Deliberazione n. 25/2015/FRG

REPUBBLICA ITALIANA

CORTE DEI CONTISEZIONE DI CONTROLLO PER IL TRENTINO - ALTO ADIGE/SÜDTIROL

SEDE di TRENTO

composta dai Magistrati:

Diodoro VALENTE PresidenteGianfranco POSTAL ConsigliereMassimo AGLIOCCHI Primo Referendario -

relatore

Nell’Adunanza pubblica del 22 dicembre 2015

VISTI gli artt. 97, 100 e 125 della Costituzione;VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il

Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e sue successive modificazioni;VISTO il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 recante l’approvazione del

testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol;

VISTO l'art. 6, commi 1, 2 e 3 del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 e sue successive modificazioni, concernente le norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino–Alto Adige/Südtirol, riguardanti l’istituzione delle Sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano;

VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti del 16 giugno 2000, n. 14/2000, che ha approvato il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, nel testo modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza del 19 giugno 2008, n. 229/CP/2008 (G.U. n. 153 del 2.7.2008);

VISTO l’art. 1, comma 3, del Decreto Legge n. 174/2012, convertito in Legge n. 213/2012, in materia di controlli sul bilancio preventivo della Regione;

VISTA la deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la quale sono state approvate le linee-guida per la relazione dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l’anno 2015;

VISTA la Legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e pluriennale 2015-2017 della Provincia autonoma di Trento (legge finanziaria provinciale 2015)”, nonché la Legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 15, recante “Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015 – 2017”;

VISTA la propria deliberazione n. 1/2015/INPR del 28 gennaio 2015, con la quale è stato approvato il programma delle attività per l’anno 2015 della Sezione di controllo di Trento;

VISTA la nota prot. n. PAT/D317-2015-353095 del 6 luglio 2015 con la quale è stato trasmesso il questionario sul bilancio di previsione 2015 della Provincia autonoma di Trento, nonché la nota prot. n. PAT/RFD317-2015-359854 del 9 luglio 2015 con la quale è stata trasmessa la relazione al bilancio di previsione 2015;

VISTE le note prot. n. 1037 del 22 settembre 2015, n. 1067 del 2 ottobre 2015, n. 1092 dell’8 ottobre 2015 con le quali il Magistrato istruttore ha instaurato il contraddittorio con l’Ente richiedendo ulteriori informazioni ed integrazioni documentali;

VISTA la nota di sollecito inviata dal Magistrato istruttore in data 21 ottobre 2015;

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VISTA la nota prot. n. PAT/D317-2015-549531 di data 27 ottobre inviata dalla Provincia autonoma di Trento in deduzione alle richieste istruttorie formulate dal Magistrato istruttore;

VISTA la nota prot. n. 1467 del 7 dicembre 2015 con cui il Magistrato istruttore ha comunicato alla Provincia autonoma la sintesi degli esiti istruttori al fine del completamento del contraddittorio;

VISTA la nota prot. n. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 trasmessa dalla Provincia autonoma con cui sono state formulate osservazioni e deduzioni agli esiti istruttori;

VISTE le ordinanze n. 23 del 9 dicembre 2015 e n. 25 del 15 dicembre 2015 con le quali il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per l’odierna Adunanza pubblica;

UDITO il Magistrato relatore, dott. Massimo Agliocchi;UDITI i rappresentanti della Provincia autonoma di Trento, nelle

persone del Presidente della Provincia dott. Ugo Rossi, del Direttore generale dott. Paolo Nicoletti e della Dirigente generale del Dipartimento Affari finanziari dott.ssa Fulvia Deanesi.

considerato in fatto e in diritto

Ai sensi dell’art. 1, comma 3, della Legge 213/2012, è stata richiesta alla Provincia autonoma di Trento la compilazione e la trasmissione del questionario e della relazione inerente al bilancio preventivo 2015.Con nota del 6 luglio 2015 del Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento è stato inviato il questionario recante linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l’anno 2015, approvato dalla Sezione delle Autonomie di questa Corte con deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015.In seguito, con nota del 9 luglio 2015, su specifica richiesta del Magistrato istruttore, il Dipartimento Affari Finanziari ha anche trasmesso la relazione del Presidente al bilancio di previsione 2015 della Provincia autonoma di Trento.

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Esaminata la documentazione, il Magistrato istruttore ha instaurato regolare contraddittorio con l’Ente, inviando le note istruttorie del 22 settembre 2015, 2 ottobre 2015 e 8 ottobre 2015, a mezzo delle quali sono state formulate varie osservazioni e richiesti chiarimenti ed ulteriori elementi integrativi del questionario trasmesso dal Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento.È stato poi necessario inviare una nota di sollecito in data 21 ottobre 2015 giacché l’Amministrazione non aveva dato tempestivo riscontro alle richieste istruttorie.In data 28 ottobre 2015 il Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento ha trasmesso le controdeduzioni alle richieste istruttorie formulate dal Magistrato istruttore, fornendo alcuni chiarimenti ed allegando documenti.Ai fini del contraddittorio il Magistrato istruttore, con nota del 7 dicembre 2015, ha comunicato alla Provincia autonoma la sintesi degli esiti istruttori.La Provincia autonoma ha trasmesso le proprie deduzioni ed osservazioni con nota del 14 dicembre 2015.I chiarimenti forniti e la documentazione trasmessa, con le citate note, hanno, tuttavia, consentito di superare solo parzialmente i rilievi formulati dal Magistrato istruttore.

1. Quadro normativo

La Sezione di controllo per il Trentino Alto Adige, sede di Trento, con deliberazione n. 1/2015/INPR, ha inserito nel proprio programma di attività lo svolgimento delle verifiche sul bilancio di previsione per l’esercizio 2015 della Provincia autonoma di Trento.Il referente normativo di tale attività di controllo è rinvenibile nell’art. 1, comma 3 del Decreto Legge n. 174/2012, convertito in Legge n. 213/2012, in base al quale: “Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 1, commi 166 e

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seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione”.La Corte costituzionale, con sentenza 6 marzo 2014, n. 39, si è pronunciata sulla legittimità di tale tipologia di controllo, confermando la costituzionalità delle norme contenute nell’art. 1, commi 3 e 4 del D.L. n. 174/2012, dichiarando, tuttavia, la non conformità alla Costituzione del successivo comma 7 del medesimo articolo “limitatamente alla parte in cui si riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni". In particolare, il giudice delle leggi ha ritenuto che dalla pronuncia di irregolarità della Corte dei conti non possa derivare “la preclusione dell’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria” giacché tale, eventuale, aspetto sanzionatorio del controllo andrebbe ad incidere nelle prerogative, costituzionalmente garantite, del legislatore regionale.Oltre al descritto quadro normativo nazionale deve essere fatto riferimento alla particolare disciplina vigente nel territorio del Trentino Alto Adige/Südtirol, con specifico riferimento a quanto previsto dagli articoli 2 e 6 del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 recante “Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto”.L’attività di controllo è stata esercitata conformemente a quanto indicato nella deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR della Sezione delle Autonomie, con cui sono state approvate le “Linee guida” ed il relativo

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“questionario” per la relazione del Collegio dei revisori dei conti delle Regioni sui bilanci di previsione per l’esercizio 2015.In ossequio a quanto prescritto dalla citata normativa, particolare attenzione è stata dedicata alla verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, all'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119 della Costituzione, alla sostenibilità dell'indebitamento e, più in generale, alla sana gestione economico-finanziaria dell’Ente ed all’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari dell’Ente controllato, avuto anche riguardo agli effetti sul bilancio dei risultati conseguiti dalle società partecipate e dagli enti del sistema sanitario provinciale.Infine, si evidenzia che la Provincia autonoma di Trento, ai sensi dell’art. 79, c. 4-octies, dello Statuto di autonomia del Trentino Alto Adige (come modificato dall’art. 1, commi da 406 a 413, della Legge n. 190/2014), attuato con l’art. 81-bis della legge provinciale di contabilità (L.P. n. 7/1979; norma da ultimo abrogata dall’art. 39 della L.P. n. 18/2015), darà applicazione alle disposizioni sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di cui al D.lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.lgs. n. 126/2014, solo a decorrere dall’esercizio 2016. Pertanto, il bilancio di previsione 2015 della Provincia, oggetto della presente indagine, non è stato elaborato secondo quanto prescritto dalla citata normativa statale di armonizzazione.

2. Collegio dei revisori dei conti della Provincia autonoma di Trento

L’art. 14, comma 1, del D.L. n. 138/2011 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/2011) dispone quanto segue: “Per il conseguimento degli obiettivi stabiliti nell’ambito del coordinamento della finanza pubblica, le Regioni adeguano, nell’ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti ai seguenti ulteriori parametri:……lett. e) istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell’ente; il Collegio,

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ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti; i componenti di tale Collegio sono scelti mediante estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai principi contabili internazionali, avere la qualifica di revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, ed essere in possesso di specifica qualificazione professionale in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i criteri individuati dalla Corte dei conti .....”.Tale norma recante, tra l’altro, varie misure relative alla c.d. riduzione dei costi della politica, è stata oggetto di plurime impugnazioni alla Corte costituzionale da parte di varie Regioni ordinarie e speciali, tra le quali anche la Provincia autonoma di Trento.L’adita Consulta, con le sentenze n. 198/2012 e n. 23/2014, ha statuito che “non è fondata la questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 14, comma 1, del d.l. n. 138/2011”, compresa la disposizione di cui alla lett. e) concernente, appunto, l’istituzione del Collegio dei revisori dei conti delle Regioni.Al riguardo, nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014 della Provincia autonoma di Trento (Sezioni riunite Trentino Alto Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI d.d. 25 giugno 2015), si è preso atto che, ancorché in notevole ritardo rispetto a quanto previsto dall’ordinamento nazionale, risulta all’attenzione della Commissione paritetica una bozza di norma di attuazione finalizzata ad integrare il d.P.R. n. 305/1988 disponendo l’istituzione nella Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano di un Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell’ente, operante in raccordo con le competenti Sezioni di controllo della Corte dei conti con sede a Trento ed a Bolzano.Si rileva, tuttavia, che, nonostante i ripetuti solleciti formulati da questa Corte dei conti (oltre alla citata decisione delle Sezioni riunite regionali, si vedano anche le relazioni allegate al giudizio di parifica del rendiconto

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2013 e 2012), non risulta tuttora approvata l’anzidetta norma di attuazione statutaria.Si ribadisce, pertanto, la necessità che si giunga ad una rapida istituzione ed operatività del Collegio dei revisori dei conti della Provincia autonoma di Trento, segnalando, ancora una volta, la necessità che – in base a quanto statuito nella sentenza della Corte costituzionale n. 198/2012 – i membri di tale organo di controllo interno, operante in stretto raccordo con la Magistratura contabile, debbano “…possedere speciali requisiti professionali ed essere nominati mediante sorteggio al di fuori, quindi, dall’influenza politica...”.Per quanto attiene ai criteri di scelta dei revisori ed agli specifici requisiti culturali e professionali per l’inserimento nell’elenco dei revisori dei conti delle Regioni, si richiama la deliberazione n. 3/SEZAUT/2012/INPR della Sezione delle Autonomie di questa Corte dei conti a cui anche la Provincia autonoma dovrà conformarsi (cfr. Corte costituzionale n. 228/2015).Infine, in ordine al ruolo, alle funzioni e alle prerogative del Collegio dei revisori dei conti si segnala quanto disposto dall’art. 72 del D.lgs. n. 118/2011, nonché dall’art. 20 del D.lgs. n. 123/20111.

3. Sostenibilità dell’indebitamento e rispetto dei vincoli

3.1 Nell’ambito della consueta attività istruttoria propedeutica ai giudizi di parificazione dei rendiconti, la Provincia autonoma ha ripetutamente affermato di non aver fatto ricorso ad operazioni di indebitamento gravanti sul proprio bilancio, avendo in essere unicamente mutui e prestiti con oneri a carico dello Stato. In proposito, le previsioni di competenza per l’esercizio 2015 hanno stimato per tali voci una spesa

1 Con nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha comunicato che la Commissione dei Dodici ha adottato in prima lettura lo schema di norma di attuazione. Tale schema è stato sottoposto al vaglio dei competenti Ministeri nonché al parere obbligatorio della Corte dei conti – Sezioni riunite, che si è già espressa con deliberazione n. 3/2015/CONS dell’11 novembre 2015. In tale parere le Sezioni riunite hanno anche rilevato la necessità di mantenere l’obbligo di comunicazione alle Sezioni di controllo di Trento e di Bolzano (e non solo al Mef) degli esiti dell’attività di vigilanza svolta dalle Province autonome sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti indicati nell’art. 79 dello Statuto.

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per interessi di euro 481.294, mentre la spesa per il rimborso della quota capitale è stata stanziata nell’importo di euro 4.718.951,13.Analogamente a quanto appena descritto, anche nelle note istruttorie2

trasmesse dalla Provincia nell’ambito della presente attività di controllo, l’Ente ha confermato, con risposta negativa al quesito 4.6 del questionario, che non sono state effettuate operazioni assimilabili all’indebitamento ai sensi dell’art. 3, c. 17, della Legge n. 350/2003, esponendo, tuttavia, l’esistenza di una concessione di crediti da parte della Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol (euro 60.000.000 già incassati nel 2013 ed altri euro 75.147.000 accertati nel 2014 e liquidati in parte nel 2015 a favore del soggetto gestore del “Fondo strategico regionale” costituito ex art. 1 L.R. n. 8/2012).

3.2 Nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 della Provincia autonoma (Sezioni riunite per il Trentino Alto-Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI) è stato confutato quanto sostenuto dall’Ente, rilevando che la concessione di crediti proveniente dalla Regione costituisce, in sostanza, una forma di indebitamento equiparabile a quelle indicate nell’art. 3, c. 17, della Legge n. 350/2003. Da tale conclusione sono quindi derivati una serie di rilievi, che possono essere di seguito sinteticamente riportati:- errata contabilizzazione dell’operazione di credito con la Regione

(titolo IV anziché titolo V). Al riguardo le Sezioni riunite regionali hanno dichiarato non regolare l’imputazione contabile della concessione di credito regionale al titolo IV;

- mancata previsione di un “contestuale piano di ammortamento del debito”, come prescritto dall’art. 119 della Costituzione (e dall’art. 31, c. 8, della L.P. 7/1979);

- mancata dimostrazione del rispetto della seconda condizione prescritta dall’art. 119 della Costituzione per la contrazione di debito, ossia la “situazione di equilibrio di bilancio per il complesso degli enti della Provincia”;

2 Risposta al quesito n. 14 della nota prot. n. 1037 del 22 settembre 2015.9

- dubbia finalizzazione a spese di investimento ex art. 3, c. 18, L. n. 350/2003 delle risorse provenienti dal credito regionale;

- carente attività di rendicontazione delle somme concesse a credito dalla Regione alla Provincia autonoma ed alla sue partecipate;

- scarsa chiarezza e trasparenza sulle modalità di restituzione del prestito regionale da parte delle società partecipate, con particolare riferimento a Trentino Sviluppo spa che contabilizza il finanziamento regionale solo tra le gestioni fuori bilancio con onere del rimborso interamente a carico della Provincia autonoma;

- mancata dimostrazione documentale del rispetto della normativa europea in materia di aiuti di Stato e di concorrenza, anche con riferimento all’obbligo di ottemperanza ai principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento (art. 97 Cost.).

