Qualche premessa storica allo studio

della “Costituzione economica italiana” :

I rapporti fra lo Stato italiano e l’economia nella storia

I rapporti economici nello Stato liberale

• A) dall’unità d’Italia alla fine del XIX secolo:

Alcuni caratteri istituzionali:- lo Statuto albertino, pone fra i “diritti e doveri dei cittadini”, accanto alle

classiche libertà civili (la libertà individuale, la libertà di domicilio, la libertà di stampa), il riconoscimento e la tutela di “tutte le proprietà”, nel limite del rispetto dell’”interesse pubblico legalmente accertato” (art.29);

- riconoscimento implicito della libertà economica nella proclamazione del diritto di proprietà;

- riconoscimento (costituzionale) dell’autonomia ( e della libertà) dell’iniziativa economica privata dallo Stato è imputato al codice di commercio del Regno d’Italia adottato nel 1882 e proteso ad affermare l’autoregolazione del processo economico anche attraverso la stessa separazione del codice di commercio dal codice civile, in linea con la concezione liberistica dello Stato e con le teorie della scuola economica classica inglese;

- non intervento dello Stato nella sfera economica- Unificazione legislativa (codice Napoleone)

segue

• Alcuni caratteri sociali:

- Arretratezza culturale ed economica;

- Attività agricola volta al consumo locale;

- struttura latifondistica della proprietà e limitatezza delle opere di bonifica

- attività industriale artigianale

- spesa pubblica elevata

segue• Alcuni sviluppi:- Il cd protezionismo doganale (regime tariffario a difesa dei prodotti

nazionali);- le prime cd privatizzazioni: l’alienazione del demanio (1861);

l’alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico (1867), l’alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili, la quotizzazione dei demani;

- Assenza di organi pubblici di “governo” dell’economia;- Nel 1878 è istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e

del commercio con competenze limitate;- sono istituite le Camere di commercio quali strutture corporative

rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano l’autodisciplina

segue

• alcune contraddizioni:- Istituzione (1836) della prima impresa

pubblica, la Cassa depositi e prestiti (banca del Ministero delle Finanze)

- legge 1888 sulla sanità pubblica;- Legge 1898 per la previdenza contro la

vecchiaia- riordino del settore bancario e creazione della

Banca d’Italia

B) Il primo ventennio del XIX sec.

• (governi giolittiani)• Estensione del suffragio• si delineano sempre maggiori casi di intervento

pubblico nell’economia:- Una serie di attività economiche è gestita dai

pubblici poteri, che ne assumono la titolarità in taluni casi in via esclusiva, attraverso le cd “amministrazioni autonome” o “aziende autonome” (strutture organizzative proprie degli apparati degli enti pubblici territoriali, dotate di autonomia gestionale, volte al compimento di attività di produzione di beni e servizi)

segue

• Il “modello” dell’azienda autonoma (impresa-organo):

- Un organo di un ente territoriale che, pur soggetto alla direzione politica dell’ente, godeva dell’applicazione di norme derogatorie, in tema di controlli e di attività contrattuale della P.A., e svolgeva attività di produzione di beni e servizi

segue

• Alcuni esempi:- l’azienda delle ferrovie dello Stato (1905):- In precedenza: servizi pubblici in gestione

privata, relativi a singole parti del territorio nazionale;

- Nel 1905: lo Stato assume direttamente il servizio pubblico, escludendo dal settore i privati;

- Si assiste ad un forte incremento degli investimenti infrastrutturali

segue

• Si assiste anche ad un intervento pubblico nel settore dei servizi sociali. In particolare:

- È istituita la Cassa nazionale di previdenza (1898);

- Sono approvate leggi sull’emigrazione (1901 e 1911);

- Si assiste al passaggio dalle società mutualistiche (assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori) al sistema previdenziale, obbligatorio, coinvolgente anche i datori di lavoro (contributi obbligatori)

segue

• I guerra mondiale : forte incremento dell’intervento pubblico nell’economia

• espansione del debito pubblico

• Nel dopoguerra :

Misure assistenziali e fiscali

Riduzione dell’orario di lavoro

Dagli anni 20 alla metà del XIX sec.

