La pubblica amministrazione: la modernizzazione riluttante Bruno Dente Politecnico di Milano e IRS.
R IFORMARE L ’ AMMINISTRAZIONE P UBBLICA Bruno Dente 16 maggio 2014.
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RIFORMARE L’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
Bruno Dente 16 maggio 2014
Bruno Dente 2
L’amministrazione pubblica non esiste, quindi non si può riformare
Grazie dell’attenzione
Bruno Dente
La tesi
1. La PA non è un oggetto unitario, anzi la tesi della sua unitarietà è uno dei principali ostacoli alla riforma
2. Rifondare il dibattito implica un passaggio da una concezione macro a una serie di azioni micro
3. Però è necessario un orientamento di fondo condiviso per dare coerenza alle proposte
Partiamo dalla storia della(e) riforma(e)
Bruno Dente 4
La crisi del 1992
Amato, Cassese, Bassanini: • Contrattualizzazione dei pubblici dipendenti• Istituzione controllo interno• Abolizione controlli esterni• Riorganizzazione numero ministeri• Struttura interna ministeri• Spoils system apicale• Federalismo amministrativo• Semplificazione, autocertificazione
Bruno Dente
E ancora:
1. Riorganizzazione SSN (direttore generale)
2. Autonomia università (budget)
3. Creazione Autorità Indipendenti
4. Autonomia impositiva enti locali (ICI)
5. Riforma del Titolo V della Costituzione
6. eccetera
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Bruno Dente
Alla fine del decennio l’amministrazione pubblica era completamente differente da quella tradizionale.
Un principio: separazione politica/amministrazione
Un simbolo: l’orario di lavoro
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Bruno Dente
La crisi del 2008....
....ha generato la riforma Brunetta
....e quella del 2011 una forte ricentralizzazione
Perchè?
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Bruno Dente
Tre o quattro ragioni
1.Perchè è (più) difficile
2.Per la debolezza della pratica politica
3.Per la debolezza della pratica professionale
4.Per la debolezza della teoria
Ovviamente, si tratta di un’autocritica.
(cfr. Bruno Dente, In un diverso stato, Bologna, il Mulino 1999 2a ed)
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Bruno Dente
Perchè è (più) difficile
1. per le dimensioni del fenomeno: anche se la PA italiana non è cresciuta quantitativamente si è ulteriormente differenziata
2. per la crisi economica (mancanza di risorse da investire)
3. per i dubbi sul percorso avviato (privatizzazioni, eccetera)
4. perchè la percezione di insuccesso diminuisce la motivazione alla riforma
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Bruno Dente
Per la debolezza della pratica politica
1. effetto del bipolarismo • evidente nella vicenda dello spoils system• e in parte nella struttura ministeriale
2. effetto delle coalizioni eterogenee (Governo Prodi 2)
3. effetto delle pulsioni giustizialiste (nullafacenti, fannulloni, ecc.) che spingono verso soluzioni regolative
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Bruno Dente
Per la debolezza della pratica professionale
1. incapacità di andare al di là di un modello razionale (più coordinamento, ecc.)
2. enorme fiducia nei processi e nelle procedure (valutazione, ciclo della performance, ecc.)
3. separazione tra dimensione strategica e dimensione operativa
4. difficoltà di pensare il processo di riforma come diverso dalla palingenesi
5. Sottovalutazione dei “centri di potere”
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Bruno Dente
Per la debolezza della teoria
Negli anni ’90 la modernizzazione cercava di superare il gap tra tradizione dell’amministrazione e politiche di welfare.
Negli anni ’90 esistevano dei modelli disponibili vecchi (programmazione, decentramento, ecc) e nuovi (new public management, ad es.).
Oggi c’è incertezza sul futuro delle politiche pubbliche prima ancora che sulla struttura dell’amministrazione.
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Bruno Dente
E allora?
Parlare oggi di riforma dell’amministrazione al singolare non ha molto senso.