3.3 In questa sede si confermano tutte le criticità ed irregolarità appena elencate e si procede ad un ulteriore approfondimento della tematica in esame, premettendo che, come statuito dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 425/2004 e n. 188/2014, i concetti di “indebitamento” ed “investimento” devono essere univoci sull’intero territorio nazionale e per questo motivo la loro individuazione è di competenza dello Stato, dal momento che non si può ammettere che ogni Ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento3.Appare perciò necessario, in primo luogo, effettuare il corretto inquadramento dell’operazione di credito regionale ex art. 1 della L.R. n. 8/2012. Il comma 5 di tale disposizione sancisce che “per le finalità di cui al comma 1, la Regione può altresì effettuare concessioni di crediti anche infruttifere in favore delle Province autonome di Trento e di Bolzano o di società controllate dalle Province medesime della durata massima di quindici anni”, poi estesi a venti anni con l’art. 1 della L.R. n. 6/2014.

3 In base a tali principi può quindi dubitarsi della legittimià costituzionale dell’art. 31 della Legge provinciale n. 7/1979, come da ultimo novellata dalla L.P. n. 18/2015, che reca un’articolata disciplina dell’indebitamento provinciale (si veda, in proposito, il paragrafo 9).

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In attuazione di tale norma la Giunta regionale, con la deliberazione n. 77 del 23 aprile 2013, ha assegnato le prime risorse alle due Province autonome (250 milioni di euro cadauna), indicando la destinazione di tali somme (sulla quale si tornerà oltre) e statuendo al punto 8 del dispositivo che “alla scadenza della durata delle concessioni le Province e le società controllate dalle stesse dovranno restituire in unica soluzione alla Regione l’importo delle corrispondenti concessioni di credito” (c.d. prestito bullet).A giudizio di questo Collegio l’operazione di credito descritta dalle citate fonti può essere correttamente qualificata come contratto di mutuo risultante dalle manifestazioni di volontà espresse dalla Regione e dalla Provincia autonoma di Trento nei rispettivi atti deliberativi (si vedano le deliberazioni della Provincia con cui sono stati approvati i programmi di utilizzo delle risorse regionali, tra le quali la n. 781/2013 e la recente n. 1844/2015, nonché le deliberazioni della Regione di approvazione dei predetti programmi). Invero, la definizione civilistica del contratto di mutuo appare perfettamente aderente all’operazione di finanziamento regionale, giacché l’art. 1813 del codice civile definisce tale negozio come segue: “Il mutuo è il contratto col quale una parte consegna all’altra una determinata quantità di denaro o di altre cose fungibili e l’altra si obbliga a restituire altrettante cose della stessa specie e qualità”. La circostanza, poi, che le concessioni di crediti siano definite dalla legge regionale come “anche infruttifere” (trasformatesi, poi, nelle delibere attuative regionali e provinciali come effettivamente non produttive di interessi passivi), non appare recare alcun ostacolo al suddetto inquadramento giuridico, atteso che l’art. 1815 del codice civile lascia salva la possibilità delle parti di prevedere la restituzione del capitale concesso a mutuo senza la corresponsione di interessi (c.d. mutuo non oneroso).A conferma di quanto appena rilevato si ritiene opportuno evidenziare che, a prescindere dall’eventuale qualificazione giuridica e contabile assegnata dagli Enti alle suddette concessioni di crediti, l’obbligo di restituzione da parte dell’accipiens è connaturato all’esistenza di un contratto di mutuo (Cass. civ. n. 9541/2010, n. 9864/2014).

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Come detto, la ricostruzione giuridica dell’operazione di finanziamento tra Regione e Provincia autonoma si fonda sulle citate fonti normative (leggi regionali) ed amministrative (deliberazioni regionali e provinciali), risultando tuttora carente una disciplina civilistica del rapporto debito-credito. Tale aspetto è stato evidenziato anche nella deliberazione di questa Sezione n. 24 del 27 novembre 2015, inerente al bilancio preventivo 2015 della Regione autonoma, nella quale si è avuto modo di rilevare l’irregolarità costituita dalla mancanza di un contratto di finanziamento siglato tra il creditore, la Regione autonoma, ed il debitore, la Provincia autonoma (analoghi contratti sono abitualmente stipulati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze o dalla Cassa depositi e prestiti allorché lo Stato concede prestiti agli enti territoriali, si pensi ai fondi di rotazione per il riequilibrio finanziario ovvero alle anticipazioni di liquidità ex D.L. n. 35/2013). Al riguardo si veda anche quanto disposto dall’art. 204, c. 2, del Tuel (D.lgs. n. 267/2000) in base al quale “I contratti di mutuo con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, e dall'Istituto per il credito sportivo, devono, a pena di nullità, essere stipulati in forma pubblica…”.Un ulteriore elemento che convince questa Sezione a considerare una forma di indebitamento le concessioni di credito di cui beneficia la Provincia autonoma di Trento si ricava dallo stesso art. 3, c. 17, della L. n. 350/2003 il quale, al terzo periodo, con una disposizione di chiusura, dispone che, agli effetti dell’art. 119 della Costituzione, non costituiscono indebitamento “le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio”.Ne deriva, a contrariis, che tutte le operazioni che, invece, determinano risorse aggiuntive, come è ben evidente nel caso del finanziamento concesso dalla Regione alle due Province autonome, costituiscono

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indebitamento in quanto incrementano la capacità di spesa dell’ente beneficiario del credito4.Infine, può ancora aggiungersi che una diversa qualificazione dell’operazione creditizia in esame, ad esempio quale trasferimento in conto capitale, avrebbe certamente determinato a carico della Regione autonoma la violazione del patto di stabilità in ragione dell’entità cospicua delle somme trasferite, come risulta anche dalle relazioni allegate alle decisioni di parificazione dei rendiconti 2013 e 2014 della Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol (cfr. relazioni allegate alle decisioni n. 1/2014/PARI e n. 1/2015/PARI). Pertanto, la qualificazione dell’operazione finanziaria come concessione di crediti si presentava come l’unica soluzione concretamente percorribile per trasferire tali ingenti somme dalla Regione alle Province autonome e loro partecipate, essendo, come noto, tale voce contabile esclusa dalla determinazione del saldo obiettivo del patto di stabilità (cfr. circolare del MEF – Ragioneria generale dello Stato n. 6/2014, paragrafo I.3, nella quale si evidenzia che le “concessioni di crediti” vengono in realtà spesso utilizzate per fini elusivi del patto di stabilità).In conclusione, sul punto, il Collegio ritiene che le “concessioni di crediti” erogate dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol alla Provincia autonoma di Trento ai sensi della L.R. n. 8/2012 (e successive L.R. n. 6/2014 e L.R. n. 22/2015) costituiscono forme di indebitamento ai sensi dell’art. 3, c. 17, della L. n. 350/2003.

3.4 Raggiunto tale approdo ermeneutico (concessioni di crediti = indebitamento) deve essere ora rilevato che a fronte di indebitamento contratto dalla Provincia autonoma è necessario il rispetto, in primis,

4 Cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 29/SEZAUT/2014/FRG, parte III, paragrafo 5.2.2, dove si rappresenta quanto segue: “Tenendo conto dell’ampia gamma delle operazioni qualificabili come “indebitamento”, nei prospetti allegati alle linee guida per le relazioni dei Collegi dei revisori dei conti presso le Regioni sui rendiconti regionali per il 2013, approvate con deliberazione n. 5/SEZAUT/2014/INPR è stata prevista, tra le tipologie di debito, la voce “ALTRO”, proprio per includere le poste non classificabili come mutui ed obbligazioni”.Analogamente, anche il questionario sul bilancio di previsione 2015 delle Regioni, approvato con deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR, al punto 4.6 formula il seguente quesito: “La Regione ha effettuato operazioni assimilabili all’indebitamento si sensi dell’art. 3, c. 17, della Legge n. 350/2003”.

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della c.d. “regola aurea” di matrice comunitaria, ossia la finalizzazione delle somme provenienti da debito a spese di investimento (art. 119 Costituzione; art. 74 Statuto di autonomia).Al riguardo, l’interpretazione della Sezione prende le mosse, anche in questo caso, dal testo letterale dell’art. 1 della L.R. n. 8/2012. In particolare, il c. 3 di tale disposizione dispone che “Gli interventi regionali devono essere rivolti ad organismi di investimento collettivo del risparmio non speculativi…..la cui politica di investimento……sia rivolta, anche attraverso fondi di rotazione, a progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese operanti sul territorio della Regione, nonché a progetti di sviluppo dei medesimi territori”. Analogamente, il c. 5 della medesima disposizione stabilisce che la Giunta regionale con proprie deliberazioni definisca “la tipologia delle spese ammissibili riferite ad investimenti, apporti di capitale e comunque agli impieghi coerenti con i progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione e internazionalizzazione delle imprese”.Tali progetti di “sviluppo del territorio” si sono concretizzati attraverso programmi adottati dalla Provincia autonoma con varie deliberazioni, tra le quali basti richiamare le già citate delibere n. 781/2013 e n. 1844/2015. Come è stato già rilevato nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014, la Provincia autonoma ha destinato le risorse provenienti dalle concessioni di crediti regionali nel modo seguente:- fondo di rotazione per l’accesso al credito da parte delle imprese

(ex art. 34-ter 1 della L.P. n. 6/1999);- fondo per la promozione del risparmio casa di soggetti aderenti ai

fondi pensione (art. 3, L.P. n. 9/2013);- fondo strategico del Trentino Alto Adige (art. 1, c. 3, L.R. n. 8/2012)

che prevede il finanziamento di progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese operanti sul territorio regionale, nonché progetti di sviluppo del medesimo territorio;

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Inoltre, le concessioni di crediti assegnate direttamente dalla Regione alle società in house, partecipate al 100% dalla Provincia autonoma, sono state finalizzate in questo modo:- Cassa del Trentino spa: finanziamenti a valere sul fondo

investimenti a favore dei Comuni trentini ex art. 11, L.P. n. 36/1993, nonché finanziamenti di contributi agli interventi sul patrimonio edilizio esistente ai sensi dell’art. 1 della L.P. n. 9/2013 (contributi a fondo perduto);

- Trentino Sviluppo spa: progetti di sviluppo e di promozione delle imprese e del territorio, interventi per sostenere progetti di rafforzamento delle imprese trentine sui mercati nazionali ed internazionali

Da quanto appena esposto emerge in modo chiaro, anche solo leggendo il testo letterale del più volte citato art. 1, c. 3 e c. 5, della Legge regionale n. 8/2012, che le risorse regionali di cui benefica la Provincia autonoma, e che costituiscono indebitamento, sono destinate prevalentemente al finanziamento di progetti di sviluppo, di finanziamento e di sostegno del tessuto imprenditoriale locale.Al riguardo, sul concetto di investimento finanziabile con la contrazione di debito, il Collegio richiama, ancora una volta, quanto prescritto dall’art. 3, c. 18, della L. n. 350/2003, applicabile anche alle Autonomie speciali (cfr. Corte cost. 425/2004), il quale reca un elenco esaustivo di interventi qualificabili come investimento ai sensi dell’art. 119, c. 6, della Costituzione, nel quale non è dato rinvenire alcuna ipotesi di “finanziamento, sostegno, rafforzamento patrimoniale, innovazione e internazionalizzazione delle imprese”.Oltretutto, il c. 21-bis del medesimo art. 3, dispone espressamente che i contributi agli investimenti a privati finanziati dagli enti pubblici con la contrazione del debito sono vietati, ad esclusione delle particolari fattispecie indicate dalla norma, peraltro riferite ad una precisa epoca temporale5.5 Si riporta il testo del comma 21-bis. “In deroga a quanto stabilito dal comma 18, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono ricorrere all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a privati entro i seguenti

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Inoltre, la Corte costituzionale nella citata sentenza n. 425/2004 ha avuto modo di statuire che “…le scelte espresse nei commi 17 e 18 dell'impugnato art. 3 non possono dirsi irragionevoli. Non può dirsi tale, in particolare, la scelta di escludere dalla nozione di spese di investimento le erogazioni a favore di privati, sia pure effettuate per favorirne gli investimenti. Queste infatti, ancorché possano indubbiamente concorrere a promuovere (con effetti che occorrerebbe peraltro definire e misurare caso per caso) lo sviluppo del sistema economico nazionale, non concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso…”.Ancora, sul punto, l’orientamento consolidato della Magistratura contabile evidenzia che costituiscono investimenti ai sensi dell’art. 119, c. 6, della Costituzione solo quegli interventi che determinano un incremento patrimoniale dell’Ente che assume debito (cfr. Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria sentenza n. 87/2008; Sezione prima giurisdizionale centrale sentenza n. 444/2010; Sezione Autonomie deliberazione n. 30/2015 adottata su questione di massima sollevata dalla Sezione di controllo di Trento; Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 409/2013, Sezione controllo Piemonte deliberazione n. 14/2007).Del resto, come recentemente affermato dalla Corte costituzionale, “la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito” (sentenza n. 188/2014 e n. 181/2015).

limiti: a) impegni assunti al 31 dicembre 2003, al netto di quelli già coperti con maggiori entrate o minori spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate, finanziati con ricorso all'indebitamento e risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del bilancio 2004; b) impegni assunti nel corso dell'anno 2004, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti dalla elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data di approvazione della legge di bilancio per l'anno 2004, con esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere apportata successivamente”

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Ad ulteriore conferma che le spese in questione (interventi di sostegno e rafforzamento delle imprese locali) non sono annoverabili tra quelle di investimento, vi sono i dati ricavabili dal conto del patrimonio della Provincia autonoma, dal quale emerge la passività verso la Regione (tra i “debiti diversi”), ma non risulta alcun incremento dell’attivo patrimoniale che, ripercuotendosi nel tempo, giustifichi l’indebitamento in questione, i cui oneri di restituzione, va sottolineato, saranno a carico delle generazioni future6.

