Prof. Roberta Nunin

Pubblico impiego e

contrattazione collettiva

dopo il d. lgs. n. 150/09

Prof. Roberta Nunin

Università di Trieste

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La riforma del pubblico impiego:

riepilogo delle puntate precedenti (I)

� Con il d. lgs 27.10.2009, n. 150 (v. anche la l. delega n. 15/2009), viene avviato il quarto tentativo di rivisitazione della disciplina del lavoro pubblico in Italia.

� Precedenti:

- l. n. 93/83

- Interventi del 1992/1993 (d. lgs. n. 29)

- Interventi del 1997/1998 (riduzione del centralismo, passaggio al giudice ordinario); in seguito > mera riscrittura con il d. lgs. n. 165/2001

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La riforma del pubblico impiego:

riepilogo delle puntate precedenti (II)

Il mancato raggiungimento di un assestamento adeguato nel 2001 è dovuto in part. a due

circostanze:

1) Mancata adozione di un “vero” testo unico del p.i.

privatizzato (il d. lgs. n. 165 è una mera riscrittura

del d. lgs n. 29)

2) La revisione del tit. V della Cost. (l. cost. n. 3/2001)

sembrava spostare gli equilibri (anche per il lav. pub.) verso le Regioni

Si apre quindi un periodo di interventi volti al mero controllo della spesa pubblica.

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La c.d. riforma “Brunetta”

� L. 15/2009 - primo decreto attuativo è il d. lgs. n.

150/2009

� Scenario istituzionale che lascia l’impressione di un cantiere non ancora chiuso

� Restyling ambizioso che afferma di puntare all’efficienza: misurazione e valutazione della performance, nuova disciplina del rapporto di impiego,

responsabilizzazione dei dirigenti, revisione del sistema di relazioni sindacali e del riparto di competenze tra legge e contratto collettivo

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La struttura della riforma

� Può essere scomposta in due parti:

� A) la prima contiene una disciplina autonoma

delle valutazioni e del merito

� B) la seconda detta vari interventi di modifica

e integrazione del d. lgs. n. 165/2001

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I princìpi guida della riforma (I)

V. l’art. 2 della l. 15/09:

� - convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del privato (in part., relazioni sindacali: più affermata che effettiva ...);

� - miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contrattazione collettiva (ma …ridimensionamento di quest’ultima?);

� - introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare un’offerta di servizi conformi a standard di qualità;

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I princìpi guida della riforma (II)

- garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle p.a. e dei relativi sistemi retributivi;

- valorizzazione del merito e riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli sulla base dei risultati;

- definizione di un sistema di responsabilità più rigoroso per i pubblici dipendenti;

- affermazione del principio di concorsualità (per accessi e progressioni);

- previsione dell’obbligo di permanenza di almeno un quinquennio nella sede della prima destinazione, anche per i vincitori del procedure di progres. verticale, considerando titolo preferenziale nelle predette procedure la permanenza nelle sedi carenti di organico.

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Caratteri formali e sostanziali della

nuova trama normativa (I)

� Profili formali: Insieme imponente di nuove regole (circa un centinaio di nuove norme, tenendo conto anche della l. delega), con poche abrogazioni;

� Inoltre, vi sono molti rinvii ad altre fonti regolative (impegno ulteriore del legislatore sia a livello statale che regionale; fonti sublegislative; contrattazione collettiva)

� Il d. lgs. n. 150 è stato poi modificato in piùpunti dal recente d. lgs. n. 141/2011

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Caratteri formali e sostanziali della

nuova trama normativa (II)

� Profili sostanziali: Viene rivisitato significativamente non solo il sistema delle fonti, ma anche quello delle relazioni sindacali, le prerogative e le responsabilitàdella dirigenza, i sistemi di valutazione delle strutture e del personale, l’intera gamma della strumentazione premiale/punitiva; oltre a questo, vengono rivisti anche istituti come le assunzioni, la mobilità, e – in un intreccio anche con altre fonti – i controlli di malattia e la risoluzione del rapporto al compiersi di una det. anzianità massima di servizio.

� Chiara volontà di incidere in profondità sugli assetti normativi e organizzativi

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Caratteri formali e sostanziali della

nuova trama normativa (III)

� Continuità o cesure con il passato?