• Alcune novità:- Il nuovo codice civile del 1942, concepito come omnicomprensivo

(in riferimento alla disciplina dei rapporti fra lo Stato e l’economia);- Si diffondono le ipotesi di assunzione di numerose attività

economiche da parte dei pubblici poteri attraverso l’istituzione di nuove aziende autonome (è il caso del trasporto marittimo e del servizio di telefonia: 1922; delle Poste e dei telegrafi; delle miniere e delle radiodiffusioni; delle acque);

- Per molte attività economiche si introduce il principio della autorizzazione (regime di accesso controllato): è il caso delle imprese assicurative, del commercio, dell’attività imprenditoriale nel settore creditizio, degli stabilimenti industriali;

- Le pianificazioni : a) La legge sulla pianificazione urbanistica (1942);b) l’ordinamento sezionale del credito (1936);c) il regime vincolistico sulle bellezze paesaggistiche (1939)

segue

• Istituzione di “enti pubblici” (nei settori della seta, del cotone, dei trasporti, dell’artigianato, del turismo etc.), dotati di ampi “poteri derogatori” (oltre che di personalità giuridica);

• istituzione di enti con forma di s.p.a. con partecipazione statale (lo Stato diventa azionista in società di diritto comune insieme ad altri azionisti: è il caso dell’AGIP – 1926; della ROMSA – 1926)

• istituzione dell’IRI (1933-1937), per il salvataggio delle imprese in crisi

Una parentesi : all’origine delle partecipazioni statali

• la Banca commerciale, il Credito italiano, il Banco di Roma erano azioniste di società che controllavano ampi settori dell’economia italiana : erano società holding di controllo dei più importanti settori industriali.

• nel 1929 : la grande crisi economica indusse le aziende a chiedere credito agli azionisti; le banche, ad un tempo azioniste e finanziatrici, furono coinvolte nella crisi dalle aziende controllate;

• Con l’istituzione dell’IRI si impose alle banche ed agli azionisti di queste ultime, con convenzioni, di cedere le azioni che si trovavano nel loro portafoglio;

• L’IRI ente holding sia delle banche che delle società-figlie delle banche

La parentesi del corporativismo • Nel regime fascista:

- Istituzione del Ministero delle Corporazioni;- Adozione della cd Carta del lavoro (pur affermando la residualità

dell’intervento dello Stato nella produzione economica (“l’intervento dello Stato nella produzione economica ha luogo soltanto quando manchi o sia insufficiente la iniziativa privata o quando siano in gioco interessi politici dello Stato”: così la IX dichiarazione), espressamente qualificava l’iniziativa economica privata come “lo strumento più efficace e più utile nell’interesse della Nazione” (così la VII dichiarazione) finalizzato al perseguimento degli obiettivi di “benessere dei singoli e sviluppo della potenza nazionale” (dichiarazione IX), specificando che l’ organizzazione privata della produzione è una “funzione di interesse nazionale” e che “l’organizzazione dell’impresa è responsabile dell’indirizzo della produzione di fronte allo Stato”(dichiarazione VII). ;

- istituzione di 22 corporazioni, collegate nel Consiglio nazionale delle corporazioni

(la rappresentanza degli interessi economici viene istituzionalizzata)

Cenni al dibattito in Assemblea Costituente

• gli artt.41,42 e 43 della Costituzione

Sull’art. 41:Frutto della “fusione”(in sede di III Sottocommissione) di due distinti

articoli (art. 37 ed art.39) espressivi di due opposte visioni:Art. 37: attività economica interamente finalizzata all’esclusivo

perseguimento del benessere collettivo e dunque funzionalizzabile a fini sociali (in favore della funzionalizzazione sociale dell’iniziativa economica si era espresso, in particolare, l’on.Mortati ), fini definibili dallo Stato mediante “piani” dal contenuto vincolante per i privati;

Art.39 : l’iniziativa economica privata è libera e non può recar danno all’utile pubblico

L’art. 41 come norma “anfibologica”

segue

• I tre commi dell’art. 41 della Costituzione:- l’oggetto tutelato dalla norma: fra iniziativa e

“svolgimento”;- quali le forme di attività economica disciplinate dall’art.