In definitiva, ritiene il Collegio che sia dubbia la legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 119 e dell’art. 3, c. 17 e c. 18 della Legge n. 350/2003 (norma interposta), dell’art. 1, c. 3 e c. 5 della Legge regionale n. 8/2012 (oltreché dell’art. 1 della L.R. n. 6/2014 e dell’art. 3 della L.R. n. 22/2015), nonché dell’art. 34-ter 1, c. 2, della Legge provinciale n. 6/1999 e dell’art. 3, c. 1, della Legge provinciale n. 9/2013 nelle parti in cui si dispone la destinazione delle risorse finanziarie affluite “a debito” alla Provincia autonoma per il finanziamento di spese non classificabili come di investimento, trattandosi di progetti di “crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese” locali (art. 1, c. 3 e c. 5, L.R. n. 8/2012), ovvero di “fondi di rotazione finalizzati a sostenere gli investimenti e la gestione delle imprese, comprese quelle turistiche e alberghiere” (art. 34-ter 1, c. 1 e c. 2, L.P. n. 6/1999), ovvero ancora di progetti finalizzati a “favorire la costruzione, l’acquisto e la realizzazione di interventi di ristrutturazione della prima casa di abitazione” (art. 3, c. 1, L.P. n. 9/2013).

6 La Provinica, nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, ha asserito che gli investimenti di Cassa del Trentino s.p.a. e Trentino Sviluppo s.p.a., rispettano il vincolo di destinazione a spese di investimento, in quanto posti in essere da enti del sistema territoriale provinciale integrato e in quanto le risorse sono state destinate alla realizzazione di opere a vantaggio della collettività per il complesso delle autonomie territoriali. Nella nota si fa anche rinvio al 2016 per la trasmissione a questa Corte della documentazione dimostrativa del rispetto del vincolo indebitamento-investimenti. Per quanto riguarda, invece, le concessioni di credito disposte in favore della Provincia, nella medesima nota è stata illustrata una proposta, pro futuro, di sostituzione delle risorse regionali destinate al Fondo di rotazione ed al Fondo risparmio casa con risorse proprie, con conseguente destinazione delle risorse regionali ad investimenti diretti per l’infrastrutturazione del territorio.

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Inoltre, in un’altra prospettiva, si dubita della legittimità costituzionale delle citate leggi regionali (e provinciali) anche con riferimento all’art. 81, c. 2, della Costituzione ove è disposto che “Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”.Ne deriva che, con la modifica dell’art. 81 nel senso appena visto, apportata dalla L. Cost. n. 1/2012 ed in vigore dal 2014, l’unico soggetto legittimato a ricorrere al debito al fine di attuare politiche economiche anti crisi è lo Stato, peraltro previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza qualificata ed esclusivamente al verificarsi di eventi eccezionali. Non spetterebbe quindi, in tale prospettazione, né alla Regione Trentino Alto Adige/Südtirol, né alla Provincia autonoma di Trento l’attivazione di misure anti cicliche di sviluppo dell’economia locale attraverso la concessione di crediti o la promozione di strumenti finanziari. D’altro canto è solo lo Stato che deve “assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” (art. 81, c. 1), mentre per le pubbliche amministrazioni in generale, quindi anche per gli enti territoriali, vale solo quanto disposto dall’art. 97, c. 1, in base al quale “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.

3.5 Un ulteriore profilo critico dell’operazione finanziaria sinora esaminata deriva dalla violazione di quanto disposto dall’art. 62 della Legge 22 dicembre 2008, n. 203, e successive modifiche, che fa divieto alle regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano e agli enti locali “… di emettere titoli obbligazionari o altre passività che prevedano il rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza…” (c.d. prestiti di tipo bullet).

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Come già visto, l’art. 1, c. 4, della L.R. n. 8/2012, come modificato dall’art. 1, c. 4, della L.R. n. 6/2012, prevede in 20 anni la durata massima delle concessioni di credito regionali, mentre la menzionata delibera n. 77/2013 della Giunta regionale, in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, c. 5, della L.R. n. 8/2012, dispone che “alla scadenza della durata delle concessioni (20 anni, n.d.r.) le Province e le società controllate dalle stesse dovranno restituire in unica soluzione alla Regione l’importo delle corrispondenti concessioni di credito di cui al presente provvedimento”.Rileva quindi il Collegio che, anche in tal caso, la citata norma interposta fa emergere la dubbia legittimità costituzionale delle citate disposizioni delle LL.RR. n. 8/2012, n. 6/2014 e n. 22/2015 per violazione degli articoli 117, secondo comma, lett. e), e terzo comma, dell’articolo 119, secondo comma, e dell’art. 120 della Costituzione che vengono espressamente richiamati dall’art. 1 della L. n. 203/2008 con la precisazione del legislatore statale che le norme contenute in tale articolo “costituiscono principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica e hanno il fine di assicurare la tutela dell’unità economica della Repubblica”7.

3.6 Dalla classificazione dell’operazione finanziaria regionale quale indebitamento per la Provincia autonoma consegue altresì l’obbligo per l’ente di predisporre un “contestuale” piano ammortamento, come prescritto sia dall’art. 119 della Costituzione, sia dallo stesso art. 31, c. 4, della vigente L.P. n. 7/1979 (come da ultimo novellata dalla L.P. n. 18/2015).Come sopra visto, tale aspetto ha costituito oggetto di uno specifico rilievo contenuto nella relazione allegata alla decisione di parificazione del rendiconto 2014, rilievo che può essere ribadito anche in questa sede, visto che la Provincia si è limitata a riferire in istruttoria di aver “…7 Sotto altro profilo la delibera della Giunta regionale n. 77/2013 nel prevedere il rimborso in unica soluzione alla scadenza del ventennio potrebbe aver determinato un danno erariale alle casse regionali, giacché la Regione con tale provvedimento amministrativo sembra aver rinunciato a delle somme (il rimborso annuale del credito) che avrebbe potuto, invece, proficuamente impiegare per i propri fini istituzionali o che, comunque, avrebbe potuto far fruttare in termini di interessi attivi sulla giacenza di cassa.

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provveduto a finalizzare le risorse esclusivamente a interventi che ne prevedono il rientro…”, e che “con il bilancio di previsione 2016…la Provincia provvederà ad iscrivere i rimborsi della concessione di credito alla Regione in corrispondenza ai rientri dai predetti strumenti finanziari (fondi di rotazione, fondi risparmio casa, fondo strategico del Trentino Alto Adige, n.d.r.)”8.Appare, dunque, confermata la mancata predisposizione di un piano di ammortamento della concessione di credito regionale, con inevitabili riflessi in ordine all’attendibilità dell’avanzo di amministrazione esposto nel bilancio preventivo provinciale, il quale, evidentemente, non contempla alcuna quota di accantonamento specificamente destinata al rimborso del finanziamento regionale. In sostanza, la Provincia beneficia di risorse regionali concesse a debito, per le quali però non prevede nell’immediato il rimborso pro quota, contravvenendo a quanto disposto sia dall’art. 119 della Costituzione, sia a quanto prescritto dalla citata norma della legge di contabilità provinciale (art. 31, c. 4, L.P. n. 7/1979)9. Peraltro, va anche aggiunto che detti strumenti finanziari (fondi di rotazione, fondo risparmio casa, fondo strategico) essendo destinati, come sopra visto, al credito alle imprese ed ai privati non consentono con assoluta certezza di prevedere il rientro dei capitali impiegati (dato invece per “scontato” dalla Provincia), dovendo perciò imporre, anche in tale ottica, un atteggiamento contabile maggiormente prudenziale, cautela che comunque non viene scalfita neppure qualora sia il sistema bancario coinvolto nelle operazioni finanziarie ad assumersi l’onere di restituzione alla Provincia dei prestiti concessi.Inoltre, tale modus agendi ha determinato verosimili scoperture finanziarie, in violazione dell’art. 81 della Costituzione, nelle leggi di

8 Al riguardo, si rileva che nel bilancio di previsione 2016-2018 le quote capitale di rimborso del credito concesso dalla Regione sono state iscritte unicamente con una nota (di dubbio valore giuridico contabile) a margine del capitolo 908095 del Titolo IV “rimborso prestiti” nella quale è stata indicata la restituzione solo a decorrere dal 2024, posticipando a tale data gli oneri di ammortamento, definiti, invece, come “contestuali” all’insorgere del debito dalla citata normativa (art. 119 Cost. e art. 31 L.P. n. 18/2015).9 Cfr. art. 204, c. 2, del Tuel (D.lgs. n. 267/2000) in base al quale nel contratto di mutuo deve necessariamente essere indicata la quota di ammortamento annuale la cui decorrenza deve essere fissata dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di conclusione del contratto.

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assestamento del bilancio provinciale 2015 nella parte in cui sono state finanziate nuove spese con l’avanzo di amministrazione risultante dal rendiconto 2014 che, come appena detto, presenta profili di dubbia attendibilità e veridicità.

3.7 Ancora, da un’altra prospettiva, può rilevarsi che il progetto di sviluppo del territorio di cui alle citate leggi regionali e provinciali, concretizzandosi in un programma di sostegno economico alle imprese locali, deve garantire il rispetto della normativa europea sugli aiuti di Stato (articoli 107 e 108 del TFUE e regolamenti attuativi). In istruttoria è stato rilevato che l’Amministrazione non ha trasmesso copia di avvenuta comunicazione o notificazione alle Autorità europee del regime di aiuto previsto dall’art. 1 della L.R. n. 8/2012, dall’art. 34-ter 1 della L.P. n. 6/1999 e dalle relative deliberazioni regionali e provinciali attuative.La Provincia, nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, ha richiamato l’allegato a) alla deliberazione di Giunta provinciale n. 2168 del 11 ottobre 2013 (recante condizioni, criteri e modalità per l’attuazione dei "fondi di rotazione ad alimentazione mista per favorire l’accesso al credito da parte delle imprese") che al paragrafo 4, punti 2, 3 e 4 cita le disposizioni del regolamento CE n. 800/2008 della Commissione europea (regolamento generale di esenzione per categoria) e, più in generale, della normativa europea sugli aiuti di Stato di minore importanza (“de minimis”).Al riguardo, si segnala che l’art. 108, c. 3, del TFUE dispone quanto segue: “Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale”.Il Collegio rileva che le valutazioni in ordine alla tipologia ed alla natura del regime di aiuto, ed eventuali esenzioni, debbano essere effettuate

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dall’autorità europea competente (Commissione) a cui non può sostituirsi, in tali determinazioni, l’ente che finanzia e sviluppa il progetto di aiuto.Va perciò ribadita la necessità di dare adeguata dimostrazione documentale del rispetto della citata normativa europea con riferimento al progetto di “sviluppo del territorio” che oltre a prevedere fondi di rotazione, prevede anche il fondo strategico del Trentino Alto Adige con analoghe finalità di finanziamento delle imprese locali.

3.8 Passando ora ad esaminare le cifre inerenti all’operazione finanziaria appena descritta si evidenzia che le somme concesse a prestito dalla Regione corrispondono ad euro 60.000.000 incassati nel 2013 a cui vanno aggiunti euro 75.147.000 accertati nel 2014 ed incassati solo in parte nel 2015. A fronte di tali nuove risorse (pari complessivamente ad euro 135.175.000) la Provincia ha impegnato la somma totale di euro 115.175.000 sui seguenti capitoli di bilancio:- 612880 “Fondo rotazione per l’accesso al credito da parte delle

imprese”: euro 40.175.000;- 612885 “Fondo strategico del Trentino Alto Adige”: euro

75.000.000.Le liquidazioni sul primo capitolo indicato corrispondono ad euro 40.000.000, mentre sul capitolo 612885 risultano effettuate liquidazioni per euro 31.883.259,92.Sul bilancio di previsione in esame (2015) non risulta invece alcun ulteriore stanziamento sui capitoli evidenziati. La residua somma di euro 20.000.000 (derivante dalla differenza tra euro 135.175.000 ed euro 115.175.000) è stata stanziata sull’esercizio 2016, in particolare per la metà (euro 10.000.000) sempre sul capitolo 612880 (“Fondo rotazione per l’accesso al credito da parte delle imprese”) e i rimanenti 10.000.000 di euro sul capitolo 654500 “Fondo per la promozione del risparmio casa”.Inoltre, con deliberazione della Giunta provinciale n. 1844 del 26 ottobre 2015 è stato approvato un nuovo programma di spesa riferito alle ulteriori risorse concesse a credito dalla Regione con l’art. 3 della L.R. n.

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22/2015 (euro 25.000.000)10. Come risulta dal menzionato provvedimento, euro 20.000.000 sono destinati a confluire direttamente sul bilancio di Trentino Sviluppo spa “per il finanziamento di progetti di sviluppo delle imprese e del territorio” (“progetti di rafforzamento delle imprese trentine sui mercati nazionali ed internazionali”), mentre i restanti euro 5.000.000 saranno utilizzati dalla Provincia “per strumenti finalizzati a facilitare l’accesso al credito delle imprese”. Ad oggi, tuttavia, tali risorse non risultano ancora accertate in entrata nel bilancio di previsione 2015.Risulta, invece, approvato, con deliberazione di Giunta provinciale n. 1843 del 26 ottobre 2015, il disegno di legge di variazione del bilancio 201511 finalizzato, tra l’altro, alla riclassificazione del capitolo 141600 – originariamente allocato nel Titolo IV delle entrate, categoria 4 – nel Titolo V (mutui e prestiti), categoria 3, in ottemperanza a quanto evidenziato da questa Corte nella citata decisione di parifica del rendiconto provinciale per l’anno 2014 (v. Sezioni Riunite per il Trentino Alto-Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI). Tuttavia, su tale capitolo di bilancio non risulta alcuna previsione di entrata e non risulta neppure stanziata, al Titolo III delle spese, la quota annuale di rimborso del prestito.

3.9 A quanto appena rilevato va aggiunto che una parte della concessione di crediti della Regione è stata assegnata, ex art. 1 della L.R. n. 8/2012, direttamente alle società in house partecipate al 100% dalla Provincia autonoma.In particolare, le somme assegnate a credito dalla Regione, ed in parte già erogate, sono state destinate a Cassa del Trentino spa per euro 122.571.000 e a Trentino Sviluppo spa per euro 112.282.000.Come è già stato rilevato nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 tali passività sono sostanzialmente riferibili alla Provincia autonoma posto che detiene il 100% del capitale delle 10 Programma approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 203 del 19 novembre 2015.

11 La variazione è stata definitivamente approvata con la legge provinciale n. 19/2015.23

citate società e tenuto conto che le somme necessarie per la restituzione del prestito sono stanziate sul bilancio provinciale a mezzo di limiti di impegno. È quindi la Provincia che provvede, ancorché indirettamente, al rimborso del debito delle società assicurando alle partecipate trasferimenti finalizzati a tale scopo, tanto è vero che Trentino Sviluppo spa iscrive il debito verso la Regione solo nelle “gestioni fuori bilancio” considerando perciò tale passività non “propria”, ma del socio unico Provincia autonoma.12

In conclusione, può quindi affermarsi che la complessiva posizione debitoria della Provincia autonoma verso la Regione ammonta, in un ottica di consolidamento dei conti, ad euro 375.000.000, in parte ancora non erogati dall’Ente creditore.

