La política ferroviaria en Colombia 1989-2001

Con una larga y representativa historia, los ferrocarriles nacionales buscan sureactivación y consolidación en el nuevo espacio económico y social del país. Porsu parte Ferrovías y los concesionarios, tienen la responsabilidad que el sector nose vea abocado a un nuevo fracaso.

El lamentable estado en que se encuentra la infraestructura del sistema ferroviario ysu baja capacidad de transporte de carga, ha incidido significativamente para quelas posibilidades de enfrentar las exigencias que demanda la política de aperturainiciada en la década de los noventa, sean poco alentadoras. Por su parte, loscambios estructurales que se hicieron al sistema al inicio de los noventa y eldesarrollo del esquema de concesiones, aún no han logrado la recuperación delFerrocarril.

Es indudable la importancia que representa sacar a flote el sector ferroviario, en lamedida que éste es el elemento que puede lograr la integración de la operación detodos los medios de transporte, mediante la conformación de un esquemamultimodal para el sector, y en esta medida apoyar el impulso al desarrolloeconómico y comercial del país.

En tal sentido, la Contraloría General de la República –CGR-, preocupada por lacrítica situación que afronta este sector, ha realizado dos auditorias a la EmpresaColombiana de Vías Férreas – Ferrovías- en los años 1999 y 2000, con el fin dedeterminar su situación y hacer recomendaciones para que la entidad diseñe unplan de mejoramiento que contribuya a mejorar su gestión, favoreciendo de talmanera el sistema ferroviario nacional.

Kilómetros de historia

La historia del ferrocarril en nuestro país se remonta al año 1836, cuando elCongreso de la República expidió una Ley a través de la cual se le concedía apersonas naturales o jurídicas, privilegios y regalías especiales con el finintercomunicar los dos océanos, a través de la construcción y explotación de uncamino de rieles entre la ciudad de Panamá y el punto de terminación de las aguasnavegables del río Chagres.

No obstante, estos ambiciosos planes solo se llegaron a cristalizar hasta 1850cuando se contrató con el Barón Thierry la construcción del ferrocarril de Panamá,

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primera obra de este género que se construyó y se dio al servicio en Colombia. Apartir de entonces, la historia del transporte en nuestro país estuvo intrínsecamenterelacionada con la ejecución de obras de fomento público, adelantadas por iniciativade los Estados, hoy Departamentos, con la intención principal de buscar una salidaal mar para su respectiva provincia.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 69 de 1871, el Gobierno nacionaldestacó la importancia que tenía para el país la agilización del transporte en laactividad comercial. De ahí que en 1872 la Ley 52 buscara la integración de una redFerroviaria Interoceánica, que partiendo de la bahía de Buenaventura atravesara losdepartamentos del Cauca, Tolima, Cundinamarca, Boyacá y Santander, y seconectara con el río Magdalena en un puerto en donde la navegación no sufrierainterrupciones. Así nació el proyecto denominado Ferrocarril del Norte, cuya finalidadbásica era la de unir a Bogotá con el Océano Atlántico.

Estos proyectos quedaron truncados ante la transformación política y administrativasurgida con la Constitución Política de 1886, que convirtió los Estados enDepartamentos y redujo la renta de las secciones y fortaleció, por su parte, las de laNación. Sin embargo, paulatinamente y mediante la revalidación de algunasnegociaciones realizadas por los Departamentos, los ferrocarriles fueron avanzandogracias a la utilización de diversas tecnologías extranjeras.

Vale la pena recordar, que en la administración del Presidente Marco Fidel Suárezse recibió la propuesta del “Sindicato Colomboamericano”, conformado por famososbanqueros y comerciantes norteamericanos, para integrar el sistema ferroviario,encaminado a construir una red férrea en la cual los trenes recorrieran el trayecto deBogotá a un punto de la costa Atlántica en menos de 24 horas, mediante el sistemade concesión a 50 años, incluida la explotación y operación. Lamentablemente, estagenial idea se cristalizó solo en la mente de los colombianos y en los famosos“sueños del presidente Suárez”.

En 1892, a través de la Ley 104, se autorizó la construcción de los ferrocarrilescolombianos, a través de los sistemas de concesiones, otorgando el monopolio deltransporte ferroviario a diferentes rutas. En tal sentido y hasta 1947, dicho régimense consideró la causa principal de un servicio deficiente, de tarifas elevadas ydesintegrado de la red que existía en ese momento.

Para finales del siglo XIX y comienzos del XX, el ferrocarril se constituyó en un motorpara las exportaciones, especialmente las de café, tabaco y cacao. Entre 1881 y1934 se realizó la construcción de los principales tramos de la red férreacolombiana1, hecho que en 1885 se favoreció con la actividad económicarelacionada con la industrialización del cultivo de banano, la cual impulsódefinitivamente el desarrollo del sector férreo (Mapa1).

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1 Ferrovías. Programa de concesiones de la red férrea nacional colombiana.

Mapa1.

Con la construcción de los primeros ferrocarriles los costos del transporte seredujeron considerablemente, hecho que permitió aumentar la demanda y ampliar lared. Para 1915 se habían construido aproximadamente 2.200 Km incluido elferrocarril de Panamá; para 1934 se tenían 3.262 Km de vías férreas, incluyendo laextensión del ferrocarril del Norte, la iniciación del Nor-oriental, la ampliación de lared del Pacífico, la complementación del ferrocarril de Caldas y la prolongación delferrocarril de Antioquia. A finales de la década de 1930 se integró la economíanacional y se complementó la red que vinculaba al país con el mercado mundial.

Ante este vertiginoso progreso del transporte férreo, el Gobierno nacional creó laempresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia – FCN- , mediante el Decreto 3129de 1954, con el fin de unificar en un solo ente estatal el sistema de transporte férreo,y de operar y mantener su infraestructura y equipos para prestar un servicio eficiente.

