Parte III

Europeizzazione ed amministrazione pubblica

Cos’è l’Europeizzazione?• L’emergere e lo sviluppo a livello europeo di

strutture distintive di governance (Cowles-Caporaso-Risse 2001)

• L’influenza dell’Unione europea sui governi regionali, sulle politiche e sui risultati (Kohler-Koch 1997)

• L’emergere e lo sviluppo a livello europeo di istituzioni che formalizzano le interazioni tra attori; lo sviluppo di reti di interazione tra attori nazionali (interni) e sovranazionali per decisioni nella fase di input; la difusione e penetrazione di valori dalle istituzioni europee ai vari ambiti nazionali (Fargion-Morlino-Profeti, 2006)

Cosa s’intende per impatto dell’europeizzazione?

• L’effetto trasformativo o adattativo che istituzioni e politiche europee hanno direttamente o indirettamente sulle istituzioni di governo, sulle modalità stesse di rappresentanza nel paese a livello generale, regionale o locale, sulle strutture amministrative interne, sulle politiche interne sia nel modo in cui vengono decise che sui contenuti, su certi valori ed interessi invece che altri, ma anche nel modo in cui gli imput che vengono dal paese incidono sulle politiche ed istituzioni europee in un classico circuito di feedback (Fargion-Morlino-Profeti, 2006)

Quali sono i meccanismi di europeizzazione?

• Compatibilità/incompatibilità tra politica e politiche ed effetto a cascata (Fargion-Morlino-Profeti)

• Fit/misfit (Cowles-Caporaso-Risse, 2001): se non c’è grande contrasto tra struttura esistente e struttura indotta (fit) è probabile che si abbia adattamento. Nel caso contrario (misfit) le istituzioni nazionali difenderanno la loro identità ed integrità.

• Appropriatezza (March e Olsen, 1989 e 2005): gli attori cercano la condotta più appropriata, intesa come risultante dall’interpretazione delle regole fatta per realizzare gli obiettivi interni. In parole povere si adottano regole alla propria maniera

Europeizzazione in ItaliaIn Italia europeizzazione genera/favorisce:• Trasformazione dei rapporti tra livelli di governo

(es. nuovo ruolo regioni)• Trasformazione delle strutture istituzionali (es.

creazione DPS, indipendenza Banca d’Italia)• Trasformazione della rappresentanza (arena

regionale vs arena nazionale)• Ridefinizione margini operativi dei livelli di

governo (es. governo nazionale e regioni)• Introduzione di sistemi e best practices derivate

dal modo di lavorare imposto dal rapporto con le istituzioni comunitarie (es. valutazione)

Evoluzione del rapporto centro-periferia dal punto di

vista delle regioni • Regioni, previste dalla Costituzione, introdotte

solo nei primi anni Settanta• Crisi della finanza locale nel 1977 e riduzione

del ruolo delle Province (mostrare dati)• Regioni diventano centro di smistamento dei

fondi trasferiti dallo stato e di coordinamento delle politiche regionali.

• Conferenza Stato-Regioni creata nel 1983 e trasformata in ente permanente nel 1988

Finanza locale e fondi europei

• Dopo la crisi del 1977, la finanza locale basata prevalentemente sui trasferimenti dallo stato alle regioni, integrati da un aumento della tassazione locale attraverso l’introduzione di nuove tasse (ad esempio l’ICI).

• Fin verso la fine degli anni Ottanta i fondi europei potevano servire al massimo ad integrare le risorse a disposizione delle regioni per programmare in proprio attività sul territorio e sfuggire ai limiti di autonomia imposti dal sistema dei trasferimenti.

Come sono cambiati i rapporti tra livelli di governo in Italia?

• L’aspetto più eclatante delle trasformazioni avvenute in Italia negli anni Novanta è sicuramente il venir meno del ruolo centrale dei partiti che, perlomeno a livello locale, hanno perso il ruolo di gatekeepers che tradizionalmente rivestivano

• La creazione di un canale diretto tra regioni e livello comunitario è una conseguenza diretta della politica di coesione comunitaria che ha posto deliberatamente le regioni in prima linea nell’attuazione sul territorio di tale politica.

