Progetti Tecnologie Procedure … · questo senso si veda la Comunicazione della Commissione Ce, 2...

ProgettiTecnologieProcedure

IPSO

A

0020

3730

5000002

037306

Emergenze ambientaliRischi antropici e naturali

2/2016

Le emergenze ambientali in Italia Il quadro normativoImpianti a rischio di incidente rilevante

Il ruolo della Protezione Civile e del SindacoResponsabilità e nuovi delitti ambientaliCase history: l’incidente all’oleodotto di Busalla

Rischio inquinamento e soluzioni assicurativePrevenzione e gestione dei disastri: i contributi Ue e Onu

SUPP

LEM

ENTO

A A

MBI

ENTE

& S

VIL

UPP

O N

.12/

2016

La piattaforma online di informazione, aggiornamento, formazione e pratica professionale in materia di sicurezza del lavoro, degli alimenti e tutela dell’ambiente.

Tutto Sicurezza e Ambienteti permette di consultare in modo semplice e immediato:• guide operative, linee guida, approfondimenti e tools operativi

• testi normativi in versione vigente e previgente, prassi e giurisprudenza.

In più:• modulistica e schemi di atti• esempi di DVR• modelli personalizzabili di procedure standardizzate

• schede macchina• corsi di formazione personalizzabili• check list• guida alle sanzioni• scadenzario.

Y21ETCL

www.infotsa.it

Y21ETCL.indd 1 08/06/16 18:0800203730_all-ambi-2.indd 1 15/12/16 09:21

Sistema HSEInformazione e aggiornamento tecnico-normativo, pratica professionale, formazione e soluzioni gestionali per il manager HSE

La soluzione di Wolters Kluwer per supportare i manager HSE nella gestione strategica e operativa della compliance

L’aggiornamento quotidianoIl Quotidiano Sicurezza e Ambiente garantisce un aggiornamento giornaliero su tutte le novità di rilievo, una prima interpretazione e valutazione degli impatti per gli operatori del settore. Gli approfondimenti e le soluzioni tecnicheISL Igiene & Sicurezza, la prestigiosa rivista di aggiornamento giuridico e orientamento tecnico, offre analisi approfondite, a cura dei maggiori esperti del settore, su valutazione dei rischi, medicina del lavoro e sorveglianza sanitaria, antincendio ed emergenze, sicurezza nei cantieri, formazione dei lavoratori e sicurezza aziendale. Il supporto normativo e gli strumenti operativiTutto Sicurezza e Ambiente raccoglie tutta la normativa nel testo vigente e annotato, la prassi, la giurisprudenza e soprattutto utili strumenti esplicativi ed operativi: guide, modulistica, schede macchine, procedure, rischi e misure, esempi di VdR, materiale didattico per la formazione ecc. La gestione degli adempimentiIn Pratica HSE, mediante un innovativo sistema di organizzazione e accesso dei contenuti, consente di individuare rapidamente tutti gli adempimenti in tema di sicurezza e ambiente di un’azienda. Basta rispondere a un semplice questionario guidato sull’azienda e le sue caratteristiche, dal comparto produttivo al numero di lavoratori, e si ottiene la lista “ragionata” degli adempimenti obbligatori. Ogni adempimento è descritto nei dettagli, dai responsabili dell’attività alle sanzioni, e può essere organizzato in uno scadenzario personalizzato. L’ implementazione del SGSLSIMPLEDO è il software d’eccellenza che supporta i manager nella salvaguardia della salute e sicurezza dei lavoratori, nella gestione e valutazione dei rischi, nella stesura del DUVRI, nella formazione continua dei lavoratori.È un software web-based che consente di responsabilizzare tutte le risorse umane aziendali e implementare il protocollo SGSL UNI-INAIL per una politica aziendale di prevenzione effi cace.

Per informazioniDirezione Marketing

[email protected]

Y18E

TCL

ADV_TalamoRiv_Ipsoa.indd 1 24/05/16 16:05

E alla sicurezzadel RSPPchi ci pensa?

inpraticasicurezza.it

Y79E

SCL

Da oggi c’è In Pratica Sicurezza.MENO RISCHI PER L’AZIENDA, PIÙ SICUREZZA PER TE.