� Bisognerà attendere gli esiti della prima applicazione

(ragionevolmente, ancora almeno un paio d’anni)

� Sul piano della visione complessiva:

� 1992/privatizzazione - c. coll. perno del sistema;

� 1997-98/devolution-decentramento-concertazione;

� 2009: meritocrazia e ottimizzazione della produttività(ampi significati programmatici, ma anche difficoltà a

tradurre il concetto in pratica) /ricentralizzazione

legificata delle dinamiche regolative.

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Caratteri formali e sostanziali della

nuova trama normativa (IV)

� Elementi di continuità:

� - pregiudizio sul sistema amministrativo

pubblico (inevitabilmente inefficiente?)

� - la scelta di una determinata “ideologia” del

lavoro pubblico finisce per impregnare anche

il quadro regolativo

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Caratteri formali e sostanziali della

nuova trama normativa (V)

� Elementi di discontinuità:

� - pretesa di rinnegare/superare le esperienze

precedenti: impianto “ideologico” molto forte

� - dalla contrattazione alla rilegificazione (inversione di

tendenza)

� - spinte verso una ricentralizzazione

� - quale oggettiva verificabilità della meritocrazia?

� Entrano in gioco elementi “metagiuridici”

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Problemi per gli interpreti

� Entrano in campo altre scienze oltre al diritto: economia, organizzazione aziendale, ecc.

� Vengono cambiate le regole del gioco, adottate norme a forte contenuto prescrittivo, ma non si

possono apprestare con la stessa velocità gli

strumenti per valutare se le nuove regole garantiscano il raggiungimento degli obiettivi.

� Ossessione per la performance (ma come dimostrarla analiticamente?)

� Rilegificazione: potrà esserci una veloce revisione dei processi basati su strumenti diversi?

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Riparto di competenze tra legge e

contratto collettivo: nuovi equilibri

� Enfasi su una dirigenza “manageriale”, ma

ciò che la legge con la riforma “toglie” alla

contrattazione collettiva, lo restituisce alla

dirigenza solo “in dosi misurate e controllate”

(v. F. Carinci: “libertà vigilata” della dirigenza)

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo

� Perdita di spazi di competenza per la

contrattazione collettiva ed estensione degli

spazi riservati alla legge

� Vi è dunque una revisione significativa del

sistema delle fonti regolatrici dei rapporti di

lavoro pubblico (e dei rapporti di “forza” tra

dette fonti)

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (II)

Il d. lgs. n. 150/09:

a) Vieta la negoziabilità dei poteri gestionali del dirigente (manager) in materia di micro-organizzazione e di gestione del personale (obiettivo: “sterilizzazione” della contrattazione collettiva)

b) Si disciplinano direttamente ad opera della legge numerosi aspetti cruciali di istituti (vecchi e nuovi) del rapporto di lavoro, con una sottrazione totale o parziale degli stessi alla regolamentazione collettiva

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (III)

In particolare, l’art. 40, I comma, del d. lgs. n. 165/01 (come risultante dopo le modifiche ex art. 54 d. lgs. n. 150)da un lato sancisce che “la contratt. coll. determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapp. di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali”, dall’altro esclude integralmente dalla contratt. coll. “le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’art. 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli artt. 5, c. 2, 16 e 17” , oltre alla materia del conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali ed all’insieme delle materie giàriservate alla fonte pubblicistica dalla prima legge di riforma.

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (IV)

Infine, si prevede che nelle materie relative

alle sanzioni disciplinari, alla valutazione

delle prestazioni ai fini della corresponsione

del trattamento accessorio, della mobilità e

delle progressioni economiche, la

contrattazione collettiva sia consentita negli

esclusivi limiti previsti dalle norme di legge

(che si riappropria di significativi spazi …)

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (V)

La scelta del legislatore appare coerente con l’atteggiamento dello stesso nei confronti della

contrattazione collettiva: formale riconoscimento

della competenza di questa a disciplinare “diritti ed obblighi direttamente pertinenti al rapporto di

lavoro”, ma limitazione dell’intervento a modificare “eventuali disposizioni di legge, regolamento o

statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità di limitata ai dipendenti

delle p.a.” solo se e nei limiti in cui dette

disposizioni lo consentano

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (VI)