Rapporti tra livelli di governo (1980-90)

Rapporti tra livelli di governo (2000-2005)

La tempistica del cambiamento

• Anche se i fondi strutturali avevano cominciato ad arrivare in Italia fin dalla metà degli anni Ottanta e i vari livelli di governo ne erano stati influenzati fin da subito, è nel periodo del governo di centro-sinistra (1996-2001) che vengono introdotte le innovazioni di maggior impatto sulle relazioni tra livelli di governo

Tre ordini di ragioni per spiegare le scelte tra 1996 e 1999

• Potenziare le amministrazioni locali ed in particolare le regioni in alcune delle quali il centrosinistra poteva vantare una presenza al potere consolidata e costante nel tempo

• Raggiungere gli obiettivi di convergenza fissati nel trattato di Maastricht

• rafforzamento dell’esecutivo locale come mezzo per decentrare funzioni alle regioni sottraendole ad un’amministrazione centrale bloccata o inefficiente, scardinando in questo modo il vecchio sistema di potere

Evoluzione legislativa

• Con la legge 142 del 1990 che riformò gli enti locali, le regioni si videro trasferire dallo Stato il compito di distribuire e coordinare le funzioni amministrative degli enti locali presenti sul territorio regionale

• Con la legge 52 del 1996 alle regioni fu concesso di aprire uffici di rappresentanza a Bruxelles

• La legge costituzionale n. 1 del 1999 che introduceva l’elezione diretta del presidente della regione

Il Dipartimento Politiche di Sviluppo e coesione (DPS)

• Creato con il D.Lgs. 430/97 all’interno del nuovo ministero unificato del Bilancio, Tesoro e Programmazione Economica

• Il DPS nacque dall’unificazione presso il Ministero del Tesoro di quattro direzioni generali che fino ad allora si erano occupate delle diverse funzioni ora assegnate al DPS.

• Diretto fino al 2006 da Fabrizio Barca • Assume una posizione intermedia tra governo e regioni (i

venduti alle regioni )• Serve a gestire in modo efficiente i fondi resi disponibili a

livello europeo dalla politica di coesione

Perché nasce il DPS

• Necessità di coordinare dall’alto il ricorso delle regioni ai fondi europei e soprattutto il processo di adeguamento delle strutture amministrative ai modelli operativi europei legati ai fondi

• La cabina di regia nazionale che avrebbe dovuto coordinare le varie cabine di regia regionali, non funziona

• Una “follia tecnocratica”?

Struttura DPS: Uffici di staffNel 2002 la struttura del DPS è stata riorganizzata. La nuova

struttura è costituita da quattro uffici di staff alle dirette dipendenze del capo dipartimento. (MOSTRARE SCHEMA DPS)

• L’Ufficio per la Comunicazione e le Relazioni esterne, di recente istituzione, provvede alla comunicazione delle attività dipartimentali e cura per conto del Capo Dipartimento i rapporti con i media, le relazioni istituzionali esterne. Si occupa dell’organizzazione di convegni e seminari e della partecipazione del Dipartimento ad eventi istituzionali. Promuove e diffonde iniziative editoriali, mantiene i rapporti con il mondo accademico e cura i contenuti delle pagine web del Dipartimento.

• L’Ufficio per la Consulenza legale dipartimentale offre consulenza giuridica e legislativa di supporto all’attività del Capo Dipartimento, sviluppa studi e ricerche, predispone schemi di atti normativi e provvedimenti. Inoltre, mantiene i rapporti di competenza con le strutture interne e con gli organi e le strutture esterne al Ministero. Cura infine i rapporti con consulenti legali esterni.

Struttura DPS: Uffici di staff• L’Ufficio per i Rapporti con le Regioni e gli Enti locali

gestisce i rapporti del Capo Dipartimento con le Amministrazioni regionali e locali e con i Dipartimenti provinciali del Ministero impegnati nello svolgimento dei compiti di supporto alle politiche di sviluppo e di coesione. Promuove analisi dell’impatto sulle attività dipartimentali del processo di decentramento di funzioni e compiti amministrativi.