Un RSPP deve pensare a tutto, per assicu-

rare sempre a chi lavora in azienda la mas-

sima sicurezza. Se sei un RSPP, questo lo sai

bene. Ma ti sei mai chiesto chi pensa alla tua

sicurezza? Oggi abbiamo il piacere di pre-

sentarti In Pratica Sicurezza, l’ultimo nato in

casa Wolters Kluwer, che ti aiuta a identificare

e a gestire correttamente gli adempimenti.

Perché essere un vero RSPP è molto più che

sapere le regole della sicurezza: è saperle ap-

plicare, in pratica.

Scopri cosa In Pratica Sicurezza può fare per te.

2016_04_26-210x297-mercatotecnico.indd 1 27/04/16 12:4100203730_all-ambi-2.indd 2 15/12/16 09:21

Emergenze ambientalie protezione civile: il Sindacoalla prova dei cosiddetti ecoreatiMarco Tonellotto, Assoreca, Studio Legale Associato Merlin & Tonellotto(Vicenza - Milano)

L’inclusione della tutela dell’ambiente tra le finalita della Protezione Civile, impone di consi-derare il rischio ambientale in una prospettiva meno consueta di quella piu tradizionale,normalmente centrata sulla sua previsione e gestione interna all’impresa. Infatti gli eventi dideterioramento ambientale costituiscono anche rischi del territorio, della cui gestione sonoinvestiti, in ambito piu decentrato, le regioni e gli enti locali, salva la competenza dello Statoper gli eventi calamitosi di straordinaria gravita ed intensita. In queste situazioni, la cuiorigine puo essere determinata tanto da attivita umane quanto da eventi naturali, l’eventodi alterazione dell’ambiente, con le sue possibili ricadute – immediate o a breve termine –sul territorio e sulla salute della popolazione residente, impone alle amministrazioni coin-volte non solo l’adozione di misure emergenziali e di interdizione del rischio, ma ancorprima attivita previsionali, ossia di valutazione della probabilita di accadimento di un de-terminato livello di danno associato alle piu diverse attivita umane che possono compro-mettere risorse e matrici ambientali. Dall’omissione o dall’inadeguatezza dell’esercizio didette funzioni possono quindi conseguire responsabilita dirette degli enti investiti dei doveridi protezione civile, in primis il Sindaco, potendo a cio riconnettersi un contributo causale –esclusivo o concorrente – al verificarsi dell’evento di danno ambientale. L’entrata in vigoredella legge n. 68/2015 impone quindi alla Protezione Civile di misurarsi con alcune dellefattispecie piu significative dei cosiddetti ‘‘ecoreati’’, ossia i delitti di inquinamento e didisastro ambientale.

IntroduzioneNella prassi dell’azione amministrativa la

gestione dell’emergenza ambientale viene

solitamente associata all’esercizio degli

strumenti di precauzione, prevenzione e

tutela offerti dal cosiddetto Codice del-

l’Ambiente (1), tra i quali i piu significativi

sono quelli relativi alle azioni disciplinate

nella sua parte sesta, alle bonifiche (art.

239 e ss del D.Lgs. n. 152/2006) e alla ri-

mozione dei rifiuti (art. 192 del D.Lgs. n.

152/2006). Analogamente, in una logica

in parte coincidente con quella degli isti-

tuti sopra accennati, il nostro ordinamento

conosce pure i poteri extra ordinem attiva-

Norme e procedureEmergenze ambientali

43

(1) Il riferimento puntuale e al D.Lgs. n. 152/2006.

bili dal Sindaco per fronteggiare situazioni

di emergenza connesse all’igiene pubblica

e alla sicurezza, quali quelle disciplinate

dagli art.li 50 e 54 del T.U. sugli enti locali,

di cui frequentemente si avvalgono i sin-

daci per gestire situazioni emergenziali di

natura ambientale.

Meno frequente e invece la considerazione

della necessita che il pericolo ambientale

debba trovare la sua soluzione anche nel-

l’esercizio delle funzioni di protezione civi-

le, che normalmente siamo tutti istintiva-

mente portati ad associare alla sola gestio-

ne di emergenze determinate da eventi

naturali.

