo (21,2% anual) y su importancia relativa llegaría a un máximo de 63,3%,
pero el volumen total exportado registraría una importante retracción (-57,4% anual).
En consecuencia, el ratio producción/capacidad instalada descendería a 41,1% y se
constituiría en el más bajo de los últimos seis años.
En un contexto de elevada y creciente capacidad ociosa (pasó de un millón de
toneladas en 2011 a casi 2,7 millones de toneladas en 2015), los factores señalados
anteriormente provocaron que las plantas Grandes (Integradas + no Integradas)
exhibieran los peores registros. Durante 2013, las plantas Grandes produjeron 1,5
millones de toneladas de biodiesel (77% se dirigió al exterior y 23% al mercado
interno), lo que llevó la razón producción/capacidad instalada de este conjunto de
empresas a sólo 42,9% (-2,6 puntos porcentuales en relación al promedio sectorial).
En 2014, con un mix de entregas 83% / 17%, la utilización de la capacidad instalada
en las Grandes subió a 55,3%, pero se mantuvo 2 puntos porcentuales por debajo del
promedio sectorial. Y en 2015, merced a la retracción de las exportaciones (que
modificó el mix de entregas a 67% / 33%), la actividad industrial de las Grandes
descendería a un piso de 29,0% de la capacidad máxima, ubicándose 12,1 puntos
porcentuales por debajo del promedio sectorial. A la inversa, el conjunto de las
empresas Medianas produjo un total de 500 mil tn en 2013, lo que significó una
utilización de su capacidad instalada de 55,5% (+10,0 puntos porcentuales en relación
al promedio sectorial), avanzó a 640 mil tn en 2014 y utilizó 62,8% de sus capacidad
50
máxima, en tanto que en 2015 llegaría a producir 843 mil tn, lo que le permitiría
mostrar un ratio de capacidad utilizada de 82,7% (récord).
Asimismo, una mejor comprensión de los efectos que las referidas políticas
discriminatorias tienen sobre el sector productor de biodiesel se puede alcanzar a
partir del análisis estático de la estructura promedio de costos que cada una de las
categorías de planta definidas por la Secretaría de Energía de la Nación afrontó
durante 2015 y de su comparación con el precio promedio percibido por cada una de
ellas, tal como se presenta a continuación.
Como en todo proceso industrial dedicado a agregar valor en forma gradual a un
producto de origen agropecuario, la estructura de costos de una planta destinada a la
producción de biodiesel está determinada fundamentalmente por 3 grandes
componentes (ver siguiente gráfico), ordenados según importancia relativa:
1. El insumo principal, que es el aceite crudo de soja. De acuerdo con su valor
promedio 2015 y el tamaño promedio de las plantas existentes, explicó 82,4%
del costo total del biodiesel puesto en la puerta de la refinería petrolera.
55,5%
62,8%
82,7%
42,9%
55,3%
29,0%
28,6%
39,5%
53,7%
69,1%63,3%
45,5%
57,2%
41,1%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
08 09 10 11 12 13 14 15 *
Promedio sectorial
UTILIZACIÓN DE CAPACIDAD INSTALADA - BIODIESELTotal y por categoría de planta - En %
Fuente: Elaboración propia, con datos de la S.E. e INDEC. * Proyectado.
Grandes(Integradas + no
Integradas)
Medianas
51
2. Los insumos y procesos necesarios para transformar el aceite en biodiesel, que
en 2015 explicaron 10,6% del costo total.
3. Las amortizaciones del capital fijo y los costos fijos de administración y
mantenimiento de planta, que en conjunto explicaron 7,6% del costo total.
A continuación se presenta la estructura de costos desagregada por principales ítems
y por categorías de planta en que la Secretaría de Energía de la Nación segmentó al
sector.
82,4%
10,6%
7,6%
2,3%
-5,0%
0,7%
1,4%
-20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
1. Aceite crudo soja
2. Insumos/procesos
3. Costos fijos **
4. Impuestos directos
5. Recupero Glicerina
6. Logística
7. Flete a refinería
ESTRUCTURA DE COSTOS PROMEDIO BIODIESEL - ARG.2015 * - En % del costo total en refinería
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre. ** Amortización de capital fijo , salarios y mantenimiento básico de planta.
52
En los puntos 2 y 3, la importancia relativa en la estructura de costos total se mueve
en forma inversa al tamaño promedio de la planta de producción de biodiesel y al
grado de integración (hacia atrás) de la misma. Porque a mayor capacidad de
procesamiento y grado de integración, mejores condiciones de contratación se logran
con los proveedores de insumos (que en algunos casos se trata de las mismas
petroleras que compran el biodiesel) y menor es la incidencia del monto de la inversión
inicial y de los costos fijos.
Lo opuesto ocurre con el punto 1. El principal insumo tiene un peso relativo mayor en
las plantas más grandes e integradas, debido a que tienen menor inversión y costos
fijos por tonelada producida de biodiesel.
Como se puede observar en el cuadro precedente, el peso relativo del aceite de soja
(incluyendo el transporte y la merma promedio del producto)6 ascendió a 82,4% del
costo total del producto puesto en la refinería petrolera durante 2015, en tanto que en
las medianas con capacidad de producción igual o superior a 50 mil toneladas se
redujo a 76,7% y en las de menos de 50 mil toneladas bajó a 69,0%.
6 El costo del transporte de aceite osciló entre un mínimo de 0,2% del costo total para las Grandes Integradas hasta 1,5% para las Medianas. En lo referente a la merma, para las Grandes se calculó un equivalente de 1,8% y para las Medianas de 2,8% (50 mil toneladas o más) y de 3,0% (menos de 50 mil toneladas).
BIODIESEL
ESTRUCTURA DE COSTOS PROMEDIO - 2015 *
Por tamaño de empresa
IntegradasNo
Integradas> 50.000 tn < 50.000 tn
1. Aceite crudo soja 83,6% 82,9% 76,7% 69,0% 82,4%
2. Insumos/procesos 10,6% 10,5% 10,9% 10,3% 10,6%
3. Costos fijos 6,6% 7,1% 11,7% 19,1% 7,6%
4. Impuestos directos 2,3% 2,5% 2,2% 2,0% 2,3%
5. Recupero Glicerina -5,2% -5,0% -4,5% -3,8% -5,0%
6. Logistica 0,7% 0,7% 1,2% 1,4% 0,7%
Subtotal costo biodiesel explanta 98,6% 98,7% 98,2% 97,9% 98,6%
7. Flete a refinería 1,4% 1,3% 1,8% 2,1% 1,4%
Costo biodiesel en refinería petrolera 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre.
