PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN ITALIA Avv. Velia M. Leone, Responsabile Area Legale Unità tecnica...
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PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN ITALIA
Avv. Velia M. Leone, Responsabile Area Legale
Unità tecnica Finanza di ProgettoTRENTO, 5 Aprile 2002TRENTO, 5 Aprile 2002
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Le Esigenze Le Esigenze
OBIETTIVI
GapGap infrastrutturale
Controllo del debito pubblico (Patto di Stabilità)
Uso dei fondi comunitari
Riforma della P.A.
• Controllore v. gestore
Centralità dei servizi pubblici
• Migliore qualità e prezzi più trasparenti
Coinvolgimento del settore privato
• Innovazione
• Capitali
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Le EsigenzeLe Esigenze
“Morte” del Welfare StateWelfare State
Ottimizzazione dell’uso delle risorse private
Gap Gap infrastrutturale infrastrutturale & limiti al debito & limiti al debito pubblico pubblico
Ridefinizione Ridefinizione del ruolo dello del ruolo dello Stato: Stato: regolatoreregolatore
PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATOPARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO
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Iniziative del GovernoIniziative del Governo
Dichiarato supporto politico
Project FinanceProject Finance: “cardine” del partenariato pubblico-privato
Costruzione e gestione delle infrastrutture
Modifica del quadro normativo di riferimento
creazione di un quadro di riferimento chiaro e stabile
certezza dellecertezza delle tariffe
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Iniziative del Governo
Riforma legge-quadro sui LL.PP. (1998): introduzione dell’istituto della Finanza di Progetto (FP)
Identificazione di tre progetti-pilota (1999): Salerno-Reggio Calabria, Pedemontana Veneta e Ponte sullo Stretto di Messina
Creazione dell’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP)
Rafforzamento delle competenze dell’UFP (Finanziaria 2001)
Legge c.d.Obiettivo: FP come criterio base per le Infrastrutture Strategiche
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Problemi aperti
Aspetti giuridici
Sistema giuridico prescrittivo e complesso
Diritto amministrativo v. diritto privato
Procedure estremamente complesse contenzioso
Realizzazione OO.PP. v. progetto
Allocazione di risorse pubbliche v. infrastrutture
Concessioni
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Aspetti culturali
Scarsa esperienza in materia di PF/PPP: processi lunghi e complessi
“Mitizzazione” delle tecniche di PF/PPP
Dialogo pubblico-privato: difficile
Settore privato deve assumere il rischio imprenditoriale
Ruolo centrale delle banche e delle assicurazioni
Problemi aperti
8
PPP
FIDUCIASE
TT
OR
E
PUB
BL
ICO
SET
TO
RE
PR
IVA
TO
CONTRATTIU
TE
NT
I
Il Partenariato Pubblico-Privato
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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative (artt.37bisbis e ss.)
1.Amministrazione programma (programmazione triennale & annuale)
i. identifica, con priorità, opere finanziabili con capitali privati (gestione economica)
ii. elenco annuale approvato unitamente al bilancio preventivo
2.Promotore presenta una proposta relativa alla realizzazione di OO.PP. programmate
i. Studio di inquadramento territoriale e ambientale
ii. Studio di fattibilità
iii. Progetto preliminare
iv. Bozza di convenzione
v. Piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito
vi. Specifiche servizio e gestione
vii.Criteri per l’aggiudicazione
viii.Garanzie
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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative
3.Amministrazione valuta la/le proposta/e
i. Dichiarazione di pubblico interesse
4.Amministrazione indice gara di licitazione privata
i. Proposta del promotore (modificata): a base di gara
ii. Scopo: identificare due concorrenti
5.Amministrazione indice la procedura negoziata
i. Parti: promotore e offerenti gara di licitazione privata
ii. Oggetto: aggiudicazione del contratto di concessione
iii. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa
iv. Rimborsi spese: 100% = promotore 60% = 1° concorrente escluso 40% = 2° concorrente escluso
v. Obbligo di subappalto = 30%
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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative
6.Amministrazione aggiudica il contratto di concessione
i. Oggetto: progettazione definitiva ed esecutiva, realizzazione dei lavori e gestione
ii. Controprestazione: unicamente diritto di gestire funzionalmente e sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati
iii. Contributo pubblico: solo se prezzi/tariffe controllati/amministrati/predeterminati
iv. Contributo pubblico: 50% del valore dei lavori (a collaudo)
v. Durata: 30 anni
vi. Possibilità di rinegoziazione (modifica dell’equilibrio eco-fin per l’attività di gestione)
- proroga del termine di scadenza
- concessionario recede
7.Società di progetto
i. Bando definisce se facoltà o obbligo per l’aggiudicatario + capitale minimo
