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ON.LE TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LACAMPANIA

N A P O L IRICORRONO

FEDERLAB- SBV, con sede in Napoli, alla Via S.Lucia n.20, in

persona del Presidente p.t., Dott. Vincenzo D’Anna;

ASPAT, Associazione Sanità Privata Accreditata Territoriale, con

sede in Napoli, al Centro Direzionale Palazzo Esedra Is.F11, in

persona del Presidente p.t., Dott.Pier Paolo Polizzi,

Centro Radiologia Territoriale s.r.l., con sede in Napoli, alla Via

Biscardi Serafino n.13, in persona del Presidente p.t, Dott.Pier

Paolo Polizzi;

Soc.Futura di Aldo Marra s.r.l., con sede in Napoli, alla Via

Cimarosa n.25, in persona del legale rappresentante p.t.;

Analisi Cliniche Dott.D.Pane s.r.l., con sede in Napoli, alla Via

C.Rosaroll 31, in persona del legale rappresentante p.t.;

Centro Medicina territoriale S.p.A. , con sede in Napoli, alla Via

Nuova Poggioreale n.63,in persona del Presidente del CdA, Dott.Pier

Paolo Polizzi;

C.M.T. Polispecialistica s.r.l., con sede in Napoli, alla Via Nuova

Poggioreale, in persona del Presidente Dott.Pier Paolo Polizzi;

Confindustria Sanità con sede in Napoli, alla Piazza dei Martiri

n.58, in persona del delegato p.t., Dott.Giovanni Severino;

Centro Odontostomatologico Bamonte di Alessandro Viti s.a.s.,

con sede in Napoli, al Viale Colli Aminei n.26, in persona del legale

rappresentante p.t., Viti Alessandro;

S.D.C. s.r.l., con sede in Napoli , alla Via Scarlatti n.88, in persona

del legale rappresentante p.t., Grazia D’Angelo;

Analisi Cliniche Fiorillo-Costantino & C. s.n.c., con sede in

Napoli, alla Via S.Carlo n.6, in persona del legale rappresentante

p.t., Camillo Fiorillo;

Istituto Cardiologico Mediterraneo, con sede in Napoli, alla Via

Francesco Caracciolo n.15, in persona del legale rappresentante p.t.

Sig.ra Francesca Viggiani,

2

Centro Polidiagnostico Diagnostica Anniballo s.r.l., con sede in

Napoli, alla Piazza Vittoria n.6, in persona del legale rappresentate

p.t., Lucia Laura Anniballo;

Laboratorio Analisi Cliniche Bio-Test s.a.s. di Enrico Russo &

C., con sede in Napoli, alla Via Villa S.Giovanni 157/bis, in persona

del legale rappresentante p.t., Enrico Russo;

Dr.Francesco Pizzella, con sede in Giugliano, alla Via

S.Nullo/Massariola 35, in persona del legale rappresentante p.t.,

Francesco Pizzella;

S.Apollonia s.a.s. del Dr.Ortolano Michele, con sede in Napoli, alla

Via Cilea 281, in persona del legale rappresentate p.t., Ortolani

Michele;

San Stanislao s.a.s del Dr.ri Francesco ed Antonio Falcone & C.

con sede in Napoli, alla Via Carelli n.9, in persona del legale

rappresentante p.t., Falcone Francesco;

Laboratorio Analisi Cliniche A.L. & C., con sede Napoli, alla

Trav.Cavalleggeri D’Aosta n.20, in persona del legale rappresentate

p.t., Di Biase Conchita;

Centro Diagnostico e di Medicina Nucleare Vomero s.r.l.

Dott.Augusto Basile & C., con sede in Napoli, al Viale Michelangelo

n.13, in persona del legale rappresentate p.t., Eugenio Basile;

Centeo Diagnostico S.Paolo s.a.s., con sede in Napoli, al parco

S.Paolo n.9, in persona del legale rappresentate p.t, De Biase

Conchita;

Dott.Claudio Esposito , con sede in Napoli, alla Via Montevergine

n.16, in persona del legale rappresentate p.t., Claudio Esposito;

Check-up s.r.l., con sede in Napoli, alla Via S.Rosa n.253, in

persona del legale rappresentante p.t., D’Alessio Rosa;

Salus s.r.l., con sede in Napoli, alla Piazza Calende n.1, in persona

del legale rappresentante p.t., Novissimo Giovanna;

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Istituto Patologia Clinica Radioimmunochimica s.a.s., con sede

in Napoli, alla Via S.Anna di Palazzo n.1, in persona del legale

rappresentate p.t., Antonio Novissimo;

Gestione del Laboratorio di Analisi Giuseppe Caputo s.a.s. , con

sede in Napoli, alla Via Scarlatti n.209, in persona del legale

rappresentate p.t., Giuseppe Caputo;

Laboratorio Analisi Cliniche DE.CA.MI. di Margherita Laganà e

C. s.a.s., con sede in pianura, alla Via Francesco Araldi n.11, in

persona del legale rappresentante p.t., Margherita Laganà;

Centro Analisi Cliniche Alfa s.a.s., con sede in Napoli, alla Via

M.Monroe n.19/23/25, in persona del legale rappresentante p.t.,

Olimpia Abete;

Centro Analisi Dr.Di Martino s.r.l., con sede in Napoli, alla Via

R.Bracco n.45, in persona del legale rappresentante p.t., Pietro Paolo

Di Martino;

Laboratorio Analisi S.Giuseppe del Dott.Cortese Salvatore & C.

s.a.s., con sede in Napoli, alla Via Nicola Nicolini n.39, in persona

del legale rappresentante p.t., Salvatore Cortese;

Confederazione Centri Antidiabetici, con sede in Napoli, alla

Piazza Giovanni Bovio n.8, in persona del Presidente , Luigi Gesuè;

Centro di Patologia Clinica Semeios s.r.l., con sede in Napoli, alla

Via Tino di Camaino n.6, in persona del legale rappresentate p.t.,

Attilio Marengo;

Centro Medico Radar s.n.c. di A.Metello, con sede in Napoli, alla

Via F.Imparato n. 94, in persona del legale rappresentate p.t.,

Antonietta Metello;

Istituto di Ricerche Cliniche Laboratorio Prof.Augusto

Fortunato s.r.l., con sede in Napoli, alla Via Sanfelice n.33, in

persona del legale rappresentate p.t., Angela Bachetti;

Emmeci s.n.c., con sede in Napoli, al Viale Colli Aminei, in persona

del legale rappresentate p.t., Misto Massimo;

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tutti rappresentati e difesi, in virtù di procura in calce al presente

atto, dagli Avvocati Patrizia Kivel Mazuy e Arturo Umberto Meo,

elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Napoli,

Piazza Trieste e Trento, n.48,

CONTRO

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta

Regionale p.t., domiciliato per la carica presso la sede dell’Ente, in

Napoli, alla Via Santa Lucia n. 81

PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA ADOZIONE DI ADEGUATE

MISURE CAUTELARI, ANCHE INAUDITA ALTERA PARTE:

a) della delibera della giunta regionale della Campania n. 1149 del

19 giugno 2009 con relativi allegati; b) dello schema di protocollo di

intesa tra la Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro e le

Associazioni di categoria maggiormente rappresentative per la

definizione dei criteri e delle linee guida per regolare i volumi e le

tipologie delle prestazioni di assistenza specialistica, da erogarsi per

l’anno 2009 da parte delle strutture private accreditate o

temporaneamente accreditate ed i correlati limiti di spesa; c) della

nota, recapitata ai centri ricorrenti tramite telegramma, con la quale

i legali rappresentanti dei predetti centri vengono convocati presso la

sede della Direzione Generale della predetta azienda sanitaria locale

per la notifica dello schema sub b) “e la sottoscrizione del contratto ai

sensi dell art. 8-quinquies, comma 2-quinquies del decreto legislativo

502/1992 e s.m.i. e della delibera della giunta regionale della

Campania n. 1149 del 19 giugno 2009” (mai comunicata né

pubblicata sul B.U.R.C.), da sottoscrivere entro il 14 luglio 2009,

pena la sospensione del rapporto di accreditamento provvisorio o

istituzionale; d) dell’eventuale provvedimento con cui l’Azienda

Sanitaria Locale Napoli 1 Centro ha approvato lo schema sub b)

ovvero del relativo provvedimento implicito di approvazione; e) di

tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, comunque lesivi

degli interessi dei ricorrenti

FATTO

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1. La Federlab Italia, l’ASPAT, Confindustria Sanità e la

Confederazione dei Centri Antidiabete sono tra le associazioni di

categoria maggiormente rappresentative degli interessi delle

strutture private che erogano prestazioni specialistiche e

annoverano fra i loro soci, tra gli altri, i centri ricorrenti, strutture

provvisoriamente accreditate con il Servizio sanitario regionale per

l’erogazione di tali prestazioni ex art. 6, comma 6, legge 724/1994.

In particolare, le predette Associazioni sottoscrivono il presente

ricorso nell’interesse di Laboratori di Analisi Cliniche, Centri che

erogano prestazioni specialistiche, e cioè branche a visita (

cardiologia, neurologia ecc.), centri di Diagnostica per immagine e

Centri di Diabetologia.

2. Con la presente iniziativa giurisdizionale si controverte

circa la legittimità di alcune (decisive) prescrizioni della delibera di

giunta regionale della Campania 19 giugno 2009, n. 1149, e degli

atti di essa (presuntamente) applicativi adottati dall’Azienda

Sanitaria Locale Napoli 1 Centro (di seguito, per comodità, ASL NA 1

Centro).

3. L’esigenza di gravare tali atti nasce dal carattere

incredibilmente afflittivo delle iniziative poste in essere dalla giunta

regionale, a monte, e dalla ASL NA 1 Centro, a valle, finalizzate a

modificare (come sempre ad anno finanziario abbondantemente

in corso) per l’ennesima volta il criterio di programmazione dei

volumi di prestazioni erogabili e anche il meccanismo della

regressione tariffaria per gli anni 2009 e 2010.

4. La novità che caratterizza, questa volta, tali provvedimenti

risiede nella decisione di scongiurare il contenzioso (che per lo più

scaturisce dalla incapacità degli apparati della giunta e delle aziende

sanitarie di governare il sistema del provvisorio accreditamento,

incapacità conclamata dall’eccezionale debito maturato negli ultimi

dieci anni dalla sanità campana che rischia di portarla al

commissariamento governativo), non attraverso la previsione di

meccanismi virtuosi di controllo della spesa, bensì imponendo un

aut aut che determina la totale compressione del diritto, consacrato

6

dall’art. 24 della Costituzione, di agire ovvero di coltivare giudizi in

corso per la tutela di diritti e interessi che si presumono lesi dalla

condotta della A.s.l. e della Regione.

5. Negli schemi di protocollo di intesa da sottoscrivere con le

associazioni di categoria allegati all’anzidetta delibera, infatti, vi sono

tre articoli che vale la pena riportare qui di seguito per esteso, onde

farne immediatamente percepire la portata:

“Art. 10

(efficacia del contratto)

1. Le strutture, in uno con le Associazioni di categoria firmatarie del

presente protocollo di intesa, sottoscriveranno i singoli contratti che

recepiranno i principi e le modalità sancite nel protocollo medesimo. 2.

La remunerazione a carico del Servizio sanitario regionale delle

prestazioni erogate dalle strutture è subordinata alla sottoscrizione da

parte di ciascuna di esse del contratto previsto dal comma 1.

3. Il presente protocollo di intesa si riferisce a tutto l anno 2009 in

esecuzione della deliberazione di Giunta regionale n. 1149/2009.

4. Analoga durata ed efficacia avranno i contratti stipulati con le

singole strutture, in applicazione del presente protocollo di intesa.

5. Il presente protocollo di intesa sarà adeguato alle modifiche della

delibera della Giunta Regionale n. 1149/2009, qualora dovessero

intervenire nel periodo di vigenza del protocollo stesso.

Art. 11

(clausola di sospensione del rapporto di accreditamento)

1. Sono causa di sospensione del rapporto di accreditamento

provvisorio o istituzionale:

a) mancata sottoscrizione del contratto di cui ai commi 1 e 2

dell art. 10 entro 15 giorni dalla richiesta della ASL di

sottoscrivere tale contratto;

b) sottoscrizione del contratto con apposizione di riserve, espresse

nello stesso, ovvero con comunicazioni e/o documenti a latere, dai

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quali si evinca la persistenza di una volontà del soggetto firmatario

del contratto in contrasto con il contenuto negoziale dello stesso;

c) perseguimento di azioni esecutive su quote di fatturato,

anche di anni precedenti, che la ASL ha formalmente

comunicato non essere liquidabili, in quanto abbattute dalla

regressione tariffaria necessaria per il rispetto dei tetti di

spesa e/o per altri motivi (controlli sanitari, soglie di non

appropriatezza, ecc.), qualora si configuri una grave violazione

del dovere di correttezza e buona fede nell adempimento

contrattuale.

Art. 12

(norme finali)

1. Per ogni controversia riguardo l attuazione del presente accordo le

parti potranno adire esclusivamente il Foro competente per il territorio

in cui ha sede la ASL.

2. Le parti, nel sottoscrivere i contratti di cui ai commi 1 e 2 dell art.

10, rinunciano espressamente agli effetti di eventuali clausole

compromissorie contenute in precedenti atti sottoscritti tra le parti e,

dunque, ad eccezione dei giudizi arbitrali già incardinati, si obbligano

ad adire il giudice ordinario o amministrativo per qualunque

controversia dovesse insorgere in merito alla applicazione o

interpretazione dell accordo di cui al comma 1 o di accordi pregressi,

anche relativamente a pretese aventi ad oggetto il rapporto di

provvisorio accreditamento, le articolazioni organizzative dei soggetti

privati provvisoriamente accreditati, la quantità, la tipologia e le

modalità di erogazione delle prestazioni, il mancato o ritardato

pagamento delle prestazioni, il rapporto di accreditamento

istituzionale.

3. La parte privata dichiara espressamente di conoscere la citata

delibera della Giunta Regionale n. 1149 del 19 giugno 2009, dando

atto di accettarne espressamente e senza riserve i contenuti e,

dunque, formulando dichiarazione di acquiescenza ad essa”.

8

Le strutture private, in altri termini, con la sottoscrizione dei

contratti (imposta dalla minaccia della sospensione

dell’accreditamento) si impegnano a rinunciare a ogni giudizio in

corso, addirittura nella fase di esecuzione, o che intendano attivare

per la tutela dei propri diritti e interessi che abbia in qualche si

innesti nei rapporti con la As.l..

6. Non basta.

La D.G.R.C. 1149/2009, con una matrice autoritaria che non

conosce precedenti, attraverso una operazione puramente

ragioneristica, sancisce il ritorno, per l’annualità 2010, del

meccanismo dei tetti di spesa per singole strutture, abbandonando

l’impostazione del tetto per macroaree, senza fasi carico di valutare

la rispondenza di tale impostazione con il dato complessivo del

fabbisogno di prestazioni sul territorio – elemento che viene, anzi,

completamente obliterato – e la sua compatibilità con il combinato

disposto degli artt. 8-quater, comma 8, e 8-quinquies, comma 1,

lettera d), del d. lgs. 502 del 1992, da cui scaturisce chiaramente

che le eventuali regressioni tariffarie devono essere calcolate in

funzione del concorso al superamento rispetto al fabbisogno

preventivato da parte di ciascuna struttura.