I compiti della ProtezioneCivileTuttavia, la legge n. 225 del 24 febbraio

1992, istitutiva del Servizio nazionale della

protezione civile, e piuttosto chiara nel pre-

cisare (2), senza margini di incertezza, che la

tutela dell’integrita dell’ambiente da danni

e pericoli di danno derivanti da calamita,

catastrofi ed altri eventi calamitosi, costitui-

sce oggetto precipuo delle attivita di pro-

tezione civile.

In questa prospettiva l’art. 2 della legge

predetta individua tre distinte tipologie di

eventi di pertinenza dell’attivita di prote-

zione civile, ossia gli eventi connessi all’at-

tivita umana fronteggiabili dai singoli enti

e amministrazioni in via ordinaria, quelli

che richiedono una gestione coordinata

in relazione alla loro natura ed estensione

ed infine quelli piu propriamente catastro-

fali e che per questo richiedono mezzi e

poteri straordinari da impiegare per periodi

di tempo circoscritti.

E quindi di immediata evidenza come

eventi di emergenza ambientale di origine

umana - quindi con esclusione di quelli

provocati da fatti naturali -, che possono

essere fronteggiati mediante interventi at-

tuabili dai singoli enti o amministrazioni

competenti in via ordinaria, cosı come

quelli su scala piu vasta, ma pur sempre

circoscritti all’ambito di competenza di

piu enti che devono solo coordinarsi tra

loro, pur sempre agendo nell’esercizio del-

le loro normali funzioni – si pensi per

esempio ad una contaminazione che pos-

sa interessare piu comuni – appartengono

alla fisiologia dell’agire del servizio di pro-

tezione civile.

Definito quindi il perimetro dell’attivita e

degli eventi di cui il servizio predetto deve

occuparsi, risulta piuttosto interessante no-

tare una sostanziale coincidenza tra quelli

che sono i piu tradizionali strumenti di ge-

stione dell’emergenza offerti dal diritto am-

bientale e quelli propri dell’attivita di pro-

tezione civile. In entrambi i casi le gestione

dell’emergenza postula una prima fase di

previsione e prevenzione (3) del rischio, cui

segue la gestione dell’emergenza vera e

propria, attraverso il suo superamento e

la mitigazione e interdizione del rischio.

La cosa non deve peraltro stupire, in quan-

to l’art. 2 della legge n. 225/1992 espressa-

mente prevede che le funzioni di protezio-

ne civile vengano esercitate anche attra-

verso gli ordinari poteri di competenza di

enti e amministrazioni, cui si affiancano poi

quelli piu propriamente di protezione civi-

le, di cui all’art. 3 della legge predetta. Cer-

cando poi di definire quali siano quest’ulti-

mi, si puo dire che essi includano la previ-

sione (4), la prevenzione (5) dei rischi, il soc-

corso delle popolazioni e ‘‘ogni altra attivita

necessaria e indifferibile, diretta al contra-

sto e al superamento dell’emergenza (6) e

alla mitigazione del rischio’’ connessa agli

eventi previsti dall’art. 2 della legge.

I compiti degli EntiterritorialiIl sistema della protezione civile risulta infi-

ne articolato su livelli diversi di competen-

za (7), in ragione dei quali spetta alle regio-

ni:

! la predisposizione e attuazione dei pro-

grammi regionali di previsione e pre-

venzione;

! l’attuazione degli interventi urgenti in

caso di crisi determinata dal verificarsi


44

(2) Si veda in questo senso l’art. 1 bis, comma 1, della legge n. 225/1992.

(3) Previsione e prevenzione sono d’altronde tra loro accomunate dall’essere espressione entrambe del piu generale strumento di analisi e valutazione dei rischi. In

questo senso si veda la Comunicazione della Commissione Ce, 2 febbraio 2000, che seppure esplicitamente riferita all’azione di precauzione, la include nella

categoria predetta, in quanto forma di prevenzione qualificata, assimilando quindi tutte le forme di previsione a strumento di analisi del rischio.

(4) Ai sensi dell’art. 3, comma 2, della L. n. 225/1992, ‘‘la previsione consiste nelle attivita, svolte anche con il concorso di soggetti scientifici e tecnici competenti in

materia, dirette all’identificazione degli scenari di rischio probabili e, ove possibile, al preannuncio, al monitoraggio, alla sorveglianza e alla vigilanza in tempo

reale degli eventi e dei conseguenti livelli di rischio attesi’’.