ii. Società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile
iii. Indicazione delle quote di ciascun soggetto
iv. Emissione di obbligazioni
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La Legge-quadro sui LL.PP. (1998)
Finanza di Progetto: previsioni legislative
8.Risoluzione
i. Inadempimento del concedente o revoca per motivi di pubblico interesse
ii. Rimborsi al concessionario (opere realizzate, penali, costi relativi alla risoluzione, indennizzo)
9.Subentro
i. Esercitato dagli enti finanziatori del progetto
ii. Previene la risoluzione della concessione per inadempimento del concessionario
iii. Subentro di un nuovo concessionario con caratteristiche tecniche-finanziarie equivalenti
iv. Entro 90 giorni
10. Scadenze
i. 30/06 = proposte del promotore
ii. 31/10 = dichiarazione di pubblico interesse da parte dell’Amministrazione
iii. 31/12 = indizione della gara
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Il modello di Finanza di Progetto: Criticità
Procedure molto prescrittive e complesse
Enfasi sui lavori e non sulla gestione (servizi)
Amministrazione non produce un “PSCPSC”, né “affordability analysisaffordability analysis” in fase programmatoria
i. Difficile scegliere la proposta di pubblico interesse
ii. Autorizzazioni e permessi
Insufficiente pubblicità degli strumenti programmatori
i. Avvisi di preinformazione: pochi e troppo prescrittivi
Promotore non risponde (inputinput) al “Business CaseBusiness Case” dell’Amministrazione (outputoutput)
i. Interesse pubblico (realizzazione dell’infrastruttura) v. privato (profitto)
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Il modello di Finanza di Progetto: Criticità
Promotore deve produrre una proposta molto dettagliata ad uno stadio molto preliminare della procedura
i. Molto rischioso e costoso
ii. Definisce gli “outputoutput” dell’amministrazione
iii. In fase di gara, le procedure non consentono significative migliorie
iv. Contenzioso
Stimolo competitivo opera troppo tardi
i. Normalmente il contratto è aggiudicato al promotore
Contratto di concessione
i. Incoerente con il piano economico-finanziario
ii. Durata: 30 anni, come prassi
iii. Contributo pubblico è sempre richiesto
iv. Gestione è fortemente carente
v. Minimalistica assunzione dei rischi
vi. Previste condizioni che obbligano le parti a rinegoziare
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T.A.R. Sardegna (30 novembre 2001, n. 1288)
LEGITTIMO il ricorso al project financing per la realizzazione della rete del gas cittadino
(artt. 37bis e ss, L. 109/94 e ss.mm.ii)
D.legs 158/95 V.
L. 109/94 ss.mm.ii
SOGGETTI (art. 2)
EE.LL. (art. 2)
OGGETTOCollaborazione consoggetti terzi V.
Sentenza Teleaustria(Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C-324/98)
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Sentenza Teleaustria (Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C-324/98)
DIR. 93/98 non regola le concessioni di servizi pubblici
Applicazione dei principi fondamentali Trattato UEnon discriminazionetrasparenzaconcorrenzaimparzialità
Comunicazione Interpretativa della Commissione sulle concessioni in diritto comunitario (12 aprile 2000)
Ente pubblico che non opera neisettori esclusivi-DIR 93/37 (concessione lavori)-Trattato CE
Ente pubblico che opera nei settori esclusivi- Trattato CE
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ANALISILavori
• Art. 2, co. 2, lett. b), L. 109/94 + Art. 8, co. 6, D.lgs 158/95
Prevalenza L. 109/94
CONCESSIONE A TERZI
CONTRATTIMISTI
a) LAVORI
b) SERVIZI PUBBLICI LOCALI
Art. 19, co.2, L.
109/94 Regime “orizzontale”
T.U. EE.LL. [art. 113, co. 1, lett b)]
N.B. CARATTERISTICHE SOGGETTIVE V. OGGETTIVE
DIRITTO COMUNITARIO DIRITTO NAZIONALE
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Caso di studio: Il Ponte di Messina
Iter
i. L.144/99 progetto “campione”
ii. Marzo 2000 affidamento contratti advisoradvisor
iii. Gennaio 2001 conclusione studi advisoradvisor + relazione Min. LL.PP. e Tesoro
iii. Aprile 2001 C. dei M. market testingmarket testing
iv. Giugno 2001 Avviso audizioni enti finanziatori
v. Luglio-Settembre 2001 Audizioni + Relazione Commissione
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Caso di studio: Il Ponte di Messina
Richieste del mercato
i. Profili soggettivi = interlocutore pubblico unico
ii. Profili oggettivi = chiaro “Business CaseBusiness Case” del progetto
iii. Affidamento = gara
iv. Concessionario = Società di Progetto
v. Legge ad hocad hoc = modello proscrittivo
• Durata della concesione
• Contributo pubblico + pagamenti a S.A.L.
• Procedura negoziata (dialogo competitivo)
• Eliminazione obbligo di subappalto
Prequalifica soggettiva
Proposta
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Conclusioni
PF/PPP Area d’intervento prioritario
i. Efficienza nella gestione dei servizi pubblici
ii. Efficienza della spesa pubblica
iii. Accelerazione e riqualificazione della spesa pubblica
NORME SNELLE
i. Coerenza Direttive UE
ii. Coerenza nuovo assetto costituzionale
ii. Approccio “bottom-upbottom-up”