PROMEDIOÍTEM DE COSTO
Grande
> de 100.000 tn/año
Mediana
< de 100.000 tn/año
53
Los costos de producción asociados a la transformación del aceite crudo de soja en
biodiesel tuvieron un peso relativo de 10,5% en las Grandes (Integradas y no
Integradas) y de 10,6% entre las Medianas. Dentro de este ítem están incluidos el
costo del metanol corregido por el rinde promedio en cada uno de los casos, el
principal insumo utilizado en el proceso de transformación, así como los costos del
metilato, de los ácidos fosfórico, clorhídrico y cítrico, y de los antioxidantes.
Por su parte, en materia de costos fijos (amortización de la inversión inicial, salarios
directos (valorizados según el convenio colectivo vigente en 2015) y mantenimiento
básico de planta), su incidencia en el caso de las Grandes Integradas fue de 6,6%,
subió a 7,1% para las Grandes no Integradas, a 11,7% para las Medianas con
capacidad igual o superior a 50 mil toneladas y llegó a 19,1% para las Medianas con
capacidad inferior a 50 mil toneladas.
En materia de costos impositivos directos, la incidencia resultó muy similar para las
cuatro categorías de planta (en torno a un promedio de 2,3%).
Asimismo, en la estructura de costos se consideró el recupero generado por la
comercialización de la glicerina, un subproducto del proceso de transformación. En
promedio, durante 2015 la venta de este producto generó un ahorro equivalente a
5,0% del costo total del biodiesel puesto en la refinería petrolera. Por una cuestión de
eficiencia en el proceso productivo, la incidencia de este recupero fue mayor en el
caso de las Grandes (5,2% en las Integradas y 5,0% en las no Integradas) y menor en
el de las Medianas (4,5% para las de capacidad igual o superior a 50 mil toneladas y
3,8% para las de capacidad inferior a 50 mil toneladas).
Por último, en lo que hace a los costos de logística de la carga y de flete a la refinería
petrolera, la importancia relativa promedio fue de 0,7% y de 1,4% del costo total,
respectivamente, durante el año en curso. Pero la incidencia de los mismos en la
estructura de costos de las Grandes Integradas y de las Medianas de menor
capacidad fue bien diferente. En el plano de la logística, el peso relativo pasó de 0,7%
a 1,4% (105% de brecha). En el plano de los fletes, osciló entre 1,4% y 2,1%,
respectivamente (54% de brecha).
Al valorizar las estructuras de costos analizadas en los párrafos anteriores,
considerando la capacidad instalada promedio de cada tamaño de planta, surge que
54
en 2015 las Grandes Integradas trabajaron con un costo promedio de US$ 578 por
tonelada de biodiesel, que multiplicado por el promedio del tipo de cambio oficial arrojó
un valor de $ 5.217 por tonelada. En el caso de la Grande no Integrada, los guarismos
fueron de US$ 600 y $ 5.414 por tonelada, respectivamente. Y entre las Medianas con
capacidad igual o superior a 50 mil toneladas, los valores ascendieron a US$ 673 y $
6.074 por tonelada, en tanto que para las Medianas de menor capacidad llegaron a
US$ 750,5 y $ 6.773 por tonelada.
En línea con lo expuesto más arriba, en 2015 la producción de una tonelada de
biodiesel de soja en una planta Grande Integrada resultó más económica que en todas
las demás categorías. Para ello fueron determinantes los menores costos fijos medios,
las ventajas de la integración (hacia atrás) y la mayor capacidad de negociación en la
compra de insumos importantes para el procesamiento del aceite crudo de soja. En
relación al costo promedio del biodiesel producido por las plantas Grandes Integradas,
el de las Grandes no Integradas resultó 4,0% superior, el de las Medianas con
capacidad de producción igual o superior a 50 mil toneladas fue 16,0% mayor y el de
5.2175.414
6.074
6.773
578 600 673 751
0
800
1.600
2.400
4.000
5.000
6.000
7.000
Integradas No Integradas ≥ 50 mil tn/año < 50.000 tn
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
En pesos - eje izq.
En dólares oficiales - eje dcho.
COSTO PROMEDIO BIODIESEL - ARGENTINA2015 * - Por categoría de planta - En $ y US$ oficiales por tonelada
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre.
55
las Medianas con capacidad de producción inferior a 50 mil toneladas se ubicó 30,0%
por encima.
11,04
1,16
1,30
0,9
1,0
1,1
1,2
1,3
1,4
1,5
Integradas No Integradas ≥ 50 mil tn/año < 50.000 tn
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
COSTO PROMEDIO RELATIVO BIODIESEL - ARGENTINA2015 * - En términos del costo promedio de la Grande Integrada
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre.
56
En tanto, al considerar los volúmenes asignados y los precios por tonelada
reconocidos durante el año en curso por parte de la autoridad nacional a cada uno de
los segmentos de plantas, surge que:
1. Las plantas Grandes Integradas entregarían un total de 151 mil toneladas de
biodiesel a la industria petrolera argentina (12,8% del total), en tanto que en el
período enero-octubre el precio promedio fue de $ 5.333 por tonelada, lo que
permite estimar un ingreso total de $ 805 millones (10,4% del total).
2. Las Grandes no Integradas enviarían a las petroleras 181 mil toneladas
(15,4%) y el valor unitario promedió $ 6.290, lo que arrojaría una facturación de
$ 1.140 millones (14,7%).
3. Las Medianas con capacidad de producción igual o superior a 50 mil toneladas
colocarían un total de 737 mil toneladas (62,7%) y el valor unitario promedio
fue de $ 6.877 en enero-octubre, con lo cual generaría ingresos por un total de
$ 5.068 millones (65,4%); y
5.3
33 6
.290
6.8
77
6.9
84
5.1
55 6
.10
0 6.9
11
7.0
20
4.000
6.000
8.000
10.000
Integradas No Integradas ≥ 50 mil tn/año < 50.000 tn
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
10 m. '15
Octubre '15
INGRESO PROMEDIO BIODIESEL - ARGENTINA2015 * - Por categoría de planta - En $ por tonelada
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre.