Viene così ribaltato il sistema precedente

Da:derogabilità generale, salvo espresso divieto

A: principio generale di inderogabilità

Ma … natura imperativa delle disposizioni del d. lgs. n. 165/2001! (e la violazione della norma imperativa comporta la sostituzione automatica della clausola

contrattuale difforme)

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Il nuovo riparto di competenze tra

legge e contratto collettivo (VII)

Si può, dunque, parlare di “rilegificazione”

(o, anche, di “decontrattualizzazione”)

Controtendenza rispetto al passato (ed alle scelte di deregulation che hanno connotato la riforma del lavoro alle dipendenze delle p.a. a partire dagli anni ‘90)

Ma allora … conflitto con le finalità dichiarate di attuare una “piena convergenza” degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento alle relazioni sindacali

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Le novità in materia di contrattazione

collettiva (I)

� Ridefinizione di alcune regole della procedura negoziale (obiettivi: rendere più penetrante, in sede di contrattazione nazionale, l’intervento dell’attore politico rispetto all’agenzia negoziale; ampliare il controllo dei costi contrattuali)

� Debito pubblico : necessità di sostenibilità degli impegni

� Nuova funzione della Corte dei Conti di valutazione e analisi del rispetto (da parte degli stessi contratti integrativi) dei criteri improntati alla premialità, al riconoscimento del merito, alla valutazione dell’impegno individuale e della performance, con riguardo ai diversi istituti finanziati dalla contr. coll.)

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Le novità in materia di contrattazione

collettiva (II)

� Di fatto il d. lgs. 150/09 ha dato attuazione all’Intesa per l’applicazione dell’accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali del 30.4.2009

� Si introduce però così un certo grado di rigidità nel sistema contrattuale (in caso di futura modifica anche consensuale di singoli aspetti, sarà comunque necessario un intervento del legislatore …)

� Attribuzione alla contrattazione di secondo livello del compito di integrare la contrattazione nazionale solo negli ambiti e

nei limiti da questa fissati (coordinamento negoziale) e in modo coerente con le finalità di miglioramento della produttività e dell’efficienza delle pp.aa. (sviluppo della premialità retributiva)

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Le novità in materia di contrattazione

collettiva (III)

� Riduzione dei comparti

� Il legislatore ha fissato un numero massimo di 4

comparti e 4 aree dirigenziali

� Scelta “forte”: si vuole cercare di “concentrare” lo sforzo negoziale

� Tuttavia viene così ridotta l’autonomia delle parti

nella definizione degli ambiti contrattuali e si rischia di imporre un’eccessiva uniformità dei trattamenti

contrattuali a pubbliche amministrazioni con caratteristiche strutturali assai diverse

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Le novità in materia di contrattazione

collettiva (IV)

� Si prefigura un sistema contrattuale il cui timone resta saldamente nelle mani dell’attore pubblico (a livello nazionale ma anche a livello decentrato)

� V. art. 47-bis c. 1 e 2 d. lgs. 165/01

� V. art. 40, c. 3 bis e c. 3 ter

� Potere (non negoziabile!) del dirigente di procedere autonomamente alla regolazione in caso di stallo

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Il “nuovo” modello di relazioni

sindacali

� Dai novellati artt. 5 e 9 del d. lgs. 165/01 si evince che la contrattazione collettiva nazionale può prevedere la sola informazione quale forma di partecipazione sindacale alle determinazioni dirigenziali che vanno dall’organizzazione degli uffici alla gestione dei rapporti di lavoro

� Sostanziale “smantellamento” del sistema di relazioni sindacali precedente e scomparsa di istituti quali la consultazione e concertazione sulle prerogative dirigenziali

� In dottrina (v. Bellavista e Garilli) si è sottolineato come il sindacato “potrà aspirare ad ottenere, come risultato massimo, solo un diritto d’informazione per tutta l’area delle decisioni organizzative privatistiche e di gestione dei rapporti di lavoro”

� I limiti legislativi alla contrattazione collettiva nazionale siproiettano poi, con intensità rafforzata, nei cfr. della contrattazione integrativa

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Il “nuovo” modello di relazioni

sindacali (II)

� La contrattazione collettiva appare così “funzionalizzata” al perseguimento dell’interesse pubblico

� Si cerca almeno apparentemente di valorizzare la contrattazione integrativa quale strumento di miglioramento dell’efficienza, della qualità dei servizi, ecc.