7. Ancora, l’anzidetto atto giuntale prevede che “la

remunerazione delle prestazioni erogate nel periodo 1 gennaio 2009

31 ottobre 2009 non potrà superare l 85% del limite di spesa stabilito

per la macroarea/branca/tipologia di prestazioni, rimanendo

ulteriore 15% disponibile per la remunerazione delle prestazioni

erogate nel periodo 1 novembre 2009 31 dicembre 2009; l eventuale

eccedenza nel valore delle prestazioni erogate, rispettivamente, nei

primi dieci mesi dell anno, e negli ultimi due, sarà abbattuta

applicando la Regressione Tariffaria di cui all allegato C alla d.g.R.C.

n. 1268/2008 separatamente ai due periodi temporali individuati; al

fine di assicurare la massima trasparenza e di responsabilizzare

maggiormente i singoli centri privati, oltre al normale monitoraggio del

consumo dei tetti di spesa, già previsto nell ambito dei Tavoli Tecnici

con le Associazioni di Categoria, le ASL provvederanno ad inviare a

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ciascuna struttura privata, a mezzo raccomandata A.R. entro il

31.7.09 ed entro il 30.9.09, la situazione di consumo dei volumi di

prestazioni programmati e dei correlati limiti di spesa, aggiornata

rispettivamente al 30.6.09 ed al 31.8.09, per singola macroarea /

branca / tipologia di prestazioni.

8. In sintesi, quindi, il provvedimento regionale stabilisce che:

- per ogni macro-area o branca, da gennaio a ottobre 2009 le

strutture accreditate non potranno erogare più dell’85% del tetto

di spesa;

- il restante 15% viene “congelato” in modo da poterlo utilizzare

per pagare le prestazioni negli ultimi due mesi dell’anno;

- il tavolo tecnico è tenuto a comunicare ai soggetti accreditati

l’andamento della spesa nel corso dell’anno, in modo che essi

possano regolarsi di conseguenza;

- se si verifica uno sforamento del tetto, si applicheranno

regressioni tariffarie, in modo distinto tra il primo periodo

(gennaio-ottobre) e il secondo (novembre-dicembre).

In questo modo, si può verificare un effetto distorsivo. Si tenga conto

del fatto che il fabbisogno di prestazioni (cioè il numero di

prestazioni oggetto di impegno contrattuale dei soggetti accreditati)

è, per il 2009, già stato quantificato ed è correlato a un certo budget

per detta annualità.

Se a ottobre tutti i soggetti accreditati per una certa macro-area o

branca avranno raggiunto il predetto numero di prestazioni,

troveranno a disposizione, per la relativa remunerazione, non tutto il

budget originariamente stanziato (per il 2009), ma solo l’85% di

esso: il che significa subire, ancorché non si sia sforato il numero di

prestazioni (complessive previste per la annualità), una regressione

tariffaria (ogni prestazione, infatti, sarà pagata meno di quanto

stabilito a tariffa piena, perché non è disponibile, per le prestazioni

gennaio-ottobre 2009, l’intero budget, ma, come detto, solo l’85% di

esso).

10

Probabilmente la disciplina appena criticata è stata introdotta in

quanto lo scorso anno, a causa di un clamoroso errore della Regione

nella programmazione del fabbisogno di prestazioni, i soggetti

accreditati per determinate macro-aree o branche avevano, ben

prima della fine dell’anno, esaurito il numero di prestazioni

prestabilito. Ma, mentre la maggior parte di essi, con il

raggiungimento di detto plafond, hanno sospeso l’erogazione delle

prestazioni, altri, invece, l’hanno proseguita. L’erogazione di

prestazioni in misura eccedente il volume complessivo predefinito ha

determinato lo sforamento del budget. Ora, a fronte di questa

evenienza la amministrazione dovrebbe semplicemente limitarsi a

non pagare esclusivamente le prestazioni rese in eccesso (o,

comunque, la regressione tariffaria – che è frutto dello sforamento

del budget, e non necessariamente del numero delle prestazioni1 –

dovrebbe colpire, selettivamente, solo quelle strutture che hanno

volontariamente concorso a sforare il fabbisogno e il budget di una

certa marco-area o branca).

Invece, se si verificasse nuovamente un’ipotesi come quella del 2008,

con il meccanismo delineato dalla delibera inesorabilmente tutte le

strutture accreditate subirebbero sostanzialmente una regressione

tariffaria. Come detto, infatti, il raggiungimento del tetto

prestazionale a ottobre (o anche prima) troverebbe, a relativa

copertura, solo l’85% del budget (dunque inevitabilmente le

prestazioni sarebbero pagate meno).

Insomma, per disciplinare un caso come quello esemplificato la

Regione ha scelto una strada indiscriminatamente penalizzante.

Si ribadisce, per maggiore chiarezza, che nel 2008, quando, prima

della fine dell’anno, erano stati consumati il tetto di prestazioni e il

relativo budget, alcuni soggetti accreditati hanno continuato a

1 Può darsi l evenienza che il numero di prestazioni in concreto erogate rispetti ilfabbisogno prestabilito e, però, siano particolarmente costose e tali da sfondare ilbudget. Viceversa, può verificarsi il caso di prestazioni rese sul piano numerico ineccesso al plafond prestabilito, e tuttavia aventi un costo complessivamenterientrante nel budget di macro-area o branca.

11

erogare prestazioni. A tali soggetti, per le prestazioni rese in esubero,

la Asl dovrebbe

- o rifiutare il pagamento (se si tratta di prestazioni esorbitanti il

plafond annuo complessivo di prestazioni per area/branca ed è stato

sforato il corrispondente tetto di spesa),

- o (nel caso di mero sforamento del budget) applicare regressioni

tariffarie (in misura proporzionale al contributo fornito da ciascuna

struttura a detto sforamento).

Invece, ora, con la nuova disciplina censurata, si rischia una

penalizzazione indifferenziata, cioè che tutte le strutture accreditate

siano pagate sotto tariffa ancorché il volume prestazionale

complessivo non sia stato sforato.

9. Fin qui le criticità della d.g.R.C. 1149/2009 che riguardano

tutte le strutture provvisoriamente accreditate .

Ma vi è, in realtà, un aspetto ancora più sconcertante che la Regione

Campania ha riservato alle sole strutture che erogano prestazioni

specialistiche e che, pertanto, desta le più severe censure delle

associazioni e dei centri ricorrenti.

10. Come è noto, l’art. 1, comma 796, lettera o), della legge 27

dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), con disposizione dal

contenuto particolarmente afflittivo, stabilisce che: “fatto salvo

quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle

prestazioni sanitarie dall articolo 1, comma 170, quarto periodo, della

legge 30 dicembre 2004, n. 311, a partire dalla data di entrata in

vigore della presente legge le strutture private accreditate, ai fini della

remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario

nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi

indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della

sanità 22 luglio 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati

per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto”.

La Corte Costituzionale, con sentenza 94/2009, ha confermato la

legittimità di tale previsione, precisando, tuttavia, che “non v'è

dubbio che la disciplina stabilita dalla norma statale censurata risulta

12

temporalmente limitata” (è proprio sul presupposto della sua

temporaneità che ha sancito la legittimità dello sconto).

La Consulta ha, infatti, rilevato che l’art. 1, comma 170, della legge

n. 311 del 2004 (come modificato dall'art. 8 del d.l. n. 24/2007,

convertito con legge n. 31/2008), dispone: “Con cadenza triennale a

far data dall'emanazione del decreto di ricognizione ed eventuale

aggiornamento delle tariffe massime di cui al precedente periodo, e

comunque, in sede di prima applicazione, non oltre il 31 dicembre

2008, si procede all'aggiornamento delle tariffe massime, anche

attraverso la valutazione comparativa dei tariffari regionali, sentite le

società scientifiche e le associazioni di categoria interessate”.

In più chiari termini, intanto la norma è stata ritenuta esente da

incostituzionalità in quanto la Corte ha ritenuto che lo sconto si

applichi in via straordinaria, fino alla riformulazione del tariffario.

In definitiva il Ministero avrebbe dovuto approvare le nuove tariffe

entro il 31 dicembre 2008, cosa che, a tutt’oggi, non ha fatto.

11. La D.G.R.C. 1149/2008, preso atto della circostanza che,

allo stato, la rideterminazione delle tariffe non è stata ancora definita

dal Ministero, stabilisce che il meccanismo dello sconto dovrà

applicarsi anche per l’esercizio 2009 “finché non interverranno le

nuove tariffe massime nazionali (e le conseguenti determinazioni della

Regione Campania)”.

È questa una prima indicazione che si espone a censura.

La Corte Costituzionale, come detto, nello scrutinare la

ragionevolezza della norma che impone gli sconti sulle tariffe, ha

sottolineato come la compatibilità della stessa al dettato

costituzionale sia legata proprio al suo carattere transitorio.

Estendere sine die l’applicazione della norma si risolve in una

condizione meramente potestativa, esponendola nuovamente ai vizi

di costituzionalità esclusi dalla Consulta solo in ragione della sua

vigenza temporalmente limitata.

12. L’aspetto maggiormente penalizzante della vicenda,

tuttavia, è un altro.

13

Nella D.G.R.C. 1149/2009 si chiarisce che “Le modalità di

applicazione dello sconto ex art. 1, comma 796, lettera o) della legge

296/2006 per gli esercizi 2007 e 2008 sono definite come esposto

nell allegato sub B) alla presente delibera, in base al quale la

determinazione dell importo con cui i diversi centri privati concorrono

all eventuale sforamento del tetto di spesa (importo da dedurre, poi, in

regressione tariffaria) deve essere effettuato sul loro fatturato al lordo

(prima) dello sconto ex lettera o) del comma 796 dell art. 1 della legge

296/2006, con le modalità di calcolo esemplificate in detto allegato, in

modo che lo sconto intervenga ad integrazione della eventuale

regressione tariffaria e non in aggiunta alla stessa. Mentre, per

anno in corso, i limiti di spesa attribuiti alle diverse branche

dell assistenza specialistica ambulatoriale dovranno essere

definiti dalle ASL e ripartiti alle singole strutture tenendo già

conto (e, quindi, al netto) dello sconto ex lett. o) del comma 796

dell art. 1 della legge 296/2006”.

Con intrinseca contraddittorietà delle proprie scelte, dunque, la

Regione, dopo aver declamato le coordinate del meccanismo

attraverso il quale deve avvenire il suindicato sconto, reputa di

applicarle per gli anni 2007 e 2008 in un modo (quello corretto, vale

a dire “a consuntivo”) e in un altro (assolutamente illegittimo, cioè

quello ex ante) per il 2009.

Ma v’è di più. Lo sconto non è dovuto.

Ed invero l’illegittimità della pretesa della Regione Campania emerge

sotto molteplici aspetti. In primo luogo, perchè l’abbattimento

tariffario dovrebbe essere applicato sulle tariffe stabilite dal

Nomenclatore Tariffario Nazionale (D.M. 22 luglio 1996) che, come

riconosciuto dalla stessa Regione Campania, con nota prot.n.137532

del 14/02/2008, è stato, però, oggetto di annullamento,

limitatamente alle tariffe di laboratorio, ad opera della sentenza del

Consiglio di Stato n. 1839/2001, passata in giudicato; di poi, ed in

particolare, perchè gli importi corrispondenti al preteso sconto,

peraltro erroneamente determinati, sono già stati trattenuti dalla

14

Regione Campania in sede di trasferimento dei fondi alle AA.SS.LL.

per la programmazione 2007-2010.-

Ed infatti, con la delibera di G. R. n. 460/07 del 20 marzo 2007,

nell’approvare il Piano di Rientro dal disavanzo e di riqualificazione

e razionalizzazione del Servizio Sanitario Regionale, previsto dall’art.

1, co. 180 della L. n. 311/2004, la Regione ha stabilito nel

paragrafo F denominato “Obiettivo di risparmio derivante dalle

misure contenute nella legge finanziaria per l anno 2007 -

Abbattimento del 20% delle tariffe delle prestazioni di Laboratorio e

del 2% delle altre prestazioni specialistiche di applicare, ai

laboratori privati della Regione Campania (accreditati con il S.S.R.),

l’abbattimento del 20 % delle tariffe delle prestazioni di laboratorio e

alle altre branche specialistiche quello del 2% ( cfr. pagina 98 della

D.G.R.C. n.460/07).-

In particolare, però, il detto abbattimento è stato calcolato sul

fatturato prodotto dai Laboratori di Analisi nel 2005 pari a 235

Meuro, prevedendo così uno sconto di 46,8 Meuro per i Laboratori e

di 300.000 euro per le altre prestazioni specialistiche.-

In esecuzione della suindicata previsione, ed in sede di

programmazione dei volumi di prestazioni e dei correlati livelli

economici di spesa per il periodo 2007-2010, la delibera di G.R. n.

517/07 ha considerato, per la spesa sanitaria della Macroarea della

Specialistica Ambulatoriale, fondi decurtati dell’importo cosi come

determinato nella delibera regionale n.460/07, e cioè 46,8 Meuro

per i Laboratori di analisi e 300.000 euro per le altre branche

specialistiche, trasferendo quindi alle AA.SS.LL. importi già

decurtati dello sconto. In pratica, la Regione Campania ha già

trattenuto lo sconto, seppure illegittimamente applicato, non solo

per l’anno 2007, ma anche per gli anni 2008, 2009 e 2010, avendo

con la delibera 517/08 stanziato i fondi per il detto periodo.-

Tale disposizione è stata ulteriormente confermata e recepita nel

Piano regionale di riorganizzazione delle strutture sanitarie

pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e

di diagnostica di laboratorio approvato con decreto del Ministero

15

della Salute e dal Ministero dell’Economia e Finanze ( rif.

Campania-DGProg- 30.01.2008- 0000078).-

La Regione Campania, dunque, nello schema del Piano di

riorganizzazione della rete dei laboratori, approvato dal Ministero

della Salute, ha chiaramente indicato di avere trattenuto alla fonte

la somma di 46,8 Meuro in applicazione dello sconto del 20% sulle

prestazioni di laboratorio, in modo che alle AA.SS.LL. sono già state

trasferite risorse economiche decurtate degli importi relativi allo

sconto.

In questo contesto, la Federlab, nell’interesse di tutti i suoi

associati, in data 22.4.2009, ha notificato alla Regione Campania

e alle AA.SS.LL, un atto di diffida, sollecitandole ad adottare tutti i

provvedimenti necessari per la ridistribuzione in favore dei

laboratori dell’importo pari a 46,8 Meuro, erroneamente trattenuto

perché calcolato su un Tariffario (cd. Tariffario Bindi) annullato

nella parte relativa alle tariffe di laboratorio, ovvero a rideterminare

esattamente lo sconto, nel rispetto dei parametri previsti dall’art.1,

comma 796, lett.o) L.296/06, e ciò proprio in ragione anche della

sentenza della Corte Costituzionale.

13. In tale contesto di continui e schizofrenici ripensamenti

della Regione Campania si innesta il carico di disordine

amministrativo determinato dalla ASL NA 1 CENTRO.

Anzitutto, la predetta azienda sanitaria, in aperta violazione della

D.G.R.C. 1149/2009 (cfr. punto 17 del deliberato), non ha mai

comunicato alle strutture provvisoriamente accreditate

l’intervenuta adozione di tale atto giuntale.

14. Con nota prot. 54903/2009 del 2 luglio 2009, poi, ha

convocato per il 7 luglio 2009, fra le altre, le associazioni ricorrenti

per la stipula del contratto (si rammenta che la d.g.R.C. 1149/2009,

che non è ancora stata pubblicata sul B.U.R.C., risale al 19 giugno

2009).

In quella occasione non si è, chiaramente, pervenuto ad alcun

accordo sul contenuto dei tetti di spesa, alla luce delle descritte

criticità.