L’unica via di uscita è quella di interventi puntuali sulle diverse amministrazioni legati alle loro caratteristiche specifiche: passare da una logica macro a una micro.
Le condizioni ordinamentali ci sono (quasi) tutte.
Del resto ci sono esempi di successo (Agenzia delle Entrate, emergenze e protezione civile, ecc.).
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Bruno Dente
1. Legare la riforma all’attualità
Oggi è centrale l’esigenza di risparmiare risorse.
Il senso e l’obiettivo di un processo di riforma non può che essere un downsizing delle pubbliche amministrazioni
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Bruno Dente
2. Partire dai contenuti
Legare riforma organizzativa e revisione delle politiche (e delle forme istituzionali)
La spending review dovrebbe iniziare dalla identificazione delle priorità e solo a valle i modelli organizzativi per migliorare efficacia ed efficienza.
Ragionare per politiche significa confrontarsi con la multi-level governance.
Abolire gli sprechi significa anche rinunciare a politiche di qualità ma costose.
Bruno Dente
3. Abolire il diritto amministrativo
Ripensare fortemente le modalità di azione tipiche (diritto amministrativo)
Il diritto speciale dovrebbe essere riservato alle attività che consistono nell’esercizio dell’autorità
Si tratta del passaggio più difficile: ma prima o poi bisognerà affrontarlo.
Bruno Dente
4. Trovare i protagonisti
Porre al centro la qualità del management apicale anche con immissioni dall’esterno
I DG nei Comuni e in Sanità, i Capi Dipartimento nei ministeri, devono essere i principali attori della riforma.
Creare un mercato di manager pubblici è essenziale.
Negli anni ’90 si era iniziato ma poi ha prevalso l’alleanza politici/burocrati.
Bruno Dente
5. Partire dalle risorse umane
Costruire, talvolta da zero, delle politiche del personale.
Efficacia, efficienza, qualità nelle PA dipendono per l’80% dalle persone e per il 20% dai sistemi.
Nella grande maggioranza delle amministrazioni non esistono vere politiche delle RU.
La valutazione del personale è parte delle politiche delle RU, non l’alternativa.
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Bruno Dente
6. Aumentare gli strumenti del management
Dotare il management degli strumenti per ristrutturazioni organizzative (e diminuzione del personale)
I risparmi strutturali sono solo diminuzione del costo del lavoro e quindi del numero dei dipendenti.
Bisogna rendere possibili le ristrutturazioni aziendali nella PA.
Bisogna porre il problema del default.
Bruno Dente
7. Assicurare la continuità del processo
Costruire un presidio centrale non gerarchico e dotato delle necessarie competenze
Trasformare radicalmente il Dipartimento della Funzione Pubblica per costruire il punto focale della riforma.
Bruno Dente
Manca un orientamento di fondo condiviso
Piero Bassetti: affidiamo tutta la responsabilità …a una persona che sia garante della riuscita dell’EXPO…il comando non deve essere la risultanza di un sistema di controlli
Basilio Rizzo: la decisione di riservare le procedure più rigorose solo per gli appalti superiori a 100.000 euro invece di 50.000 è sbagliata..….dobbiamo dare l’idea che i controlli si intensificano
Corriere della Sera 9 maggio 2014
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Bruno Dente
Tra il 1970 (nascita delle Regioni) e il 2000 la teoria dominante spingeva verso il decentramento delle funzioni e delle responsabilità.
A partire dal nuovo millennio la tendenza si è prima arrestata e poi invertita.
La complessità delle società contemporanee rende molto difficile la centralizzazione, ma se questa è la strada occorre anzitutto rafforzare il centro e non solo indebolire la periferia.
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Bruno Dente
Oppure bisogna ritornare coraggiosamente sulla strada del decentramento e dell’autonomia attraverso lo smantellamento delle sovrastrutture procedurali (i controlli, appunto) che si sono moltiplicate negli ultimi anni.
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