(5) Ai sensi dell’art. 3, comma 3, della L. n. 225/1992, ‘‘la prevenzione consiste nelle attivita volte a evitare o a ridurre al minimo la possibilita che si verifichino

danni conseguenti agli eventi di cui all’articolo 2, anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attivita di previsione. La prevenzione dei diversi

tipi di rischio si esplica in attivita non strutturali concernenti l’allertamento, la pianificazione dell’emergenza, la formazione, la diffusione della conoscenza della

protezione civile nonche l’informazione alla popolazione e l’applicazione della normativa tecnica, ove necessarie, e l’attivita di esercitazione’’.

(6) Per le nozioni di soccorso e superamento del rischio si veda sempre l’art. 3 della L. n. 225/1992, secondo il quale:

(i) ‘‘il soccorso consiste nell’attuazione degli interventi integrati e coordinati diretti ad assicurare alle popolazioni colpite dagli eventi di cui all’articolo 2 ogni forma

di prima assistenza’’;

(ii) ‘‘il superamento dell’emergenza consiste unicamente nell’attuazione, coordinata con gli organi istituzionali competenti, delle iniziative necessarie e indilazio-

nabili volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita’’.

(7) Il sistema della ripartizione delle competenze risulta definito dagli art.li 6-15 della L. n. 225/1992 e dall’art. 108 del D.Lgs. n. 112/1998.


45

di un evento o della sua imminenza;

! la definizione degli indirizzi per la pre-

disposizione dei piani provinciali di

emergenza; l’attuazione degli interventi

necessari per favorire il ritorno alle nor-

mali condizioni di vita;

! lo spegnimento di incendi, l’organizza-

zione e l’utilizzo del volontariato.

Le Province risulterebbero invece incarica-

te:

! delle attivita di rilevazione, raccolta ed

elaborazione dati interessanti la prote-

zione civile; della predisposizione dei

programmi provinciali di prevenzione

e protezione e della loro attuazione;

della predisposizione del piano provin-

ciale di emergenza;

! della vigilanza sulla predisposizione da

parte delle strutture provinciali dei ser-

vizi urgenti, anche tecnici, da attivare in

caso di evento.

Infine, spetta ai Comuni:

! la direzione dei servizi di emergenza e

coordinamento dei servizi di soccorso e

assistenza alle popolazioni colpite sul

territorio Comunale;

! l’attuazione nel medesimo ambito terri-

toriale delle attivita di previsione e degli

interventi di prevenzione dei rischi sta-

bilite da programmi e piani regionali;

! la predisposizione dei piani comunali e

intercomunali di emergenza e il loro

aggiornamento;

! l’attivazione degli interventi urgenti e

necessari;

! la vigilanza sull’attuazione dei servizi ur-

genti di protezione civile su base locale,

l’utilizzo del volontariato. Inoltre quan-

do l’evento non sia fronteggiabile con

gli strumenti a disposizione del Comu-

ne, il Sindaco puo chiedere l’intervento

di altre forze e strutture al Prefetto, che

adotta i provvedimenti del caso, coor-

dinando i propri interventi con quelli

dell’autorita comunale. Quanto al Pre-

fetto, questi svolge funzioni di coordi-

namento e direzione su base provincia-

le, con correlato esercizio di poteri di

gestione diretta dell’emergenza, secon-

do quanto definito dall’art. 14 della leg-

ge n. 225/1992.

I compiti del SindacoNel tentativo di definire il perimetro delle

competenze comunali, che vedono nel

Sindaco la figura del garante dell’adempi-

mento degli obblighi di protezione civile,

va da subito evidenziata la difficolta di trac-

ciare delle attribuzioni nette, atteso che

tutto il sistema della protezione civile si

caratterizza per profili di sovrapposizione

e di gestione coordinata dei poteri attra-

verso i quali soggetti diversi sono chiamati

ad esercitare la funzione di tutela.