57
4. Las Medianas con capacidad de producción inferior a 50 mil toneladas
entregarían 106 mil toneladas (9,0%), que valorizadas a un promedio de $
6.984 por tonelada, implicarían una facturación total de $ 739 millones (9,5%).
En términos relativos, las plantas Grandes no Integradas recibieron 18% más de
precio por tonelada que las Grandes Integradas, brecha que se amplió a 29% en el
caso de las Medianas con mayor capacidad de producción (y llegó a 34% en octubre
pasado) y alcanzó un máximo de 31% en el caso de las Medianas con menor
capacidad de producción (36% en octubre pasado).
Como se puede observar en el siguiente cuadro, las plantas Medianas con capacidad
de producción igual o superior a 50 mil toneladas recibieron las mejores condiciones
de las cuatro categorías. En el transcurso de 2015 obtuvieron casi 3 de cada 4 pesos
de rentabilidad que se generaron en el mercado interno de biodiesel ($ 671 millones
en total).
1
1,18
1,291,31
1
1,18
1,341,36
0,9
1,0
1,1
1,2
1,3
1,4
1,5
Integradas No Integradas ≥ 50 mil tn/año < 50.000 tn
Grandes ≥ de 100.000 tn/año Medianas < de 100.000 tn/año
10 m. '15
Octubre '15
INGRESO PROMEDIO RELATIVO BIODIESEL - ARGENTINA2015 * - En términos del ingreso promedio de la Grande Integrada
Fuente: Elaboración propia, con datos de mercado, SEN y CARBIO. * Promedio enero-octubre.
58
En tanto, las plantas Grandes no Integradas fueron las segundas más beneficiadas,
aunque se ubicaron muy por debajo de las anteriores. En este segmento, la captura de
rentabilidad fue equivalente a 19% del total ($ 172 millones).
Y las peores condiciones correspondieron a las Grandes Integradas y a las Medianas
con menor capacidad. Las primeras capturaron apenas $ 3 de cada $ 100 de
rentabilidad obtenidos por el sector en las ventas al mercado interno ($ 28 millones) y
las segundas recibieron $ 4 de cada $ 100 ($ 37 millones).
El esquema de volúmenes a entregar y de precios para el mercado interno,
estratificado por tamaños de plantas, que rigió desde 2013 hasta la actualidad (a
finales de 2012 se comenzaron a aplicar para las empresas Medianas), estuvo
orientado a sostener y fomentar la producción de biodiesel en las plantas que operan
en condiciones de menor eficiencia y ello generó importantes costos. Por un lado, se
llevó adelante en un contexto de elevada capacidad instalada ociosa en general, y en
particular creciente dentro del subsector más eficiente de la industria, a raíz de la
fuerte retracción de las exportaciones de biodiesel y de la discriminación que el
esquema vigente para el mercado interno supuso para este segmento de plantas. Por
el otro lado, la implementación del esquema exigió que el Estado Nacional transfiriera
una importante suma de recursos, sustentada por el conjunto los argentinos, a los tres
subsectores productores de biodiesel menos eficientes.
BIODIESEL
INGRESOS, COSTOS Y RENTABILIDAD - 2015 **
Por tamaño de empresa
Precio MI*Costo en
petrolera
Tn
entregadas
MI *
Facturación
x entrega a
MI *
Costo en
petrolera
Renta-
bilidad
$/tn $/tn tn millones $ millones $ millones $
Grande Integrada 5.333 5.217 150.948 805 777 28
Grande no Integrada 6.290 5.414 181.248 1.140 968 172
Mediana ≥ 50 mil tn/año 6.877 6.074 736.938 5.068 4.397 671
Mediana < 50 mil tn/año 6.984 6.773 105.855 739 702 37
TOTAL 6.598 5.825 1.174.989 7.752 6.844 908
Tamaño de empresa
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Secretaría de Energía de la Nación, Minagri y estimaciones propias.
* MI: mercado interno. ** Volumen anual proyectado y precios promedio enero-octubre.
59
En el siguiente cuadro se presenta el diferencial de precio que percibieron las plantas
Grandes no Integradas y todas las Medianas con respecto al de las Grandes
Integradas. En el primer caso la brecha fue de $ 957 por tonelada y en los otros dos
casos de $ 1.544 y de $ 1.650 por tonelada, respectivamente, durante el año en curso.
Al multiplicar estos diferenciales de precios por las toneladas totales entregadas por
cada una de las tres categorías de plantas beneficiadas, surgen los montos de los
subsidios que reciben en comparación con lo que hubiera sucedido si a todas las
plantas se les hubiera reconocido el mismo precio que a las Grandes Integradas. Y la
capacidad instalada en este último segmento hubiera alcanzado para replicar esta
situación alternativa, en el caso de que los demás segmentos se hubieran visto
impedidos de proveer el biodiesel por cuestiones económicas.
A lo largo de 2015 las plantas Grandes no Integradas habrán recibido una
transferencia extraordinaria desde el Estado Nacional de $ 173 millones. Las plantas
Medianas con capacidad de producción igual o superior a 50 mil toneladas habrán
percibido ingresos adicionales por $ 1.138 millones y las Medianas con capacidad de
producción inferior a 50 mil toneladas habrán obtenido ingresos extra por $ 175
millones. Esto implica que el Estado Nacional habrá realizado una transferencia total
de $ 1.486 millones a las plantas productoras de biodiesel que operan en condiciones
de menor eficiencia.
Y para tener un punto de referencia de las magnitudes que están implicadas en el
esquema, cabe destacar que en 2013 el monto total transferido ascendió a $ 548
millones. Es decir, en dos años el costo del esquema habrá acumulado un crecimiento
de 171%, equivalente a un crecimiento en términos reales (deflactado por evolución de
la tasa de inflación ‘Congreso’) de casi 55%.
60
En este escenario, es importante resaltar que si la política de promoción de las plantas
productoras de biodiesel menos eficientes (política de “proteccionismo ineficiente”), en
detrimento de las plantas más eficientes, hubiera respondido a cuestiones de carácter
social, como ser el sostenimiento de las fuentes laborales, el Estado Nacional podría
haber implementado un esquema de transferencias sustancialmente menos oneroso.