16

15. La ASL NA 1 Centro, a questo punto, ha deciso di redigere

una propria proposta di protocollo di intesa e ha inviato una serie di

telegrammi a tutte le strutture provvisoriamente accreditate per le

prestazioni specialistiche, con cui i legali rappresentanti dei centri

sono stati convocati sostanzialmente ad horas presso la sede della

Direzione Generale della predetta azienda sanitaria locale per la

notifica dello schema stesso, “e la sottoscrizione del contratto ai sensi

dell art. 8-quinquies, comma 2-quinquies del decreto legislativo

502/1992 e s.m.i. e della delibera della giunta regionale della

Campania n. 1149 del 19 giugno 2009”, da sottoscrivere entro il 14

luglio 2009, pena la sospensione del rapporto di accreditamento

provvisorio o istituzionale.

Di qui la insopprimibile esigenza di impugnare gli atti gravati, che

devono essere annullati alla luce dei seguenti

MOTIVI

1. Violazione dell art. 3 dell Accordo tra il Ministro della

salute, il Ministro dell economia e delle finanze e la Regione

Campania per l approvazione del Piano di rientro di

individuazione degli interventi per il perseguimento

dell equilibrio economico ai sensi dell articolo 1, comma 180

della legge 30 dicembre 2004, n. 311, approvato con d.g.R.C

460/2007. Carenza di presupposto. Violazione di autolimite.

Difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione dell art. 3

delle legge 241/1990. Perplessità.

1.1. La Regione Campania, per avere maturato disavanzi di gestione

del Servizio sanitario regionale non ripianabili attraverso strumenti

ordinari, si è trovata nelle condizioni di stipulare, in data 13 marzo

2007, l’accordo con lo Stato di cui all’art. 1, comma 180, della legge

311/2004.

Tale norma, come è noto, stabilisce che “La regione interessata, nelle

ipotesi indicate ai commi 1742 e 1763 nonché in caso di mancato

2 Al fine del rispetto dell equilibrio economico-finanziario, la regione, ove si prospetti sullabase del monitoraggio trimestrale una situazione di squilibrio, adotta i provvedimentinecessari. Qualora dai dati del monitoraggio del quarto trimestre si evidenzi un disavanzo

17

adempimento per gli anni 2004 e precedenti, anche avvalendosi del

supporto tecnico dell Agenzia per i servizi sanitari regionali, procede

ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di

riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio

sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della

salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione stipulano

apposito accordo che individui gli interventi necessari per il

perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli

essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa

prevista dal comma 1734. La sottoscrizione dell'accordo è condizione

di gestione a fronte del quale non sono stati adottati i predetti provvedimenti, ovvero essinon siano sufficienti, con la procedura di cui all articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno2003, n. 131, il Presidente del Consiglio dei ministri diffida la regione a provvedervi entro il30 aprile dell anno successivo a quello di riferimento. Qualora la regione non adempia, entroi successivi trenta giorni il presidente della regione, in qualità di commissario ad acta,approva il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine dideterminare il disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suoripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell addizionale all imposta sul reddito delle personefisiche e le maggiorazioni dell aliquota dell imposta regionale sulle attività produttive entrole misure stabilite dalla normativa vigente. I predetti incrementi possono essere adottatianche in funzione della copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settoresanitario relativi all esercizio 2004 e seguenti. Qualora i provvedimenti necessari per ilripianamento del disavanzo di gestione non vengano adottati dal commissario ad actaentroil 31 maggio, nella regione interessata, con riferimento agli anni di imposta 2006 esuccessivi, si applicano comunque nella misura massima prevista dalla vigente normativa

addizionale all imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell aliquotadell imposta regionale sulle attività produttive; scaduto il termine del 31 maggio, iprovvedimenti del commissario ad acta non possono avere ad oggetto l addizionale e lemaggiorazioni d aliquota delle predette imposte ed i contribuenti liquidano e versano gliacconti d imposta dovuti nel medesimo anno sulla base della misura massimadell addizionale e delle maggiorazioni d aliquota di tali imposte .3 In caso di mancato adempimento agli obblighi di cui al comma 173 è precluso l accesso almaggiore finanziamento previsto per gli anni 2005, 2006 e 2007, con conseguenteimmediato recupero delle somme eventualmente erogate4 accesso al finanziamento integrativo a carico dello Stato derivante da quanto disposto alcomma 164, rispetto al livello di cui all accordo Stato-regioni dell 8 agosto 2001, pubblicatonella Gazzetta Ufficiale n. 208 del 7 settembre 2001, per l anno 2004, rivalutato del 2 percento su base annua a decorrere dal 2005, è subordinato alla stipula di una specifica intesatra Stato e regioni ai sensi dell articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, checontempli ai fini del contenimento della dinamica dei costi:a) gli adempimenti già previsti dalla vigente legislazione;b) i casi nei quali debbano essere previste modalità di affiancamento dei rappresentanti deiMinisteri della salute e dell economia e delle finanze ai fini di una migliore definizione dellemisure da adottare;

18

necessaria per la riattribuzione alla regione interessata del maggiore

finanziamento anche in maniera parziale e graduale,

subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del

programma”.

1.2. L’accordo siglato dalla Regione Campania stabilisce, all’art. 3,

che:

“1. È istituito, presso l Assessorato alla sanità della Regione

Campania, un Nucleo di affiancamento che svolge funzioni consultive

e di supporto tecnico in relazione ai provvedimenti di carattere

programmatico in materia di gestione e programmazione del Servizio

Sanitario Nazionale. [ ]

2. Il Nucleo riferisce al Ministero della salute ed al Ministero

dell economia e delle finanze, per quanto di rispettiva competenza, in

ordine agli obiettivi previsti dal Piano di rientro ed al Comitato

permanente per la verifica dell erogazione dei LEA, di cui all articolo 9

dell Intesa Stato-Regioni, ai fini della verifica degli adempimenti da

certificarsi al Tavolo istituito dall articolo 12 della richiamata Intesa.

c) ulteriori adempimenti per migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria nell ambito delNuovo sistema informativo sanitario;d) il rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, al fine di garantire

effettività del processo di razionalizzazione delle reti strutturali dell offerta ospedaliera edella domanda ospedaliera, con particolare riguardo al riequilibrio dell offerta di posti lettoper acuti e per lungodegenza e riabilitazione, alla promozione del passaggio dal ricoveroordinario al ricovero diurno, nonché alla realizzazione degli interventi previsti dal Pianonazionale della prevenzione e dal Piano nazionale dell aggiornamento del personalesanitario, coerentemente con il Piano sanitario nazionale;e) il vincolo di crescita delle voci dei costi di produzione, con esclusione di quelli per ilpersonale cui si applica la specifica normativa di settore, secondo modalità che garantiscanoche, complessivamente, la loro crescita non sia superiore, a decorrere dal 2005, al 2 per centoannuo rispetto ai dati previsionali indicati nel bilancio dell anno precedente, al netto dieventuali costi di personale di competenza di precedenti esercizi;f) in ogni caso, l obbligo in capo alle regioni di garantire in sede di programmazioneregionale, coerentemente con gli obiettivi sull indebitamento netto delle amministrazionipubbliche, l equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie, aziendeospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di ricovero e cura a caratterescientifico sia in sede di preventivo annuale che di conto consuntivo, realizzando forme diverifica trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell indebitamento nettodelle amministrazioni pubbliche e prevedendo l obbligatorietà dell adozione di misure per lariconduzione in equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di squilibrio,nonché l ipotesi di decadenza del direttore generale

19

[…]

5. L affiancamento che il Ministero della salute, di concerto con il

Ministero dell economia e delle finanze, assicura ai sensi dell articolo

1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, alle

attività di gestione e programmazione del Servizio sanitario regionale

si realizza con le seguenti modalità:

a. esame e valutazione dei provvedimenti a carattere

normativo recanti misure di contenimento della spesa

sanitaria;

[…]

6. I provvedimenti regionali di spesa e programmazione

sanitaria da sottoporre, per il tramite dei rispettivi rappresentanti

del Nucleo di affiancamento, a preventiva approvazione, in tempi

certi e congiuntamente definiti, da parte del Ministero della salute

e del Ministero dell economia e delle finanze, sono tutti quelli

afferenti alle seguenti tematiche:

- tetti di spesa per il privato accreditato ed eventuali

transazioni economiche;

- revisione delle tariffe;

- aggiornamento e rimodulazione degli obiettivi di

contenimento e di riduzione della spesa;

[…]

7. Il Ministero della salute e il Ministero dell economia e delle finanze

possono approvare i provvedimenti di cui al comma 6, anche con

prescrizioni in ordine alle modalità di recepimento e ai contenuti degli

stessi, salvo ulteriori modifiche o integrazioni da convenirsi con la

Regione Campania.

8. Sono fatti salvi i provvedimenti regionali di somma urgenza,

da trasmettersi successivamente alla loro adozione”.

1.3. L’accordo, dunque, mira a presidiare l’efficacia e l’opportunità

di una serie di atti cruciali per il bilancio regionale attraverso un

severo e preventivo vaglio di compatibilità demandato al Ministero

20

della salute e al Ministero dell’economia e delle finanze, prevedendo

una ovvia clausola di salvezza per quei i provvedimenti urgenti che

necessitano di una immediata attuazione per preservare la loro

pratica efficacia.

La D.G.R.C. 1149/2009 è stata adottata dalla giunta regionale in

asserita urgenza ai sensi dell’art. 3, comma 8, dell’Accordo senza,

dunque, essere sottoposta alla preventiva approvazione da parte del

Ministero della salute e del Ministero dell’economia e delle finanze.

Nell’atto giuntale, tuttavia, non vi è traccia dei presupposti che

giustificano l’obliterazione di tale indispensabile passaggio

procedimentale.

Il motivo di tale omissione è, in realtà, facilmente individuabile nella

palese assenza di valide argomentazioni idonee a consentire

l’adozione della delibera in questione senza la preventiva

approvazione da parte del Ministero della salute e del Ministero

dell’economia e delle finanze.

È difficilmente immaginabile, del resto, che un atto di

programmazione che abbraccia l’anno finanziario 2010, adottato a

giugno 2009, non consenta di attendere il suddetto preventivo vaglio

di compatibilità con il Piano di Rientro.

Non può certo, nel caso in esame, ritenersi che l’urgenza di

provvedere sia, per così dire, in re ispa, in ragione della pura e

semplice difficoltà e della gravità della situazione debitoria del

settore sanitario regionale. L’accordo tra Governo e Regione, infatti, è

intervenuto proprio per cercare di fare fronte a detta crisi, e dunque

le relative previsioni sono di per sé stesse calate in un contesto, per

così dire, di allerta, se non proprio emergenziale. Ebbene, in detto

contesto – e, si può dire, nonostante esso – si è previsto che

qualunque decisione regionale in materia di spesa e

programmazione regionale (attinente a tetti di spesa, regressione

tariffaria, aggiornamento e rimodulazione degli obiettivi di

contenimento e riduzione della spesa) debba essere sottoposta a

preventiva approvazione ministeriale.

21

Solo la “somma urgenza” giustifica l’inversione procedurale

consistente nell’adottare l’atto e trasmetterlo, poi, all’autorità

ministeriale per l’approvazione successiva.

Ma è evidente che il carattere di straordinarietà dell’urgenza, idoneo

a qualificarla come “somma”, deve essere ancorato a circostanze e

presupposti fattuali ben precisi. Occorre, in altri termini, una

specifica e puntuale motivazione in ordine alla sussistenza di una

situazione di “somma urgenza” (la giurisprudenza, laddove l’urgenza

che consente di obliterare determinate fasi procedurali o di derogare

all’ordine procedimentale ordinario, debba essere ex lege qualificata

da fatti e circostanze che la rendano “somma”, “particolare”, e così

via, esige sempre che vi sia motivazione, ancorché sintetica: si veda,

per es., Tar Campania, I, 20 luglio 2006, n. 7608 e V, 29 dicembre

2008, n. 21531; Cons. St., V, 11 gennaio 2006, n. 29).

Nel caso in esame, invece, la mancanza di preventiva approvazione

ministeriale e, dunque, l’adozione preventiva dell’atto giuntale con

inoltro solo successivo ai ministeri competenti, sono giustificate con

un’affermazione costituente mera petizione di principio e concretante

una motivazione solo apparente (“la presente delibera è assunta per

urgenza ai sensi dell art. 3, comma 8, dell Accordo per il Piano di

Rientro”). La giunta regionale utilizza una proposizione ellittica e

puramente assertiva, priva di qualunque contenuto realmente

informativo.

Evidente è la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, ma

anche dell’accordo Governo-Regione, che configura un previo atto di

autolimite.

La carenza dei prescritti presupposti richiesti dal comma 8 del

summenzionato art. 3 dell’accordo, del resto, è dimostrata dalla

circostanza che la D.G.R.C. 1149/2009, ancorché adottata il 19

giugno 2009, è stata concretamente posta in esecuzione solo

nei primi giorni di luglio 2009.

* * * * *

2. Violazione del diritto di agire in giudizio di cui agli

artt. 24 e 113 della Costituzione. Violazione dei principi di

22

proporzionalità e adeguatezza. Violazione dei principio di buon

andamento di cui all’art. 97 della Costituzione. Perplessità.

La Regione Campania ha abituato gli operatori della sanità privata

provvisoriamente accreditata a comportamenti indecifrabili e per lo

più schizofrenici sul tema dei tetti di spesa.

La D.G.R.C. 1149/2009, esempio paradigmatico di tale peculiare

modus operandi, supera però tutti i sui precedenti quanto a

disinteresse e a totale trascuratezza, nel bilanciamento degli

interessi coinvolti, di quelli privati.

2.1. L’impostazione di fondo del predetto provvedimento nasce dalla

deliberazione n. 1272 del 28 marzo 2003, pubblicata sul B.U.R.C. n.

16 del 14 aprile 2003, con cui la giunta regionale individuò, previo

accordo con le associazioni di categoria della sanità privata, l’iter

procedurale per l’anno 2003 per la determinazione dei volumi di

prestazioni sanitarie da erogarsi nella Regione Campania e dei

correlati limiti di spesa.

Il seggio regionale, poi, con D.G.R.C. n. 2451 del 1 agosto 2003,

modificata dalla d.g.R.C. n. 3133 del 31 ottobre 2003, entrambe

pubblicate sul B.U.R.C. n. 55 del 24 novembre 2003, ha provveduto,

in applicazione dei principi e delle procedure di cui alla citata

deliberazione n. 1272/2003, a determinare i volumi delle prestazioni

sanitarie e i correlati limiti di spesa per l’anno 2003.

Per l’anno 2004, con deliberazione n. 048 del 28 novembre 2003,

resa esecutiva con d.g.R.C. n. 41 del 16 gennaio 2004, entrambe

pubblicate sul B.U.R.C. n. 4 del 26 gennaio 2004, la giunta regionale

ha provveduto, nella fissazione dei volumi di prestazioni e dei

correlati limiti di spesa per l’esercizio 2004, a confermare le

procedure e le modalità applicative già definite per l’esercizio 2003

dalle sopra citate delibere n. 1272/2003, 2451/2003 e 3133/2003.