3.10 L’esame dell’indebitamento non può poi prescindere da un’analisi delle garanzie rilasciate dalla Provincia.In fase istruttoria è stato richiesto all’Ente di indicare l’elenco delle fideiussioni o delle altre forme di garanzia, anche atipica, concesse, nonché di specificare il destinatario, l’importo totale garantito, l’importo ed il periodo di riferimento dei contributi in annualità assegnati dalla Provincia, le finalità dell’investimento garantito e l’utilità derivante per l’Ente garante da detto investimento.L’Amministrazione ha risposto al quesito nel modo seguente:“…la Provincia assegna contributi in annualità a favore di proprie società partecipate al 100% che assumono la natura di trasferimenti in favore dei medesimi soggetti a sostegno di investimenti realizzati dal settore pubblico provinciale. La società contrae un'operazione di indebitamento utilizzando per il relativo ammortamento i predetti contributi in annualità. La Provincia rilascia una garanzia sull'operazione di indebitamento a favore del soggetto finanziatore.

12 Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha asserito che il debito delle società della Provincia non configura debito della Provincia ove alla stessa non spetti la corresponsione delle rate di ammortamento direttamente agli istituti finanziatori ovvero non presti garanzia. Tale debito formerà peraltro oggetto di consolidamento con il debito della Provincia in sede di redazione del bilancio consolidato.

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I contributi in annualità assegnati quali trasferimenti alle società, e che le società utilizzano per il rimborso dei prestiti, sono articolati su una molteplicità di capitoli e con decorrenze diverse. Ciò rende particolarmente oneroso ricostruire la situazione per tutte le operazioni…”L’Ente ha anche allegato un prospetto riepilogativo delle garanzie rilasciate a favore di soggetti beneficiari di contributi in conto annualità dal quale emerge quanto segue:

DESTINATARIO GARANZIA TOTALE INIZIALE GARANTITO

TOTALE GARANTITO AL 20/11/2015

CASSA DEL TRENTI NO 220.000.000 61.076.117 CASSA DEL TRENTI NO 77.000.000 63.638.965 CASSA DEL TRENTI NO 134.750.000 117.890.503 CASSA DEL TRENTI NO 103.400.000 86.887.672 CASSA DEL TRENTI NO 165.000.000 149.728.293 CASSA DEL TRENTI NO 22.000.000 21.179.746 CASSA DEL TRENTI NO 165.000.000 165.000.000 CASSA DEL TRENTI NO 180.000.000 128.340.828 CASSA DEL TRENTI NO 97.750.000 78.666.973 CASSA DEL TRENTI NO 40.000.000 38.552.179 CASSA DEL TRENTI NO 50.500.000 47.651.103 CASSA DEL TRENTI NO 143.750.000 130.254.375 CASSA DEL TRENTI NO 56.350.000 54.959.046 PATRI MONI O DEL TRENTI NO S.P.A. 46.000.000 41.361.933 PATRI MONI O DEL TRENTI NO S.P.A. 34.500.000 31.888.004 PATRI MONI O DEL TRENTI NO S.P.A. 39.100.000 37.528.248 PATRI MONI O DEL TRENTI NO S.P.A. 36.300.000 36.300.000 TRENTI NO TRASPORTI S.P.A. 63.250.000 59.532.914 UNI VERSI TA' DEGLI STUDI DI TRENTO 45.310.000 26.767.464 TOTALE 1.719.960.000 1.377.204.365

Ad esse devono essere aggiunte le ulteriori garanzie rilasciate dalla Provincia, assistite da delegazione di pagamento o cessione del credito, di seguito riepilogate:

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TOTALE INIZIALE GARANTITO

TOTALE GARANTITO AL 20/11/2015

CASSA DEL TRENTI NO 53.667.328 11.707.454 CASSA DEL TRENTI NO 11.246.437 3.631.087 CASSA DEL TRENTI NO 77.854.879 25.197.833 CASSA DEL TRENTI NO 125.965.752 40.965.658 CASSA DEL TRENTI NO 169.258.294 55.467.925 PATRI MONI O DEL TRENTI NO S.P.A. 21.495.000 3.743.000 UNI VERSI TA' DEGLI STUDI DI TRENTO 52.286.440 5.198.656 TOTALE 511.774.130 145.911.612

Inoltre, ai sensi dell’art. 33, c. 3, della L.P. n. 7/1979, la Provincia ha allegato al bilancio di previsione 2015 l’elenco delle garanzie non coperte da contributi in conto annualità, dal quale risulta quanto segue:- garanzie prestate a favore di Mediocredito Trentino-Alto Adige

s.p.a., ai sensi della L.P. n. 1/1996, per complessivi euro 20.658.275;

- garanzie prestate a favore di Set Distribuzione S.p.a., ai sensi della L.P. n. 1/2002, art. 10, per complessivi euro 115.500.000,00.

Come è stato evidenziato nella deliberazione di questa Sezione di controllo n. 16/2015/QMIG del 21 luglio 2015 la Provincia autonoma, in base a quanto previsto dal combinato disposto degli articoli 33, c. 3, 31, c. 2, lett. c) e 31-ter della legge provinciale di contabilità (L.P. n. 7/1979, nel testo vigente prima della modifica apportata dalla L.P. n. 18/2015), ha creato una sorta di “doppio binario” delle garanzie concesse dall’Ente pubblico che verrebbero considerate indebitamento solo se rilasciate a soggetti che non risultino beneficiari di contributi autorizzati sul bilancio provinciale (Mediocredito e Set).Tale anomala disciplina delle garanzie deve, tuttavia, ritenersi superata con l’entrata in vigore – per la Provincia autonoma con decorrenza 1/1/2016 – della normativa sull’armonizzazione contabile che, all’art. 62, c. 6, e all’art. 75 del D.lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.lgs. n. 126/2014, dispone che “concorrono al limite dell’indebitamento le rate sulle garanzie prestate dalla Regione a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, salvo quelle per le quali la Regione ha accantonato l’intero importo del debito garantito”, senza alcuna

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distinzione, quindi, tra garanzie concesse a soggetti beneficiari, o meno, di contributi in conto annualità disposti dall’Ente garante.Al riguardo si è pronunciata la Sezione delle Autonomie di questa Corte che, nella deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG d.d. 9 novembre 2015, analogamente a quanto sostenuto da questa Sezione di controllo nella citata deliberazione n. 16/2015/QMIG, ha espresso il seguente principio di diritto: “L’esclusione dal calcolo dei limiti di indebitamento delle rate sulle garanzie prestate dagli enti territoriali è consentita, nel rispetto della normativa prevista dall’art. 62, comma 6, del d.lgs. n. 118/2011, soltanto nelle ipotesi di accantonamento dell’intero importo del debito garantito affinché, nel rispetto del principio della prudenza, sia realizzata un’idonea copertura degli oneri conseguenti all’eventuale escussione del debito per il quale è concessa la garanzia”.Un primo approdo ermeneutico porta, quindi, questo Collegio a ritenere compreso nel limite dell’indebitamento provinciale anche le rate sulle garanzie prestate dalla Provincia autonoma a favore di quei soggetti che beneficiano di contributi in conto annualità sul bilancio provinciale.D’altro canto, tale operazione contabile evidenzia ancor più che il debito assunto da tali soggetti tramite la garanzia della Provincia autonoma sia, sostanzialmente, imputabile all’Ente garante, giacché è quest’ultimo che ne sostiene l’onere attraverso i contributi in conto annualità.Oltretutto, ai sensi dell’art. 31-ter, c. 3, della citata legge provinciale di contabilità (nel testo vigente anteriormente alle modifiche approtate dalla L.P. n. 18/2015; si veda ora l’art. 31, c. 7), la Provincia autonoma è solita accettare la delegazione cumulativa di pagamento “…con la quale si impegna a pagare (direttamente, n.d.r.) ai soggetti finanziatori gli importi dovuti a titolo di capitale ed interessi, nei limiti dei contributi iscritti in bilancio e nel rispetto di quanto previsto dal codice civile” assumendo sostanzialmente in proprio il debito garantito.Ad ulteriore conferma di quanto sin qui rilevato, si richiama anche quanto disposto dall’art. 1, c. 76, della Legge n. 311/2004 in base al quale “con riferimento agli enti pubblici diversi dallo Stato, il debito derivante dai mutui è iscritto nel bilancio dell'amministrazione pubblica che assume l'obbligo di corrispondere le rate di ammortamento agli

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istituti finanziatori, ancorché il ricavato del prestito sia destinato ad un'amministrazione pubblica diversa”.Si può perciò concludere, sul punto, che il debito garantito dalla Provincia autonoma per le esigenze di altri soggetti facenti parte del c.d. “sistema territoriale regionale integrato” (cfr. art. 79 dello Statuto di autonomia) costituisce, in sostanza, debito proprio gravante sul bilancio provinciale e contribuisce a determinare i limiti all’indebitamento previsti dall’art. 62 del D.lgs. n. 118/2011, oltreché essere soggetto alla complessiva disciplina del debito pubblico recata dagli articoli 81 e 119 della Costituzione, dall’art. 3, commi da 16 a 21-bis, della Legge n. 350/2003 e, a decorrere dal 1° gennaio 2016, dagli articoli 9 e 10 della Legge n. 243/2012.

3.10.1 Premesso quanto appena affermato, si rileva che l’importo complessivo dei debiti garantiti dalla Provincia autonoma alla data del 20 novembre 2015 ammonta ad euro 1.523.115.978 a fronte di un importo iniziale garantito al 1/1/2015 corrispondente ad euro 2.231.734.130.I destinatari delle garanzie provinciali sono i soggetti indicati nelle tabelle sopra riportate (Cassa del Trentino spa, Patrimonio del Trentino spa, Trentino Trasposti spa, Università degli studi di Trento). Tuttavia, non sono state precisate, come era stato richiesto in istruttoria, le finalità degli investimenti garantiti e l’utilità derivante per l’Ente garante (Provincia autonoma) da dette operazioni di investimento, rendendo di fatto impossibile verificare il rispetto della corrispondenza tra indebitamento e spese di investimento (c.d. limite “qualitativo” dell’indebitamento ex art. 119 Costituzione e art. 74 Statuto di autonomia). Al riguardo, non è stata neppure data risposta al quesito 4.5 del questionario (“La relazione tra l’indebitamento autorizzato e le spese di investimento previste è puntualmente descritta in apposito documento allegato al bilancio di previsione?”), potendo dedursi la mancanza di uno specifico documento allegato al bilancio dimostrativo del rispetto del vincolo indebitamento-investimento (c.d. “regola aurea”).

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Inoltre, non è stato compilato il prospetto n. 8.6 del questionario finalizzato alla dimostrazione del rispetto del vincolo (“quantitativo”) di indebitamento prescritto dall’art. 62, c. 6, del D.lgs. n. 118/2011, rinviando al bilancio 2016-2018 per l’approvazione di tale tabella. In istruttoria è stata chiesta la compilazione di tale prospetto, ancorché la disposizione citata trovi applicazione per la Provincia solo dal 1/1/2016. Ben poteva l’Ente fornire tali informazioni anche con riferimento al bilancio 2015, consentendo alla Corte di poter esaminare un quadro completo dell’indebitamento provinciale13.

3.11 Con riferimento ai derivati, come noto, l’articolo 62 comma 8 del D.L. n. 112/2008 dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano alleghino al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, connessi a contratti relativi a strumenti finanziari derivati o a contratti di finanziamento che includono una componente derivata.A questo proposito la Provincia ha comunicato di aver provveduto ad allegare al proprio bilancio di previsione una nota informativa “sulla base della propria normativa interna”, precisando che: “…la modifica al regolamento di contabilità, operata dal d.p.p. 28 ottobre 2009, n. 25-27/leg che prevede ora, in ottemperanza a quanto previsto dal comma 8 dell'art. 62 del d.l. 112/08, la predisposizione di una nota informativa da allegare al bilancio di previsione e al rendiconto generale al fine di evidenziare, secondo modalità stabilite dalla giunta provinciale, gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti, conclusi dalla provincia, relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata. Con deliberazione della giunta provinciale n. 969 di data 30 aprile 2010

13 È stato trasmesso dall’Amministrazione il prospetto sull’indebitamento allegato al bilancio di previsione 2016-2018 approvato dalla Giunta provinciale in data 9 novembre 2015 che sarà oggetto di esame nel corso del procedimento di controllo di tale documento contabile. In adunanza pubblica i rappresentanti dell’Amministrazione hanno segnalato che in tale allegato al bilancio è stato incluso anche il debito inerente alle concessioni di crediti regionali, limitatamente alla quota già incassata dalla Provincia (60 milioni di euro).

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sono stati definiti i contenuti delle note da allegare al bilancio di previsione e al rendiconto”14.In fase istruttoria, prendendo spunto anche da quanto emerso nell’interrogazione consiliare n. 1485/2015, è stato chiesto di fornire informazioni riguardanti vari profili dei contratti derivati stipulati dalla Provincia, da Cassa del Trentino spa e da Patrimonio del Trentino spa.L’Amministrazione ha quindi comunicato le informazioni richieste, compilando i prospetti predisposti da questa Sezione.Per quanto riguarda quattro contratti sottoscritti dalla Provincia autonoma di Trento con le Banche “Intesa” e “Natixis” rispettivamente in data 17/05/2006 e il 28/07/200615, possono essere ripetute le osservazioni già contenute nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 (decisione Sezioni Riunite Trentino Alto Adige n. 2/2015/PARI), ove, dall’esame della nota informativa allegata al rendiconto, si è avuto modo di rilevare quanto segue:“…l’asserito vantaggio dell’operazione finanziaria conclusa con Garda Trentino Fiere, per la quale si ipotizza un utile per la Provincia di euro 3.743.000, si realizzerà unicamente alla conclusione del finanziamento, prevista per il 31 maggio 2016, mentre al termine di ciascuna annualità decorrente dalla data di stipula del contratto (17 maggio 2006) la Provincia ha sempre pagato di più di quanto ha ricevuto. Invero, nel 2014 la Provincia ha effettuato pagamenti per euro 1.800.000,00 ed ha ricevuto euro 649.500,00, con un differenziale negativo di euro

14 Sul contenuto essenziale della nota informativa si veda Corte costituzionale, sentenza n. 70/2012, in base alla quale “…la redazione della nota informativa in termini sintetici ed incompleti e la mancata indicazione analitica delle unità previsionali di base e dei capitoli, sui quali ricade materialmente la gestione dei contratti, appaiono pregiudizievoli degli equilibri dell’esercizio in corso e di quelli futuri, nella misura in cui non determinano le modalità di copertura degli oneri nascenti dallo sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali ed efficaci procedure di verifica”.15 Due contratti, sottoscritti il 17/05/2006, riguardano la copertura, con uno swap di ammortamento, di un’emissione obbligazionaria di tipo bullet, e a tasso fisso, della società Garda Trentino Fiere Spa dell’importo nozionale, alla data di stipulazione e al 31 dicembre 2014, di 15.000.000,00 euro (si veda delibera GP n. 933 del 12 maggio 2006).Gli altri due contratti, sottoscritti dalla Provincia il 28 luglio 2006, sono collegati a emissioni obbligazionarie delle società Trentino Trasporti Spa, Itea Spa e dell’Università degli studi di Trento per un valore nominale iniziale (nozionale di riferimento) di euro 140.286.415,08 (si veda delibera GP n. 1493 del 21 luglio 2006).