Tuttavia e possibile individuare un nucleo

di poteri tipicamente ‘‘comunali’’, che so-

stanzialmente afferiscono al momento del-

la gestione e interdizione del rischio, ovve-

ro all’attuazione delle attivita di previsione

e agli interventi di prevenzione, oggetto

pianificazione regionale e provinciale; alla

conseguente predisposizione e aggiorna-

mento dei piani comunali di emergenza;

all’attivazione degli interventi urgenti e ne-

cessari (cioe quell’insieme di azioni finalisti-

camente orientate - in ragione della loro

necessita e indifferibilita – alla mitigazione

del rischio e al ripristino della situazione di

ritorno alla normalita ante evento, ossia il

contrasto e il superamento dell’emergen-

za); alla vigilanza dell’attuazione dei servizi

urgenti su base locale. Nel contesto di que-

ste competenze, viene quindi riconosciuto

al comune un ampio e non meglio definito

potere di adozione di tutti i pertinenti

provvedimenti finalisticamente orientali,

su base locale, all’azione di tutela e interdi-

zione del rischio.

Peraltro, quella che sembra un’investitura

di funzioni di garanzia piuttosto ampia e

tendenzialmente illimitata, trova un limite

– tutt’altro che definito nel suo perimetro

applicativo – nella previsione dell’art. 3,

comma 7, della legge n. 225/1992, che im-

pone alle amministrazioni di provvedere

nell’ambito delle risorse umane, strumenta-

li e finanziarie disponibili a legislazione vi-

gente. Come dire che l’esercizio della fun-

zione di garanzia, per la cui configurazione

non basta la mera investitura di un potere

dissociata dall’attribuzione dei mezzi per

darvi attuazione, diventa in qualche misura

una quaestio facti, dovendosi valutare volta

per volta se le dotazioni strumentali in sen-

so lato siano oggettivamente insufficienti a

determinare e consentire l’azione del ga-

rante. Ovviamente, in questo tipo di valu-

tazione e evidente che eventuali profili di

colpa di organizzazione (per esempio defi-

cit di analisi, di previsione, di approccio

competente, diligente e perito) che finisca-

no per incidere sulla dotazione dell’ente -

ossia quando data una certa disponibilita

finanziaria risulti che l’Ente poteva perveni-

re ad una piu efficace organizzazione della

struttura di prevenzione e tutela (8) -, pos-

sono costituire un profilo di colposo di

omesso esercizio del potere dovere, che

e per l’appunto pure quello di organizzarsi

adeguatamente. Il tema e quindi quello

della definizione della posizione di garan-

zia (9) del Sindaco, cioe della determinazio-

ne della sfera di rischio ambientale che egli

(8) In questa prospettiva e utile far ricorso all’ampia casistica elaborata dalla giurisprudenza, segnatamente in materia di sicurezza sul lavoro, proprio sul tema

degli standard esigibili di organizzazione prevenzionistica.

(9) Sull’argomento si segnala la sentenza Cassazione penale, sezioni unite, n. 38343/2014, che opera una rivisitazione della categoria dogmatica della ‘‘posizione

di garanzia’’, che tradizionalmente e intesa come l’espressione che condensa l’obbligo giuridico di impedire l’evento e che costituisce la fonte della

e chiamato a gestire come autorita di pro-

tezione civile.

A prescindere, pertanto, dalle specificita di

ogni singolo caso concreto, e comunque

possibile affermare che in forza della decli-

nazione dei poteri di protezione civile so-

pra riassuntivamente richiamati, l’ordina-

mento assegna al Sindaco una evidente

posizione di garanzia rispetto alla gestione

e l’interdizione del rischio ambientale su

base comunale e intercomunale.

In proposito, va pure segnalato che se la

ripartizione di poteri parrebbe attribuire a

regioni e province il fondamentale mo-

mento della ‘‘previsione del rischio’’, in con-

creto l’obbligo di pianificazione dell’emer-

genza comunale (10) finisce per imporre al

Comune la stessa valutazione concreta del

rischio locale, atteso che gli indirizzi regio-

nali e del Dipartimento di protezione civile

hanno un valore operativo, metodologico,

lasciando poi all’analisi diretta dell’Ente lo-

cale la determinazione dei singoli profili

rischio e delle cautele da associare agli

stessi.

Dato il contesto di funzioni istituzionali so-

pra tratteggiate, il Comune e oggi chiama-

to a prevedere, prevenire e gestire una

molteplicita di rischi ambientali antropici.