• L’Ufficio di Controllo di Gestione svolge attività di previsione, monitoraggio e analisi dei costi di funzionamento del Dipartimento al fine di misurarne le performance e di individuare eventuali azioni correttive. Tale attività, rivolta a tutte le strutture dirigenziali del DPS ed in particolare al Capo Dipartimento e ai Direttori Generali, è finalizzata a fornire il supporto necessario nell’assunzione di interventi tesi a migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa. Parallelamente, supporta le strutture del Dipartimento nella definizione degli obiettivi strategici - ai fini della Direttiva Generale del Ministro - di cui cura anche il monitoraggio infra-annuale.

UVAL e UVER

A fianco di questi uffici i sono: • l’Unità di valutazione degli investimenti pubblici

(UVAL). Supporta le amministrazioni pubbliche elaborando e diffondendo metodi per la valutazione dei progetti e dei programmi d’investimento pubblico prima, durante e dopo la realizzazione del progetto stesso.

• l’Unità di verifica degli investimenti pubblici (UVER). Ha il compito di verificare e dare impulso all’attuazione dei progetti accertando l’osservanza delle previsioni di spesa e gli effetti socio-economici degli investimenti

Restanti servizi DPS• Oltre agli uffici di staff ed ai nuclei di

valutazione e verifica, il DPS è costituito da sei servizi, dei quali

• 3 si occupano della programmazione degli interventi (tra cui uno appositamente dedicato alle politiche comunitarie e ai fondi strutturali)

• 1 dell’analisi quantitativa delle tendenze economico-sociali e della progettazione integrata territoriale a livello nazionale

• 1 dell’analisi delle tendenze economiche territoriali a livello internazionale

• 1 della gestione e formazione del personale DPS.

Il DPS e le regioni

• il DPS è in contatto molto più stretto con le regioni dell’obiettivo 1 e cioè con quelle regioni che erano più abituate ad un rapporto stretto con il governo centrale proprio per l’esperienza pregressa dell’intervento straordinario. Sono queste le regioni per cui il DPS cerca di aumentare l’efficienza nella raccolta di fondi europei attraverso un processo di coordinamento e di incentivazione che induce a parlare di nuova programmazione

• il centro nord o andava male per conto suo, o andava bene per conto suo

Il DPS funziona?

• Cruciale il rapporto con presidenti delle Regioni• Senza elezione diretta dei presidenti DPS follia

tecnocratica• Laddove la rappresentanza specifica degli

interessi settoriali tende a prevalere sulla rappresentanza generale espressa dal presidente, allora si bloccano i processi di innovazione ed il DPS non è in grado di stimolare la modernizzazione amministrativa nemmeno attraverso il “ricatto” della riserva premiale

Lezione Profeti su fondi strutturali

Cos’è la riserva premiale?

• La riserva premiale è un meccanismo introdotto a livello europeo nella misura del 4%. In Italia tale quota è stata elevata al 10% per accentuarne la funzione di stimolo alla modernizzazione amministrativa.

• L’allocazione della riserva premiale dipende da alcuni parametri prestabiliti. Se le regioni riescono a superare gli standard previsti per i vari parametri, accedono alla riserva premiale aggiuntiva del 6%. Se raggiungono le soglie prestabilite per almeno 6 degli 8 indicatori previsti accedono alla riserva premiale del 4%.

Addizionalità e tecniche contabili

• Spesso le risorse comunitarie sono state utilizzate in alternativa alle fonti statali di finanziamento, o quantomeno con modalità assai distanti dal principio di addizionalità così come inteso dalla Commissione europea. È questo il caso dei cosiddetti “progetti sponda” e dei progetti coerenti

Progetti sponda

• Il sistema dei progetti sponda consiste di fatto in un artificio contabile che permette di creare una base di risorse da cofinanziare con i fondi europei e di rendicontarne la spesa nei termini richiesti dalla Commissione. In pratica si usano altri fondi statali o regionali per rendicontare spese considerate come risultato dell’attuazione di programmi finanziati precedentemente con fondi europei e, quindi, per ottenere nuovi fondi. Inoltre, iscrivendo a bilancio più annualità contemporaneamente e facendole figurare come spese per grossi programmi infrastrutturali già avviati si riusciva ad ottimizzare il flusso di cassa e cioè a far arrivare i soldi in fretta, molto più di quanto sarebbe stato possibile con i fondi statali.