El conjunto de las empresas Grandes no Integradas y todas las Medianas habrán
pagado salarios (incluyendo aguinaldo y cargas sociales) por un monto equivalente a
471 millones de pesos cuando finalice 2015. Esto implica que durante 3 años
erogarían el equivalente a 1.412 millones de pesos. Y como se estableció más arriba,
la transferencia total al biodiesel producido por la industria de menor escala ascenderá
a 1.486 millones de pesos durante 2015. Es decir, con el equivalente al subsidio total
erogado durante el corriente año, el Estado Nacional podría haber financiado los
salarios de los empleados directos de las plantas Grandes no Integradas y todas las
Medianas durante tres años. Por lo tanto, no se puede afirmar que esta política se
basó en una visión de protección del empleo.
BIODIESEL
2015 *
Diferencial de
precio MI
Tn entregadas
MI
Subsidio
implícito
$/tn tn millones $
Grande Integrada vs.
Grande no Integrada 957 181.248 173
Mediana ≥ 50 mil tn/año 1.544 736.938 1.138
Mediana < 50 mil tn/año 1.650 105.855 175
TOTAL 1.024.041 1.486
Fuente: Elaboración propia. * Enero-octubre.
Tamaño de empresa
ESTIMACIÓN DEL SUBSIDIO IMPLÍCITO EN LA POLÍTICA DE
VOLÚMENES Y PRECIOS VIGENTE PARA EL MERCADO INTERNO
61
En conclusión, se puede apreciar que la política de promoción industrial de biodiesel
en Argentina registró cambios significativos desde mediados de 2012, con la clara
intención política de desplazar a las plantas productoras de biodiesel más eficientes
del aprovisionamiento del mercado interno y, a la inversa, de privilegiar mediante el
uso de transferencias crecientes (por precios con alta renta y cupos crecientes) a una
parte menor de las productoras nacionales de biodiesel (sobre todo, a las plantas de
50 mil toneladas/año).
Y estos cambios en la política nacional promovieron dos consecuencias económicas:
- La existencia de una creciente (y en la actualidad muy elevada) capacidad
ociosa en el segmento de la industria más eficiente, que al verse perjudicada
por las medidas proteccionistas de la UE y de otros países, está en
condiciones de destinar su producción al mercado interno, y
- La construcción de nuevas plantas en el segmento de Pequeñas y Medianas
Empresas, lo cual agrega más capacidad al sector y profundiza la parálisis del
segmento más eficiente, todas orientadas a beneficiarse de las transferencias
comprendidas en esta nueva política, pero que sólo podrán continuar
471
1.412
1.486
0 500 1.000 1.500 2.000
Salarios pagados Grandes noIntegradas + Medianas 2015
*
En 3 años
Transferencia a favor de lasPYMEs productoras de
biodiesel - Mcdo. Interno
SUBSIDIO TOTAL AL BIODIESEL VS. SALARIOS DIRECTOS 2015 proyectado - En millones de pesos y %
Fuente: Elaboración propia, con datos de SNE y estimaciones propias.* Estimación con aguinaldo y cargas sociales.
95%
62
existiendo si se mantienen los precios y los volúmenes en niveles artificiales
como los actuales.
Esta nueva orientación de la promoción industrial modificó las reglas de juego y
generó una protección específica para promover al segmento ineficiente de la cadena
de biodiesel, financiada con transferencias crecientes desde los consumidores de
gasoil, a través del establecimiento de un precio muy superior al de mercado y
deteriorando la participación de las empresas cuyos costos son los más eficientes,
como quedó demostrado en este Capítulo.
El gobierno argentino entonces decide eliminar la política de promoción industrial que
había instaurado mediante la Ley Nacional y las primeras normas del Ministerio de
Planificación, cuyo fin era el desarrollo de una industria nacional de energías
renovables capaz de competir con el petróleo y de alcanzar mayores niveles de
autosuficiencia energética, así como promover una industria exportadora de
excelencia, como quedó demostrado entre 2010 y 2012, período en el cual la
Argentina fue el primer exportador mundial de biodiesel.
Un dato comprueba este quiebre de la política de promoción industrial. Mientras en la
UE se iniciaban dos procesos de investigación por presuntas prácticas de dumping y
de posibles subsidios contra el biodiesel de la Argentina que llevaría a la imposición de
medidas proteccionistas y prohibitivas para seguir exportando a la UE; el gobierno
nacional promovía en esos momentos el inicio de una política de exclusión de las
plantas grandes (exportadoras) del mercado local. Claramente entonces, a fines de
2012 se puede concluir que finalizó la política de promoción de la industria naciente de
energías renovables (biodiesel), que fue reemplazada por otra nueva política de
protección de una industria más pequeña en escala, y, por lo tanto, poco competitiva.
Esta política que se puede denominar como “de proteccionismo ineficiente”, es muy
similar a la que lleva adelante la Unión Europea y tantas críticas generaron de parte
del gobierno argentino.
63
POLITICAS SOCIALES COMPARADAS CON LOS SUBSIDIOS AL
BIODIESEL
Para tener una idea de la magnitud de la transferencia de ingresos generada por la
política de asignación discriminatoria de volúmenes y precios de biodiesel vigente para
el mercado interno, a continuación se lo compara con los montos de los programas de
gasto social que el gobierno nacional ejecuta anualmente.
Como se surge del siguiente cuadro, sobre un total de 127 programas sociales
considerados, en 2015 la transferencia de ingresos favorecida por el Estado Nacional
hacia las plantas productoras de biodiesel menos eficientes (y en detrimento de los
consumidores argentinos de combustibles) será mayor al crédito anual vigente (al 30-
06-15) de por lo menos 80 de ellos.
A modo de ejemplo, puede señalarse que el monto de la transferencia que se
generará durante 2015 resultará casi idéntica al gasto en el programa de:
A. Atención Sanitaria para la Comunidad (Ministerio de Salud),
B. Acciones de Capacitación Laboral (Ministerio de Trabajo, E. y S.S.; MTEySS),
C. Formación y Capacitación (EMGE; Ministerio de Defensa),
D. Promoción y Financiamiento de Actividades de Ciencia, Tecnología e
Innovación (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación), y
E. Lucha Contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual (Ministerio de
Salud).