En 1961 con la terminación de las obras del ferrocarril del Atlántico, se integraron laslíneas dispersamente construidas, lográndose de tal manera unir los puertos deBuenaventura y Santa Marta, con lo cual la red férrea nacional llegó a 3.431 Km. Estaconstrucción, última obra ferroviaria ejecutada por el sector público en Colombia,data ya de hace 40 años, no habiéndose acometido con posterioridad ningún otroproyecto férreo de tal magnitud -el ferrocarril del Cerrejón se construyó en la décadade los 80, pero éste no corresponde a la red estatal-, posiblemente ante la carenciade un plan estratégico de transporte, que hubiera podido darle cuerpo a las

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funciones consagradas para la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Los ferrocarriles desempeñaron un rol muy importante en el desarrollo económico delpaís, las comunicaciones y el servicio público de transporte de carga y de pasajeros.Fueron muchos los pueblos que se construyeron a la “vera del ferrocarril” einnumerables las comarcas que se desarrollaron y beneficiaron con los proyectosferroviarios. A pesar de esto, en la década de los setenta, cuando paradójicamente se logrótransportar el mayor volumen de carga y empezaban a recuperarse las inversionesefectuadas, paulatinamente el sistema ferroviario fue perdiendo importancia dentrodel sector transporte colombiano a causa del deterioro de la red y el escaso volumende carga transportada, la cual se canalizó a través de otros medios.

De igual manera y como consecuencia del desbordamiento del río Cauca en 1972,se destruyó una parte del ferrocarril que comunicaba a Medellín con Buenaventura-20 Km entre La Felisa y La Pintada- separando xx las redes del Atlántico y delPacífico, y generando repercusiones negativas para el transporte ferroviario. A estasituación, que aún no se ha corregido, se suma la deficiente ejecución de la políticaferroviaria, la falta de coherencia y de una adecuada coordinación por parte de losentes reguladores y ejecutores responsables del desarrollo del modo, las altascargas prestacionales de la empresa FCN y los problemas institucionales,administrativos y financieros del servicio público de transporte ferroviario2; que porsus altos costos, absorbieron un gran porcentaje de los recursos del subsector endetrimento de las inversiones y conservación de la red.

Es así como con el fin de enfrentar la crisis, en 1988 mediante la Ley 21 se inició elproceso de reestructuración del sector ferroviario, separando xx las funciones demantenimiento y operación. En dicha reestructuración se liquidó la empresa FCN3;se fijaron las normas generales para la organización y operación del sistema detransporte ferroviario, decretando la política general orientada a la prestación de unservicio eficiente con integración regional y desarrollo económico4.

De igual manera, la Ley 21 de 1988 dio paso a la creación de la EmpresaColombiana de Vías Férreas - Ferrovías5; como empresa industrial y comercial delEstado, vinculada al Ministerio de Transporte con el objeto de explotar, mejorar,mantener, rehabilitar, modernizar, y administrar la red férrea nacional; se autorizó lacreación de sociedades de economía mixta del orden nacional6 cuyo objeto eraprestar el servicio de transporte público ferroviario con criterio comercial, así

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6 Decreto No. 1589 de 1989.

5 Decreto No. 1588 de 1989.

4 Decreto No. 1587 de 1989.

3 Decreto No. 1586 de 1989.

2 Decreto No. 1586 de 1989.

surgieron las Sociedades de Transporte Ferroviario –STF- que operaron hasta elaño 1999; y se creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales7,como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio deTransporte para que manejara pensiones, prestaciones e indemnizaciones de losextrabajadores de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia. No habiendo pasado mucho tiempo de efectuada la reestructuración y ante uninminente fracaso de las anteriores actuaciones; a partir de 1995, se diseñó unanueva política para el sector ferroviario8, iniciando para tal fin, el proceso deconcesiones como estrategia para lograr sus objetivos. De tal modo se otorgó poreste sistema la red del Pacífico en 1998 a la Sociedad Concesionaria de la Red Pacífico, mientras que en 1999 se entregó la red del Atlántico a Fenoco.

Si nos imaginamos a Colombia sin ferrocarriles y algún planificador decidieraemprender la tarea de diseñar una red ferroviaria para nuestro país, es probable queel fruto de su imaginación y el resultado de sus estudios no coincidiera con el trazadode la actual red férrea ni en localización ni en su ubicación. Entre otrasconsideraciones, porque el criterio adoptado para el trazado de nuestrosferrocarriles, fue exclusivamente el de tratar de resolver los problemas de transporteregional. De ahí que sin proponérnoslo, con nuestras carrileras hayamos traspasadolas tres cordilleras, superando de esta manera los más grandes y tortuososobstáculos de la topografía nacional. Es por ello que nuestros antepasados, los quese ocuparon del desarrollo de los ferrocarriles en el país, merecen el más profundorespeto, porque en su momento fueron capaces de imaginar y concretar líneas deferrocarril cuya construcción, todavía hoy xx con los adelantos de la ciencia y de latécnica, es digna de admiración.

Finalmente, con la reciente creación de la Superintendencia General de Puertos yTransporte, el sector quedó integrado por dicha entidad, por el Ministerio deTransporte - Dirección de Transporte Férreo y Masivo - y por la EmpresaColombiana de Vías Férreas – Ferrovías.

El inicio de la crisis

Hasta mediados de la década de los setenta, los ferrocarriles colombianosdesempeñaban un papel relativamente importante en el desarrollo económico delpaís, alcanzando a movilizar en 1974 el 12% del total de la carga nacional,correspondiente a 3.796.000 toneladas9. Sin embargo, a partir de entonces, supanorama económico y financiero decayó paulatinamente ante el descensoprogresivo de los cargamentos a transportar.

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9 Ministerio de Transporte. El Transporte en Cifras 1970-1994.

8 Documento Conpes 2776 de 23 de abril de 1995.

7 Decreto No. 1591 de 1989.

Dicha situación fue motivada básicamente por la ausencia de una política clara en elsector transporte, el deterioro de la infraestructura ante la baja inversión registradapara su mantenimiento; y los problemas administrativos, técnicos, comerciales,financieros, laborales y de burocratización presentes en la empresa FerrocarrilesNacionales de Colombia. De tal manera, se presentó la suspensión de diferenteslíneas debido a su baja participación en el movimiento de carga y en el alto costo delos fletes que no reflejaba los gastos de operación y de mantenimiento de la red, antela obligatoriedad para la empresa de regular las tarifas de transporte público decarga en una competencia desigual con la carretera. 10. En 1989 la red férrea enoperación se redujo a 2.113 Km, equivalente al 61.6% de la que operaba en 1961,para el mismo año el porcentaje de carga transportada por los ferrocarriles fue del5.1%11 del total nacional.