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1.150.500,00 che dovrebbe essere recuperato al termine dell’operazione finanziaria. L’operazione si è quindi concretizzata, in sostanza, in una sorta di anticipazione di cassa da parte della Provincia all’ente finanziato.Inoltre, va segnalato che avendo la Provincia accettato la delegazione di pagamento sulle emissioni obbligazionarie si è resa coobbligata in caso di inadempimento del debitore principale, ossia dell’ente che ha emesso il prestito obbligazionario.”16

Quanto appena riportato, può trovare conferma dall’esame della seguente tabella:

16 Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia asserisce che l’analisi degli strumenti derivati sull’intero arco temporale di riferimento, invece che anno per anno, mette in evidenza che il saldo complessivo dei flussi finanziari in entrata ed in uscita è pari a zero.

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Inoltre, sempre nell’ambito del giudizio di parifica del rendiconto 2014, è stata rilevata l’errata contabilizzazione delle operazioni in swap tra le “Altre partite di giro”. Irregolarità che può esser ribadita anche in questa sede17.Oltre a tali operazioni finanziarie la Provincia ha anche comunicato l’esistenza di alcuni contratti in strumenti finanziari derivati sottoscritti da società partecipate (in house) e non inclusi nella nota informativa allegata ai documenti contabili.Tali contratti – della tipologia “Interest rate swap” – sono stati sottoscritti da Cassa del Trentino Spa, il 24 settembre 2009 con Natixis (scadenza 19/12/2016), e il 1° marzo 2010 con Royal Bank of Scotland e con Barclays Capital (scadenza 31/12/2029), nonché da Patrimonio del Trentino Spa, il 18 febbraio 2011 con Dexia Crediop e MPS Capital Service (scadenza 31/12/2029).

17 Cfr. Sezione regionale di controllo per le Marche, deliberazione n. 51/2015/PRSE. Nella nota PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha rappresentato che la contabilizzazione nelle partite di giro era prevista dall’art. 31, c. 7, del regolamento di contabilità e che dal 2016, in applicazione della normativa sull’armonizzazione, le operazioni in swap saranno inserite nella parte effettiva del bilancio.

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Gli importi nozionali risultanti da detti contratti ammontano ad un totale di 117.945.510,08 euro.Per quanto riguarda il mark to market (ipotetico valore di realizzo) calcolato al 13 ottobre 2015, così come comunicato dalla Provincia, emerge un cospicuo valore negativo complessivo pari ad euro –18.359.753,82 (di cui euro –13.648.475,9 per i contratti di Patrimonio del Trentino spa ed euro –4.711.277,92 per i contratti di Cassa del Trentino spa)18.Anche il differenziale tra flussi in entrata ed in uscita evidenzia, sempre alla data del 13 ottobre 2015, delle forti perdite, corrispondenti a complessivi euro –14.650.323,96 (di cui euro –9.369.893,86 per i contratti di Patrimonio del Trentino spa ed euro –5.280.430,10 per i contratti di Cassa del Trentino).Tali conclusioni emergono dall’esame delle seguenti tabelle trasmesse dalla Provincia.

18 Al riguardo, si segnala che se le perdite potenziali (o i guadagni) sui derivati diventano effettive solo nel caso in cui il contratto venga estinto, la situazione è diversa laddove sussistano clausole di estinzione anticipata che, quindi, dovevano essere attentamente valutate al momento della conclusione dei contratti (v. deliberazione Sezioni Riunite controllo n. 7/SSRRCO/AUD/15 del 5 maggio 2015)

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Con riferimento a tali contratti, la Sezione rileva, in primis, che gli stessi sono stati stipulati in vigenza dello specifico divieto disposto dall’art. 62, c. 1, del D.L. n. 112/2008 che, nel testo pro tempore vigente, impediva alle Regioni, alle Province autonome e agli enti locali di stipulare

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contratti relativi a strumenti finanziari derivati previsti dall’art. 1, c. 3, del D.lgs. n. 58/1998.19

Quindi, se è pur vero che i contratti non sono stati conclusi dalla Provincia autonoma, ma da organismi in house partecipati al 100%, ciò non può escludere il giudizio negativo sulla scelta – probabilmente poco ponderata – di concludere detti negozi aleatori. Inoltre, va evidenziato che le ridette società costituiscono, in sostanza, un “braccio operativo” della Provincia essendo soggette alla direzione, al coordinamento ed al finanziamento esclusivo dell’ente pubblico. Pertanto, le decisioni assunte dagli organi di governo delle partecipate sono state verosimilmente concordate con l’Amministrazione provinciale tenuto conto che la stessa detiene il 100% del capitale sociale. In ogni caso, gli obblighi di vigilanza sulla gestione dell’organismo in house avrebbero dovuto indurre la Provincia ad imporre agli organi societari l’adozione di comportamenti maggiormente prudenti, tenuto anche conto del citato divieto normativo.Infine, alla luce delle evidenziate forti passività registrate dai contratti in strumenti finanziari derivati stipulati da Patrimonio del Trentino spa e da Cassa del Trentino spa si segnala la necessità di monitorare attentamente l’evoluzione degli strumenti di finanza derivata, valutando costantemente il valore attualizzato (mark to market) dei derivati in essere, onde poter consapevolmente assumere iniziative in merito, 19 L’art. 62 del DL 25 giugno 2008 n. 112 convertito nella legge 6 agosto 2008 n. 133, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica previsti agli articoli 119 e 120 della Costituzione, aveva vietato alle Regioni, alle Province autonome di Trento e Bolzano ed agli enti locali di stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati, nonché di ricorrere all'indebitamento attraverso contratti che non prevedevano modalità di rimborso mediante rate di ammortamento comprensive di capitale e interessi, fino all’entrata in vigore di un regolamento del MEF che doveva individuare la tipologia dei contratti relativi a strumenti finanziari derivati consentiti per tali enti e comunque per il periodo di un anno decorrente dalla data di entrata in vigore del decreto stesso.Tale divieto è restato in vigore sino a quanto l’art. 1, comma 572 della legge di stabilità per il 2014 ha ampliato l’applicazione della normativa in materia di contenimento dell’uso degli strumenti derivati e dell’indebitamento, in primo luogo prevedendo la soppressione del riferimento all’entrata in vigore di un apposito regolamento del MEF che, sentite la Banca d’Italia e la Commissione nazionale per le società e la borsa, avrebbe dovuto individuare i contratti di finanza derivata e le componenti derivate, implicite o esplicite, a cui gli Enti potevano accedere, attribuendo quindi al divieto natura permanente e non più limitata nel tempo.Si veda, in proposito, l’indagine conoscitiva sulle tematiche relative agli strumenti finanziari derivati elaborata dalle Sezioni riunite in sede di controllo di questa Corte nel mese di maggio 2015 (deliberazione n. 7/SSRRCO/AUD/15 del 5 maggio 2015).

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anche ai fini della copertura di prevedibili oneri finanziari latenti che, va rimarcato, costituiscono, in sostanza, un’ulteriore forma di indebitamento, per giunta di natura contabile sommersa. Appare perciò opportuno effettuare un accantonamento di somme in un fondo rischi al fine di poter meglio fronteggiare le possibili perdite future20.

3.12 Sempre con riferimento alle passività potenziali si rileva la possibile presenza di oneri futuri collegati ai contratti di PPP (partenariato pubblico privato) attivati dalla Provincia (NOT e collegamento stradale Alto Garda).In particolare, come noto, per quanto riguarda il “Nuovo ospedale del Trentino” gli atti di gara sono stati annullati dal Consiglio di Stato (Sez. III, sentenza n. 5057 del 13 ottobre 2014) a causa dell’illegittima composizione della commissione di valutazione delle offerte determinando ciò, verosimilmente, una probabile passività potenziale per il riconoscimento alle ditte partecipanti alla gara di indennizzi ed eventuali risarcimenti danni.Si raccomanda, pertanto, di accantonare in un apposito “Fondo rischi” importi sufficienti per far fronte a tali possibili passività che potrebbero anche incidere significativamente sugli equilibri di bilancio21.

20 Cfr. deliberazioni Sezione regionale di controllo per il Piemonte n. 195/2014/PRSE, n. 300/2013/PRSP, n. 144/2013/PRSP; Sezione regionale di controllo per la Puglia n. 26/2012/PRSP; Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna n. n. 80/2011/PRSE e n. 90/2011/PRSE; Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 96/2015/PRSP e n. 314/2012/PRSP. Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha affermato che, trattandosi di derivati “di copertura”, l’analisi degli stessi deve prendere in considerazione anche i flussi finanziari degli strumenti coperti dall’operazione, asserendo che “analizzando i differenziali dei flussi sia del contratto derivato che degli strumenti coperti rilevabili dalle tabelle già inviate con nota di data 27 ottobre 2015, il saldo risulta positivo”. Non sono tuttavia stati precisati quali sarebbero “i flussi finanziari degli strumenti coperti dall’operazione”.

21 Al riguardo, non appare condivisibile la risposta data dall’Amministrazione al quesito 3.10 del questionario, ove si chiede se sono previsti in bilancio specifici accantonamenti per eventuali oneri latenti a cui la Provincia risponde “Tale fattispecie non ricorre per la Provincia di Trento”. Tuttavia, nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha rilevato che la sentenza del Consiglio di Stato non ha prodotto per ora alcuna richiesta di risarcimento danni in qunto il bando di gara non è stato annullato e l’Amministrazione sta valutando quale sia la scelta migliore per l’interesse pubblico.

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3.13 In conclusione sull’indebitamento, il Collegio ribadisce, anche in questa sede, le criticità già evidenziate nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014, sottolineando, in particolare, le seguenti irregolarità riferite al bilancio preventivo 2015:- impossibilità del controllo dei vincoli quantitativi dell’indebitamento

(tab. 8.6 del questionario);- mancata predisposizione di apposito documento dimostrativo della

relazione tra indebitamento e spesa di investimento (punto 4.5 del questionario) con conseguente impossibilità di verifica del rispetto della c.d. “regola aurea” (vincolo qualitativo dell’indebitamento) (grave irregolarità);

- presenza di indebitamento non valutato come tale in ordine alle concessioni di crediti erogate dalla Regione autonoma (grave irregolarità);

- mancata finalizzazione a spese di investimento del debito connesso alle concessioni di crediti regionali ex art. 1 della L.R. n. 8/2012 (grave irregolarità);

- mancata approvazione del piano di ammortamento del debito connesso alle concessioni di crediti regionali e conseguente assenza di stanziamento al titolo III delle spese (rimborsi di prestiti) (grave irregolarità);

- mancata produzione di copia di avvenuta comunicazione o notificazione alle Autorità europee del regime di aiuto (articoli 107 e 108 del TFUE e regolamenti attuativi) con riferimento al progetto di sviluppo del territorio;

- presenza di rilevanti passività potenziali inerenti agli strumenti finanziari derivati sottoscritti da Patrimonio del Trentino spa e da Cassa del Trentino spa;

- presenza di passività potenziali riferite all’annullamento della procedura di gara per la realizzazione in PPP del nuovo ospedale del Trentino (NOT).

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Come già rilevato, non è stata compilata la tabella dimostrativa del rispetto del vincolo (quantitativo) di indebitamento ex art. 62, c. 6, del D.lgs. n. 118/2011 (tab. 8.6).La Provincia, sul punto, ha ribadito quanto già affermato in fase di controllo del rendiconto 2014, ossia che le norme sull’armonizzazione trovano applicazione nell’ordinamento locale solo dal 1° gennaio 2016 ed ha trasmesso, con nota prot. n. PAT/D317/2015/598655 d.d. 20 novembre 2015, il citato prospetto dimostrativo, approvato dalla Giunta provinciale in data 9 novembre 2015 quale allegato al bilancio di previsione provinciale 2016-2018.Al riguardo, la Sezione rileva che il quesito formulato dal Magistrato istruttore teneva conto di tale peculiarità normativa richiedendo, tuttavia, la compilazione della tabella 8.6 – che ben poteva essere fatta – al fine di acquisire un’informazione completa sull’indebitamento provinciale, nonché per valutarene la sostenibilità finanziaria anche in prospettiva futura.La Sezione prende peraltro atto che al bilancio preventivo 2016-2018 sarà allegato detto prospetto che costituirà oggetto di specifico esame in occasione delle prossime attività di controllo.

Con riferimento al rispetto del vincolo qualitativo dell’indebitamento la Provincia, come visto, non ha risposto al quesito 4.5 del questionario (“La relazione tra l’indebitamento autorizzato e le spese di investimento previste è puntualmente descritta in apposito documento allegato al bilancio di previsione?”), mentre si è limitata a riferire che le garanzie concesse si riferiscono ad “…investimenti realizzati dal settore pubblico provinciale”.Non risulta quindi dimostrato, né documentato, il rispetto del vincolo indebitamento-spese di investimento con riferimento alle garanzie concesse dalla Provincia (mentre con riguardo alle concessioni di credito regionali si è potuto constatare la mancata finalizzazione a spese di investimento).Al riguardo, si riporta il principio di diritto affermato dalla Sezione delle Autonomie nella già citata deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG:

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“La concessione di garanzie da parte degli enti territoriali incide sulla capacità di indebitamento degli stessi enti e soggiace ai limiti imposti dall’art. 119, comma 6, Cost., secondo cui il ricorso all’indebitamento si giustifica esclusivamente per il finanziamento di spese di investimento. Trattandosi di operazione correlata alla realizzazione di investimenti, si applica il principio 4.152 del SEC 2010, i cui contenuti sono trasfusi nell’art. 3, commi 17 e 18, l. n. 350/2003. Per gli enti locali tali regole sono declinate dall’art. 207, d.lgs. n. 267/2000.I soggetti destinatari del rilascio di garanzie devono essere individuati con riguardo alla finalità degli investimenti finanziati, che devono rientrare necessariamente fra le tipologie di cui all’art. 3, comma 18, l. n. 350/2003, secondo la nozione di investimento per l’ente territoriale che fornisce la garanzia, indipendentemente dal possesso, da parte degli organismi a partecipazione pubblica, dei requisiti dell’in house providing oppure dalla loro inclusione nell’elenco ISTAT.Posto che le garanzie prestate concorrono al limite di indebitamento di cui all’art. 62, comma 6, d.lgs. n. 118/2011, la proficuità deve considerarsi caratteristica essenziale dell’investimento, per cui il rilascio di garanzie può essere effettuato in presenza di determinate condizioni, essenzialmente riconducibili all’acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell’ente che lo effettua. Il divieto di rilascio di garanzie a favore di società partecipate non quotate con perdite reiterate per tre esercizi consecutivi (art. 6, comma 19, d.l. n. 78/2010) costituisce una forma di applicazione concreta dei predetti principi, validi per la generalità degli enti territoriali”.