64
Asimismo, la transferencia de ingresos será equivalente a dos veces el crédito vigente
de los programas sociales relacionados con:
A. Asistencia Sanitaria de la Fuerza Aérea (Ministerio de Defensa),
B. Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas (Ministerio
de Planificación Fed., Inv. Pública y Ss),
C. Actividades Centrales (MTEySS),
D. Reforma del Sector Salud (Ministerio de Salud),
E. Asistencia Financiera a Empresas Públicas y Entes Binacionales (Ministerio de
Planificación Fed., Inv. Pública y Ss), y
F. Asistencia Sanitaria de la Policía Federal (Ministerio de Seguridad).
1,0
1,1
1,1
1,2
1,3
0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5
Atencion Sanitaria para la Comunidad
Acciones de Capacitación Laboral
Formación y Capacitación (EMGE)
Promoción y Financiamiento de Actividadesde Ciencia, Tecnología e Innovación
Lucha Contra el SIDA y Enfermedades deTransmisión Sexual
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL 2015 - Cantidad de veces que cubre programas sociales seleccionados *
Fuente: Elaboración propia, con datos de SNE, ASAP, Mecon y estimaciones propias. *Nacionales.
65
Otros ejemplos a destacar son los de los programas destinados a financiar:
A. Ejecución de Obras de Arquitectura (Función Educación y Cultura; Ministerio
de Planificación Fed., Inv. Pública y Ss; equivalente a 3 veces)
B. Seguro de Desempleo (MTEySS; 3,5 veces),
C. Desarrollo de la Educación Superior (Ministerio de Educación; 4,5 veces),
D. Sistema Federal de Empleo (MTEySS; 5,6 veces),
E. Regularización del Trabajo (MTEySS; 5,7 veces), y
F. Prevención, Asistencia, Control y Lucha Contra la Drogadicción (Presidencia de
la Nación; 6,3 veces).
1,9
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,7 1,8 1,9 2,0 2,1
Asistencia Sanitaria de la Policía Federal
Asistencia Financiera a Empresas Públicasy Entes Binacionales
Actividades Centrales (MTEySS)
Reforma del Sector Salud (BID 1903/OC-AR y 2788/OC-AR)
Formulación, Programación, Ejecución yControl de Obras Públicas
Asistencia Sanitaria de la Fuerza Aérea
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL 2015 - Cantidad de veces que cubre programas sociales seleccionados *
Fuente: Elaboración propia, con datos de SNE, ASAP, Mecon y estimaciones propias. *Nacionales.
66
Finalmente, del cuadro que se presenta a continuación también surge que el monto
total que los consumidores de gas oil deberán transferir a las productoras menos
eficientes de biodiesel, a partir de la política nacional en la materia, llegará a ser siete
veces mayor al crédito anual vigente para los programas de gasto social en:
A. Desarrollo Tecnológico para la Defensa (Ministerio de Defensa),
B. Investigación y Aplicaciones no Nucleares (Ministerio de Planificación Fed., Inv.
Pública y Ss),
C. Fortalecimiento de la Capacidad del Sistema Público de Salud (Ministerio de
Salud).
3,0
3,5
4,5
5,6
5,7
6,3
3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5
Ejecución de Obras de Arquitectura(Función Educación y Cultura)
Seguro de Desempleo
Desarrollo de la Educación Superior
Sistema Federal de Empleo
Regularización del Trabajo
Prevención, Asistencia, Control y LuchaContra la Drogadicción
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL 2015 - Cantidad de veces que cubre programas sociales seleccionados *
Fuente: Elaboración propia, con datos de SNE, ASAP, Mecon y estimaciones propias. *Nacionales.
67
6,9
6,9
6,9
6,80 6,85 6,90 6,95 7,00
Fortalecimiento de la Capacidad delSistema Público de Salud
Desarrollo Tecnológico para la Defensa
Investigación y Aplicaciones no Nucleares
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL 2015 - Cantidad de veces que cubre programas sociales seleccionados *
Fuente: Elaboración propia, con datos de SNE, ASAP, Mecon y estimaciones propias. *Nacionales.
68
BIODIESEL 1 DE 2
Relación
ORGANISMO PROGRAMA SOCIAL
Presupuest
o vigente a
30-06-15
CUÁNTAS
VECES SE
PUEDE
FINANCIAR
C/PROGRAMA
SOCIAL con
transferencia al
biodiesel PyME
millones $ Relación
Ministerio de Defensa Desarrollo Tecnológico para la Defensa 214,3 6,9
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Investigación y Aplicaciones no Nucleares 214,3 6,9
Ministerio de Salud Fortalecimiento de la Capacidad del Sistema Público de Salud 216,0 6,9
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Investigación y Desarrollo de Medios de Acceso al Espacio 233,4 6,4
Presidencia de la Nación Prevención, Asistencia, Control y Lucha Contra la Drogadicción 235,3 6,3
Ministerio de Cultura Difusión y Promoción de la Música, la Danza, las Artes Escénicas y Visuales236,4 6,3
Ministerio de Salud Determinantes de la Salud, Relaciones Sanitarias e Investigación 238,6 6,2
Ministerio de Salud Prevención y Control de Enfermedades Endémicas 244,3 6,1
Jefatura de Gabinete de Ministros Acciones para la Provisión de Tierras para el Hábitat Social 246,2 6,0
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Fiscalización Cumplimiento de la Ley de Riesgos del Trabajo 246,3 6,0
Ministerio de Desarrollo Social Promoción del Empleo Social, Economía Social y Desarrollo Local 260,3 5,7
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Regularización del Trabajo 262,3 5,7
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Sistema Federal de Empleo 263,6 5,6
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Acciones para la Seguridad Nuclear y Protección Ambiental 271,0 5,5
Ministerio de Seguridad Atención Sanitaria de la Prefectura Naval Argentina 274,8 5,4
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Coordinación del Plan Nacional de Medicina 284,3 5,2