� Ma il modello di relazioni sindacali si allontana da quello del settore privato

� Sistema contrattuale concentrato, centralizzato e ingessato

� Si può ipotizzare per la contrattazione collettiva nazionale un’enfatizzazione degli aspetti politici (ruolo centrale del Governo) rispetto a quelli tecnici

� Mancata reale valorizzazione dell’Aran, comitati di settore ridotti a gruppi di pressione

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Contratto individuale e condizioni di

miglior favore� Art. 45 d. lgs. 165� L’amministrazione deve:� 1) applicare a tutti i propri dipendenti trattamenti non inferiori a

quelli previsti dalla c. coll.� 2) garantire parità di trattamentoE’ possibile una contrattazione individuale diversificata o

migliorativa?La dottrina è divisa.In ogni caso, necessità di giustificazioni oggettiveInoltre, sul piano economico, eventuali trattamenti retributivi

particolari possono essere previsti solo ove ciò sia previsto (ed alle condizioni previste) dal contratto collettivo.

Dopo il d. lgs. n. 150 non può esserci più dubbio sulla nullità di clausole del contratto individuale che dispongano in difformitàdal contratto collettivo o dal principio di parità di trattamento: violazione di norme imperative (v. art. 2, 2 c. d. lgs. 165)

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Interventi unilaterali e condotta

antisindacale (I)

� Primi interventi giurisprudenziali discutibili e discussi� Vi sono state già alcune pronunce ex art. 28 St. lav.

in relazione all’applicazione del d. lgs. 150/09 (in particolare con riguardo agli enti locali)

� Problemi posti in particolare dall’ art. 65 d. lgs. 150.

� Il legislatore è intervenuto con l’art. 5 del d. lgs. 141/11 per specificare che l’art. 65, c. 1, 2 e 4 deve interpretarsi nel senso che l’adeguamento dei contratti collettivi integrativi è necessario solo per i contratti vigenti alla data di entrata in vigore del decreto, mentre a quelli sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le disposizioni introdotte dal medesimo decreto

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Interventi unilaterali e condotta

antisindacale (II)� In effetti, nelle materie riportate alla c.d. micro-organizzazione,

le forme di partecipazione sindacale sono ricondotte sin dall’entrata in vigore della riforma all’informazione (successiva rispetto all’adozione dell’atto da parte dell’ente …); spostare nel tempo tali previsioni, rinviandole alla prossima tornata contrattuale, significherebbe svuotare la riforma, consentendo alle parti di posticipare sine die l’entrata in vigore del riparto di attribuzioni novellato tra legge e contrattazione collettiva

� La nuova disciplina legale ha modificato gli equilibri consolidati, a vantaggio dei poteri organizzativi dell’amministrazione

� Sarà interessante seguire l’evoluzione giurisprudenziale (èimmaginabile uno “stillicidio giudiziario” …)

� D’altra parte la tornata contrattuale “successiva” appare ancora lontana … (senza contare il blocco del trattamento economico ex d.l. 78/2010)

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Per concludere …

� Con la riforma vengono “restaurate”:

� - la supremazia della legge sul contratto collettivo;

� - la supremazia del legislatore sulle parti sociali;

� - la supremazia degli atti amministrativi sugli

strumenti negoziali.

� Si supera la logica della concertazione e sembra

allontanarsi la convergenza degli assetti regolativi del

lavoro pubblico a quelli del lavoro privato, in particolare nel sistema della relazioni sindacali

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Per concludere …

� Alcuni hanno parlato di una concezione della gestione del personale “neoautoritaria”, con riguardo

in particolare alle disposizioni in tema di potere

disciplinare, di poteri dirigenziali e di contrattazione integrativa

� Rischio di irrigidire eccessivamente il sistema di relazioni sindacali in sede decentrata

� Ma l’opzione del legislatore è chiara: favore per un assetto legislativo costituito da norme inderogabili

che vincolano (anche e soprattutto il dirigente) ad operare in un certo modo.