Per l’esercizio 2005, invece, con delibera n. 2105 del 19 novembre

2004, pubblicata sul B.U.R.C. n. 60 del 13 dicembre 2004, e n. 2157

del 30 dicembre 2005, pubblicata sul B.U.R.C. n. 8 del 13 febbraio

2006, la giunta regionale ha stabilito:

23

- di confermare per le strutture pubbliche di ciascuna azienda

sanitaria locale e di ciascuna azienda ospedaliera, a fronte dei

volumi di prestazioni che si sono impegnate ad assicurare, desunti

dalla programmazione aziendale 2005, gli obiettivi di risparmio già

assegnati per l’esercizio 2004 dalla d.g.R.C. n. 048/2003 (allegati 4 e

6 della medesima delibera);

- di confermare per le strutture private provvisoriamente accreditate,

per ciascuna area di assistenza sanitaria e per le prestazioni

sanitarie erogate ai residenti di ciascuna ASL, tutti i limiti di spesa

già definiti per l’esercizio 2004 dalla d.g.R.C. n. 048/2003 (allegati 3

e 5 della medesima delibera), con i parziali incrementi apportati

dalla d.g.R.C. n. 2157/2005 ai limiti di spesa dell’assistenza

riabilitativa e dell’assistenza ospedaliera;

- di confermare le procedure e le modalità applicative definite per gli

esercizi 2003 e 2004 dalle sopra citate delibere di giunta,

modificandole soltanto per quanto riguarda:

* i criteri di regressione tariffaria;

* la misura della anticipazione spettante alle strutture private

provvisoriamente accreditate che sottoscrivono i contratti attuativi

dei limiti di spesa regionali;

* il divieto per ogni singola struttura privata provvisoriamente

accreditata di incrementare la propria produzione a carico del S.S.R.

oltre il limite del 10% rispetto a quello fatto registrare nel

corrispondente periodo dell’anno precedente, con la precisazione che

tale limite può essere superato unicamente sulla base di adeguate

motivazioni la cui valutazione è affidata a un tavolo tecnico

costituito tra la asl e le associazioni di categoria.

2.2. Per l’anno 2006, con delibera n. 800 del 16 giugno 2006,

pubblicata sul B.U.R.C. n. 29 del 3 luglio 2006, la giunta regionale:

* ha definito per l’esercizio 2006 la programmazione dei volumi delle

prestazioni sanitarie;

* ha confermato le procedure e le modalità applicative dei limiti di

spesa correlati ai volumi di prestazioni sanitarie già stabilito dalle

24

sopra citate delibere della giunta regionale n. 1272/2003 e

2451/2003, apportando alcune modifiche.

La d.g.R.C. 800/2006, in particolare, ha definitivamente chiarito, al

fine di dirimere alcune perplessità sorte al riguardo, che il concetto

del tetto di spesa “individuale” (cioè assegnato preventivamente a

ciascuna struttura provvisoriamente accreditata), dovesse essere

abbandonato in favore del meccanismo di contingentamento della

spesa calibrato sulle macroaree (su tale specifico aspetto si tornerà

più avanti).

Ne è scaturito l’obbligo, per ciascuna struttura, di impegnarsi, in

concorso con le altre strutture provvisoriamente accreditate per la

medesima branca, a non superare il limite massimo di spesa

individuato per la macroarea.

Spettano a un tavolo tecnico, di composizione mista, il monitoraggio

sull’andamento della spesa e l’applicazione delle regressioni tariffarie

eventualmente necessarie per contenere i costi nei limiti di spesa

definiti.

2.3. L’art. 6, comma 1, lettera f) del citato accordo sottoscritto in

data 13 marzo 2007 con il Ministero della salute e il Ministero

dell’economia e delle finanze imponeva alla Regione Campania

l’adozione, entro il 31 marzo 2007, di una delibera di determinazione

dei volumi complessivi di attività massima per il comparto privato

accreditato per gli anni 2007, 2008 e 2009 non superiori a quelli

programmati nel Piano di Rientro allegato allo stesso accordo, con la

determinazione dei relativi tetti di spesa.

La Regione Campania ha adempiuto all’anzidetto obbligo con la

deliberazione della giunta regionale n. 517 del 30 marzo 2007,

pubblicata sul B.U.R.C. n. 23 del 23 aprile 2007, recante per

oggetto: “Volumi di prestazioni sanitarie 2007, 2008, 2009 e 2010 e

correlati limiti spesa”, nella quale, tra l’altro, si è stabilito che:

• gli obiettivi di costo esposti nel suddetto Piano di Rientro

costituiscono aggiornamento della programmazione regionale per gli

esercizi 2007, 2008, 2009 e 2010 ai sensi dell’art. 3 della legge

regionale 28 dicembre 2005, n. 24;

25

• gli obiettivi di contenimento dei costi 2007-2009 fissati dal Piano di

Rientro per quanto riguarda i costi delle prestazioni sanitarie di

assistenza specialistica, riabilitativa, ospedaliera, integrativa,

protesica ed altra assistenza, che le aziende sanitarie locali

acquistano da terzi, sono definiti e ripartiti tra le singole ASL come

esposto negli allegati da n. 6 a n. 9 della stessa delibera;

• tali obiettivi, complessivamente, risultano compatibili con la

programmazione quantitativa ed economica effettuata dalle aziende

sanitarie per l’esercizio 2006 ed esposta negli allegati n. 2 e n. 3

della stessa delibera, e rispettano integralmente i volumi complessivi

di attività massima per il comparto privato accreditato ed i correlati

limiti di spesa per gli anni 2007, 2008 e 2009, programmati nel

Piano di Rientro;

• rimangono confermate per gli esercizi 2007-2010 le procedure e le

modalità di attuazione dei tetti di spesa già definite dalle precedenti

delibere regionali in materia: d.g.R.C. n. 1272, 2451, 3133 e 048 del

2003, n. 41 e 2105 del 2004, e n. 2157 del 2005, con gli

aggiornamenti e gli adattamenti dei criteri e delle modalità di

definizione e di attuazione dei limiti di spesa recati dalla d.g.R.C. n.

800 del 16 giugno 2006, dettagliatamente esposti nella delibera

medesima e nella Nota Metodologica allegata sub C) alla d.g.R.C. n.

800/06.

2.4. Successivamente, considerato - tra l’altro - che il punto 2.5

dell’Intesa Stato-Regioni del 5 ottobre 2006 aveva previsto nuovi

modelli di rilevazione dei conti del Sevizio Sanitario Nazionale, con

decorrenza 1 gennaio 2008, e che vi era l’esigenza di ricondurre

dalla precedente alla nuova classificazione economica gli obiettivi e i

limiti spesa imposti dal citato Piano di Rientro e dalla conseguente

delibera della d.g.R.C. n. 517/2007, ha parzialmente modificato tale

ultima delibera con la d.g.R.C. 24 luglio 2008, n. 1268, pubblicata

sul B.U.R.C n.32 dell’11 agosto 2008.

2.5. È in tale contesto che si inerisce la d.g.R.C. 1149/2009.

Nelle more, infatti, la legge regionale n. 16 del 28.11.2008, recante

“Misure Straordinarie di Razionalizzazione e Riqualificazione del

26

Sistema Sanitario Regionale per il Rientro dal Disavanzo“, ha ridotto

da 13 a 7 il numero delle ASL campane, prescrivendo che “… entro

novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la

Giunta regionale definisce le procedure per l attuazione del

processo di razionalizzazione delle Aziende sanitarie locali, che deve

completarsi entro il 30 giugno 2009”.

In attuazione della legge regionale n. 16/2008, la Giunta Regionale

con delibera n. 505 del 20 marzo 2009 ha costituito le nuove ASL,

tra le quali la Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro.

Con d.g.R.C. 28 maggio 2009, n. 1037, si è poi stabilito “… in via

retroattiva al 1 gennaio 2009 la data a decorrere dalla quale tutte le

operazioni delle precedenti aziende sanitarie sono imputate al bilancio

della nuova Azienda Sanitaria Locale, che risulta dalla contestuale

estinzione delle precedenti ASL e dalla costituzione delle nuove ASL in

attuazione della delibera della Giunta Regionale n. 505 del 20 marzo

2009. Conseguentemente il 1 gennaio 2009 è la data dalla quale

decorre anche il primo esercizio della nuova Azienda Sanitaria Locale

ai fini fiscali”.

Ciò ha indotto, attraverso l’adozione della d.g.R.C. 1149/2009,

all’aggiornamento degli obiettivi e della programmazione dei volumi

di prestazioni sanitarie e dei correlati limiti di spesa, stabiliti per gli

esercizi 2009 e 2010 dalla d.g.R.C. n. 517/07, come modificata e

integrata dalla d.g.R.C. n. 1268/08, in base al nuovo assetto

territoriale delle ASL campane, con effetto dal 1 gennaio 2009.

2.6. Nella d.g.R.C. 1149/2009 si legge, inoltre, che il Ministero del

Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali e il Ministero

dell’Economia, nell’ambito delle attività di monitoraggio e verifica del

Piano di Rientro, “hanno espresso in più riprese, e con motivati pareri

e prescrizioni, forti preoccupazioni in merito al:

· frequente superamento in diverse macroaree / branche dei volumi di

prestazioni sanitarie programmati e contrattualizzati;

· frequente ricorso di diversi operatori privati ad azioni giudiziarie

avverso gli atti della Regione e/o delle Aziende Sanitarie Locali,

27

relativi alla programmazione dei volumi di prestazioni sanitarie da

acquistare dai privati e dei correlati limiti di spesa”.

È sulla scorta di tali rilievi che la giunta regionale ha reputato

necessario “adottare correttivi e miglioramenti delle disposizioni

regionali in materia, per contrastare comportamenti che finiscono per

configurarsi in contrasto o in elusione del dettato dell art. 8- quinqiues,

comma 2-quinquies del decreto legislativo 502/1992 e s.m.i.;

risulta, a tal fine, opportuno, responsabilizzare maggiormente ogni

singola struttura privata in merito al rispetto di un proprio budget,

fermo restando l affiancamento di strumenti che premiano la maggiore

qualità e competitività delle singole strutture”.

2.7. Posta tale articolata, ma indispensabile, premessa, è possibile

cogliere l’humus in cui è nata la decisione della giunta di inserire,

negli schemi di protocollo di intesa da sottoscrivere con le

associazioni di categoria, i seguenti tre articoli, cui si è già fatto

cenno in premessa:

“Art. 10

(efficacia del contratto)

1. Le strutture, in uno con le Associazioni di categoria firmatarie del

presente protocollo di intesa, sottoscriveranno i singoli contratti che

recepiranno i principi e le modalità sancite nel protocollo medesimo. 2.

La remunerazione a carico del Servizio sanitario regionale delle

prestazioni erogate dalle strutture è subordinata alla sottoscrizione da

parte di ciascuna di esse del contratto previsto dal comma 1.

3. Il presente protocollo di intesa si riferisce a tutto l anno 2009 in

esecuzione della deliberazione di Giunta regionale n. 1149/2009.

4. Analoga durata ed efficacia avranno i contratti stipulati con le

singole strutture, in applicazione del presente protocollo di intesa.

5. Il presente protocollo di intesa sarà adeguato alle modifiche della

delibera della Giunta Regionale n. 1149/2009, qualora dovessero

intervenire nel periodo di vigenza del protocollo stesso.

Art. 11

28

(clausola di sospensione del rapporto di accreditamento)

1. Sono causa di sospensione del rapporto di accreditamento

provvisorio o istituzionale:

a) mancata sottoscrizione del contratto di cui ai commi 1 e 2

dell art. 10 entro 15 giorni dalla richiesta della ASL di

sottoscrivere tale contratto;

b) sottoscrizione del contratto con apposizione di riserve,

espresse nello stesso, ovvero con comunicazioni e/o documenti

a latere, dai quali si evinca la persistenza di una volontà del

soggetto firmatario del contratto in contrasto con il contenuto

negoziale dello stesso;

c) perseguimento di azioni esecutive su quote di fatturato,

anche di anni precedenti, che la ASL ha formalmente

comunicato non essere liquidabili, in quanto abbattute dalla

regressione tariffaria necessaria per il rispetto dei tetti di

spesa e/o per altri motivi (controlli sanitari, soglie di non

appropriatezza, ecc.), qualora si configuri una grave violazione

del dovere di correttezza e buona fede nell adempimento

contrattuale.

Art. 12

(norme finali)

1. Per ogni controversia riguardo l attuazione del presente accordo le

parti potranno adire esclusivamente il Foro competente per il territorio

in cui ha sede la ASL.

2. Le parti, nel sottoscrivere i contratti di cui ai commi 1 e 2 dell art.

10, rinunciano espressamente agli effetti di eventuali clausole

compromissorie contenute in precedenti atti sottoscritti tra le parti e,

dunque, ad eccezione dei giudizi arbitrali già incardinati, si obbligano

ad adire il giudice ordinario o amministrativo per qualunque

controversia dovesse insorgere in merito alla applicazione o

interpretazione dell accordo di cui al comma 1 o di accordi pregressi,

anche relativamente a pretese aventi ad oggetto il rapporto di

provvisorio accreditamento, le articolazioni organizzative dei soggetti

29

privati provvisoriamente accreditati, la quantità, la tipologia e le

modalità di erogazione delle prestazioni, il mancato o ritardato

pagamento delle prestazioni, il rapporto di accreditamento

istituzionale.

3. La parte privata dichiara espressamente di conoscere la citata

delibera della Giunta Regionale n. 1149 del 19 giugno 2009, dando

atto di accettarne espressamente e senza riserve i contenuti e,

dunque, formulando dichiarazione di acquiescenza ad essa”.

2.8. Si tratta di previsioni sconcertanti.

L’art. 24 della Costituzione, infatti, garantisce incondizionatamente

il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi

legittimi, avendo cura di precisare che “La difesa è diritto inviolabile

in ogni stato e grado del procedimento”.

Ancora più stringente è l’art. 113 della Costituzione, a tenore del

quale:

“Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli

organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a

particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”.

È noto che le declinazioni di tali principii, che nel tempo hanno

attraversato la giurisprudenza costituzionale, non hanno mai

concesso indulgenze verso una attenuazione delle garanzie .

La Consulta, ad esempio, ha chiarito che “Il diritto di agire in giudizio

per la tutela dei propri diritti (art. 24, primo comma, Cost.) comprende

la fase dell'esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva

l'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali, che non può essere

elusa o condizionata da valutazioni amministrative di

opportunità (Corte sentenza 24 luglio 1998, n. 321).

Nel caso di specie, la Regione Campania ha legato la conservazione

del rapporto di provvisorio accreditamento alla sottoscrizione di un

contratto mediante il quale il privato deve obbligarsi non solo a non

agire in giudizio contro i contenuti della stessa d.g.R.C. 1149/2009,

30

ma a rinunciare, incondizionatamente, ad attivare qualunque futuro

giudizio nonché a rinunciare a quelli eventualmente già in corso.

Con protervia mai esibita prima, la Regione si spinge addirittura a

pretendere la rinuncia ad azioni esecutive in corso – fase

processuale che presuppone, evidentemente, la formazione di

titoli esecutivi e, dunque, l’intervenuto accertamento della

bontà delle proprie ragioni – a qualunque titolo.

Sembra francamente inutile dilungarsi oltre sulla clamorosa

illegittimità degli atti gravati che, da tale punto di vista, devono

pertanto essere annullati.

* * * * *

3. Contraddittorietà. Irragionevolezza, illogicità macroscopica

e manifesta ingiustizia. Violazione dell art. 3 della legge

241/1990 per difetto di motivazione.

Il deliberato regionale è illegittimo anche sotto un ulteriore aspetto.

Vi è, infatti, una palese incongruenza (o, se si vuole, una

contraddittorietà) tra contenuto della delibera e contenuto dello

schema di protocollo, la qual cosa si traduce anche in un rilevante

difetto di motivazione.