Obligaciones a Cargo del Tesoro Otras Asistencias Financieras 300,0 5,0
Ministerio de Desarrollo Social Capacitación, Fortalecimiento y Asistencia Técnica 306,0 4,9
Ministerio de Educación Desarrollo de la Educación Superior 314,0 4,7
Presidencia de la Nación NaciónAsistencia y Coordinación de Políticas Sociales 323,3 4,6
Ministerio de Salud Atención Sanitaria en el Territorio 324,4 4,6
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Suministros y Tecnología Ciclo Combustible Nuclear 325,7 4,6
Ministerio de Cultura Servicios de la Biblioteca Nacional 328,7 4,5
Ministerio de Educación Desarrollo de la Educación Superior 330,0 4,5
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Recursos Hídricos 331,5 4,5
Poder Legislativo Nacional Asistencia Social Integral al Personal del Congreso de la Nación 358,9 4,1
Ministerio de Salud Atención de Pacientes 358,9 4,1
Ministerio de Salud Actividades Centrales (Superintendencia de Servicios de Salud) 360,7 4,1
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Aplicaciones de la Tecnología Nuclear 365,2 4,1
Ministerio de Salud Atención de Pacientes (Colonia Nac. Dr. M. Montes de Oca) 369,5 4,0
Ministerio de Salud Formación de Recursos Humanos Sanitarios y Asistenciales 387,9 3,8
Ministerio de Ciencia, Tec. e Innov. P. Actividades Centrales (CONICET) 394,1 3,8
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Ejecución de Obras de Arquitectura (Función Salud) 396,8 3,7
Obligaciones a Cargo del Tesoro Asistencia Financiera a Empresas Públicas y Ente Binacional 413,0 3,6
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Seguro de Desempleo 424,0 3,5
Ministerio de Desarrollo Social Desarrollo y Fomento del Deporte Social y del Deporte de Alto Rendimiento424,0 3,5
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Formulación y Regulación de la Política Laboral 426,5 3,5
Ministerio de Salud Funciones Esenciales de Salud Pública (BIRF 7412-AR y 7993-AR) 428,4 3,5
Ministerio de Salud Control y Fiscalización de Medicamentos, Alimentos y Productos Médicos 428,9 3,5
Ministerio de Agric., Gan. y Pesca Investigación Fundamental e Innovaciones Tecnológicas - IFIT 444,7 3,3
Ministerio de Desarrollo Social Inclusión Social y Fortalecimiento Infantil 447,9 3,3
Ministerio de Salud Prevención, Control e Investigación de Patologías en Salud 477,6 3,1
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Ejecución de Obras de Arquitectura (Función Educación y Cultura) 494,0 3,0
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Desarrollos y Suministros para la Energía Nuclear 533,2 2,8
Ministerio de Desarrollo SocialAcciones para la Promoción y Protección Integral de los Derechos de Niños,
Niñas y Adolescentes 536,7 2,8
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Universitaria 546,0 2,7
Ministerio de Seguridad Formación y Capacitación Profesional de la Prefectura Naval Argentina 588,5 2,5
Ministerio de Agric., Gan. y Pesca Actividades Centrales (INTA) 601,1 2,5
Ministerio de Seguridad Asistencia Sanitaria de la Gendarmería Nacional 628,4 2,4
Ministerio de Ciencia, Tec. e Innov. P. Formulación e Implementación de la Política de Ciencia y Tecnología 639,3 2,3
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Acciones para el Desarrollo de la Infraestructura Social 652,5 2,3
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Acciones de Abordaje Integral del Empleo Agrario 672,2 2,2
Ministerio de Cultura Actividades Centrales (MC) 674,6 2,2
Ministerio de Defensa Sanidad Naval 682,6 2,2
Ministerio de Salud Desarrollo Estrategias en Salud Familiar y Comunitaria 683,3 2,2
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Complementos a las Prestaciones Previsionales 697,9 2,1
Ministerio de Educación Acciones de Formación Docente 713,4 2,1
Poder Legislativo Nacional Asistencia Bibliográfica 726,6 2,0
Ministerio de Defensa Asistencia Sanitaria de la Fuerza Aérea 742,0 2,0
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas 749,0 2,0
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Actividades Centrales (MTEySS) 749,7 2,0
Ministerio de Salud Reforma del Sector Salud (BID 1903/OC-AR y 2788/OC-AR) 749,7 2,0
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Asistencia Financiera a Empresas Públicas y Entes Binacionales 756,2 2,0
Ministerio de Ciencia, Tec. e Innov. P. Actividades Centrales 776,1 1,9
Fuente: Elaboración propia, con datos de ASAP y SIDIF.
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL VS. PRINCIPALES PROGRAMAS DE GASTO SOCIAL NACIONAL I
69
BIODIESEL 2 DE 2
Relación
ORGANISMO PROGRAMA SOCIAL
Presupuest
o vigente a
30-06-15
CUÁNTAS
VECES SE
PUEDE
FINANCIAR
C/PROGRAMA
SOCIAL con
transferencia al
biodiesel PyME
millones $ Relación
Ministerio de Seguridad Asistencia Sanitaria de la Policía Federal 800,8 1,9
Ministerio de Salud Actividades Centrales (MSAL) 823,2 1,8
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Actividades Centrales 848,1 1,8
Ministerio de Educación Actividades Centrales (MEDUC) 852,2 1,7
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Actividades Centrales (CNEA) 873,2 1,7
Ministerio de Seguridad Formación y Capacitación de la Policía Federal Argentina 921,9 1,6
Ministerio de Industria Desarrollo y Competitividad Industrial 925,7 1,6
Ministerio de Desarrollo Social Asistencia a la Actividad Cooperativa y Mutual 977,3 1,5
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Generación de Ciclos de Información Espacial Completos 1.013,0 1,5
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Acciones para "Más Escuelas, Mejor Educación" 1.013,5 1,5