Con la reestructuración iniciada en 1988, se buscó convertir el transporte férreo enuna alternativa de bajo costo y complementario a los demás modos de transporte,cuyo objetivo era lograr eficiencia, rentabilidad y competitividad, a través de unesquema de separación de funciones de operación, rehabilitación y mantenimientoy control (separación rueda – riel), dejando la primera en manos de empresasprivadas y mixtas, y las demás a cargo de Ferrovías.

Sin embargo, con la separación del sistema la operación perdió mercado, debido aque no se efectuó un adecuado mantenimiento de la red, y no se consideró laconstrucción de nuevas vías ni la incorporación efectiva de tecnología, quecontribuyera a la modernización del modo. Con los cambios introducidos alsubsector no se logró superar la crisis, ni se ha convertido en una alternativa viablede transporte.

Los programas de rehabilitación, previstos en el nuevo esquema, no se llevaron acabo de acuerdo a lo planeado, y aunque técnicamente se estableció que con la víaférrea totalmente rehabilitada sería posible alcanzar una velocidad operacional entre40 y 50 Km./h12, no se lograron obtener dichos niveles. Aunque en los primeros añosde los noventa la velocidad operacional de los trenes de carga registró un notorioaumento, pasando de 13.8 Km./h a 23Km/h, al finalizar la década la velocidadpromedio alcanzada fue inferior a 19 Km./h13. Puede afirmarse entonces que cuandose tomó la decisión correcta pero tardía, de invertir en la infraestructura ysuperestructura de la vía, los costos para su reconstrucción resultaron muy altos, encontraposición al escaso volumen de carga transportado en 1986 que apenassupera los 1,2 millones de toneladas anuales. En este momento los ingresos noalcanzaban a sufragar los costos administrativos y operativos, situación querepercutió negativamente en el presupuesto del subsector, que se aunaba a los

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13 Ibid.

12 Informe Vicepresidencia de Control Operacional, Ferrovías, marzo/2000

11 Opcit. Pág. 40.

10 Ferrovias. Programa de Concesiones de la Red Férrea Nacional Colombiana.

crecientes costos financieros originados por la deuda externa.

Como consecuencia de los problemas del sector, Ferrovías no ha logrado generarrecursos propios que le permitan cubrir sus costos de operación y funcionamiento, apesar de haberse constituido en empresa industrial y comercial del Estado, teniendoque depender en un 98% del presupuesto nacional para poder desarrollarmedianamente la misión asignada14. La crisis del sector se refleja en la baja operatividad de la red, estando en servicio enestos momentos solamente 200 kilómetros, correspondientes al tramo La Loma –Santa Marta; y en el bajo volumen de carga movilizada, que para el año 200015

apenas reportó el 4.7% del total de la carga nacional, incluido el carbón.

De igual manera, el sistema ferroviario presenta un deteriorado estado en suinfraestructura, inadecuado esquema institucional, insuficiente marco regulatorio,deficiencias en la consolidación de un mercado que asegurara una adecuadarentabilidad a las empresas operadoras y falta de definición de una política de tarifasque favorezca el sector. Hacia el futuro, su principal problema podría estar en lasrepercusiones que representa el atraso del sistema férreo para el desarrolloeconómico nacional, limitando la inserción del país a la economía global, y la escasacompetitividad del modo, que obstaculiza la consolidación de un esquemamultimodal de transporte.

En la actualidad, la principal estrategia de desarrollo para el subsector, se haconcentrado en culminar los procesos de entrega en concesión de las líneas férreasdel Pacífico y del Atlántico. No obstante, es notorio el atraso de los proyectos y lademora en el inicio de la operación.

Políticas, actores y agendas

La política ferroviaria nacional se fija dentro del marco de la filosofía de diferentesinstituciones nacionales e internacionales, quienes establecen posiciones ylineamientos fundamentales que la orientan. En este sentido, la política pública parael subsector se desarrolla en una agenda donde se reflejan las posiciones ycompetencias de los diferentes actores que intervienen.

Es así como la agenda del Banco Mundial va dirigida hacia una complementariedadde los diferentes medios de transporte, proponiendo el cambio de estructura demercado. Es decir, el paso de monopolios naturales a la realización de unadesagregación en las funciones inherentes a éste sector, que va acompañado deuna transición a la competencia al interior de los modos para elevar la eficiencia de

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15 Ministerio de Transporte – Dirección de Transporte Férreo y Masivo.

14 CGR. Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Empresa Colombiana de VíasFérreas –Ferrovías. 1999.

los mismos, lo que significa la inclusión del sector privado en la prestación de losservicios de infraestructura.

Es de anotar que el Banco Mundial propende por el estímulo de un sistemamultimodal con el fin de mantener la coherencia global de las actividades, es decirque la agilidad y confiabilidad del transporte de mercancías, necesita cada vez másque los proveedores de servicios de transporte sean capaces de ofrecer un serviciopuerta a puerta.

En la década de los noventa el Banco Mundial propuso, para no dejar en totalabandono el subsector férreo, adoptar un modelo que separó el servicio ferroviarioen rehabilitación y mantenimiento y la operación de las vías, quedando las dosprimeras actividades a cargo del Estado y la última en manos del sector privado,como efectivamente ocurrió en Colombia. El modelo planteado no funcionó, debido aque son dos actividades que necesariamente requieren estar vinculadas, ya que eloperador es el que sabe cuándo y donde requiere mantenimiento su vía y conoce laurgencia de la rehabilitación. Por esta razón, en 1997 el Estado optó por laintegración de estas actividades, dejándolas a cargo del sector privado y limitandosu función solo a ejercer el control.