3.1 Invero, il contenuto della delibera è particolarmente articolato e

dettagliato. La premessa dell’atto è doviziosa nel ripercorrere tutto

l’iter procedurale regionale riguardante il tema del contenimento e

della programmazione della spesa sanitaria (è una vera e propria

summa degli atti intervenuti in materia) ed è particolarmente

puntuale nel precisare gli obiettivi perseguiti, e, quindi, gli effetti

derivanti dal provvedimento. La portata effettuale della delibera, in

particolare, è già interamente racchiusa nella premessa, e la parte

deliberativa non fa che riprodurla integralmente. Per ogni effetto

disposto, se ne spiega la genesi e si fornisce, ora più diffusamente,

ora in modo sintetico, la ragione di quanto stabilito. Gli effetti sono

dunque delineati con una certa acribia, in modo, cioè, analitico,

preciso.

31

Ora, gli schemi allegati dovrebbero essere meramente riproduttivi

dell’articolazione contenutistica della delibera, cioè dovrebbero

essere perfettamente in linea con l’atto che dà a essi copertura. E, in

effetti, è generalmente così: i vari punti disciplinati negli schemi di

contratto sono, a ben vedere, regolati in aderenza di quanto stabilito

nel provvedimento della giunta; tutti, tranne proprio quello

oggetto di censura.

Difatti, proprio e soltanto sotto l’aspetto segnalato nel motivo che

precede si constata, con evidenza irrefutabile, uno scarto, uno iato

tra provvedimento regionale e schema convenzionale.

Nel primo, infatti, ci si limita a ricordare (si veda a pag. 5 della

delibera, copertina esclusa) che i ministeri competenti hanno

espresso preoccupazione per il frequente superamento dei volumi di

prestazioni programmati e contrattualizzati e per il ricorso frequente

di diversi operatori privati ad azioni giudiziarie avverso atti regionali

o delle asl in subiecta materia.

Ma è ovvio che la preoccupazione ministeriale si appunti su fatti,

condotte, circostanze che, evidentemente, hanno occasionato

l’insorgenza di contenzioso. Se una delibera è scritta male, se è di

difficile lettura, se apre il varco a opzioni interpretative disparate, se

è in contrasto con altri provvedimenti o comunque non è

organicamente inserita in un sistema coordinato di disposizioni, se

la Regione non ne fornisce (o non ne fornisce per tempo) una

interpretazione autentica, se non impartisce indirizzi applicativi, se

le varie amministrazione esercitano tardi i poteri di programmazione

oppure di controllo, e così via (il Collegio legga le premesse della

delibera 1270/2003 per rendersi conto di quanto, per ammissione

della stessa Regione Campania, i relativi provvedimenti possano

dare origine alle disfunzioni solo sommariamente qui elencate!), è

inevitabile che si apra il varco a un ampio contenzioso, foriero di

incertezze e di destabilizzazione del quadro complessivo di

programmazione.

Di qui la esigenza, per un verso, di “adottare correttivi e

miglioramenti delle disposizioni regionali in materia”, proprio per

32

evitare di fornire pretesti a “comportamenti in contrasto o in

elusione del dettato dell art. 8-quinquies, comma 2,-quinquies del

decreto legislativo 502/1992 e s.m.i.”; e, per altro verso, di

responsabilizzare maggiormente ogni singola struttura sul rispetto

del rispettivo budget.

Sennonché, questa esigenza, in astratto condivisibile, si è tradotta

nell’inserimento, all’interno degli schemi contrattuali allegati, di una

disposizione che, invece, scarica completamente sulle strutture

accreditate i risultati di anni e anni di malgoverno regionale, di

cattiva amministrazione, di incapacità di dettare regole chiare e

vincolanti, di intervenire sul piano della disciplina

amministrativa con tempestività (anziché a esercizio

abbondantemente in corso o, in certi casi, perfino già chiuso); e

che, nel farlo, viola con la eclatanza sottolineata nel motivo che

precede gli artt. 24 e 113 della Costituzione. Ora, questa clausola

non ha la benché minima ‘copertura’ della delibera regionale. Né

la premessa del provvedimento giuntale, né la sua parte dispositiva,

infatti, si spingono, neppure in maniera larvata, a imporre ai soggetti

accreditati di rinunciare a difendersi contro atti e comportamenti

della amministrazione.

Di qui la incongruenza o contraddittorietà fra delibera e schemi

contrattuali.

3.2 In ogni caso, considerati gli aspetti sopra indicati (cioè l’essere il

contenzioso frutto di inefficienza o disfunzione amministrativo-

burocratica), l’atto è affetto da irragionevolezza, illogicità

macroscopica e manifesta e grave ingiustizia5, intesa, quest’ultima,

come violazione di criteri di equilibrata e ragionevole proporzione

nella scelta fra interessi (non è corretto scaricare sui privati gli effetti

di anni di malgoverno).

5 Su questa nozione si vedano Cons. St., VI, 23 aprile 1990, n. 463, in Cons. St.,1990, I, pag. 611; nonché, quale leading case su questa figura di eccesso di potere,Cons. St., IV, 5 giugno 1925, in Giur. it., 1925, III, pag. 237. In dottrina P.M.Vipiana, Introduzione ai vizi di legittimità degli atti amministrativi, Padova, 1997,pagg. 143-147.

33

3.3 Si aggiunga, poi, che un simile, vessatorio effetto dispositivo

dovrebbe essere motivato, cioè non può essere introdotto negli

schemi predetti senza che l’atto regionale dia minimamente conto di

quali ragioni giustifichino una così grave limitazione del diritto di

difesa. La locuzione utilizzata – “perseguimento” – è, peraltro, di

ampiezza tale, come già detto, da ricomprendere non solo

l’intrapresa di nuove azioni giudiziarie, ma, altresì, la coltivazione di

quelle già assunte (il proseguimento, dunque, dei giudizi in corso): la

qual cosa, incidendo su situazioni particolari, avrebbe richiesto una

motivazione puntuale e specifica.

Non attenua la gravità dei rilievi censori formulati (sia in questo che

nel precedente motivo) il riferimento alla evenienza che le iniziative

giudiziarie configurino “grave violazione del dovere di correttezza e

buona fede nell’adempimento contrattuale”, poiché detto riferimento

non è in grado di svolgere alcuna funzione di delimitazione

dell’incresciosa menomazione del diritto di difesa. Senza una

pronuncia giurisdizionale, chi dovrebbe, infatti, stabilire quando

un’iniziativa giudiziaria abbia connotati pretestuosi e strumentali,

tali da concretare violazione di buona fede e correttezza? Se un

simile apprezzamento resta riservato alla stessa amministrazione,

evidentemente il vulnus alle garanzie ex artt. 24 e 113 Cost. non

viene minimamente scalfito.

* * * * *

4. Carenza di adeguata istruttoria. Violazione dell art.. 3 della

legge 241/1990. Assenza del presupposto. Violazione degli

artt. 8-quater e 8-quinquies del d. lgs. 502/1992. Sviamento.

Eccesso di potere.

La d.g.R.C. 1149/2009 sancisce il ritorno, per l’annualità 2010, del

meccanismo dei tetti di spesa per singole strutture.

4.1. Si è anticipato sub 2. che la d.g.R.C. 800/2006 aveva

definitivamente chiarito, al fine di dirimere alcune perplessità sorte

al riguardo, che il concetto del tetto di spesa “individuale” (cioè

assegnato preventivamente a ciascuna struttura provvisoriamente

accreditata), dovesse essere abbandonato in favore del meccanismo

34

di contingentamento della spesa calibrato sulle macroaree.

Ne è scaturito l’obbligo, per ciascuna struttura, di impegnarsi, in

concorso con le altre strutture provvisoriamente accreditate per la

medesima branca, a non superare il limite massimo di spesa

individuato per la macroarea.

4.2. Si tratta di un meccanismo perfettamente coerente con il

dettato degli artt. 8-quater e 8-quinquies del d. lgs. 502 del 1992.

Il comma 8 della prima delle anzidette norme, infatti, stabilisce –

nella formulazione risultante dall’intervento additivo apportato con

d.l. 112/2008 – che:

“In presenza di una capacità produttiva superiore al fabbisogno

determinato in base ai criteri di cui al comma 3, letterab), le regioni e

le unità sanitarie locali attraverso gli accordi contrattuali di cui

all'articolo 8-quinquies, sono tenute a porre a carico del Servizio

sanitario nazionale un volume di attività comunque non superiore a

quello previsto dagli indirizzi della programmazione nazionale. In caso

di superamento di tale limite, e in assenza di uno specifico e adeguato

intervento integrativo ai sensi dell'articolo 13, si procede, con le

modalità di cui all'articolo 28, commi 9 e seguenti della legge 23

dicembre 1998, n. 448, alla revoca dell'accreditamento della capacità

produttiva in eccesso, in misura proporzionale al concorso a tale

superamento apportato dalle strutture pubbliche ed

equiparate, dalle strutture private non lucrative e dalle

strutture private lucrative”.

L’art. 8-quinquies del d. lgs. 502/1992, poi, al comma 1 precisa che:

“Le regioni, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del

decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, definiscono l'ambito di

applicazione degli accordi contrattuali e individuano i soggetti

interessati, con specifico riferimento ai seguenti aspetti:

[…]

b) indirizzi per la formulazione dei programmi di attività delle strutture

interessate, con l'indicazione delle funzioni e delle attività da

potenziare e da depotenziare, secondo le linee della programmazione

35

regionale e nel rispetto delle priorità indicate dal Piano sanitario

nazionale;

[…]

d) criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove

queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma

preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività

e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura”.

4.3. La nuova impostazione della giunta regionale, dunque, tradisce

incisivamente lo spirito delle anzidette norme poiché, affidando il

contingentamento della spesa ai budget di struttura e non a quelli di

macroarea, me quindi di branca, è del tutto insensibile alla

programmazione del fabbisogno di prestazioni (di qui la

configurabilità anche dello sviamento dell’azione amministrativa).

È, inoltre, evidente che l’eventuale regressione tariffaria in caso di

superamento del tetto non verrà pesata – e conseguentemente

applicata - in funzione del concorso al superamento stesso, ma

attraverso un secco riferimento al fatturato degli anni precedenti.

Più in particolare, la d.g.R.C. 1149/2009 stabilisce che ciascuna asl

ripartirà il tetto di spesa stabilito per ogni branca/tipologia di

prestazioni (o macroarea, se non suddivisa in branche) alle singole

strutture private operanti sul suo territorio con i seguenti criteri:

- per le strutture già operanti al 1 gennaio 2008: in proporzione al

fatturato totale relativo alle prestazioni rese nel periodo 1 gennaio

2007 - 30 giugno 2008 e nel I semestre 2009 [fatturato riconosciuto

dopo i controlli formali e sostanziali, al lordo delle regressioni

tariffarie e, per la specialistica ambulatoriale, al netto dello sconto ex

art. 1 comma 796 lettera o) della legge 296 del 27/12/06];

l’esclusione del secondo semestre 2008 è utile per evitare che la base

di ripartizione alle singole strutture sia influenzata da

comportamenti non uniformi dei centri privati in tale periodo,

riguardo alla continuazione nella erogazione delle prestazioni anche

dopo l’esaurimento del tetto di macroarea / branca;

36

- per le strutture nuove (in quanto accreditate nel 2008 o

successivamente, tenuto anche conto della programmazione 2009 e

2010 degli accreditamenti istituzionali, delegati alle ASL dalla legge

regionale n. 16/08) e/o per tipologie di prestazioni precedentemente

non riconosciute: in proporzione alla stima del fatturato (come sopra

definito) riconoscibile nel 2010, che la ASL dovrà formulare, sentito

in proposito il parere – non vincolante – del Tavolo Tecnico costituito

presso la ASL con le Associazioni di Categoria della sanità privata ai

sensi della vigente normativa regionale in materia di tetti di spesa.

Tale criteri, oltre a tradire in maniera chiara lo spirito della legge,

sono profondamente illogici e frutto di una istruttoria evidentemente

claudicante.

Si pensi, ad esempio, all’incidenza delle prestazioni contraddistinte

con la lettera “R”, che la Regione Campania ha ritenuto erogabili in

regime di accreditamento e in presenza di determinati requisiti, a far

data dal 1 gennaio 2009 (d.g.R.C. n.2108/08).

È evidente che l’applicazione del descritto criterio di computo del

tetto di struttura non potrà avere riguardo, nella programmazione

2010, al peso di tali prestazioni.

4.4. Il descritto meccanismo, inoltre, inesorabilmente colpisce e

penalizza quelle strutture che, per motivi assolutamente contingenti

(per esempio per lavori di ristrutturazione edilizia), si sono trovate a

produrre un fatturato più ridotto rispetto alla loro potenzialità

effettiva proprio in quel periodo, eventualità scongiurata solo dal

sistema del tetto di macroarea.

* * * * *

5. Violazione del principii di ragionevolezza e proporzionalità.

Illogicità. Violazione del principio del legittimo affidamento.

Perplessità.

La d.g.R.C. 1149/2009 interviene per l’ennesima volta (la terza dopo

la d.g.R.C. 517/2007 e la d.g.R.C. 1268/2009) sul sistema dei tetti

di spesa per l’anno 2009.

37

5.1. Nel fare ciò, stabilisce, come anticipato in premessa, che “la

remunerazione delle prestazioni erogate nel periodo 1 gennaio 2009

31 ottobre 2009 non potrà superare l 85% del limite di spesa stabilito

per la macroarea/branca/tipologia di prestazioni, rimanendo

ulteriore 15% disponibile per la remunerazione delle prestazioni

erogate nel periodo 1 novembre 2009 31 dicembre 2009; l eventuale

eccedenza nel valore delle prestazioni erogate, rispettivamente, nei

primi dieci mesi dell anno, e negli ultimi due, sarà abbattuta

applicando la Regressione Tariffaria di cui all allegato C alla d.g.R.C.

n. 1268/2008 separatamente ai due periodi temporali individuati; al

fine di assicurare la massima trasparenza e di responsabilizzare

maggiormente i singoli centri privati, oltre al normale monitoraggio del

consumo dei tetti di spesa, già previsto nell ambito dei Tavoli Tecnici

con le Associazioni di Categoria, le ASL provvederanno ad inviare a

ciascuna struttura privata, a mezzo raccomandata A.R. entro il

31.7.09 ed entro il 30.9.09, la situazione di consumo dei volumi di

prestazioni programmati e dei correlati limiti di spesa, aggiornata

rispettivamente al 30.6.09 ed al 31.8.09, per singola macroarea /

branca / tipologia di prestazioni”.

È questo un meccanismo davvero poco comprensibile, che, ad anno

finanziario abbondantemente in corso, modifica il meccanismo di

regressione tariffaria (elemento di per sé idoneo a colorare di

illegittimità l’iniziativa della giunta regionale), vanificando la

programmazione aziendale delle strutture provvisoriamente

accreditate che legittimamente avevano risposto un affidamento su

un diverso sistema di regressione e, in maniera conseguente,

avevano orientato la propria offerta di prestazioni.

5.2. In sintesi, quindi, il provvedimento regionale stabilisce che:

- per ogni macro-area o branca, da gennaio a ottobre 2009 le

strutture accreditate non potranno erogare più dell’85% del tetto

di spesa;

- il restante 15% viene “congelato” in modo da poterlo utilizzare

per pagare le prestazioni negli ultimi due mesi dell’anno;

38

- il tavolo tecnico è tenuto a comunicare ai soggetti accreditati

l’andamento della spesa nel corso dell’anno, in modo che essi

possano regolarsi di conseguenza;

- se si verifica uno sforamento del tetto, si applicheranno

regressioni tariffarie, in modo distinto tra il primo periodo

(gennaio-ottobre) e il secondo (novembre-dicembre).