Ministerio de Defensa Capacitación y Formación de la Fuerza Aérea 1.098,8 1,4
Ministerio de Salud Lucha Contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual 1.110,6 1,3
Ministerio de Ciencia, Tec. e Innov. P.Promoción y Financiamiento de Actividades de Ciencia, Tecnología e
Innovación 1.271,1 1,2
Ministerio de Defensa Formación y Capacitación (EMGE) 1.370,3 1,1
Ministerio de Trabajo, E. y S.S. Acciones de Capacitación Laboral 1.411,3 1,1
Ministerio de Salud Atencion Sanitaria para la Comunidad 1.457,1 1,0
Ministerio de Seguridad Pasividades de la Prefectura Naval Argentina 1.613,4 0,9
Ministerio de Desarrollo Social Acciones de Promoción y Protección Social 1.631,6 0,9
Ministerio de Salud Erogaciones Figurativas y Transferencias Varias 1.632,3 0,9
Jefatura de Gabinete de Ministros Programa Fútbol para Todos 1.634,4 0,9
Ministerio de Planif. Fed., Inv. Pública y Ss Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios 1.641,9 0,9
Ministerio de Defensa Asistencia Sanitaria (EMGE) 1.694,6 0,9
Ministerio de Educación Infraestructura y Equipamiento 1.742,2 0,9
Ministerio de Desarrollo Social Actividades Centrales (MDS) 1.863,8 0,8
Ministerio de Seguridad Formación y Capacitación de la Gendarmería Nacional 1.888,7 0,8
Ministerio de Seguridad Pasividades de la Gendarmería Nacional 1.917,2 0,8
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADOAcciones Hídricas y Viales Norte Grande (BID 1843, 1851, 2776 y 2698, CAF 6568,
7864, etc.) 2.062,2 0,7
SEGURIDAD SOCIAL Pagos a Retirados y Pensionados 2.155,2 0,7
CIENCIA Y TÉCNICA Investigación Aplicada, Innovación y Transferencias de Tecnologías - AITT 2.256,5 0,7
SALUD Prevención y Control de Enfermedades Inmunoprevenibles 2.385,3 0,6
SEGURIDAD SOCIALTransferencias y Contribuciones a la Seguridad Social y Organismos
Descentralizados 2.472,9 0,6
EDUCACIÓN Y CULTURA Formación y Capacitación 2.531,9 0,6
TRABAJO Acciones de Empleo 2.552,4 0,6
EDUCACIÓN Y CULTURA Acciones Compensatorias en Educación 2.575,1 0,6
EDUCACIÓN Y CULTURA Innovación y Desarrollo de la Formación Tecnológica 2.605,5 0,6
VIVIENDA Y URBANISMO Fortalecimiento Comunitario del Habitat 2.608,7 0,6
PROMOCIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL Seguridad Alimentaria 2.654,1 0,6
SALUD Atención de la Madre y el Niño 2.890,0 0,5
SEGURIDAD SOCIAL Atención Pensiones Ex-Combatientes y Régimen Reparatorio Ley Nº26.9133 3.168,7 0,5
EDUCACIÓN Y CULTURA Asistencia Financiera al Programa Conectar Igualdad 3.216,8 0,5
VIVIENDA Y URBANISMO Acciones para el Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica 3.530,7 0,4
EDUCACIÓN Y CULTURA Gestión Educativa 3.775,1 0,4
SALUD Asistencia Financiera a Agentes del Seguro de Salud 4.147,6 0,4
EDUCACIÓN Y CULTURA Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina - PROGRESAR 4.175,4 0,4
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO Asistencia Técnico - Financiera y Desarrollo de Infraestructura para el Saneamiento4.178,5 0,4
CIENCIA Y TÉCNICA Formación de Recursos Humanos y Promoción Científica y Tecnológica 4.899,7 0,3
SALUD At. Médica a los Beneficiarios de Pensiones no Contributivas 5.552,6 0,3
EDUCACIÓN Y CULTURA Fondo Nacional de Incentivo Docente y Compensaciones Salariales 5.876,9 0,3
PROMOCIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL Programa del Ingreso Social con Trabajo 6.555,3 0,2
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO Asistencia Financiera a Empresas Públicas y Ente Binacional 8.000,0 0,2
EDUCACIÓN Y CULTURA Otras Asistencias Financieras 8.906,1 0,2
SEGURIDAD SOCIAL Administración de Beneficios Previsionales 9.498,7 0,2
VIVIENDA Y URBANISMO Otras Asistencias Financieras 10.000,0 0,1
VIVIENDA Y URBANISMO Desarrollo de la Infraestructura Habitacional "TECHO DIGNO" 10.084,3 0,1
SALUDContribución al INSSJyP - Transferencias y Contribuciones a la Seguridad Social y
Organismos Descentralizados 11.021,0 0,1
SEGURIDAD SOCIAL Activdades Centrales 11.100,0 0,1
SEGURIDAD SOCIAL Prestaciones de Previsión Social (M. de Defensa) 12.521,0 0,1
SEGURIDAD SOCIAL Atención Excajas Provinciales 18.211,5 0,1
SEGURIDAD SOCIAL Asignaciones familiares (sin AUH) 25.230,8 0,1
SEGURIDAD SOCIAL Asignación Universal por Hijo (AUH) 27.618,0 0,1
EDUCACIÓN Y CULTURA Desarrollo de la Educación Superior 41.463,5 0,0
SEGURIDAD SOCIAL Pensiones no contributivas 52.911,9 0,0
SEGURIDAD SOCIAL Prestaciones Previsionales 342.493,2 0,0
Fuente: Elaboración propia, con datos de ASAP y SIDIF.
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS DE BIODIESEL VS. PRINCIPALES PROGRAMAS DE GASTO SOCIAL NACIONAL I
70
Y cuando se compara la transferencia de ingresos generada por la política de
asignación discriminatoria de volúmenes y precios de biodiesel vigente para el
mercado interno, con el programa de Asignación Universal por Hijo desagregado por
provincias, se observa que el primero resultará superior al crédito anual vigente (al 30-
06-15) correspondiente a 20 de las 24 jurisdicciones, tal como surge de la siguiente
Tabla. El esquema de transferencias por biodiesel generará ingresos a las PYMEs
productoras 30% superiores a los montos asignados por AUH a Mendoza y Tucumán,
40% mayores a los que recibirán Chaco y Salta, 60% más grandes que los que se
transferirán a Misiones y Santiago del Estero, 80% mayores que los que ingresarán a
Corrientes, y así sucesivamente, hasta equivaler a 8,2 veces los fondos por AUH que
recibirán Chubut y La Pampa, a 20 veces los que se girarán a Santa Cruz y 48 veces
los que recibirá Tierra del Fuego.