4. Patto di stabilità

L’art. 1, comma 408, della Legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015) ha determinato per la Provincia autonoma di Trento l’obiettivo di patto di stabilità per gli anni 2014-2017 (saldo programmatico calcolato in termini di competenza mista, determinato aumentando il saldo programmatico dell'esercizio 2011).

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Il quadro normativo e l’analisi del rispetto dell’obiettivo 2014 è stato già esaminato nell’ambito del giudizio di parifica del rendiconto 201422. L’obiettivo per il 2014, come fissato dalla normativa, era pari a -65,85 milioni di euro. In considerazione della quota del saldo obiettivo dei Comuni trentini assunta dalla Provincia il saldo programmatico 2014 è stato rideterminato in –63,7 milioni di euro.L’obiettivo per il 2015 è determinato per legge, come sopra visto, in –78,13 milioni di euro. La Provincia ha precisato in istruttoria23 che “Il Servizio Bilancio e Ragioneria e il servizio Entrate, finanza e credito provvedono costantemente al monitoraggio dei dati finanziari (inerenti sia le Entrate che le Uscite) al fine di verificare il rispetto del patto di stabilità. Si conferma pertanto che le attuali previsioni di bilancio e le variazioni sinora adottate consentono di assicurare il rispetto del patto di stabilità (saldo obiettivo) per il 2015. Si segnala che la Provincia ha sempre rispettato il Patto di stabilità.”Va tuttavia rilevato che con la Legge provinciale 26 settembre 2014, n. 8, è stato aggiunto alla legge di contabilità provinciale l’art. 9-quater, in base al quale “la Provincia sostiene gli oneri finanziari connessi alle operazioni di cessione dei crediti di cui all'articolo 7 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), certificati ai sensi dell'articolo 9, commi 3 bis e 3 ter, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale)”.Tale disposizione richiama la normativa statale sulle anticipazioni di liquidità (D.L. n. 35/2013) concesse dal Ministero dell’Economia agli enti locali ed alle regioni nell’ambito del programma di pagamento dei debiti pregressi delle pubbliche amministrazioni.

22 Paragrafo 1.5.1 e 1.5.2 della relazione approvata con la decisione n. 2/PARI/2015 del 25 giugno 2015.23 Punto 17 dell’Allegato 1 della nota del dipartimento Affari finanziari n. prot. PAT/D317/2015/549531 di data 27 ottobre 2015.

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Senonché la normativa provinciale citata e le deliberazioni attuative (deliberazioni Giunta provinciale n. 1571 del 8 settembre 2014 e n. 2145 del 9 dicembre 2014) sembrano configurare un meccanismo di pagamento dei fornitori della Provincia e degli enti strumentali finalizzato unicamente a “superare le rigidità connesse al rispetto del patto di stabilità” (come testualmente affermato nei provvedimenti di Giunta provinciale)24.Analoga riflessione può essere fatta anche con riferimento all’anticipazione di liquidità di cui all’articolo 19 della L.P. n. 2/2009. Con deliberazione n. 539 di data 7 aprile 2015 la Giunta provinciale ha autorizzato Cassa del Trentino S.p.a. ad anticipare, a partire dal mese di aprile, pagamenti per conto della Provincia per un importo massimo di 150 milioni di euro. In istruttoria la Provincia ha comunicato che l'importo anticipato ammonta (alla data del 27 ottobre 2015) a poco più di 100 milioni di euro suddiviso tra le varie strutture provinciali. Tutte le somme anticipate verranno rimborsate entro il 30 gennaio 2016.Infine, anche la concessine di crediti disposta dalla Provincia a favore dei Comuni del Trentino (deliberazione Giunta provinciale n. 708 del 4 maggio 2015) e delle società partecipate (deliberazione Giunta provinciale n. 1964 del 13 novembre 2015) al fine dell’estinzione anticipata dei mutui (per i Comuni si veda il protocollo d’intesa sulla finanza locale per il 2015 d.d. 10 novembre 2014) potrebbe incidere sul rispetto del patto di stabilità25.24 Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha asserito che “le operazioni di cessione dei crediti certificati tramite la PCC (piattaforma per la certificazione dei crediti) avvenute tramite intermediari aderenti al protocollo promosso dalla Provincia, peraltro di limitato importo (circa 8 milioni di euro), saranno chiuse integralmente entro il corrente anno”.25 Cfr. circolare del MEF – Ragioneria generale dello Stato n. 6/2014, paragrafo I.3, nel quale si evidenzia che le “concessioni e riscossioni di crediti” vengono in realtà spesso utilizzate per fini elusivi del patto di stabilità.Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha precisato che “si tratta di disposizioni particolari che sono state concordate nella trattativa tra la Provincia e il Governo, che hanno consentito, sulla base di una specifica norma di rilievo statutario, di attivare un’operazione che non impattasse sull’utilizzo delle risorse di competenza ma solo su quelle di cassa. Ciò in quanto l’operazione era finalizzata all’utilizzo, per un obiettivo strategico (la riduzione del debito pubblico), dell’ingente giacenza di cassa accumulata a seguito degli stringenti vincoli sui pagamenti imposti dal patto di stabilità che, in base alla legge n. 243 del 2012, non poteva essere considerata ai fini dell’equilibrio del bilancio di cassa”.Al riguardo si rileva che il citato “accordo” con il Governo riguardava unicamente i Comuni e non le società partecipate.

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Per tali motivi, la Sezione si riserva di approfondire la problematica in sede di esame del rendiconto 2015, giacché gli strumenti ideati dalla Provincia per garantire pagamenti tempestivi ai propri creditori, ovvero per estinguere anticipatamente i mutui dei Comuni o delle società partecipate, potrebbero aver determinato la violazione o l’elusione del patto di stabilità, aggirando, in sostanza, il limite imposto dalla vigente normativa con riguardo al limite dei pagamenti delle spese in conto capitale.

5. Gestione contabile

5.1 La gestione complessiva di competenza del bilancio di previsione 2015 risulta in pareggio grazie all’applicazione dell’avanzo presunto derivante dall’esercizio precedente (2014) determinato in euro 200 milioni.Ai sensi dell’art. 12, c. 6-bis, della Legge provinciale n. 7/1979 (nel testo vigente prima delle modifiche apportate con la L.P. n. 18/2015), la Provincia ha apposto sull’avanzo presunto i vincoli di destinazione prescritti dalla citata disposizione, rendendo quindi indisponibili tali somme fino alla data di parificazione del rendiconto 2014.In un allegato al bilancio sono stati quindi indicati i capitoli di spesa vincolati, precisamente:- capitolo n. 441000/001 “Spese per assegnazioni all’Azienda

sanitaria provinciale per prestazioni sanitarie ordinarie” (180 milioni di euro);

- capitolo 954100 “Fondo di riserva per spese impreviste di parte capitale” (20 milioni di euro).

In seguito, dopo l’approvazione da parte della Giunta provinciale del rendiconto 2014 (delibera n. 864 del 26 maggio 2015), ma prima della celebrazione del giudizio di parificazione, è stata effettuata una variazione di assestamento del bilancio di previsione 2015 determinando ulteriori vincoli sull’avanzo di amministrazione quantificato in via definitiva nell’importo di euro 260,7 milioni.

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Sono quindi stati indicati i seguenti capitoli i cui stanziamenti permanevano non disponibili sempre ai sensi della norma di contabilità provinciale:- capitolo n. 441000/001 “Spese per assegnazioni all’Azienda

sanitaria provinciale per prestazioni sanitarie ordinarie” (224,7 milioni di euro);

- capitolo n. 747515 “Spesa per l’evoluzione delle reti di accesso alla Banda Larga” (16 milioni di euro);

- capitolo 954100 “Fondo di riserva per spese impreviste di parte capitale” (20 milioni di euro).

In seguito, in data 25 giugno 2015, è stato celebrato il giudizio di parificazione del rendiconto 2014, nella cui relazione, tra le varie osservazioni, è stato rilevato che “suscita perplessità l’applicazione (utilizzazione) dell’avanzo di amministrazione al bilancio preventivo prima dell’entrata in vigore della legge di approvazione del rendiconto, unica fonte in grado di attribuire definitività ed intangibilità a tale voce contabile”.In fase istruttoria la Provincia ha comunicato che dopo il giudizio di parifica le somme vincolate come appena descritto sono state rese disponibili ed ha altresì indicato gli utilizzi già effettuati sino al 15 ottobre 2015 (Azienda sanitaria euro 1,4 milioni di euro; fondo spese impreviste 2,8 milioni di euro), precisando altresì che entro fine esercizio tali somme saranno interamente impiegate.Va ancora aggiunto che il disegno di legge di approvazione del rendiconto provinciale 2014 è stato presentato in Consiglio provinciale in data 27 ottobre 2015 ed è stato assegnato alla competente Commissione consiliare in data 5 novembre 2015 con previsione del termine d’esame del disegno di legge alla data del 4 marzo 201626.

26 Dall’esercizio 2016 sarà applicato l’art. 18 del D.lgs. n. 118/2011 in base al quale il Consiglio provinciale dovrà approvare il rendiconto entro il 31 luglio, previa approvazione della Giunta provinciale entro il 30 aprile al fine di consentire la celebrazione dei giudizi di parifica da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

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Ciò premesso, possono quindi ribadirsi, anche in questa sede, le osservazioni critiche già formulate nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014.Al riguardo, si richiama quanto statuito dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 70/2012 e n. 192/2012 nelle quali è stato precisato che il risultato di amministrazione non ancora accertato attraverso l’approvazione del rendiconto dell’anno precedente si sostanzia in una mera “stima provvisoria priva di valore giuridico (“giuridicamente inesistente”) ai fini delle corrispondenti autorizzazioni di spesa”.In sostanza, rileva il Collegio che in mancanza dell’approvazione del rendiconto da parte dell’organo competente (Consiglio provinciale), ancorché il giudizio di parifica sia stato già celebrato, il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente non può essere considerato definitivo ed intangibile (e quindi accertato), trattandosi, nelle parole della Consulta, di una “stima provvisoria priva di valore giuridico”.Inoltre, si evidenzia che nelle osservazioni formulate nel giudizio di parifica (si vedano le “considerazioni di sintesi”, pag. 14 della relazione allegata alla decisione delle Sezioni Riunite per il Trentino Alto Adige n. 2/2015/PARI) sono stati segnalati dubbi sull’attendibilità e veridicità dell’avanzo di amministrazione, con particolare riferimento alla mancata approvazione di un piano di ammortamento (art. 119 Costituzione) del debito connesso alle concessioni di credito assegnate dalla Regione alla Provincia autonoma.In sostanza, quindi, il risultato di amministrazione sarà interamente utilizzato come riferito dall’Amministrazione, mentre una parte dovrebbe essere vincolata all’ammortamento del debito verso la Regione.Possono quindi sollevarsi perplessità sulla copertura finanziaria (ex art. 81 della Costituzione) delle spese assunte con l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione risultante dal rendiconto 2014 tuttora non approvato dal Consiglio provinciale27.

27 Sul principio di copertura che deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, si vedano anche le sentenze della Corte costituzionale n. 106/2011 e n. 68/2011.

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5.2 Il quesito 3.11 del questionario richiede se l’Ente ha previsto specifici capitoli nel bilancio di previsione inerenti al conferimento di incarichi di studio e consulenza ex art. 1, c. 6, del D.L. n. 101/2013.Al riguardo la Provincia ha affermato che “Nell’ambito degli incarichi inclusi nelle spese discrezionali nella funzione obiettivo “Oneri non ripartibili” sono stati individuati due capitoli, uno per la parte corrente (n. 905400) e uno per la parte capitale (n. 907400)”…”Per quanto riguarda invece gli incarichi istituzionali (ad esempio gli incarichi per lavori pubblici o gli incarichi defensionali) le relative spese sono assunte sui singoli capitoli di settore. In sede di applicazione dell’armonizzazione dei bilanci a partire dal 1/1/2016 verranno individuati appositi capitoli di bilancio per tutti gli incarichi”.Permane, pertanto, nel bilancio di previsione 2015 la distinzione – anche contabile – tra spese per consulenze ed incarichi di natura “discrezionale” ed “istituzionale”, già oggetto di approfondimenti da parte di questa Corte.28

Al riguardo, possono ribadirsi anche in questa sede le perplessità esposte, da ultimo, nell’ambito del giudizio di parifica del rendiconto 201429 nella cui relazione è stato osservato quanto segue: “Non sono, dunque, superate le osservazioni della Corte, che ribadisce la necessità di individuare un’opportuna allocazione in bilancio su capitoli specifici di tutte le spese per consulenze e collaborazioni, in modo da evidenziarle con sufficiente chiarezza e consentire la necessaria verifica del rispetto dei limiti di spesa previsti dal piano di miglioramento provinciale. Tali limiti, infatti, non possono riguardare solamente le spese definite “discrezionali”, sia perché tale valutazione implica essa stessa, inevitabilmente, un carattere di discrezionalità, sia perché, trattandosi di una piccola parte della spesa complessiva, potrebbe non risultare garantito un effettivo risparmio di spesa.”28 Con nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha ribadito il proprio intendimento, ossia che “solo le consulenze di natura discrezionale sono oggetto di contenimento e quindi di contabilizzazione su un unico capitolo”, mentre “quelle intrinseche all’esercizio dell’attività istituzionale sono autorizzate sui capitoli pertinenti ai singoli settori di intervento, anche per una corretta e completa rappresentazione della spesa degli stessi”.29 Paragrafo 3.3.2 della relazione approvata con la decisione delle Sezioni Riunite del Trentino Alto Adige n. 2/PARI/2015 del 25 giugno 2015.