In questo modo, si può verificare un effetto distorsivo. Si tenga conto

del fatto che il fabbisogno di prestazioni (cioè il numero di

prestazioni oggetto di impegno contrattuale dei soggetti accreditati)

è, per il 2009, già stato quantificato ed è correlato a un certo budget

per detta annualità.

Se a ottobre tutti i soggetti accreditati per una certa marco-area o

branca avranno raggiunto il predetto numero di prestazioni,

troveranno a disposizione, per la relativa remunerazione, non tutto il

budget originariamente stanziato (per il 2009), ma solo l’85% di

esso: il che significa subire, ancorché non si sia sforato il numero di

prestazioni (complessive previste per la annualità), una regressione

tariffaria (ogni prestazione, infatti, sarà pagata meno di quanto

stabilito a tariffa piena, perché non è disponibile, per le prestazioni

gennaio-ottobre 2009, l’intero budget, ma, come detto, solo l’85% di

esso).

Probabilmente la disciplina appena criticata è stata introdotta in

quanto lo scorso anno, a causa di un clamoroso errore della Regione

nella programmazione del fabbisogno di prestazioni, i soggetti

accreditati per determinate macro-aree o branche avevano, ben

prima della fine dell’anno, esaurito il numero di prestazioni

prestabilito. Ma, mentre la maggior parte di essi, con il

raggiungimento di detto plafond, hanno sospeso l’erogazione delle

prestazioni, altri, invece, l’hanno proseguita. L’erogazione di

prestazioni in misura eccedente il volume complessivo predefinito ha

determinato lo sforamento del budget. Ora, a fronte di questa

evenienza la amministrazione dovrebbe semplicemente limitarsi a

non pagare esclusivamente le prestazioni rese in eccesso (o,

comunque, la regressione tariffaria – che è frutto dello sforamento

39

del budget, e non necessariamente del numero delle prestazioni6 –

dovrebbe colpire, selettivamente, solo quelle strutture che hanno

volontariamente sforato il fabbisogno e il relativo budget).

Invece, se si verificasse nuovamente un’ipotesi come quella del 2008,

con il meccanismo delineato dalla delibera inesorabilmente tutte le

strutture accreditate subirebbero sostanzialmente una regressione

tariffaria. Come detto, infatti, il raggiungimento del tetto

prestazionale a ottobre (o anche prima) troverebbe, a relativa

copertura, solo l’85% del budget (dunque inevitabilmente le

prestazioni sarebbero pagate meno).

Insomma, per disciplinare un caso come quello esemplificato la

Regione ha scelto una strada indiscriminatamente penalizzante.

Si tenga presente che nel 2008, quando, prima della fine dell’anno,

erano stati consumati il tetto di prestazioni e il relativo budget,

alcuni soggetti accreditati, come si è detto, hanno continuato a

erogare prestazioni. A tali soggetti, per le prestazioni rese in esubero,

la Asl dovrebbe rifiutare il pagamento (se si tratta di prestazioni

esorbitanti il plafond annuo complessivo di prestazioni per

area/branca e il corrispondente tetto di spesa), o (nel caso di mero

sforamento del budget) applicare regressioni tariffarie (in misura

proporzionale al contributo fornito da ciascuna struttura a detto

sforamento). Invece, ora, con la nuova disciplina censurata, si

rischia una penalizzazione indifferenziata, cioè che tutte le strutture

accreditate siano pagate sotto tariffa ancorché il volume

prestazionale complessivo non sia stato sforato.

5.3. Plurimi, del resto, sono gli indici che militano a favore della

correttezza della condotta in concreto attuata dai centri

provvisoriamente accreditati:

- l’art. 8-quater del d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, sancisce il

principio che “la qualità di soggetto accreditato non costituisce

6 Può darsi l evenienza che il numero di prestazioni in concreto erogate rispetti ilfabbisogno prestabilito e, però, siano particolarmente costose e tali da sfondare ilbudget. Viceversa, può verificarsi il caso di prestazioni rese sul piano numerico ineccesso al plafond prestabilito, e tuttavia aventi un costo complessivamenterientrante nel budget di macro-area o branca.

40

vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a

corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori

degli accordi contrattuali di cui all articolo 8-quinquies”;

- l’art. 8-bis del predetto d. lgs. n. 502 del 1992 precisa

ulteriormente che l’esercizio di attività sanitarie per conto e a carico

del servizio sanitario nazionale è subordinato, non solo

all’autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio della struttura

sanitaria ed al suo accreditamento istituzionale, ma anche alla

“stipulazione degli accordi contrattuali di cui all art. 8-quinquies”;

- l’art. 8-quinquies del più volte citato d. lgs. n. 502 del 1992 pone il

rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale;

- sulla scorta di tali principi, il T.A.R. Campania-Napoli, con

numerose pronunce emesse all’esito dell’udienza pubblica del 13

maggio 2009 (cfr. sentenze nn. 3243, 3244, 3245, 3246, 3247,

3248, 3249, 3250, 3251, 3252, 3253, 3254, 3255, 3256, 3257,

3258, 3259, 3260, 3260, 3261, 3262, 3263, 3264 e 3265 del 12

giugno 2009), ha stabilito che “al di fuori del contratto la struttura

accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli assistiti del

servizio sanitario regionale e, per converso, l amministrazione

sanitaria non è tenuta a pagare la relativa remunerazione”;

- l’Avvocatura della Regione Campania, del resto, con parere prot. n.

PP/237/19/2008 aveva evidenziato che “al di fuori del contratto e

dunque, raggiunti i limiti prestazionali e finanziari la struttura

accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli assistiti del

servizio sanitario regionale”.

5.4 Ciò premesso, è chiaro che l’eventuale erogazione di prestazioni

eccedenti i volumi di prestazioni e i correlati livelli economici di

spesa programmati per l’anno 2008 avrebbe imposto l’applicazione,

con le modalità previste dall’allegato C alla d.g.R.C. n. 1268/2008,

di bande di regressioni tariffarie attraverso il meccanismo della cd.

R.T.U. (Regressione Tariffaria Unica).

L’anzidetto allegato C, più in particolare, prevede che “seguendo

impostazione del tetto di branca e non per singola struttura, il

contributo di ciascun Centro privato al superamento del tetto

41

di spesa assegnato dalla Regione a ciascuna Azienda Sanitaria

Locale non è desumibile dal confronto con il fatturato di precedenti

esercizi del singolo Centro stesso. Si definisce una R.T.U. per ogni

Centro privato e per ogni branca e/o tipologia di prestazioni oggetto di

uno specifico tetto di spesa regionale e per ASL. Per determinare la

R.T.U del singolo Centro privato si procede a determinare l apporto di

ciascun Centro:

- al consuntivo delle prestazioni effettuate ai residenti della ASL in cui

opera il Centro, da parte dei Centri che operano in quella ASL;

- al consuntivo delle prestazioni effettuate ai residenti di altre ASL, da

parte dei Centri che operano in quella ASL;

- al consuntivo delle prestazioni effettuate ai residenti di altre regioni,

da parte dei Centri che operano in quella ASL;

Successivamente, confrontando i suddetti consuntivi complessivi per

ASL con i tetti di spesa prestabiliti, e previa applicazione delle

eventuali compensazioni tra sforamenti e sotto utilizzi dei limiti di

spesa consentite dalla normativa regionale, si ottiene

proporzionalmente l ammontare di fatturato (il contributo) del

singolo Centro che ha concorso all eventuale superamento del

tetto di spesa della ASL in cui opera quel Centro. Il Centro,

conseguentemente, è tenuto ad emettere alla ASL nota credito per tale

importo, che costituisce la regressione tariffaria unica (R.T.U.) in

quanto si riferisce a tutto il fatturato dell anno”.

Il meccanismo della regressione tariffaria, dunque, essendo basato

sulla determinazione del contributo di ciascun centro privato

(accreditato o provvisoriamente accreditato) al superamento del tetto

di spesa assegnato dalla Regione a ciascuna azienda sanitaria

locale, non poteva trovare applicazione nel caso in cui fossero stati

superati i volumi di prestazioni programmati (e,

conseguentemente, i corrispondenti livelli di spesa).

In siffatta ipotesi, infatti, le prestazioni eccedenti gli anzidetti

limiti non dovevano, puramente e semplicemente, essere

remunerate.

42

In altre parole, non dovevano essere oggetto di pagamento alcuno

quelle prestazioni erogate dai centri che hanno continuato a

garantire i loro servizi all’utenza, per conto e a carico del Servizio

sanitario regionale, nonostante i volumi di prestazioni programmati

e i conseguenti limiti di spesa fossero già stati raggiunti nel corso

dell’anno 2008.

Tali prestazioni, in più chiari termini, non dovevano incidere sul

tetto di spesa assegnato alla macroarea e, conseguentemente,

contribuire alla applicazione di una regressione tariffaria su tutte le

altre prestazioni erogate all’interno del fabbisogno programmato.

5.5. È questa una conclusione perfettamente coerente con i descritti

principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa - fatti propri

anche dall’avvocatura della Regione Campania con il

summenzionato parere - in forza dei quali al di fuori del contratto la

struttura accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli

assistiti del servizio sanitario regionale e, per converso,

l’amministrazione sanitaria non è tenuta a pagare la relativa

remunerazione

5.6. Dall’attività di monitoraggio effettuata dai tavoli tecnici

costituiti presso ciascuna azienda sanitaria locale campana per

l’anno 2008 si evince chiaramente che la stragrande maggioranza

delle strutture provvisoriamente accreditate per la macroarea di

assistenza specialistica ha interrotto l’erogazione di prestazioni per

conto e a carico del Servizio sanitario regionale una volta raggiunto,

in corso d’anno finanziario 2008, il fabbisogno di prestazioni

programmato.

Il (presunto) sforamento rispetto al tetto di spesa assegnato,

dunque, si deve esclusivamente all’erogazione, da parte di alcune

strutture, di prestazioni eccedenti il fabbisogno programmato.

A ben vedere, dunque, poiché su tali prestazioni non doveva

applicarsi alcuna regressione tariffaria, un vero e proprio

sforamento non vi è stato, poiché - come detto - tali prestazioni

non possono essere affatto remunerate.

43

5.7. Per motivi che francamente sfuggono, le aziende sanitarie locali

non hanno, a tutt’oggi, chiesto l’emissione di note di credito ovvero

emesso note di addebito nei confronti delle strutture che hanno

erogato tali prestazioni eccedenti i volumi programmati.

È evidente, infatti, alla luce di quanto su innanzi chiarito, che il

peso di tali prestazioni non deve andare a depauperare i fatturati -

attraverso l’applicazione di ingiustificate regressioni tariffarie - delle

strutture che si sono tenute all’interno del volume di prestazioni

programmate e che, dunque, non hanno in nessuna misura

contribuito al superamento del tetto di spesa di macroarea per

l’anno 2008.

5.8. In definitiva, la mancata emissione di note di credito ovvero di

note di addebito nei confronti delle strutture provvisoriamente

accreditate per la macroarea di “Assistenza Specialistica

Ambulatoriale”, in relazione alle prestazioni erogate per conto e a

carico del Servizio sanitario regionale in misura eccedente i volumi

di prestazioni programmati, costituisce l’unica ragione del presunto

sforamento del tetto di spesa assegnato per l’annualità 2008.

5.9. La giunta regionale, dunque, per arginare il descritto fenomeno,

avrebbe dovuto semplicemente sollecitare le aziende sanitarie a una

corretta applicazione della d.g.R.C. 1268/2008.

In altri termini, i soggetti da responsabilizzare, contrariamente a

quanto si legge nella d.g.R.C. 1149/2009, non sono le strutture

private ma le aziende sanitarie locali.

L’ennesimo sacrificio imposto ai centri, dunque, è del tutto

ingiustificato e basata su una istruttoria assolutamente insufficiente

a cogliere i veri fattori di criticità del sistema.

Ne deriva la assoluta illogicità, anche per violazione dei principi di

ragionevolezza e proporzionalità, della scelta di dividere le

regressioni tariffarie tra i primi dieci e gli ultimi due mesi dell’anno

2009.

* * * * *

44

6. Violazione dell art. 1, comma 796, lettera o), della legge 27

dicembre 2006, n. 296 e dell articolo 1, comma 170, quarto

periodo, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.

Contraddittorietà. Difetto di motivazione. Perplessità.

Nei motivi che precedono si sono illustrati i profili di illegittimità

della d.g.R.C. che interessano tutte le strutture provvisoriamente

accreditate.

L’anzidetta delibera, tuttavia, si esone a un non meno pregnante

rilievo riservato alle sole strutture che – come le ricorrenti - erogano

prestazioni specialistiche.

6.1. Come è noto, l’art. 1, comma 796, lettera o), della legge 27

dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), con disposizione dal

contenuto particolarmente afflittivo, stabilisce che: “fatto salvo

quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle

prestazioni sanitarie dall articolo 1, comma 170, quarto periodo, della

legge 30 dicembre 2004, n. 311, a partire dalla data di entrata in

vigore della presente legge le strutture private accreditate, ai fini della

remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario

nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi

indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della

sanità 22 luglio 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati

per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto”.

La Corte Costituzionale, con sentenza 94/2009, ha confermato la

legittimità di tale previsione, precisando, tuttavia, che “non v'è

dubbio che la disciplina stabilita dalla norma statale censurata risulta

temporalmente limitata” (è proprio sul presupposto della sua

temporaneità che ha sancito la legittimità dello sconto).

La Consulta ha, infatti, rilevato che l’art. 1, comma 170, della legge

n. 311 del 2004 (come modificato dall'art. 8 del d.l. n. 24/2007,

convertito con legge n. 31/2008), dispone: “Con cadenza triennale a

far data dall'emanazione del decreto di ricognizione ed eventuale

aggiornamento delle tariffe massime di cui al precedente periodo, e

comunque, in sede di prima applicazione, non oltre il 31 dicembre

2008, si procede all'aggiornamento delle tariffe massime, anche

45

attraverso la valutazione comparativa dei tariffari regionali, sentite le

società scientifiche e le associazioni di categoria interessate”.

In definitiva il Ministero avrebbe dovuto approvare le nuove tariffe

entro il 31 dicembre 2008, cosa che, a tutt’oggi, non ha fatto.

6.2. La d.g.R.C. 1149/2008, preso atto della circostanza che, allo

stato, la rideterminazione delle tariffe non è stata ancora definita dal

Ministero, stabilisce, anzitutto, che il meccanismo dello sconto dovrà

applicarsi anche per l’esercizio 2009 “finché non interverranno le

nuove tariffe massime nazionali (e le conseguenti determinazioni della

Regione Campania)”.

Se ne ricava il primo evidente profilo di illegittimità.

La Corte Costituzionale, infatti, nello scrutinare la ragionevolezza

della norma che impone gli sconti sulle tariffe, ha sottolineato come

la compatibilità della stessa al dettato costituzionale sia legata

proprio al suo carattere transitorio.

Estendere sine die l’applicazione della norma si risolve in una

condizione meramente potestativa, esponendola nuovamente ai vizi

di costituzionalità esclusi dalla Consulta solo in ragione della sua

vigenza temporalmente limitata.

6.3. L’aspetto maggiormente penalizzante della vicenda, tuttavia, è

un altro.