Progetti Coerenti

• I cosiddetti progetti coerenti si basano sulla rendicontazione di vecchi progetti realizzati indipendentemente dai fondi europei come facenti parte del Piano Operativo Regionale (POR) del periodo 2000-2006. In questo modo si ottengono fondi che sono svincolati da qualsiasi destinazione in quanto rappresentano versamenti per spese già rendicontate. Tali fondi possono quindi essere utilizzati in maniera discrezionale dalle amministrazioni regionali che li ottengono e non necessariamente riutilizzati per cofinanziare progetti europei. In altre parole si crea un fondo che può servire a riattivare canali di spesa clientelare svincolati dai controlli e dalla rendicontazione utilizzata per i fondi europei e che avrebbero dovuto imporre trasparenza.

Fondi europei e trasformazione della struttura amministrativa

• Tali artifici e la struttura operativa necessaria a realizzarla vanno ben al di là delle competenze del personale politico delle regioni. Solo la presenza o l’acquisizione di personale tecnico-amministrativo competente e motivato può permettere il salto di qualità che rende possibile il reperimento dei fondi. In questo senso il ruolo dei tecnici e la loro importanza all’interno delle amministrazioni locali è cresciuto ed ha assunto una funzione chiave.

• Questo ha contribuito a potenziare il ruolo di quei pochi attori a livello regionale (in particolare il Presidente della Regione ed eventualmente il dirigente responsabile delle politiche comunitarie) in grado di decidere strategie, selezionare e motivare personale tecnico valido e di avallarne le azioni.

• Costoro divengono referenti privilegiati nei rapporti con l’amministrazione statale sostituendo i canali e gli intermediari che avevano svolto tale funzione fino ad allora.

Un nuovo dualismo?

• Il modo in cui è stata organizzata la gestione dei fondi europei sembra aver contribuito ad accentuare le differenziazioni specialmente tra aree dell’obiettivo 1 ed aree dell’obiettivo 2.

• Nelle regioni dell’obiettivo 1 infatti una quota molto rilevante delle risorse (circa il 50%) sono state concentrate nei progetti multiregionali a cui le regioni partecipano ma non gestiscono direttamente ed autonomamente le risorse.

• Le regioni del Centro-Nord hanno invece ottenuto ampi margini di discrezionalità tramite il sistema dei documenti unitari di programmazione (Docup) introdotti nel 1994 e che rappresentano un elemento di programmazione degli interventi con fondi comunitari progettato e attuato dalla singola regione e quindi in totale indipendenza dal DPS e dai ministeri.

Criteri per valutare impatto quantitativo dei fondi europei

• Peso dei fondi europei sul totale delle entrate delle regioni

• Peso dei fondi europei in specifici settori d’intervento a livello locale

• Capacità dei fondi europei di sostituirsi ai trasferimenti statali, (ordinari a favore di tutte le regioni, e straordinari nelle regioni del Mezzogiorno)

Dati

• Mostrare tabelle Appendice Statistica IIIa

Fondi strutturali e provincie: esempio di Pisa

Conclusioni

• L’uso dei fondi europei ha risentito del processo di trasformazione del rapporto centro-periferia più che influenzarlo e determinarne le forme.

• I fondi strutturali hanno costituito una “finestra di opportunità” utile per sostituire in parte i fondi che lo stato non poteva più fornire alle regioni o alle aree arretrate, così come per consentire un’ammodernamento delle strutture amministrative locali e un ampliamento dell’autonomia operativa delle regioni

• i fondi europei sono stati parte integrante di un processo di ridefinizione dei rapporti tra centro e periferia messo in atto dal governo di centro-sinistra e volto a modificare in modo permanente il sistema di rappresentanza degli interessi

Altri aspetti legati ai fondi europei

• Nascita di network europei di regioni (soprattutto quelle con potere legislativo)

• L’asse dell’azione amministrativa si sposta dal rispetto della norma al raggiungimento del risultato

• Diverso impatto sulle regioni legato a colorazione politica ed a eredità delle passate amministrazioni