Frente a las imperfecciones de la regulación, los organismos competentes debensortear muchos posibles escollos, al tiempo que controlan el ejercicio del poder demonopolio deben garantizar también la calidad del servicio, la seguridad, laprotección del medio ambiente, las obligaciones de servicio y los derechos deacceso a las redes. Como recomendación del Banco Mundial, se debe acoger tresconsideraciones que en materia reguladora acompañen la introducción de laparticipación del sector privado: proporcionar recursos, autonomía y credibilidadsuficientes para el organismo regulador; cuando sea necesario, regular los precios,elegir instrumentos que alienten la eficacia en función de los costos en la entidadregulada; y conseguir la participación de los consumidores en el proceso regulador.

Siguiendo con los postulados propuestos en dicha agenda, el DepartamentoNacional de Planeación –DNP-, plantea en los diferentes documentos Conpes16 y enlos últimos Planes de Desarrollo17, la vinculación del sector privado en lafinanciación de la infraestructura, lo que le permite al Gobierno disponer de recursospara otros fines. Es decir, que su agenda para la reciente política se fundamentó enla participación privada, con la cual se buscó mantener los niveles de inversiónrequeridos para obtener una infraestructura competitiva y lograr una mayor eficienciaen la prestación de los servicios.

En este sentido el DNP planteó las siguientes estrategias18: el jalonamiento de la

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18 Opcit.

17 Planes de Desarrollo: “La Revolución Pacifica, “El Salto Social” y “Cambio para la Paz”.

16 Conpes 2648 de 1993, 2775 y 2776 de 1995.

inversión privada; la coordinación de políticas, definición y estructuración deproyectos prioritarios; facilitar sinergia y economías de escala; descentralizar yvincular al sector privado en áreas no tradicionales; diseñar nuevos instrumentos eincentivos; mitigar riesgos a cargo de las entidades públicas; fortalecer lainstitucionalidad, promover y difundir la información, desarrollar el mercado decapitales y fortalecer la regulación.

En tal sentido, el DNP sugiere una política que busque un complemento entre losdiferentes modos evitando la competencia entre los mismos, en la medida que laintegración del sistema de transporte es un aspecto fundamental dadas lascondiciones geográficas del país y la localización de las zonas productivas. De talmanera, se requiere explorar diversas opciones de acuerdo con el tipo de carga yzonas del país, permitiendo la interconexión entre los modos existentes. Dicha política debe ir de la mano con estrategias que busquen el desarrollo y aumenten lacompetitividad de cada uno de los subsectores.

La propuesta del DNP, buscó dar prioridad a proyectos que tuvieran impactopositivo en las exportaciones y que atrajeran la mayor cantidad de recursos privados.En este sentido, la política se orientó a reforzar el sector férreo como un modo debajo costo y complementario de otros medios de transporte, con una eficienteinfraestructura que garantizara adecuados niveles de confiabilidad y una regulaciónque permitiera minimizar los costos integrales de transporte; además, se buscóreducir los costos de la rehabilitación y la pronta recuperación de la red férrea19.

Se concluye que los planteamientos de la agenda para el DNP, siguen los principiosde la política propuesta por el Banco Mundial para el sector de infraestructura, en lamedida que hace énfasis en la necesidad de participación del sector privado, y en laconformación de un esquema multimodal de transporte que facilite el crecimientoeconómico del país y la inserción de la economía en los mercados mundiales.

Por su parte y en cuanto a la participación del Ministerio de Transporte, comorepresentante del Gobierno central en la formulación, implementación y vigilancia dela política pública férrea, no ha sido la esperada a pesar de que tiene a su cargo laorientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de las entidadesadscritas y vinculadas, las cuales desempeñan un papel fundamental en el desarrollode la política férrea.

El Ministerio de Transporte cuenta con una Dirección encargada del TransporteFérreo y Masivo, responsable de la ejecución de la política, de proponer criteriospara su formulación en este modo y establecer su regulación. A pesar de contarsecon esta Dirección, la efectividad y eficacia de la política continua ausente en elámbito del ordenamiento del transporte público de carga.

De igual manera, en el marco de la política propuesta, el Ministerio de Transporte

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19Documento CONPES, abril 26 de 1995.

tenía como principal responsabilidad el diseño y puesta en marcha del Plan Maestrode Transporte que adoptara como objetivos principales obtener proyecciones depreinversión e inversión en vías nuevas, reconstrucción y mantenimiento modal eintermodal del transporte en Colombia de acuerdo a las necesidades de la demandade infraestructura; analizar las proyecciones y definir políticas, planes y programas deinversión que integrados al plan sectorial se constituyan en parte del Plan Nacionalde Desarrollo de un gobierno.

A pesar de esto y continuando con los lineamientos de la política planteados por elBanco Mundial, el Ministerio de Transporte consideró la importancia y necesidad deinvolucrar el sector privado, en la recuperación del sistema ferroviario, a través de lasconcesiones. Igualmente orientó la política hacia la modernización del transporte eintegración entre los diferentes modos mediante el impulso de una adecuadaplaneación de los mismos; en este sentido, la política propuesta buscó reforzar eltransporte férreo como un modo de bajo costo e integrarlo con las otrasmodalidades, dotándolo de una eficiente infraestructura que garantizara adecuadosniveles de confiabilidad y competitividad. Igualmente propuso el desarrollo deacciones para la rehabilitación y mantenimiento de la red.

Concesiones: la clave para la reactivación férrea

Como estrategia para el desarrollo de la política propuesta por el Conpes 2776, seimplementó el sistema de concesiones, donde participaron el DNP, Ministerio deHacienda y de Transporte, Ferrovías y consultores internacionales, quienesrealizaron una serie de estudios de carácter técnico, jurídico y económico, quepermitieron diseñar el objetivo, alcance y proyecciones del esquema.

Por su parte Ferrovías diseñó el proceso de concesión de carácter integral, y durante1998 ensambló las licitaciones públicas tendientes a la celebración de doscontratos estatales de concesión, con el fin de que se adelantara la rehabilitación,conservación, operación y explotación de la infraestructura de transporte férreo decarga de la red nacional.