Tra questi, e solo in via esemplificativa, me-

ritano d’essere ricordati quelli afferenti il

trasporto di merci pericolose; il rischio in-

dustriale nel suo complesso (e quindi non

solo quello riferibile ad imprese a rischio di

incidente rilevante o soggette alla discipli-

na dell’autorizzazione integrata ambienta-

le); i rischi determinati da eventi esterni

(ossia, la valutazione di eventi esterni come

terremoti, alluvioni, frane, oggi probabil-

mente anche il terrorismo, quali cause ini-

ziatrici di scenari incidentali determinati da

attivita industriali (11)) e quelli ascrivibili a

cosiddetti ‘‘effetti domino’’.

Le novita introdotte dallalegge n. 68/2015: nuovidelitti ambientali, nuoveresponsabilitaNella sua complessita, l’attivita di analisi e

gestione del rischio ambientale afferente

alle funzioni di protezione civile deve inol-

tre misurarsi anche con le novita normati-

ve, ossia con quelle fattispecie di evento

introdotte dal legislatore con la legge n.

68/2015 e che si sostanziano nei cosiddetti

‘‘ecoreati’’, rectius delitti ambientali (12).

Trattasi, infatti, di eventi di danno e di peri-

colo concreto, che avendo l’idoneita di pre-

giudicare i beni della vita, della salute e del-

l’ambiente, hanno in tutta evidenza una pie-

na pertinenza con l’oggetto dell’attivita di

tutela propria della protezione civile.

Nella prospettiva delle funzioni di compe-

tenza comunale, certamente l’attenzione

va posta ai reati di inquinamento (art.

452-bis c.p) e di disastro ambientale (art.

452-quater c.p.), data la natura emergenzia-

le che gli stessi fatti reato possono assume-

re. Il primo dei due si configura nella con-

dotta di chi ‘‘abusivamente cagiona una

compromissione o un deterioramento si-

gnificativi e misurabili:

1. delle acque o dell’aria o di porzioni

estese o significative del suolo o del

sottosuolo;


46

responsabilita in ordine ai reati commissivi mediante omissione. Nella sostanza la posizione di garanzia identifica concettualmente il ruolo di cui e investito -

tendenzialmente per legge - un soggetto, al fine di impedire e governare un certo fattore di rischio e quindi assicurare la tutela di determinati beni (nel caso

affrontato da questo articolo, salute e ambiente). In questa prospettiva, la responsabilita di evento dannoso viene imputata al garante in ragione dell’omesso

o insufficiente esercizio dei poteri attribuitigli, fungendo per l’appunto la posizione di garanzia da strumento attraverso il quale il diritto penale esprime un

ponderato giudizio sulla paternita umana di un determinato illecito. Le sentenza sopra segnalata e di particolare interesse in quanto, partendo dalla

considerazione che la posizione di garanzia ha quindi un ruolo di personalizzazione dell’attribuzione della responsabilita, osserva come in sistemi prevenzio-

nistici e di tutela caratterizzati da intricate connessioni di ruoli e poteri, si ponga la necessita che la responsabilita penale sia differenziata e limitata in ragione

dell’area di rischio in cui si e realizzato l’evento e del soggetto che viene ritenuto gestore di quel rischio, poi realizzatosi. Ne deriva che ‘‘garante e il soggetto -

che gestisce il rischio’’ e solo a questi deve essere imputato, sul piano oggettivo, l’illecito, qualora l’evento si sia prodotto nell’ambito della sua sfera gestoria. La

Cassazione evidenzia pure ‘‘come cio non significhi che sia sempre possibile compartimentare la responsabilita penale, soprattutto in un ambito, quale quello

del diritto penale del lavoro, in cui si assiste spesso ad una connessione di obblighi e responsabilita in capo a diverse figure e soggetti gestori di un rischio. Ma

l’idea di rischio e, quindi, l’individuazione del gestore dello stesso, deve essere posta alla base dell’imputazione oggettiva dell’evento, nella prospettiva di

limitare e separare le sfere di responsabilita dell’illecito’’.

(10) Si vedano le disposizioni della legge 12 luglio 2012 n. 100, di modifica della legge n. 225/1992, che impone a ciascun comune di approvare il proprio piano di

emergenza, redigendolo secondo le indicazioni operative emanate dal Dipartimento di protezione civile e dalle regioni.