Nella d.g.R.C. 1149/2009 si chiarisce che “Le modalità di

applicazione dello sconto ex art. 1, comma 796, lettera o) della legge

296/2006 per gli esercizi 2007 e 2008 sono definite come esposto

nell allegato sub B) alla presente delibera, in base al quale la

determinazione dell importo con cui i diversi centri privati concorrono

all eventuale sforamento del tetto di spesa (importo da dedurre, poi, in

regressione tariffaria) deve essere effettuato sul loro fatturato al lordo

(prima) dello sconto ex lettera o) del comma 796 dell art. 1 della legge

296/2006, con le modalità di calcolo esemplificate in detto allegato, in

modo che lo sconto intervenga ad integrazione della eventuale

regressione tariffaria e non in aggiunta alla stessa. Mentre, per

anno in corso, i limiti di spesa attribuiti alle diverse branche

46

dell assistenza specialistica ambulatoriale dovranno essere

definiti dalle ASL e ripartiti alle singole strutture tenendo già

conto (e, quindi, al netto) dello sconto ex lett. o) del comma 796

dell art. 1 della legge 296/2006”.

Con intrinseca contraddittorietà delle proprie scelte, dunque, la

Regione, dopo aver declamato le coordinate del meccanismo

attraverso il quale deve avvenire il suindicato sconto, reputa di

applicarle per gli anni 2007 e 2008 in un modo (quello corretto, vale

a dire “a consuntivo”) e in un altro (assolutamente illegittimo, cioè ex

ante) per il 2009.

6.4. La posizione assunta dalla giunta viola, in ogni caso, la ratio

della dell’art. 1, comma 796, della legge 296/2006.

Lo sconto (del 20% e del 2%), infatti, in questo modo non viene

applicato sugli importi indicati per le prestazioni specialistiche e di

laboratorio - e quindi sulle tariffe previste dal D.M.S. 22 luglio 1996,

bensì sul fatturato delle strutture.

La Regione, invece, così come ha stabilito essere corretto per gli anni

2007 e 2008, avrebbe dovuto prevedere che, a consuntivo dell’anno

2009, le asl debbano calcolare lo sconto del 20% per le prestazioni di

laboratorio e del 2% per le altre prestazioni specialistiche sulla

tariffe delle prestazioni erogate.

6.5. C’ è di più.

Lo sconto, in realtà, è stato già sofferto dalla categoria poiché la

Regione Campania, con le dd.g.R.C. nn. 460/2007, 517/2007 e

1177/2008 ha trasferito alle asl fondi già decurtati dello sconto.

In sostanza, le strutture pagheranno il peso del citato art. 1,

comma 796, della legge 296/2006, due volte.

Inoltre, lo sconto deve essere applicato sulle tariffe di laboratorio

stabilite dal Nomenclatore Tariffario Nazionale (D.M. 22 luglio 1996)

che è stato, però, oggetto di annullamento, limitatamente alle tariffe

di laboratorio, ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n.

1839/2001, passata in giudicato. La stessa sorte è toccata al

Tariffario Nazionale del 2006 (D.M. 12.09.2006), che

47

apoditticamente aveva riadottato quello del 1996, annullato dal Tar

Lazio III sez.quater, con sentenza n°851/2008, in seguito

all’impugnazione proposta da Federlab-SBV. Pertanto, ad oggi, di

fatto, non esiste più quel parametro di riferimento sul quale

applicare lo “sconto” del 20 % previsto dalla norma della finanziaria,

rendendo così illegittima l’applicazione dello sconto per i Laboratori,

in disparte ovviamente gli altri profili di illegittimità, anche per la

parte relativa allo sconto del 2%, applicabile alle altre branche

specialistiche, che non è stata oggetto di pronunce

giurisprudenziali.-

Quindi, alla luce di ciò alcuno sconto deve essere applicato ai

Laboratori di Analisi, essendo venuto meno il parametro su cui

calcolare lo stesso sconto, e cioè il D.M. 22.7.96.-

Circostanza questa confermata dalla stessa Regione con la nota del

14 febbraio 2008 n.13752, ove testualmente si stabilisce allo

stato, l annullamento del DM 2006, rende di fatto, non calcolabile

importo dello sconto essendo venute meno le tariffe a cui la legge

finanziaria rinvia, come parametro per la quantificazione dello

stesso .-

La Regione ha riconosciuto che il tariffario Bindi è stato annullato e

che dunque, di fatto, non esiste più il parametro per la

quantificazione dello sconto, risultando pertanto priva di

qualsivoglia motivazione la pretesa successiva di applicare

l’abbattimento tariffario.

Ora, è indiscutibile che le circolari amministrative contenendo

istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite dalle autorità

amministrative centrali o gerarchicamente superiori agli enti o

organi periferici o subordinati, con la funzione di indirizzare in modo

uniforme l’attività di enti o organi inferiori, sono atti meramente

interni della Pubblica Amministrazione, che esauriscono la loro

portata ed efficacia giuridica nei rapporti tra i suddetti organismi ed

i loro funzionari, fornendo la soluzione interpretativa preferita

dall’organo emanante. Tuttavia, nel caso in cui la circolare si ponga

nei confronti dei suoi destinatari, specie nel caso si tratti di organi

gerarchicamente subordinati, con una manifestazione esterna di

48

volontà ed indirizzo, la circolare stessa finisce per assumere

massimo rilievo sul piano dell’organizzazione e dell’azione

amministrativa.-

E invero, il riconoscimento della impossibilità di calcolare lo sconto

per le tariffe di laboratorio, essendo venute meno le tariffe a cui la

legge finanziaria rinvia come base di calcolo, ha ingenerato negli

operatori del settore un legittimo affidamento, che non può poi

essere successivamente ed apoditticamente negato senza fare

risultare illegittima l’azione della pubblica amministrazione. E la

fondatezza delle considerazioni che precedono è ulteriormente

confortata da una pronuncia del Tar Salerno che, con ordinanza n.

419/2008, ha accolto la domanda di sospensiva sul ricorso proposto

dalla medesima Associazione di categoria, odierna ricorrente,

unitamente ad altre strutture, avverso le note aziendali della ASL

SA3 con le quali si imponeva alle strutture stesse uno sconto sulle

tariffe per prestazioni di diagnostica di laboratorio, in ragione della

norma finanziaria, proprio in considerazione della nota circolare

regionale con cui si ammetteva l’impossibilità di calcolare lo sconto

per avvenuto annullamento ad opera del Consiglio di Stato del

cd.Tariffario Bindi.-

Ciò è perfettamente conforme al complesso sistema normativo in cui

si inserisce la norma sullo sconto, teso ad assicurare un

contenimento ed un risanamento della spesa pubblica, attraverso

l’emanazione di norme di coordinamento, che non incidono

comunque sull’autonomia regionale. E a ben riflettere, in questa

prospettiva, se si considera che l’azione dei pubblici poteri deve

essere improntata a criteri di buona amministrazione,

funzionalmente collegati al perseguimento del pubblico interesse,

appare davvero assurdo che lo sconto, si ripete teso

(tendenzialmente) al risanamento del deficit sanitario, in uno alla

riorganizzazione della rete dei laboratori, possa essere applicato, per

quanto specificatamente concerne le prestazioni di laboratorio, su

un tariffario annullato perché, in difetto assoluto di istruttoria,

aveva compresso in modo ingiustificato le tariffe stesse, senza tenere

esattamente conto degli effettivi valori di mercato, prescindendo

49

dalla rilevazione dei costi delle strutture private accreditate, in

aperta violazione dei criteri di redazione delle tariffe fissati dal D.M.

1994.-

Anche da tale punto di vista è evidente la illegittimità della delibera

gravata.

* * * * *

7.Violazione dell art.81 cost. Violazione del divieto di

ultraattività della norma finanziaria. Eccesso di potere.

Illogicità. Contraddittorietà.

L’applicazione dello sconto è oltremodo illegittima perché si pretende

di applicare lo sconto anche per gli anni 2009-2010, assumendo a

presupposto per la determinazione delle tariffe applicabili a tali

ultimi esercizi una norma che ha già esaurito la sua vigenza

temporale.-

Si tratta, in altri termini, di verificare quale sia l'efficacia temporale

della legge finanziaria, onde stabilire se le prescrizioni in essa

contenute possano trovare applicazione anche in un momento

successivo allo spirare del termine di efficacia della legge di bilancio

che la Costituzione, all'art.81, fissa in un anno, atteso che la legge

finanziaria si affianca a quella di bilancio integrandola.-

L'analisi, che riveste un’importanza fondamentale nel presente

giudizio stante la connessione logico- giuridica tra la norma e gli atti

impugnati, deve necessariamente partire dalla qualificazione

giuridica della legge finanziaria, al fine di stabilirne la natura e,

dunque, il possibile contenuto.-

A tal riguardo, si osserva che la legge finanziaria (chiamata

semplicemente anche finanziaria) è, insieme a quella di bilancio, il

principale documento giuridico previsto dall’ordinamento della

Repubblica italiana per regolare la vita economica del Paese.-

In particolare, mentre la legge di bilancio è lo strumento previsto

dalla Costituzione attraverso il quale il Governo comunica al

Parlamento le spese e le entrate della vigente legislatura (cioè tira le

somme delle entrate e delle uscite dell’anno così come previste dalla

legge in vigore), con la legge finanziaria il Governo ha facoltà di

50

introdurre delle innovazioni normative in materia di entrate e spese,

fissando anche il tempo massimo di indebitamento dello Stato.

Conseguentemente, la legge di bilancio non istituisce nuovi tributi e

nuove spese, perché le variazioni alla legislazione precedente alla

presentazione del relativo disegno di legge sono realizzate con la

legge finanziaria e con le altre collegate; perciò il bilancio, una volta

approvato, costituisce la risultante contabile della legislazione

finanziaria vigente, pur assolvendo una funzione di strumento di

programmazione, in quanto esso, inteso in senso lato, si inserisce in

una fattispecie complessa a formazione progressiva, coordinandosi

con la legge finanziaria e con le altre collegate. Ne deriva che la legge

che approva il bilancio assume una natura eminentemente formale,

cioè non in grado di innovare all'ordinamento giuridico, pur essendo

adottata con il procedimento proprio delle leggi dello Stato.-

Vero è che la legge finanziaria e le leggi collegate alla finanziaria

consentono di attuare la manovra prevista dal Documento di

Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF). Con essa Governo

e Parlamento dispongono di uno strumento atto a definire le linee

della politica economica voluta, le cui conseguenze finanziarie

saranno, poi, recepite nel bilancio. Compito specifico della legge

finanziaria è, pertanto, quello di tradurre in atto la manovra

finanziaria, adeguando le entrate e le uscite del bilancio statale e

degli enti strumentali agli obiettivi di politica economica indicati nel

documento di programmazione economica-finanziaria. La legge

finanziaria interviene, quindi, apportando modifiche e integrazioni a

disposizioni legislative, aventi riflessi diretti sul bilancio dello Stato,

delle aziende autonome e degli enti pubblici. I contenuti della legge

finanziaria sono disciplinati dalla legge n.468/1978, che costituisce

il testo base che regola il modo di formazione dei documenti contabili

dello Stato, preventivi e consuntivi. Bisogna rilevare, inoltre, che la

riforma del 1999 ha cercato di ridare alla finanziaria un carattere

più ampio, circoscrivendo, però, l’ambito delle modifiche a quello

strettamente necessario a dare attuazione alla manovra economica,

ovvero consentire quelle modificazioni ed integrazioni legislative con

effetti finanziari immediati e diretti sul livello delle entrate e delle

51

spese. Infatti, la legge finanziaria non può contenere norme di delega

o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio. Essa contiene,

esclusivamente, norme tese a realizzare effetti finanziari con

decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale. Ne

discende che la natura sostanziale della legge finanziaria può essere

riconosciuta solo entro questa limitata prospettiva.-

Il riconoscimento della natura sostanziale della legge finanziaria, in

contrapposizione a quella meramente formale della legge di bilancio,

potrebbe, in prima istanza, portare ad affermare che, per quanto

specificatamente concerne la sua efficacia temporale, la stessa sia

assoggettata ai principi generali, posti dall'art. 15 delle ”Preleggi”, i

quali stabiliscono che l'abrogazione di un atto avente forza di legge

può avvenire solo per effetto di una legge successiva, per

dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le

nuove disposizioni e le precedenti. Tuttavia una conclusione di

questo tipo non terrebbe in debito conto la stretta connessione che

intercorre tra la legge finanziaria e quella di bilancio. Quest'ultima,

infatti, rientra in quella categoria di atti normativi la cui efficacia è

predeterminata dall'ordinamento giuridico che così li sottrae

all'applicazione dei suddetti principi generali. E, infatti, come già

evidenziato, la legge di bilancio ha, per espressa previsione (art.81

Cost.), durata massima di un anno. Si tratta, dunque, di stabilire se

la connessione tra le due normative rilevi anche sotto questo

specifico angolo visuale. Invero, le ragioni che hanno indotto il

legislatore ad affiancare alla legge di bilancio un atto normativo in

grado di innovare all'ordinamento giuridico vanno ricercate

nell'esigenza di garantire che il Parlamento si determini

all'emanazione o all'abrogazione di ogni legge tributaria o di spesa,

diretta a modificare il significato del bilancio da approvare, con la

necessaria ponderazione, informando l'opinione pubblica delle

ragioni che giustificano la scelta relativa. E' chiaro, però, che queste

singole leggi sono collegate alla ratio della legge di approvazione del

bilancio, perché sono emanate in funzione dell'attuazione di un certo

indirizzo del bilancio; si tratta, perciò, di un rapporto di

interdipendenza che intercorre tra la ratio di tali leggi e quella di

52

approvazione del bilancio. La legge finanziaria può, perciò, dirsi

“collegata” perché è logicamente vincolata alla legge di bilancio in

una fattispecie complessa, che è motivata dall'intento di attribuire al

bilancio un certo indirizzo.-

Il collegamento funzionale tra la legge di approvazione del bilancio e

quella finanziaria potrebbe dirsi estremamente simile a quello

esistente nel diritto privato fra taluni negozi giuridici, che sono

definiti, appunto, ”collegati”, perché vincolati in una fattispecie

complessa da nessi che non escludono il valore a sé stante di

ciascuno, ma che sono così stretti da sottoporli ad una precisa

regola per cui simul stabunt simul cadunt: tali atti, cioè, hanno

ragione di essere solo complessivamente considerati, per cui la

permanenza e la vigenza di uno è collegata a quella dell'altro. In

questa prospettiva, considerata la ratio del collegamento sussistente

tra la finanziaria e la legge di bilancio, si può ragionevolmente

affermare che, anche sotto il profilo dell'efficacia temporale, la prima

segua le sorti della seconda, per cui le prescrizioni in essa contenute

non possono trovare applicazione per un tempo successivo al

termine di vigenza della legge di bilancio. Ne deriva che la Regione

Campania non può applicare il preteso sconto anche per gli anni

2009-2010, perché la norma cui si richiama non ha più vigore.-

Soccorre in questo senso anche l'espressa previsione normativa di

cui all'art.5 della legge n.362/1988 (Nuove norme in materia di

contabilità e bilancio dello Stato), laddove si stabilisce che la legge

finanziaria dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario

per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede, per il

medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste

dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli

obiettivi”.-

L'ultima parte della norma è chiara nel precisare che il potere di

innovare all'ordinamento giuridico riconosciuto alla finanziaria è in

connessione agli obiettivi fissati nella legge di bilancio, per cui anche

esse non possono non essere sottoposte al principio simul stabunt

simul cadunt, con conseguente corrispondenza di efficacia

temporale.-

53

La limitata efficacia temporale della norma è stata espressamente

riconosciuta dalla Corte Costituzionale con la sentenza citata.