Para el desarrollo del proceso de rehabilitación de la infraestructura de transporte yde los bienes entregados, el Estado debía aportar a los Concesionarios unasdeterminadas sumas de dinero y regularía la incorporación de terceros operadoresmediante el pago de unos derechos de entrada y de utilización de la vía, si se llegaraa presentar el caso, con el fin de impedir abusos de posición dominante y degarantizar la libertad y el derecho de acceso a todos los usuarios, como laconstitución y la Ley lo determinan.

La estructuración del esquema de concesiones requirió la elaboración de un modelofinanciero, que en aras de determinar la equidad y el equilibrio entre garantías yriesgos, determinó en últimas el monto de los aportes a cargo de la Nación y de lasinversiones del sector privado, el tiempo de la concesión y la rentabilidad del

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proyecto, subdividiendo la red férrea en dos grandes sectores: El Atlántico y elPacífico.

Los anteriores resultados, permitieron establecer el equilibrio del esquemaadoptado, bajo los siguientes postulados:

? Tiempo de la concesión: 30 años, necesario para que el sector privado pudierarecuperar el capital invertido.

? Cesión al sector privado de toda la infraestructura de transporte ferroviario queposeía la Nación.

? Aportes máximos del Gobierno Nacional de 120 millones de dólares para elPacífico y de 80 para el Atlántico, destinados exclusivamente a las labores derehabilitación de la infraestructura concesionada, bajo unas especificaciones mínimas.

? El sector privado asumiría los costos referentes a los excedentes de larehabilitación y a los necesarios para el mantenimiento, operación y explotacióndel servicio.

Las concesiones otorgadas, correspondientes a las líneas del Atlántico y a las delPacífico, tienen la modalidad de una concesión de carácter integral, es decir, queincluye la rehabilitación y la conservación de toda la infraestructura concesionada yadicionalmente, involucra la operación y explotación del sistema. Estos contratosconservan un lineamiento más comercial que de otra índole y se observa que suestructuración es muy diferente a la empleada para las concesiones de carreteras.Para ello Ferrovías hizo entrega de los bienes inmuebles y muebles, incluyendo laslocomotoras y material rodante.

Por su parte los concesionarios operarán la infraestructura de transporte debiendogarantizar la continuidad, eficiencia, permanencia y seguridad en la prestación delservicio. Por ello quedaron obligados a mantener los elementos constitutivos de lainfraestructura, a realizar el control del tráfico ferroviario de acuerdo con lo previstoen la normatividad sobre la materia, a regular la operación de trenes y finalmente, amantener actualizadas las estadísticas de la explotación del servicio, en especial enlo atinente a la satisfacción plena de la demanda.

Además de los aportes otorgados por el Estado en cada concesión, en la línea delAtlántico se le transferirá al concesionario el 90% de los ingresos que se deriven decualquier contrato que Ferrovías llegue a celebrar en el tramo Chiriguaná – SantaMarta. Teniendo en cuenta que actualmente tiene uno con la empresa DrummondLtda., se le entregará al concesionario las sumas estipuladas en dicho contrato porlas toneladas de carbón que transporte y una suma descendente por cada millónadicional, hasta 12 millones con tarifas decrecientes. Tarifas éstas, consideradascomo un derecho de paso, ya que toda la actividad transportadora, con excepcióndel mantenimiento de la infraestructura, corre por cuenta de la empresa carbonera.

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Los concesionarios podrán permitir la operación de uno o más terceros, siempreque exista capacidad de tráfico sobre la red, mediante la celebración de acuerdos yel pago a éstos de un derecho de entrada equivalente a 30 millones de dólares porparte del segundo operador. Adicionalmente, podrán cobrarle al nuevo operador unasuma periódica como contraprestación por el uso de la red, equivalente a unoscomponentes fijos y variables, calculados sobre los costos en que haya incurrido elconcesionario.

No obstante ser el transporte de carga el objetivo principal, el concesionario tambiénpodrá prestar el servicio de transporte férreo de pasajeros o permitir la entrada deotros operadores, mediante la celebración de contratos, sin estar obligado a incurriren los costos que demande la readecuación de la red para este servicio, tales comola adaptación de estaciones, construcción de pasos a desnivel, comunicaciones,construcción de rampas, entre otros. Así mismo podrá cobrar por el uso de lainfraestructura a los operadores de pasajeros, el valor correspondiente a los costosmarginales de la conservación de la infraestructura y los gastos adicionalesasociados a la operación.

Los concesionarios asumirán en su totalidad los riesgos derivados del cumplimientode las obligaciones previstas en el contrato, especialmente los atinentes a larehabilitación, conservación y operación de la infraestructura, los correspondientes almaterial rodante y los riesgos comerciales. A su vez, Ferrovías asume los riesgosderivados por fuerza mayor, caso fortuito y por hechos de un tercero.

De esta manera a partir del ensamblaje del esquema de concesiones, la políticasobre ferrocarriles cobra un nuevo dinamismo y el país se encuentra a la expectativade los resultados de este nuevo programa con el cual se pretende reimplantar elantiguo esquema integral que imperó en el país.

Evaluación de la política

Con la estrategia de recuperación del transporte férreo planteada a través de la Ley21 de 1988 y sus decretos reglamentarios, el Gobierno, buscando cumplir con supropósito de dar participación al sector privado en el desarrollo de la política, invitó alos más prestigiosos y sólidos grupos económicos del país para que participaran enel proceso de renovación de los ferrocarriles mediante aportes de capital en lasdenominadas Sociedades de Transporte Ferroviario – STF.

Sin embargo y a pesar de los esfuerzos realizados por parte del Gobierno, estenuevo esquema no funcionó. Por una parte, Ferrovías no logró cumplir con lo quedebía catalogarse la más importante de sus funciones: rehabilitar y mantener la redférrea en forma adecuada. Los operadores enfrentaron problemas como no poderofrecer costos de operación competitivos, la baja capacidad de transporte y deconfiabilidad en el sistema ferroviario, resultado del grave deterioro de la vía férrea

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que obliga a los trenes operar a velocidades mínimas y con bajo peso20.