(11) In questa prospettiva merita considerare il principio ricavabile dal combinato disposto degli art.li 303 e 308, comma 4, del D.Lgs. 152/2006, che se da un lato

esclude qualsiasi responsabilita per danni ambientali riferibili ad eventi inevitabili e non controllabili, dall’altro pone dei limiti al beneficio dell’esenzione del

pagamento dei costi delle attivita di prevenzione e riparazione, nel senso che la mancanza di misure di sicurezza astrattamente idonee costituirebbe di per se

stesso un fattore di responsabilita. Inoltre, in punto di inevitabilita e imprevedibilita, a prescindere dalla possibilita o meno di includere i servizi di protezione

civile tra quelle attivita potenzialmente impattanti sull’ambiente ai sensi dell’art. 302 del D.Lgs. n. 152/2006, c’e da chiedersi se le conseguenze ambientali

innescate da un evento naturale che determini l’attivazione di un rischio di fonte industriale, non siano in qualche modo prevedibili e preventivabili

ricorrendo ad un’analisi tecnicamente e scientificamente orientate, come deve essere l’attivita di previsione (art. 3, comma 2, della legge n. 225/1992) di

protezione civile.

(12) I nuovi delitti sono quelli di inquinamento ambientale (art. 452-bis c.p.), di morte e lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale (art.

452-ter c.p.), di disastro ambientale (art. 452-quater c.p.), di inquinamento e disastro ambientale nella forma colposa (art. 452-quinquies c.p.), di traffico e

abbandono di materiale ad alta radioattivita (art. 452-sexies c.p.), di omessa bonifica (art. 452-terdecies c.p.), di impedito controllo (452-septies c.p.), figura

delittuosa quest’ultima che non appare tuttavia diretta a determinare un pregiudizio diretto all’ambiente.

2. di un ecosistema, della biodiversita, an-

che agraria, della flora o della fauna’’,

prevedendo forme di aggravamento

di pena quando l’inquinamento ‘‘e pro-

dotto in un’area naturale protetta o sot-

toposta a vincolo paesaggistico, am-

bientale, storico, artistico, architettoni-

co, archeologico ovvero in danno a

specie animali o vegetali protette’’. Il

reato, che e costituito da un fatto che

presenta un buon livello di sovrapposi-

zione con la nozione di danno ambien-

tale di cui all’art. 300 del D.Lgs. 152/

2006, prevede una fattispecie aggravata

quando (art. 452-ter c.p.) l’inquinamen-

to abbia determinato lesioni personali o

la morte di persone, pregiudicando per

un verso le condizioni dell’ambiente nel

quale l’uomo svolge la propria esisten-

za e compromettendo quindi dall’altro

le normali condizioni di vita che l’azio-

ne di protezione civile deve invece as-

sicurare.

Il delitto di disastro ambientale (art. 452-

quatter c.p.), che peraltro continua a con-

vivere con l’altra fattispecie di disastro in-

nominato (anche ambientale) di cui all’art.

434 c.p., si configura invece nella condotta

di chi ‘‘abusivamente cagiona un disastro

ambientale’’, intendendosi per tale ‘‘l’altera-

zione irreversibile dell’equilibrio di un eco-

sistema, l’alterazione dell’equilibrio di un

ecosistema la cui eliminazione risulti parti-

colarmente onerosa e conseguibile solo

con provvedimenti eccezionali, l’offesa alla

pubblica incolumita in ragione della rile-

vanza del fatto per l’estensione della com-

promissione o dei suoi effetti lesivi ovvero

per il numero delle persone offese o espo-

ste al pericolo’’.

In entrambi i casi cio che rileva nella confi-

gurazione della fattispecie delittuosa e l’in-

tensita dell’effetto della compromissione

ambientale, col conseguente profilo di re-

sponsabilita che potrebbe astrattamente

imputarsi al garante sotto il profilo della

causazione dell’evento, sia per la sua omes-

sa previsione in connessione col mancato

apprestamento di cautele in funzione in-

terdittiva, sia per l’aggravamento degli ef-

fetti disastrosi, che per l’appunto costitui-

scono elemento costitutivo dei reati in ras-

segna.