71
BIODIESEL
Relación, por provincias seleccionadas
PROGRAMA
SOCIALPROVINCIA
Presupuesto
vigente a 30-
06-15
CUÁNTAS
VECES SE
PUEDE
FINANCIAR
C/PROGRAMA
SOCIAL con
transferencia al
biodiesel PyME
AUH T. del Fuego 30,8 48,2
AUH Santa Cruz 74,8 19,9
AUH La Pampa 178,7 8,3
AUH Chubut 180,5 8,2
AUH La Rioja 214,9 6,9
AUH San Luis 226,5 6,6
AUH Catamarca 263,4 5,6
AUH Neuquén 266,5 5,6
AUH Río Negro 327,0 4,5
AUH Formosa 467,0 3,2
AUH Jujuy 493,7 3,0
AUH San Juan 548,2 2,7
AUH Entre Ríos 676,8 2,2
AUH Corrientes 824,1 1,8
AUH Sgo. Estero 906,2 1,6
AUH Misiones 947,6 1,6
AUH Salta 1.037,6 1,4
AUH Chaco 1.048,2 1,4
AUH Tucumán 1.153,9 1,3
AUH Mendoza 1.174,6 1,3
AUH TOTAL PAIS 27.618,0
Fuente: Elaboración propia, con datos de ASAP y SIDIF.
TRANSFERENCIA A FAVOR DE LAS PYMEs PRODUCTORAS
DE BIODIESEL VS. AUH x PROVINCIAS
72
CONCLUSIONES
La Argentina es un país en desarrollo considerado “emergente” por sus tasas de
crecimiento económico, por la escala de su economía y por las perspectivas de
inserción internacional favorables debido a su complejo agroexportador. Asimismo, el
Frente para la Victoria (FPV) que se encuentra en el gobierno desde 2003 ha
propiciado una política nacional en favor de la reindustrialización y el consumo local,
valorando por lo tanto la ocupación de mano de obra genuina a través de industrias
nacionales.
Atento a ello, la introducción de políticas activas de promoción industrial se visualizaba
a comienzos del gobierno del FPV como una previsión factible de suceder, es decir
que el FPV instrumentara numerosas políticas de promoción industrial para lograr el
objetivo de “re-industrialización” y de sustitución de importaciones. Y el sector de
biodiesel fue entonces un evidente ejemplo en este sentido. La legislación desarrollada
(Leyes, Decretos y Resoluciones) estableció desde 2010 un marco legal altamente
atractivo para el desarrollo de una industria que no existía hasta esa fecha.
La Argentina, por lo tanto, transitó el camino de una política de promoción industrial
que tuvo indicadores de éxito a pocos años de su puesta en marcha. El crecimiento
sostenido y a tasas siderales de esta nueva industria indicaba que el gobierno había
tomado una decisión correcta.
Sin embargo, el gobierno decidió en 2012 modificar esta política de promoción
industrial e introducir una nueva visión: la política de “proteccionismo ineficiente”. A
partir de allí, no sólo hubo una diferenciación de precios y cupos entre empresas
grandes y medianas, sino también falta de transparencia en los actos de gobierno
(resoluciones de precios), haciendo desaparecer dos características fundamentales de
toda política industrial: la estabilidad jurídica y la previsibilidad.
Otro de los aspectos cuestionables de esta política proteccionista es el relativo a la
transferencia de recursos del consumidor hacia las empresas menos eficientes, que
comenzó siendo de casi 550 millones de pesos en 2013 y que en 2015 ascenderá a
1.586 millones de pesos. Y estas transferencias no se encuentran ni siquiera fundadas
en la necesidad de preservar la ocupación de mano de obra del sector, ni en
73
situaciones excepcionales que hayan ocurrido. Es evidente que con esta política el
Estado Nacional está generando un exceso de gravamen a los consumidores de gasoil
que son los que deben afrontar un mayor precio del combustible, con el fin de
promover el segmento productor de biodiesel menos eficiente, cuando el segmento
más eficiente cuenta con elevada y creciente capacidad ociosa para abastecer de
producto al mercado interno. La significancia de la transferencia determinada queda
plasmada también cuando se tiene en cuenta que es igual o mayor a las partidas de
80 de los principales 172 programas sociales financiados a través del Presupuesto del
Estado Nacional, tal como se estableció en este Documento.
Sería conveniente que el Estado reinstale la política de promoción industrial que la Ley
había fijado a los efectos de permitir la superación de la crisis de la industria de
biodiesel y además otorgar previsibilidad y reglas de juego claras y transparentes en
los próximos diez años.
La Argentina tiene condiciones naturales y competitivas para desarrollar una industria
de biodiesel altamente competitiva:
Porque cuenta con una industria de producción de biodiesel desarrollada
principalmente a partir de su complejo agroindustrial de soja y amplia
disponibilidad de materia prima.
Que cumple con estándares de calidad, escala y condiciones ambientales para
insertar en forma eficiente de este combustible renovable dentro de la matriz
energética nacional.
Que puede reemplazar cualquier necesidad de importación de gasoil con un
producto renovable de producción 100% nacional (contribuyendo a la
independencia energética), y que también puede contribuir a sostener los
precios de la cadena agroindustrial de la soja (una de las más importantes del
país).
Que la inserción en la matriz energética de combustibles requiere de
economías de escala en términos de producción y logística. La producción de
combustibles se encuentra también por este hecho concentrada a nivel mundial
en pocas empresas por países.
74
Que la política de priorizar la concentración de la producción y el suministro de
biodiesel al mercado interno a través de empresas PYMEs devino en
ineficiencias que tuvieron un costo inicial de casi 550 millones de pesos en
2013 y uno de 1.486 millones de pesos en 2015. Y este costo para el
consumidor final de combustibles, resultó muy superior al que hubiera sido
necesario para asegurar los ingresos de los ocupados en el segmento menos
eficiente de la industria productora de biodiesel.
Debiera permitirse aprovechar las ventajas competitivas que ofrece el agregado de
valor del complejo agroindustrial sojero argentino, con el fin de lograr una inserción
eficiente del biodiesel en la matriz energética nacional, haciendo uso de las
economías de escalas para bajar costos de logística, a través de la integración de
actividades de producción primaria, agroindustrial y del complejo logístico y
exportador argentino, así como también para que los precios de los combustibles
en el mercado interno puedan ser inferiores a los actuales, lo que le permitiría a las
producciones argentinas mejorar su competitividad frente a las del resto del
mundo.
75
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