De igual manera, Ferrovías desde un comienzo planteó un esquema en el cual la redférrea existente no tenía pasado, ignorando las políticas que a largo plazo estabantrazadas por los FCN, marginando de participar en su nueva política a los técnicosferroviarios que conocían ese ferrocarril, y se dedicó a experimentar tratamientos demantenimiento y rehabilitación en las vías, los cuales muchos de ellos ya habían sidoprobados y descartados por los FCN. También agotó ingentes sumas de dinero entemas de fortalecimiento de la entidad, en gran cantidad de estudios sobre la víaférrea, muchos de los cuales ya estaban adelantados, igualmente elaboró losprogramas de rehabilitación de la vía sin consultar las necesidades y proyeccionescomerciales del operador.

Todo lo anterior generó la crítica situación de algunos tramos de la red que obligó arealizar cierres que imposibilitaron el cumplimiento de los planes de transportediseñados, incrementando los costos de operación, ocasionando que muchoscargamentos que habían sido recuperados por el modo férreo, fueran transferidosnuevamente al sector carretero.

Puede afirmarse que no obstante la inversión realizada en el sector en el período1989-1994, la política no logró su objetivo Por el contrario, el sector al finalizar dichoperíodo se encontraba en una situación bastante crítica. Es importante preguntarse siel costo de oportunidad sacrificado al orientar estos recursos a este subsector valióla pena. Dado los pobres resultados logrados con la reestructuración institucionalque se hizo al sector en 1989, el Gobierno replanteó la estrategia que separaba laoperación del mantenimiento y rehabilitación y mediante el documento Conpes 2776de 26 de abril de 1995, propuso integrar nuevamente “rueda y riel”, utilizando elsistema de concesiones para entregar estos procesos al sector privado. De estaforma para el período 1995-1998 la política férrea tuvo como objetivo reforzar elsistema como un modo de bajo costo y complementario de otros medios detransporte y dotarlo de una eficiente infraestructura y una regulación que permitieraminimizar los costos integrales del transporte, buscando igualmente reducir loscostos de rehabilitación y recuperar la red férrea. En desarrollo de esta política, sehan entregado por el sistema de concesiones la red del Pacífico y la del Atlántico.

En diciembre de 1998 se firmó el contrato de concesión correspondiente a la red delPacífico, entregándose 500 kilómetros de red a la firma Sociedad Concesionaria dela Red Pacífico. El acta de iniciación se firmó en febrero 8 de 1999, la etapa derehabilitación se proyectó a cuatro años y los aportes de la nación serán de US$ 120millones. Las obras se iniciaron el 22 de agosto de 2000, después de superar lasdivergencias entre las partes ocasionadas durante la entrega de los bienes y enespecial debido a problemas de invasión del corredor férreo. Se anota que no

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20 Ferrovias. Opcit.

obstante ser un contrato integral, aún no se da inicio al mantenimiento de la red ni ala prestación del servicio.

Por su parte, en 1999 se entregó en concesión la red férrea del Atlántico a la firmaFENOCO, correspondiente a 1.484 kilómetros, los aportes de la Nación para dichaconcesión son de US$ 80 millones de dólares; la etapa de rehabilitación seestableció por cinco años, el término de la concesión es a 30 años y el acta deiniciación se firmó en marzo de 2000. En verificación al estado actual de laconcesión, se observó que los aportes de la nación a febrero de 2001 seencontraban al día, habiéndose entregado US$ 20 millones, las obras se iniciaron enmarzo 26 de 2001, la rehabilitación se prorrogó a 7 años, y en igual término los girosde los aportes de la Nación21. Igualmente se postergó el mantenimiento y laoperación.

Luego de un año de suscrito el contrato de la concesión del Atlántico, las obrasprácticamente no han comenzado, con los consiguientes perjuicios de índole técnicoy económico que representa su dilatación. Vale la pena anotar sobre este particular, que los trabajos de rehabilitación y de mantenimiento que efectuó Ferrovías enalgunos sectores y con una inversión superior a los 100 millones de dólares, se estánperdiendo por la inactividad de las líneas y por la ausencia de mantenimiento. Lagran mayoría de la líneas presentan un galopante deterioro y sus corredores estánexpuestos a invasiones que dificultan aún más las obras de rehabilitación.

Al contrato de concesión correspondiente a la red férrea del Pacífico, suscrito en1998, se le han introducido varias modificaciones al esquema inicialmenteconcebido, lo que causó variación al equilibrio establecido, que si bien hasta ahorano modifica el objeto del contrato, sí tiene repercusiones en su alcance y por tanto, cambia las reglas de juego iniciales, ya que de haberse producido con anterioridad,hubieran hecho más llamativo el negocio para quienes en un momento dadoestudiaron y demostraron cierto interés en la propuesta planteada por el GobiernoNacional.

La primera gran variación tuvo que ver con el compromiso que asumió Ferrovías, queno estaba pactado en los pliegos de condiciones, de que existiera tránsito de trenessobre la vía para que el concesionario recibiera la infraestructura de transporte, loque le demandó una inversión considerable en el mantenimiento del sectorBuenaventura – Zarzal y el compromiso de rehabilitar más de 100 km. en eltrayecto Zarzal – La Felisa, lo que implicaría grandes inversiones a cargo delpresupuesto nacional o el recorte en la longitud de la concesión, con los problemastécnicos, económicos y comerciales que lo propio conllevaría.

Con esta variación no solo se modificó el esquema que establecía que lainfraestructura de transporte se traspasaría en el estado en que se encontraba, sino

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21 Ferrovías. Proyectos férreos en ejecución. Bogotá, abril 18 de 2001

que se modificó el modelo financiero inicialmente conformado, se incrementaron losaportes de la Nación, no se dio cumplimiento a los principios de transparencia eigualdad y se postergó indefinidamente la entrega de los bienes concesionados.Adicionalmente se anota que los trabajos ejecutados con recursos de la Nación,luego de la firma del contrato, se vienen perdiendo, ya que el deterioro de lostramos intervenidos es tal, que actualmente no permiten la operación del tráficoférreo.