Il tema merita senz’altro un approfondi-

mento ulteriore. Tuttavia vale la pena di

segnalare come il rischio antropico si ca-

ratterizzi per un grado di prevedibilita tec-

nico scientifica di gran lunga maggiore ri-

spetto all’evento naturale, con conseguenti

ripercussioni in punto di responsabilita pe-

nale del garante.

La riprova della concreta rilevanza del pro-

blema si puo constatare nei numerosi siti

italiani nei quali la complessita e magnitu-

do dell’inquinamento, con le sue ripercus-

sioni potenziali sulla salute collettiva, ha

probabilmente integrato l’astratta consu-

mazione (13) delle fattispecie contemplate

dai due reati sopra passati in rassegna. Si

tratta di casi nei quali, infatti, sia l’evento di

alterazione in quanto tale, sia l’aggrava-

mento della situazione ambientale, allor-

quando questa costituisca di per se alter-

nativamente un autonomo inquinamento

misurabile e significativo o un disastro, po-

trebbe risultare causalmente riconducibile

proprio all’omesso o insufficiente esercizio

dei poteri di interdizione del rischio propri

del garante. Peraltro, relativamente agli

eventi riconducibili ai fatti inquadrabili nel-

la previsione di disastro innominato di cui

all’art. 434 c.p., il rischio di una contestazio-

ne di responsabilita penale alla parte pub-

blica non ha natura puramente congettu-

rale, cosı come il rischio di una possibile

imputazione appare concreto relativamen-

te a tutte le condotte omissive successive

29 maggio 2015 - data di entrata in vigore

della legge n. 68/2015 – e che riguardino

situazioni contrassegnate da un dinami-

smo particolare, significativita, misurabilita,

e gravita di effetti, tali da integrare, nella

loro evoluzione dalla data predetta ad og-

gi, le fattispecie dei reati di inquinamento e

disastro.

ConclusioniLa relativa novita della riforma della legge

n. 68/2015 non consente ancora di regi-

strare pronunce dell’Autorita Giudiziaria

su questa prospettiva interpretativa del

ruolo e delle funzioni di garanzia della Pro-

tezione civile in occasione di eventi di

emergenza ambientale di una certa gravi-

ta. Tuttavia, gia i precedenti riguardanti

eventi calamitosi naturali, sia quelli elabo-

rati nel settore concettualmente affine dei

doveri di garanzia in materia di sicurezza

sul lavoro, consentono di ritenere come

ragionevolmente prevedibile la possibilita

di contestazioni penali per condotte omis-

sive dei garanti dell’azione di protezione

civile. Peraltro, costoro, operando in seno

alla pubblica amministrazione, e ferma re-

stando la non discrezionalita dell’esercizio

dei poteri loro attribuiti, si trovano vincola-

ti, proprio per l’esplicito richiamo che la

legge n. 241/1990 fa ai principi di diritto

comunitario, all’osservanza del principio

dell’azione ambientale, che trova esplicita-

zione nell’art. 3-ter del D.Lgs. n. 152/2006 e

secondo il quale ‘‘la tutela dell’ambiente e

degli ecosistemi naturali e del patrimonio

culturale, deve essere garantita da tutti gli

enti pubblici e privati, mediante una ade-

guata azione che sia informata ai principi


47

(13) Resta ben inteso che la considerazione riguarda la sola verifica in termini oggettivi dell’astratta ricorrenza del fatto reato di nuova configurazione legale, che

in gran parte dei casi non risulta tuttavia contestabile per legittime ragioni di irretroattivita della norma penale.

della precauzione, dell’azione preventiva,

della correzione, in via prioritaria alla fonte,

dei danni causati all’ambiente, nonche del

principio chi inquina paga che, ai sensi

dell’art. 174, comma 2, del Trattato delle

unioni europee, regolano la politica della

comunita in materia ambientale’’.

I sindaci sono quindi attesi ad una prova

non facile, che potranno superare attraver-

so l’uso tecnicamente corretto degli stru-

menti di analisi del rischio e la conseguen-

te predisposizione di coerenti piani d’azio-

ne.


48

Progetti Tecnologie Procedure … · questo senso si veda la Comunicazione della Commissione Ce, 2...

Documents

Transcript of Progetti Tecnologie Procedure … · questo senso si veda la Comunicazione della Commissione Ce, 2...