La Consulta ha, infatti, affermato che .nello scrutinio di

ragionevolezza, come affermato da questa Corte, assume rilievo il

carattere transitorio della norma, nella specie sussistente anche alla

luce delle sopravvenienze normative……………”.-

Le sopravvenienze normative cui la Corte si riferisce, e a cui

testualmente si richiama, sono le disposizioni di legge che

impongono l’aggiornamento periodico delle tariffe. E infatti, l’art.8

del decreto-legge 31.12.2007n.248, nel testo risultante dalle

modifiche introdotte dalla legge di conversione 28.02.2008 n.31, ha

modificato l’art.1 comma 170, della Legge n.311 del 2004, che ora

così stabilisce : con cadenza triennale a far data dalla emanazione

del decreto di ricognizione ed eventuale aggiornamento delle tariffe

massime di cui al precedente periodo, e comunque in sede di prima

applicazione, non oltre il 31.12.2008, si procede all aggiornamento

delle tariffe massime, anche attraverso la valutazione comparativa dei

tariffari regionali, sentite le società scientifiche e le associazioni di

categoria interessate .-

Inoltre, la disciplina di fissazione delle tariffe di cui all’art.8-sexies,

comma 5, del DLgs.n.502 del 1992 è stata modificata dall’art.79 del

decreto-legge 25.06.2008 n.112, convertito dalla legge n.133 del

06.08.2008, in modo da permettere una accurata ricognizione dei

costi delle prestazioni ed un’equa remunerazione delle stesse.-

Tali disposizioni normative, che impongono l’aggiornamento delle

tariffe, valgono a conferire alla norma sullo sconto quel carattere di

assoluta transitorietà che – è bene ricordarlo – è stato valutato dalla

Corte Costituzionale quale presupposto per il riconoscimento della

legittimità della norma.-

In buona sostanza, la norma sullo sconto intanto può essere

dichiarata conforme a Costituzione in quanto se ne riconosca una

efficacia nel tempo limitata e circoscritta all’esercizio finanziario cui

si riferisce la legge che la contiene (esercizio finanziario 2007).-

54

Peraltro, l’impossibilità di applicare lo sconto – ferma la sua

illegittimità – anche agli esercizi 2009-2010, emerge sotto un altro

specifico angolo visuale.

Resta dunque confermato che la Regione Campania – ferme tutte le

ragioni di censura che precedono – giammai potrebbe applicare lo

sconto anche per gli anni 2009-2010.-

Anche queste considerazioni, non meno importanti di quelle

illustrate nei motivi che precedono, evidenziano l’illegittimità degli

atti impugnati.-

8. Violazione degli artt. 8-quater e 8-quinquies del d. lgs.

502/1992. Violazione dei principii di tipicità e legalità. Nullità

del provvedimento regionale per difetto di attribuzione.

Violazione dell art. 6, comma 6, della l. n. 724 del 1994.

L’art. 8 quinquies, comma 2-quinquies, del d. lgs. n. 502 del 1992,

stabilisce che “In caso di mancata stipula degli accordi di cui al

presente articolo, l accreditamento istituzionale di cui all articolo 8-

quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per

conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso”.

La disposizione, come si vede, sanziona, per così dire, la mancata

stipula del contratto di prestazione con il servizio sanitario pubblico

mediante la sospensione del rapporto di accreditamento. Ma questa

sospensione è legata al rifiuto di stipula “degli accordi di cui al

presente articolo”, cioè solo di contratti che hanno il contenuto

stabilito dalla norma.

Quale sia questo contenuto è detto nel comma 2 della disposizione

in commento, ove è precisato che gli accordi aventi a oggetto

prestazioni da erogare, da parte di soggetti accreditati, per conto e a

carico del servizio sanitario nazionale, possono indicare solo:

“a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;

b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti

nell'ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si

impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di

assistenza. Le regioni possono individuare prestazioni o gruppi di

prestazioni per i quali stabilire la preventiva autorizzazione, da parte

55

dell azienda sanitaria locale competente, alla fruizione presso le

strutture o i professionisti accreditati;

c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad

accessibilità, appropriatezza clinica e organizzativa, tempi di attesa e

continuità assistenziale;

d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate,

globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della

remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da

verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività

effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali di cui al comma

1, lettera d);

e) il debito informativo delle strutture erogatrici per il monitoraggio

degli accordi pattuiti e le procedure che dovranno essere seguite per il

controllo esterno della appropriatezza e della qualità della assistenza

prestata e delle prestazioni rese, secondo quanto previsto dall'articolo

8-octies;

e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del

limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di

prestazioni, concordato ai sensi della lettera d), prevedendo che in

caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute

nel corso dell'anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la

remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle

prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonché delle

altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di

prestazioni remunerate, di cui alla lettera b), si intende rideterminato

nella misura necessaria al mantenimento dei limiti indicati alla lettera

d), fatta salva la possibile stipula di accordi integrativi, nel rispetto

dell'equilibrio economico-finanziario programmato”.

Non vi è il benché minimo riferimento, come si vede, a clausole

che non attengano semplicemente a quantità prestazionale, a

modalità di erogazione, a remunerazione. Non c’è spazio,

dunque, per patti volti a limitare il diritto di difesa dei soggetti

accreditati. Ciò vuol dire:

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a) o che il provvedimento regionale vìola la normativa in commento,

perché ha approvato uno schema contrattuale che trasmoda il

contenuto dei contratti quale disciplinato ex lege;

b) o che c’è una violazione del principio di tipicità. Come è noto,

corollario del principio di legalità (per il quale la p.a. non può

inventarsi poteri, ma può esercitare solo quelli espressamente

attribuiti dalla legge o da altra fonte abilitata dalla legge) è quello

c.d. di tipicità dei poteri amministrativi. La tipicità implica che la

legge, nell’attribuire quel potere alla p.a., deve stabilire i

presupposti, il procedimento, gli effetti, e dunque stabilirne la

funzione specifica. Per essere precisi, mentre per i provvedimenti

destinati a incidere sfavorevolmente nella sfera giuridica dei

destinatari è il principio di legalità a fondare la regola della

tipicità, per i provvedimenti che dispongono in modo favorevole

nei confronti della sfera giuridica dei destinatari tale regola

discende dalle esigenze di imparzialità e buon andamento

dell’azione amministrativa. La tipicità comporta quindi che le

varie categorie di provvedimenti siano identificate dalle norme

disciplinatrici dei relativi poteri e non rimesse all’autonomia della

amministrazione. Ora, se l’art. 8 quinquies prevede che la

amministrazione abbia il potere di sospendere il rapporto di

accreditamento se il soggetto accreditato non voglia firmare un

contratto avente contenuti conformi a quelli delineati dalla stessa

norma, ciò vuol dire che questo potere non sussiste se il

contenuto del contratto proposto (imposto) dalla Asl non sia

coerente alle indicazioni legislative ma contenga clausole

trasmodanti il contenuto stabilito per legge (può, forse,

prospettarsi perfino la nullità del provvedimento regionale per

difetto di attribuzione);

c) o che è violato il principio di legalità (inteso nel senso che la p.a.

può esercitare solo i poteri che siano previsti da una specifica

disposizione normativa di rango primario). Il potere di

sospensione, infatti, è previsto in relazione a fattispecie e a

contesto completamente diversi da quelli esistenti in concreto:

l’art. 8 quinquies si riferisce, infatti, a rapporti iscritti in un

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regime di accreditamento istituzionale, e dunque non può valere

per un regime completamente diverso, qual è quello

dell’accreditamento provvisorio. Anzi, proprio perché in

Campania, sempre per colpevole inerzia della Regione, ancora

non è andato a regime l’accreditamento istituzionale, non

possono applicarsi le norme di cui al d. lgs. n. 502 del 1992 sugli

accordi contrattuali. Dunque non solo la Regione o la Asl non

possono sospendere alcun rapporto di accreditamento per rifiuto

di stipulare contratti di contenuto difforme da quello indicato

dalla legge, ma, prima ancora, non possono imporre la stipula di

contratti;

d) o, infine, che è violato l’art. 6, comma 6, della legge n. 724 del

1994, secondo cui la qualità di soggetto provvisoriamente

accreditato dipende solo dall’essere titolare di pregressa

convenzione dalla accettazione del sistema della remunerazione a

prestazione sulla base delle tariffe, e non è previsto alcun potere

di sospensione del rapporto di provvisorio accreditamento.

* * * * *

9. Sulla illegittimità dello schema di protocollo di intesa

predisposto dalla ASL NA 1 Centro e del provvedimento con cui

esso è stato approvato ovvero del relativo provvedimento

implicito di approvazione nonché della comunicazioni

pervenute via telegramma con cui la ASL NA 1 Centro convoca

le strutture . Violazione della d.g.R.C. 1149/2009.

Si è anticipato in premessa che i centri ricorrenti si sono visti

improvvisamente recapitare, tra l’8 e il 10 luglio 2009, dalla ASL NA

1 Centro un telegramma con il quale i legali rappresentanti dei

centri provvisoriamente accreditati sono stati convocati presso la

sede della Direzione Generale della predetta azienda sanitaria locale

per la notifica dello schema sub a) “e la sottoscrizione del contratto ai

sensi dell art. 8-quinquies, comma 2-quinquies del decreto legislativo

502/1992 e s.m.i. e della delibera della giunta regionale della

Campania n. 1149 del 19 giugno 2009” (mai comunicata né

pubblicata sul B.U.R.C.), da sottoscrivere entro il 14 luglio 2009,

58

pena la sospensione del rapporto di accreditamento provvisorio o

istituzionale.

L’anzidetta proposta di protocollo è stata predisposta dalla ASL NA 1

Centro a seguito, come detto, della mancata intesa con le

associazioni di categoria per tutti i motivi diffusamente illustrati nei

precedenti motivi di ricorso.

La ASL NA 1 Centro, tuttavia, non si è attenuta al (già tortuoso e

illegittimo) iter disciplinato dalla d.g.R.C. 1149/2009.

La predetta delibera, infatti, stabilisce che:

“[…]

17. Le Aziende Sanitarie Locali, sono tenute a procedere alla

immediata e formale notifica della presente delibera nei confronti

dei responsabili delle strutture organizzative interne responsabili dei

vari fattori di costo, dei rappresentanti legali delle strutture

sanitarie accreditate e/o provvisoriamente accreditate, nonché

dei rappresentanti locali delle Associazioni di Categoria degli operatori

della sanità pubblica e privata.

18 Entro il 10 luglio 2009 le Aziende Sanitarie Locali devono

conformare alle disposizioni recate dalla presente delibera, anche con

la collaborazione delle Associazioni di Categoria maggiormente

rappresentative, i budget per macroarea, branca e/o tipologia di

prestazioni, già stabiliti per l esercizio 2009 in adempimento delle

DGRC n. 517/07 e n. 1268/08 per quanto riguarda le prestazioni di

assistenza sanitaria da acquistare nell esercizio 2009 da terzi

convenzionati o strutture sanitarie private accreditate o

provvisoriamente accreditate, e adeguare i Protocolli d Intesa già

stipulati per l esercizio 2009 con le medesime Associazioni di

Categoria maggiormente rappresentative (o stipulare ex novo, qualora

non abbiano già provveduto), agli schemi esposti negli allegati A\1 e

A\2 alla presente delibera. Entro la stessa data, in mancanza di

accordo tra le ASL e le Associazioni di Categoria per la definizione dei

suddetti Protocolli d Intesa, le ASL medesime provvederanno a

notificare la propria proposta di Protocollo d Intesa alle Associazioni di

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Categoria ed a tutte le strutture interessate, con richiesta di

sottoscrivere, comunque, i conseguenti contratti.

19. Entro il 15 luglio 2009 le Aziende Sanitarie Locali e le singole

strutture sanitarie private accreditate e/o provvisoriamente

accreditate, dovranno aver sottoscritto i contratti in applicazione dei

richiamati protocolli d intesa per l esercizio 2009. Dalla stessa data le

Aziende Sanitarie Locali sono tenute a cessare la remunerazione a

carico del Servizio Sanitario pubblico delle prestazioni erogate dalle

strutture private accreditate o provvisoriamente accreditate che non

siano addivenute alla stipula del contratto”.

La ASL NA 1 Centro non ha mai notificato la d.g.R.C. 1149/2009 ai

centri provvisoriamente accreditati.

Il rilievo non è solo formale, poichè, al di là della evidente violazione

dell’impugnato atto di giunta, è evidente che la preventiva

conoscenza di così drastiche misure avrebbe consentito alle

strutture di ponderare le iniziative da assumere senza la pressione

di dover procedere alla sottoscrizione dei contratti (peraltro non

trasmessi) al buio e entro pochissimi giorni, pena la sospensione

dell’accreditamento.

È la stessa d.g.R.C. 1149/2009, del resto, a reputare indispensabile

un intervallo di almeno 15 giorni fra l’invito alla sottoscrizione

del contratto e il momento della stipula (cfr. art. 11 degli schemi

di protocollo: da tale punto di vista è da ravvisarsi una intrinseca

contraddittorietà tra quanto previsto ai punti 18 e 19 del

deliberato - che sembrano prefigurare la possibilità che detto

intervallo sia limitato a 5 giorni - e la citata previsione dell’art. 11

dei protocolli), intervallo di cui i centri ricorrenti sono stati

deprivati.

Il comportamento della ASL NA 1 Centro, da tale punto di vista, non

può sottrarsi alle censure descritte in rubrica del presente motivo.

* * * * *

ISTANZA CAUTELARE

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Ricorrono le prescritte condizioni per la sospensione degli atti

impugnati.

Il fumus boni iuris è stato ampiamente illustrato.

Altrettanto evidente è il periculum in mora.

I centri ricorrenti, infatti, se non sottoscriveranno i contratti proposti

dalla ASL NA 1 Centro nel termine del 14 luglio 2009, si vedranno

sospendere il rapporto di provvisorio accreditamento.

I ricorrenti, in ogni caso, consapevoli dell’orientamento di codesto

Tribunale sulla opportunità di trattare in fase cautelare i giudizi

inerenti i tetti di spesa, prospettano la possibilità di ridurre la

portata della sospensione anche solo agli artt. 10, 11 e 12 dello

schema di protocollo di intesa da trasfondere nei contratti

individuali.

* * * * *

ISTANZA DI MISURE CAUTELARI PROVVISORIE

EX ART. 21, COMMA 9, LEGGE 1034/1971

Ricorrono nel caso di specie, alla luce di quanto su innanzi chiarito,

i presupposti di estrema gravità e urgenza tali da non consentire

neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, poiché –

come detto - se i centri ricorrenti non sottoscriveranno i contratti in

questione entro il 14 luglio 2009, si vedranno sospendere il rapporto

di provvisorio accreditamento.

Per tali motivi, si chiede l’adozione di decreto presidenziale inaudita

altera parte con cui vengano sospesi i provvedimenti impugnati

quantomeno in relazione al contenuto degli artt. 10, 11 e 12 dello

schema di protocollo di intesa da trasfondere nei contratti

individuali.

* * * * *

P.Q.M.

Si conclude per l’accoglimento del ricorso, previa sospensione dei

provvedimenti impugnati, con vittoria di spese, diritti e onorari.

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Ai sensi e per gli effetti di cui al D.P.R. 115/2002, si dichiara che la

presente controversi è sottoposta al contributo unificato di € 500,00.

Napoli, 13 luglio 2009.

Avv. Patrizia Kivel Mazuy Avv.Arturo Umberto Meo