Otra variación se presenta al postergarse la obligación que tiene el concesionario demantener y conservar la infraestructura recibida y de iniciar la operación y el servicio.Con ello, el contrato de concesión se podría convertir en un contrato de obra, en elque solo se utilizarían recursos del gobierno y, en una eventual liquidación, seríacasi imposible determinar los valores invertidos ya que no se pactaron cantidades deobra fijas ni valores unitarios, dado el esquema atípico adoptado. Al no exigirse elcumplimiento estricto de los compromisos, el contrato dejaría de ser integral y elconcesionario no se vería obligado a invertir en material rodante ni tractivo y muchomenos en las labores de mantenimiento. Al determinarse que las estrategias no se implementaron, y las metas no sealcanzaron en su totalidad, se puede asegurar que los objetivos de la política selograron en una muy baja proporción. Esto se puede observar en el balance hechopara el sector en el ámbito de inversiones ejecutadas, corredores activos, volumende carga transportada, estado de las concesiones y análisis de la gestióninstitucional.

Las inversiones para la recuperación del sector, que inicialmente se estimaron en$540.636 millones de pesos de 1994, para ejecutarse entre 1995-1998, al finalizar elperíodo solo se habían invertido $250.270 millones, es decir el 46.3% de loplaneado. Sin embargo, esta inversión, con excepción de los años 1992 y 1993, sepuede considerar acordes con los objetivos que buscaba alcanzar la política. Noobstante, dicha inversión no produjo el impacto esperado, ya que la infraestructuracontinua en condiciones que no permite asegurar una operación exitosa del modo,asimismo no se ha incrementado la velocidad de los trenes, restándole eficiencia ala prestación del servicio (Gráfica 1).

Gráfica 1

INFORME ESPECIAL

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Fuente: Ferrovías

Al analizar la evolución del transporte férreo se pudo determinar que desde los años

setenta se han disminuido los kilómetros de red en operación, estando en 1990

activos solo el 60.7% de los 3.154 kilómetros de vía férrea que entregó los FNC a

Ferrovías (Gráfica 2). Igualmente, en la actualidad únicamente están en uso 192

kilómetros correspondientes al tramo La Loma – Santa Marta22. Esta realidad

también es resultado de la baja inversión en el sector, especialmente entre finales de

los años setenta y los años ochenta. No obstante que en los noventa la inversión se

reactivó, la precaria situación de los corredores férreos no ha cambiado, la

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22 CGR. Informe de Auditoría Ferrovías 1999.

INVERSIONES SECTOR FERREO 1961 - 2000(millones de pesos de 1997)

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

AÑOS

MIL

LON

ES

DE

PE

SO

S

infraestructura continua sin rehabilitar y no se han construido nuevos corredores.

Gráfica 2

Fuente: Ferrovías

Desde 1970 hasta el año 2000, se observa una marcada reducción del volumen de

carga transportada por el modo férreo hasta el año 1984, a partir del siguiente añova aumentando paulatinamente, efecto causado básicamente por el transporte decarbón del Cerrejón, sin embargo el peso porcentual dentro del volumen de carganacional más significativo sigue siendo el 12% en el año 1974, el cual no se ha vueltoa registrar (Gráfica 3). Este hecho se debe entre otras causas al mal estado de lascorredores férreos que impiden la eficiente operación nacional y por la pocaconfiabilidad del modo, comportamiento que no es coherente con la política quedesde finales de la década de los ochenta se ha implementado para el sector.

Grafica 3

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TRANSPORTE FERROVIARIO - KILOMETROS EN OPERACION

-

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

AÑOS

KIL

ÓM

ETR

OS

TONELADAS TRANSPORTADAS

-

3.000

6.000

9.000

12.000

15.000

18.000

21.000

24.000

27.000

30.000

1.97

0

1.97

1

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2

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3

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1.97

6

1.97

7

1.97

8

1.97

9

1.98

0

1.98

1

1.98

2

1.98

3

1.98

4

1.98

5

1.98

6

1.98

7

1.98

8

1.98

9

1.99

0

1.99

1

1.99

2

1.99

3

1.99

4

1.99

5

1.99

6

1.99

7

1.99

8

1.99

9

2.00

0

AÑOS

MIL

ES

DE

TO

NE

LA

DA

S

MILES DE TONELADAS

Fuente: Ministerio de Transporte. El transporte en cifras 1970-1994 y Estadísticas pagina WEB

El logro de un esquema multimodal se fundamenta especialmente en el transporteférreo, al actuar como agente catalizador entre los demás modos, razón para que eldesarrollo del sector sea clave en la implementación de este esquema, de otra formasería difícil lograr esta meta. Si se analiza históricamente la evolución del sector carretero frente al sector ferroviario se puede observar que la inversión para elprimero ha sido significativamente mayor a la del segundo, reflejándose esto en laparticipación que tiene cada uno en el mercado de movilización de carga (Gráfica 4y 5).

Gráfica 4

INFORME ESPECIAL

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Fuente: Ministerio de Transporte

Gráfica 5

Fuente: Ministerio de Transporte

La política contenida en el documento Conpes 2776 de 1995, determina que laadecuación de la estructura institucional es requisito para la modernización delsector, sin embargo, después de cinco años no se han visto los resultados que seesperaban.

Por parte del Ministerio de Transporte se puede afirmar que su gestión fue débil encuanto al modelo económico y regulatorio aplicado, que impidió integrar los modosde transporte e impulsar la competencia y la diversificación de servicios para elusuario, igualmente, no estableció condiciones que favorecieran la conformación deun esquema multimodal de transporte, sin lograr la combinación de operación entrelas diferentes modalidades para llegar a ofrecer servicios en una sola transacciónque finalmente beneficiaran al consumidor al obtener un servicio integral y eficienteen cuanto a agilidad y menor costo.