41 Cost.?• l’impresa (esercizio professionale di attività economica

organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi), la piccola impresa, etc.(il lavoro autonomo; le professioni intellettuali; il riconoscimento dell’autonomia contrattuale)

(impresa pubblica o privata?)

segue

• i “valori” del secondo comma: libertà, sicurezza e dignità

La tesi della riserva di legge implicita

La tesi dell’immediata precettività

La questione della connessione con il limite dell’utilità sociale

segue

• In margine alla nozione di “utilità sociale”:- Chi la individua?- Chi ne controlla la rispondenza al dettato

costituzionale?

Qualche esempio:- La sent. n. 14 del 1964 e la nazionalizzazione

dell’energia elettrica- Qualche altro esempio (la sent. n. 111 del 1974;

la sent. n. 63 del 1991;la sent. n. 439 del 1991)

segue

• Il limite dell’altrui libertà di iniziativa economica e la tutela della libertà di concorrenza (sent. n. 223 del 1982, 241 del 1990, 14 del 2004; sent. n. 430 del 2007)

Il terzo comma dell’art. 41 ed il problema del collegamento con l’art. 43 della Costituzione

• l’approccio funzionalista

• La “programmazione”

La questione della “programmazione”

• le premesse del comma 3: sfiducia nella capacità autoregolatrice del

mercato; attribuzione alla decisione politica del

primato in materia di regolazione dell’attività economica

segue

• Gli elementi costitutivi della norma : riserva relativa di legge;Programmi e controlli; finalità sociale cui deve essere indirizzata

e coordinata l’attività economica

segue

• negli anni sessanta:- Approvazione con legge del “programma

economico” : per la continuità dell’indirizzo politico legislativo in materia economica (“una legislatura, un Governo, un piano”)

- Legge 27 luglio 1967, n. 685 (approvazione del piano quinquennale 1966-1970)

segue

• la legge di programmazione : necessità di delimitare sia l’attività normativa secondaria che l’attività amministrativa;

• La legge di programmazione deve solo indirizzare l’iniziativa individuale a fini sociali

(qualche esempio:- Le norme sull’assunzione obbligatoria di determinate

categorie di soggetti svantaggiati (ad es. orfani di guerra, invalidi etc.);

- Riduzione ope legis dei canoni di affitto;- Divieto di licenziamento delle lavoratrici a causa del

matrimonio- Previsione del reato di partecipazione a giochi d’azzardo

L’art. 43 della Costituzione

• deroga rispetto all’art. 41 della Costituzione• le cd collettivizzazioni (trasferimenti, coattivi e

non coattivi, della proprietà o della gestione economica sia a favore di un ente pubblico sia a favore di una collettività)

sottocategorie:Statizzazioni o nazionalizzazioni, socializzazioni,

municipalizzazioni, regionalizzazioni(il caso dell’ENEL – legge n. 1463 del 1962; Il caso dell’ENI – legge n. 136 del 1953

segue

• Riserva originaria di impresa ed assunzione singolare di imprese (da parte di enti pubblici )

• Situazioni di monopolio: attività produttiva della quale può disporsi il passaggio in mano pubblica

segue

• riserva originaria (attività produttiva in relazione alla quale non esistano imprese)

• riserva non originaria (attività per le quali già esistono imprese)

• Assunzione singolare (può avvenire anche attraverso cessioni, coattive o volontarie, di azioni di società al pubblico potere o con la costituzione di un’impresa in mano pubblica)

segue

• Collettivizzazioni estinzione del diritto di impresa per le attività riservate;

• Collettivizzazioni trasferimento coattivo dell’azienda al soggetto riservatario

segue

• I pubblici servizi

Dalla legge sulle municipalizzazioni (legge n. 103 del 1903)

Ogni attività del pubblico potere priva di forma autoritativa (≠ pubblica funzione)

segue

• criterio soggettivo• criterio oggettivo (attività economiche –

produttive di beni o servizi – connesse al perseguimento di fini sociali)

• Sottrazione della libera disponibilità di fini operativi

• l’imposizione di interessi superindividuali• Essenzialità del servizio= soddisfacimento

di bisogni primari (?)