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5.3 In fase istruttoria è stato chiesto all’Amministrazione di precisare le fonti di finanziamento delle minori entrate connesse alle agevolazioni IRAP previste nell’art. 15 della L.P. n. 14/2014 (legge provinciale finanziaria per il 2015).Tale disposizione ha previsto una riduzione delle aliquote IRAP in misura superiore rispetto alle agevolazioni previste dalla legge di stabilità nazionale, determinando sul bilancio provinciale minori entrate sul capitolo 111050/00230.La Provincia ha riferito che la copertura finanziaria è stata reperita in parte attraverso l’utilizzo del fondo per la riduzione della pressione fiscale (art. 3, L.P. n 1/2014) ed in parte utilizzando i risparmi di spesa del 2015.La norma di copertura finanziaria è contenuta nel comma 7 del citato art. 15 della L.P. n. 14/2014, il quale testualmente così dispone: “Alla copertura delle minori entrate derivanti dall'applicazione di quest'articolo si provvede con le modalità indicate nell'articolo 3 della legge provinciale n. 1 del 2014; alla copertura delle minori entrate derivanti dal comma 3, lettera a), di quest'articolo si provvede con le modalità indicate nella tabella D”.Al riguardo si rileva che il bilancio di previsione 2015 al capitolo 954130 “fondo per la riduzione della pressione fiscale nei confronti delle imprese e dei cittadini (art. 3 L.P. n. 1/2014)” indica una previsione di competenza per il 2015 di euro 16 milioni ed uno stanziamento sugli esercizi 2016 e 2017 di euro 10 milioni, mentre la tabella D allegata alla legge provinciale finanziaria per il 2015, richiamata dall’art. 15, c. 7, di tale legge, indica unicamente la somma di euro 250.000 per minori entrate connesse alle agevolazioni IRAP interamente coperte con una quota di riduzioni delle autorizzazioni di spesa.Risulta, pertanto, che la disposizione appena citata (art. 15, c. 7, L.P. n. 14/2014), oltre a non precisare i criteri di quantificazione della minore entrata, non indica neppure in modo analitico la copertura finanziaria, 30 Tale capitolo evidenziava nel bilancio pluriennale assestato 2014 uno stanziamento per l’esercizio 2015 di euro 116 milioni, mentre nel bilancio 2015 sono indicate previsioni iniziali per euro 58 milioni.

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disattendendo i principi sanciti dagli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione, nonché dagli articoli 17 e 19 della L. n. 196/2009.Al riguardo si segnala che la giurisprudenza costituzionale e quella di questa Corte hanno avuto modo di precisare, in varie occasioni, che la copertura finanziaria deve essere valutata ex ante, deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e deve essere ancorata a criteri di prudenza, affidabilità ed appropriatezza31.

5.4 Sempre con riferimento alle entrate, nel bilancio di previsione, al capitolo 141320 è stata registrata un previsione di euro 260 milioni per entrate derivanti da restituzione di somme anticipate per l’estinzione dei mutui contratti dai Comuni Trentini.A tale entrata corrisponde, al capitolo 908460 per analogo importo, la concessione di crediti per l’estinazione anticipata dei medesimi mutui.Analogamente, nel capitolo di entrata 141330 del bilancio di previsione 2015 (capitolo istituito con delibera di Giunta provinciale n. 2037 del 20/11/2015) è stata iscritta la previsione di euro 200 milioni per entrate derivanti da restituzione di somme anticipate per l’estinzione dei mutui e delle altre operazioni di indebitamento delle società partecipate. Ed anche in questo caso è stato creato, con la medesima deliberazione citata, il capitolo di spesa 908465 per la concessione di crediti, di identico importo, per l’estinzione anticipata dei medesimi mutui.Al riguardo, la Provincia ha precisato quanto segue: “Le previsioni d’entrata tengono conto dell’Accordo sottoscritto tra la Provincia

31 Si veda, ex multis, Corte costituzionale sentenze n. 224/2014, n. 115/2012, n. 70/2012, n. 192 del 2012, n. 106/2011, n. 68/2011, n. 141/2010, n. 100/2010. Si veda anche, ex plurimis, Sezioni Riunite in sede di controllo, deliberazione n. 5/SSRRCO/RQ/13, Sezione controllo Trento, deliberazione n. 24/2015, nonché quanto rilevato nella relazione allegata al giudizio di parifica del rendiconto 2014 della Provincia autonoma di Trento, paragrafo n. 3.1.2.Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha asserito che il minor gettito conseguente all’agevolazione Irap corrisponde a circa 10 milioni di euro mentre quello riferito alle agevolazioni sull’addizionale Irpef corrisponde a 6 milioni di euro rispetto al 2014. La copertura deriverebbe, secondo la Provincia, dalla riduzione complessiva del volume del bilancio e dal Fondo per la riduzione della pressione fiscale che presenta uno stanziamento nel 2015 di euro 16 milioni.

Si rileva, al riguardo, che il Fondo appena citato (capitolo 954130) alla data del 16/12/2015 registra uno stanziamento identico a quello iniziale alla data del 1/1/2015 (16 milioni di euro) e nessun impegno e pagamento.

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Autonoma di Trento e il Governo nazionale il 15 ottobre 2014 e recepito nella legge di stabilità 2015. La legge di stabilità all’articolo 1, comma 413, dispone che: “La Provincia autonoma di Trento, al fine di ridurre il debito del settore pubblico in coerenza con gli obiettivi europei, attiva un'operazione di estinzione anticipata dei mutui dei propri comuni, utilizzando le proprie disponibilità di cassa, mediante anticipazioni di fondi ai comuni.”. Con l’articolo 22 della legge provinciale n. 14 del 2014 (legge finanziaria per il 2015) la Provincia ha dato attuazione alla predetta disposizione normativa, autorizzando la Giunta provinciale ad apportare con propria deliberazione le variazioni al bilancio necessarie per adeguare le entrate e le spese afferenti l'anticipo delle risorse. In attuazione di tali disposizioni sono stati appostati a bilancio i necessari stanziamenti in uscita (cap. 908460) per anticipare ai Comuni le somme necessarie per l’estinzione dei mutui e in entrata è stato iscritto il corrispondente importo afferente la restituzione di tali somme (cap. 141320)” 32.In proposito, oltre a quanto visto nel paragrafo dedicato al patto di stabilità, si rileva che le previsioni di entrata non appaiono attendibili, giacché a fronte dell’anticipazione di liquidità assegnata ai Comuni ed alle società partecipate non risulta che né gli enti locali, né le società abbiano restituito alla Provincia nell’esercizio la medesima somma ricevuta. Oltretutto, nella deliberazione di Giunta provinciale n. 708 del 4 maggio 2015 è stato espressamente stabilito che il recupero dell’importo anticipato dalla Provincia ai Comuni avverrà solo dal 2018.Pertanto, a fronte di un’uscita certa, non corrisponde un’entrata nel bilancio provinciale altrettanto sicura nell’esercizio 2015, tanto è vero che il capitolo di uscita 908460 registra alla data del 14 dicembre 2015 liquidazioni per euro 228.622.630,67 mentre il corrispondente capitolo d’entrata 141320, alla medesima data, non evidenzia incassi. Analogamente, per le società, al capitolo di uscita 908465 sono stati liquidati euro 105.492.688,70, mentre il capitolo di entrata 141330 non rileva riscossioni.

32 Punto 25 dell’Allegato 1 della nota del dipartimento Affari finanziari n. prot. PAT/D317/2015/549531 di data 27 ottobre 2015.

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Infine, con riferimento all’art. 22 della L.P. n. 14/2014, che ha previsto la descritta operazione finanziaria di estinzione anticipata dei mutui contratti dai Comuni, si rileva l’assoluta mancanza di una norma di copertura finanziaria33.

6. Spesa del personale

6.1 La spesa del personale incide sul bilancio preventivo della Provincia per complessivi euro 691.049.000, di cui euro 480.947.000 imputabili al comparto scuola ed i restanti euro 210.102.000 riferiti al settore autonomie locali-Provincia (trattasi delle previsioni iniziali 2015).La spesa del personale ha registrato la seguente dinamica nel corso dell’ultimo triennio34:

2011 2012 2013media triennio

2011-2013 2014

Provincia € 228.388.010,00 € 220.248.010,00 € 216.733.000,00 € 221.789.673,33 € 213.819.000,00 € 210.102.000,00

Scuola € 488.264.543,00 € 485.131.231 € 481.493.352,00 € 484.963.042,00 € 484.494.000,00 € 480.947.000,00

spesa complessiva € 716.652.553,00 € 706.412.357,00 € 698.226.352,00 € 706.752.715,33 € 698.313.000,00 € 691.049.000,00

previsioni definitive previsioni iniziali 2015Comparto

Dall’esame della tabella risulta che rispetto alla media del triennio 2011-2013, corrispondente ad euro 706.752.715,33, le previsioni iniziali 2015

33 Il c. 3 del citato art. 22 dispone quanto segue: “Alla copertura degli oneri derivanti dall'applicazione di quest'articolo si provvede con le modalità indicate nella tabella C”, ma alla tabella richiamata è unicamente indicato il capitolo di spesa e l’UPB su cui andrà ad incidere l’operazione finanziaria.34 Dispone l’art. 1, c. 557-quater, della Legge n. 296/2006 che “Ai fini dell'applicazione del comma 557, a decorrere dall'anno 2014 gli enti assicurano, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.La medesima disposizione, al c. 557, reca poi le misure finalizzate al contenimento della spesa del personale, individuandole nelle seguenti:a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali.Al riguardo si vedano le deliberazioni della Sezione Autonomie n. 25/2014, n. 16/2015 e n. 27/2015.

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per la voce “spesa del personale” indicano un contenimento, registrando un valore di euro 691.049.000.Anche considerando le previsioni attuali (alla data del 14 dicembre 2015) la spesa del personale si attesta ad un importo (euro 683.177.000) comunque inferiore alla suddetta media del triennio.Va tuttavia evidenziato che la Provincia non include nel calcolo della spesa per il personale il c.d. Foreg (fondo per la riorganizzazione e l’efficienza gestionale) in quanto ritenuto spesa di carattere “non ricorrente”. La somma stanziata nel bilancio 2015 a titolo di Foreg ammonta ad euro 11.900.000 (Provincia e Comuni).Al riguardo si rileva che tale voce è ormai da considerarsi una parte ripetitiva della retribuzione, ancorché di ammontare variabile, implicando, a giudizio di questo Collegio, la necessità di imputazione anche di tale costo nell’ambito della spesa del personale.

6.2 Un ulteriore profilo di analisi della spesa del personale riguarda l’incidenza della stessa sulla spesa corrente, al netto della spesa sanitaria.Con riferimento agli stanziamenti iniziali 2015 la spesa del personale della Provincia grava sulla spesa corrente, esclusa la spesa sanitaria, nella misura del 40,24%, come risulta al punto 2.4 del questionario compilato dall’Ente.In serie storica, l’andamento di tale indice è riassunto nella seguente tabella:

2015

previsione rendiconto previsione rendiconto previsione rendiconto previsione rendiconto previsione

spesa corrente al netto sanità 1.735.868.897,48 1.750.915.678,70 1.719.106.248,00 1.707.852.375,24 1.746.658.000,00 1.753.086.806,27 1.722.919.712,00 1.731.861.645,02 1.717.154.000,00

spesa personale 706.747.570,00 716.652.553,00 708.082.357,00 706.412.357,00 698.264.403,00 698.226.352,00 693.714.000,00 698.313.000,00 691.049.000,00

incidenza 40,71% 40,93% 41,19% 41,30% 39,98% 39,83% 40,26% 40,32% 40,24%

2013 20142011 2012

Dall’esame della tabella emerge quindi che la spesa del personale incide significativamente sulla spesa corrente, attestandosi nell’ultimo triennio (2011-2013) mediamente al 40%.

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Tale aspetto evidenzia la rigidità del bilancio provinciale che presenta una spesa corrente significativamente incisa dalla spesa del personale. Si raccomanda, al riguardo, un continuo monitoraggio della spesa del personale, nonché l’implementazione delle politiche di razionalizzazione e di spending review già attivate.

6.3 Per quanto riguarda gli oneri finanziari derivanti da nuove assunzioni nell’esercizio 2015, la Provincia ha comunicato in istruttoria che fino a settembre 2015 sono state assunte 57 persone, di cui 29 assoggettate al vincolo prescritto dall’art. 27, c. 5, della L.P. n. 1/2014. Il relativo costo è stato indicato dalla Provincia in euro 755.922, mentre la spesa autorizzata derivante dai risparmi delle cessazioni 2014 non utilizzate e dalle cessazioni 2015 è stato invece determinato e comunicato nell’importo di euro 1.344.962,00 in applicazione dei parametri fissati dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 189/2015.Sul punto la Sezione si riserva di verificare – durante l’esame del rendiconto 2015 – i dati definitivi, nonché la corretta determinazione del budget di spesa disponibile per nuove assunzioni secondo quanto previsto dalla citata normativa provinciale.

6.4 Per quanto riguarda il quadro normativo, nella relazione allegata al recente giudizio di parificazione del rendiconto 2014 (v. relazione allegata alla decisione delle Sezioni Riunite del Trentino Alto Adige n. 2/2015/PARI) è stato rilevato che la normativa nazionale e quella provinciale in materia di contenimento della spesa del personale non sono facilmente confrontabili in ordine agli obiettivi stabiliti, richiamando inoltre quanto statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 61/2014, resa su ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in base alla quale: “… la competenza statale esclusiva in materia di “ordinamento civile” vincola gli enti ad autonomia differenziata anche con riferimento alla disciplina del rapporto di lavoro con i propri dipendenti…” e, pertanto, devono ritenersi non conformi alla Costituzione le “disposizioni regionali intervenute in materia di

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trattamento economico dei dipendenti regionali”, trattandosi di impiego pubblico contrattualizzato.35

La disciplina statale sul contenimento della spesa del personale è ora principalmente contenuta nell’art. 3, commi 5, 5-bis, 5-ter, 5-quater del D.L. n. 90/2014, convertito in Legge n. 114/2014 e successivamente modificato dalla Legge n. 125/2015.In particolare, in tali disposizioni è previsto l’obbligo di contenimento della spesa del personale entro il limite del valore medio dell’ultimo triennio, le regole del turn over, nonché l’impossibilità di procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato qualora l’incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente sia superiore al 25%.A livello di normativa locale, varie disposizioni hanno disciplinato la razionalizzazione ed il contenimento della spesa del personale. Tali norme sono quasi sempre contenute nelle leggi finanziarie provinciali, tra le quali si cita la L.P. n. 27 del 27 dicembre 2010 (legge finanziaria provinciale 2011), in seguito varie volte modificata, che reca un’articolata disciplina per il controllo e la riduzione della spesa del personale.