Ferrovías pierde cada vez más la razón de su existencia en la medida que su gestión

INFORME ESPECIAL

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INVERSIÓN PÚBLICA EN LOS SECTORES FÉRREO Y CARRETERO (MILES DE MILLONES DE $ DE 1999)

0.0200.0400.0600.0800.0

1000.01200.01400.01600.0

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

INVERSIÓN SECTOR CARRETERO INVERSIÓN SECTOR FÉRREO

MOVILIZACION DE CARGA POR EL SECTOR FERREO Y CARRETERO

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

1,970 1,972 1,974 1,976 1,978 1,980 1,982 1,984 1,986 1,988 1,990 1,992 1,994 1,996 1,998

AÑOS

MIL

ES

DE

TO

NE

LA

DA

S

MILES DE TONELADAS CARRETERO

MILES DE TONELADAS FERREO

no ha garantizado, ni promocionado la modernización del subsector férreo, como loexigía la política y la normatividad, por el contrario en manos de esta entidad elsector ha permanecido sumido en la crisis. Finalizado el proceso de entrega de lasconcesiones, Ferrovías no tendría prácticamente funciones que desempeñar, ya quecon el nuevo marco normativo que estableció el Decreto 101 del 2000, las funcionesde Ferrovías quedaron asignadas por un lado a la Dirección de Transporte Férreo yMasivo del Ministerio de Transporte, en lo que se refiere a la ejecución política yadministración del sistema ferroviario; y a la Superintendencia General de Puertos yTransporte, lo correspondiente a la regulación y vigilancia de todos los modos detransporte. Con este esquema institucional y entregadas las concesiones al sectorprivado, Ferrovías no tendría tareas que desempeñar en muy corto plazo.

De otra parte, Ferrovías asumió funciones que le corresponden al Fondo de PasivoSocial, como son la administración de bienes muebles que dicho fondo recibió delos FNC, situación que ha desvirtuado la responsabilidad que tiene la entidad en larecuperación del sector y ha incrementado su gasto de funcionamiento pasando estede $9.631 millones en 1991 a $6.442 millones en 1995 y 21.504 millones en el año200023 .

Finalmente, se puede decir que el bajo logro de los objetivos de la política es elresultado de su débil ejecución, consecuencia de la deficiente gestión de los actoresinvolucrados en la ejecución de la política, y de los problemas institucionales que nose han logrado superar.

Conclusiones y recomendaciones

En la actualidad, el servicio de transporte férreo en Colombia tan solo opera en eltramo La Loma – Santa Marta, que comprende 200 kilómetros de red. Esto es unamuestra de la baja ejecución de la política.

Entre tanto, se puede afirmar que la política ferroviaria está bien concebida y sereconoce el esfuerzo del Gobierno por ensamblarla. Sin embargo, si Ferrovías y losconcesionarios, no dan cumplimiento a la filosofía y principios fundamentales de lamisma, el sector se verá abocado a un nuevo fracaso, con la frustración deldesarrollo de este plan de transporte haciendo completamente ineficiente lainversión.

Bajo las anteriores circunstancias, se cuestiona el funcionamiento de tres entesgubernamentales con enormes erogaciones del presupuesto nacional, que noplanifican, no ejecutan y mucho menos controlan y vigilan este medio de transporte yacasi inexistente. Por su parte, la red férrea nacional concesionada viene sufriendo unprogresivo deterioro, requiriéndose cada vez mayores recursos para surecuperación. Las líneas no concesionadas, además de no contar con un plan para

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23 Cifras a pesos de 1999.

su recuperación, son objeto de saqueo constante y de invasiones progresivas ensus corredores.

Los retrasos en los proyectos de concesión no han permitido la recuperaciónoportuna de la red, continuándose sin vías para operar. Este hecho retrasa las obligaciones de los contratistas y puede conducir a que dichas concesiones seconviertan en un contrato de obra pública, con lo cual la política concebida,nuevamente se traduciría en un fracaso. Dado que la rentabilidad que ofrece elsistema ferroviario al sector privado es muy baja, el modelo de concesión para estesector se fundamentó en que los aportes para la inversión inicial fueran asumidos porel Estado, siendo este un esquema que representa altos costos para la Nación.

Por su parte, la falta de coordinación institucional y la duplicidad de funciones de lasentidades que forman parte del sistema ferroviario, han traído como consecuencia unretraso en la ejecución de las actividades planeadas. No se ha hecho seguimientosistemático a las inversiones, programas y proyectos implantados, para determinarsu impacto en el desarrollo del transporte en el país.

Es necesario que la labor de rehabilitación se realice paralelamente a la deoperación, para garantizar la sostenibilidad en la recuperación del sector y el logrode los objetivos de la inversión.

La comercialización y mercadeo del servicio ferroviario hacia el mercado productorde bienes de vocación férrea, por parte de los concesionarios se hace necesariapara incrementar la demanda del servicio y hacerlo más competitivo.

La rehabilitación y modernización del sector férreo y su integración con los otrosmodos de transporte es una prioridad en el corto plazo para que se constituya en uninstrumento que contribuya al desarrollo económico del país y a mejorar lacompetitividad para el comercio exterior, en este sentido a futuro la política detransporte debe orientarse hacia un sistema multimodal.

Existe la necesidad de modernizar el sistema férreo, construyendo variantes en lossitios críticos de la red con pendientes mínimas y radios de curvatura amplios quepermitan el transito de trenes de gran capacidad y a mayores velocidades, dentro deun contexto que conduzca a replantear la política férrea bajo el concepto fundamentalde que los ferrocarriles se requieren necesariamente para unir los puertos congrandes centros de producción.

En la medida que el Decreto 101 de 2000, distribuyó la mayoría de las funciones deFerrovías en la Dirección de Transporte Férreo y Masivo del Ministerio de Transportey en la Superintendencia General de Puertos y Transporte, y teniendo en cuenta queel desempeño de este organismo en la ejecución de la política ha sido deficiente, sedebe replantear el rol de Ferrovías en la estructura del sector una vez finalice elproceso de entrega de las concesiones.

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Es importante que se concluya el diseño del Plan Maestro, por considerarse queesta es la herramienta fundamental para la planeación a largo plazo del sector y laintegración de los diferentes medios de transporte.

Por último, vale la pena resaltar la importancia del costo de oportunidad de las inversiones que en el período evaluado se han realizado en el sector, ya queColombia es un país que requiere priorizar la asignación de sus recursos, teniendoen cuenta el costo - beneficio de estas.

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