7. Organismi partecipati

Il legislatore nazionale nel corso degli ultimi anni ha introdotto vari vincoli ed obblighi in materia di società partecipate, al fine di arginare fenomeni elusivi della vigente normativa (ad es. in materia di patto di stabilità e di spesa del personale) e di limitare le ricadute negative sui bilanci pubblici derivanti dalle perdite – talvolta reiterate – registrate da gran parte delle società partecipate da enti pubblici. Al riguardo possono essere citate varie disposizioni, tra le quali l’art. 3, commi 27, 28, 29 della Legge n. 244/2007, l’art. 6, c. 19, del D.L. 78/2010, l’art. 6, c. 4, della Legge n. 135/2012, l’art. 11, c. 6, lett. j, e l’art. 11-bis del D.lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.lgs. n. 126/2014, e l’art. 1, commi 569 e 569-bis della Legge n. 147/2013.35 Cfr., ex multis, le sentenze della Corte costituzionale n. 173/2012, n. 18/2013, n. 77/2013.Si veda altresì la deliberazione della Sezione controllo Sardegna n. 11 del 30 giugno 2015.

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In tale orizzonte normativo, più di recente, l’articolo 1, comma 611, della Legge 23 dicembre 2014, n. 190, (legge di stabilità per il 2015) – lasciando impregiudicati gli adempimenti prescritti da alcune delle testé menzionate disposizioni – al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica e con l’evidente obiettivo di promuovere il contenimento della spesa, il buon andamento dell'azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, ha previsto nuove disposizioni in materia di società partecipate, tra gli altri, dagli Enti locali, dalle Regioni e dalle Province autonome. La norma appena richiamata, approvata a seguito del c.d. “rapporto Cottarelli” sulla revisione della spesa pubblica, vuole – evidentemente – sensibilizzare e responsabilizzare i soci pubblici sulle problematicità connesse alle gestioni delle proprie partecipazioni ed impone l’avvio, a decorrere dal 1° gennaio 2015, di un articolato processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute dai predetti enti, tale da consentire, entro il 31 dicembre 2015, la riduzione degli oneri ed il miglioramento delle gestioni in termini di economicità ed efficienza, sino ad arrivare alla cessione di quelle non coerenti con il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente interessato.Il suddetto percorso di razionalizzazione deve tener conto, secondo quanto testualmente previsto dal legislatore, dei seguenti criteri:a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non

indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione;

b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;

c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;

d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;

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e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni.

Il successivo comma 612 del ridetto articolo 1 dispone altresì che i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, i Presidenti delle Province, i Sindaci e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma 611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscano e approvino, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, con indicazione delle modalità e dei tempi di attuazione, nonché mediante l'esposizione in dettaglio dei risparmi da conseguire.Tale piano, corredato di un'apposita relazione tecnica, doveva essere trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e pubblicato nel sito internet istituzionale dell'Amministrazione interessata.Sempre in base alla citata norma, il descritto procedimento di razionalizzazione deve trovare una conclusione entro il 31 marzo 2016, termine entro il quale i legali rappresentanti degli enti sopra evidenziati predispongono una relazione sui risultati conseguiti, anch’essa da trasmettersi alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e da pubblicarsi nel sito internet istituzionale dell’Amministrazione interessata.

L’evidenziata esigenza di razionalizzazione delle partecipazioni societarie è stata percepita anche dal legislatore provinciale che ha adottato alcune specifiche disposizioni normative, peraltro non propriamente sovrapponibili – come si illustrerà – alla disciplina nazionale.Invero, l’art. 18, della Legge provinciale n. 1/2005, più volte modificato, recita testualmente al comma 3-bis e al comma 3-bis 1 quanto segue:“Anche per adeguare l'organizzazione e l'attività delle società partecipate dalla Provincia all'articolo 13 del decreto-legge 4 luglio

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2006, n. 223……e al vigente ordinamento statale e comunitario in materia di servizi pubblici, la Giunta provinciale, anche in deroga alle disposizioni di legge provinciale che disciplinano la partecipazione della Provincia alle predette società e all'articolo 33, comma 5, della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino), è autorizzata a effettuare o promuovere le operazioni di riorganizzazione delle società da essa controllate, anche indirettamente, ivi comprese scissioni, fusioni, trasformazioni, messa in liquidazione, acquisti o alienazioni di azioni o di quote di società di capitali. Per le predette finalità la Giunta provinciale approva uno o più programmi, previa acquisizione del parere della competente commissione permanente del Consiglio provinciale…3 bis 1. Il comma 3 bis si applica anche ai processi di riorganizzazione volti a promuovere la valorizzazione, il riordino e la razionalizzazione del sistema delle partecipazioni provinciali per renderlo più efficiente e funzionale al raggiungimento degli obiettivi della programmazione provinciale”.

Ne consegue, quindi, che la Giunta provinciale, sin dal 2005, è stata autorizzata dalla disposizione appena richiamata a promuovere l’adozione di uno o più programmi finalizzati alla riorganizzazione delle società da essa controllate, anche indirettamente, attraverso operazioni di scissione, fusione, trasformazione, messa in liquidazione, acquisto o alienazione di azioni o di quote di società di capitali.In seguito, con la legge finanziaria provinciale per il 2012 (L.P. n. 18/2011, art. 14) è stato inserito nell’art. 18 della citata L.P. n. 1/2005 il comma 3-bis 1 in base al quale è stato previsto che con il medesimo programma di cui all’art. 3-bis possono essere pianificati anche processi di riorganizzazione finalizzati alla valorizzazione, al riordino e alla razionalizzazione del sistema delle partecipazioni provinciali.

Ad avviso di questo Collegio, dall’esame comparato della normativa statale e di quella provinciale, possono dedursi finalità d’intervento nel settore delle partecipazioni pubbliche non esattamente sovrapponibili.

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Infatti, il legislatore nazionale si è mosso con il principale intento della revisione e del contenimento della spesa pubblica, indicando una serie di criteri guida (lett. da a) ad e) del comma 611, art. 1, L. n. 190/2014) che devono portare alla riduzione delle partecipazioni societarie. Non a caso la norma nazionale è finalizzata al coordinamento della finanza pubblica, al buon andamento dell'azione amministrativa e alla tutela della concorrenza e del mercato. Diversamente, il legislatore provinciale sembra maggiormente preoccupato di adeguare la normativa locale alla disciplina statale e comunitaria in tema di servizi pubblici locali, ovvero di rendere il sistema delle partecipazioni societarie provinciali più funzionale ed efficiente “al raggiungimento degli obiettivi della programmazione provinciale”36.

Per completezza va anche aggiunto che, secondo l’interpretazione di questo Collegio, le disposizioni nazionali sopra illustrate trovano applicazione anche nelle Regioni a Statuto speciale e nelle Province autonome, come può dedursi dall’espressione letterale utilizzata dal legislatore, che ad esse fa esplicito riferimento nell’art. 1, c. 611, della L. n. 190/201437. D’altro canto, la stessa Provincia autonoma non ha mai messo in discussione l’applicazione della norma statale, dando ad essa diretta applicazione con la deliberazione di seguito indicata.

Ciò detto, si rileva che la Provincia autonoma di Trento è restata inadempiente all’obbligo di adozione del piano di razionalizzazione – il 36 Si veda in proposito la deliberazione della Giunta provinciale n. 479 del 16 marzo 2012 ove nell’allegato 1 è chiaramente precisato che “le operazioni individuate nel presente documento individuano un processo di riorganizzazione volto alla valorizzazione, al riordino e alla razionalizzazione del sistema delle società della Provincia in un’ottica di incremento dell’efficienza e della funzionalità agli obiettivi della programmazione provinciale”.37 Al riguardo, la Corte costituzionale ha avuto modo, in più occasioni, di pronunciarsi precisando che nei casi in cui il legislatore statale fa esplicito riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano, si deve ritenere che la disposizione si applichi, in generale, alle Regioni a Statuto speciale (e Province autonome) nonché agli enti per i quali esse dispongono di potestà legislativa (cfr., in tal senso, Corte costituzionale sentenze n. 176/2012, n. 219/2013, n. 88/2014). Inoltre, va rilevato che la Provincia autonoma di Trento non ha ancora adottato proprie norme legislative in attuazione e recepimento delle disposizioni e delle finalità dell’art. 1, c. 611 e c. 612, della L. n. 190/2014, potendo perciò dedursi, anche sotto questo profilo, la diretta applicabilità delle norme statali in virtù di quanto prescritto dall’art. 105 dello Statuto di autonomia.

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cui termine di approvazione scadeva il 31 marzo 2015 – sino al mese di novembre del corrente anno, ancorché questa Sezione avesse trasmesso al Presidente della Provincia un sollecito, assegnando il termine per l’adempimento al 31 agosto u.s.38.Tuttavia, da ultimo, con nota d.d. 12 novembre 2015, il Direttore generale della Provincia ha trasmesso, ai sensi dell’art. 1, commi 611 e 612, della L. n. 190/2014, la deliberazione della Giunta provinciale n. 1909 d.d. 2 novembre 2015, e relativi allegati, avente ad oggetto “Approvazione delle linee guida per il riassetto delle società provinciali”.L’esame di tale provvedimento e dei relativi allegati sarà oggetto di specifico approfondimento, potendosi, peraltro, sin da ora rilevare che le “linee guida” approvate con la citata deliberazione provinciale, lungi dal poter configurarsi come un atto pianificatorio di razionalizzazione ex art. 1, commi 611 e 612, della L. n. 190/2014, sembrano piuttosto costituire un’ulteriore ed ormai ripetuta “dichiarazione d’intenti”, priva di concreti obiettivi e contenuti misurabili e controllabili.Invero, dette “linee guida” dopo aver brevemente esposto il quadro normativo provinciale e nazionale, individuano alcuni indirizzi ed orientamenti generali per il c.d. “gruppo Provincia”, riportando quattro tipologie di misure destinate a concorrere al processo di riorganizzazione societaria.39

Sembra quindi di capire che la Provincia, anziché assumere concrete azioni finalizzate all’ “eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione” (art. 1, c. 611, lett. a), L. n. 190/2014), abbia nuovamente rinviato tali azioni 38 Al riguardo il Presidente della Provincia con nota prot. n. 416390 del 12 agosto 2015 chiedeva una proroga del termine sino al 31 ottobre 2015 evidenziando il contesto normativo locale e le azioni già intraprese.39 Tali misure sono: 1. la concentrazione in un soggetto unico a servizio delle società provinciali delle

attività e delle funzioni non strategiche svolte dalle stesse (“Centro servizi condivisi”);

2. l’individuazione dei limiti massimi ai compensi spettanti ai componenti degli organi di amministrazione delle società controllate dalla Provincia;

3. la definizione e la gestione di contratti colletti collettivi di lavoro tipo di primo livello per gli enti strumentali di diritto privato della Provincia;

4. la riorganizzazione ed il riordino del “Gruppo provincia”.

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all’adozione di uno o più successivi programmi di riorganizzazione ex art. 18, commi 3-bis e 3-bis 1, della L.P. n. 1/2005.In sostanza, il Collegio rileva che la Provincia non ha tuttora assunto specifiche scelte in ordine al mantenimento o meno delle partecipazioni dirette o indirette possedute in svariate società, limitandosi a far riferimento ad un ulteriore atto programmatorio (“programma di riordino” ex art. 18 della L.P. n. 1/2005) da adottarsi entro il 31 marzo 2016.Ne deriva che le finalità di razionalizzazione fatte proprie dal legislatore statale risultano eluse, giacché l’Ente non ha chiaramente identificato le partecipazioni societarie che intende mantenere e quelle che invece vuole dismettere.Si ricorda ancora che il legislatore statale ha individuato un preciso percorso di razionalizzazione delle partecipazioni, scandito temporalmente dall’adozione entro il 31 marzo 2015 di un piano operativo idoneo al conseguimento di una riduzione delle partecipazioni detenute entro il 31 dicembre 2015, nonché dall’approvazione – entro il 31 marzo 2016 – di una relazione sui risultati conseguiti. In sostanza, il contenuto essenziale del piano di razionalizzazione affinché possa essere realmente considerato significativo e rispettoso della ratio legis, oltre alla descrizione del quadro giuridico di riferimento (unico elemento presente nelle “linee guida provinciali”), deve indicare anche:

la descrizione analitica delle partecipazioni e delle caratteristiche giuridiche ed economiche di ogni singola partecipazione societaria, sia diretta che indiretta. Si deve perciò trattare di una completa attività di ricognizione, propedeutica all’assunzione delle richieste decisioni;

la valutazione, per ogni singola partecipazione societaria diretta ed indiretta, del carattere istituzionale e degli interessi pubblici perseguiti. Quindi, oltre alla c.d. “stretta necessità”, va evidenziata “l’indispensabilità” dello strumento societario al raggiungimento dei fini istituzionali rispetto ad altre differenti forme organizzative o alla scelta di fondo tra “internalizzazione” ed “esternalizzazione”;

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la verifica della convenienza economica consistente nell’analisi dei bilanci consuntivi, dei budget e dei piani pluriennali, nonché dell’adeguatezza del modello organizzativo;

la descrizione delle azioni di razionalizzazione che l’Ente vuole porre in essere con indicazione della tempistica prevista o, almeno, presunta;

il dettaglio dei risparmi economici diretti da conseguire con l’adozione delle singole azioni, nonché la precisazione (quantificazione) dei risparmi indiretti conseguibili attraverso il miglioramento dell’efficienza, dell’economicità e dell’efficacia gestionale;

l’indicazione degli elementi che potrebbero condizionare il raggiungimento degli obiettivi programmati.

Nulla di tutto ciò sembra rinvenibile nelle “linee guida” provinciali, dalle quali non emerge né quali partecipazioni la Provincia intende conservare od eliminare, né i termini entro i quali i risultati programmati – che in realtà non esistono – saranno presumibilmente raggiunti.

Si possono dunque confermare, anche in questa sede, tutte le criticità rilevate in occasione del recente giudizio di parificazione del rendiconto provinciale 2014, con particolare riferimento alla tuttora carente attività di ricognizione e di razionalizzazione delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente possedute dalla Provincia, risultando queste ancora molto numerose, talvolta corrispondenti ad organismi in costante perdita di bilancio e non sempre riferibili ai requisiti di “stretta necessità” per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’Ente Provincia autonoma. Si segnala, ancora, che la nuova norma statale impone la dismissione anche di quelle partecipazioni che, pur coerenti con i fini istituzionali dell’Ente, non sono “indispensabili” al loro perseguimento.

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Tale attività di razionalizzazione si rende necessaria ed urgente anche alla luce dei dati riportati nel bilancio consolidato40 del c.d. “gruppo Provincia” dal quale emergono al 31 dicembre 2014 i seguenti significati riscontri:- valore del capitale investito: euro 5.359.258.301 (in aumento

rispetto al 31/12/2013);- patrimonio netto: euro 1.731.868.865;- indebitamento: euro 1.517.391.044 (in aumento rispetto al

31/12/2013);- valore della produzione: euro 287.068.009 (in calo rispetto al

31/12/2013);- utile netto consolidato: euro 13.162.521;- personale proprio delle società: 1941 unità (in aumento rispetto al

31/12/2013)L’esame di tali valori consente di formulare alcune considerazioni.Innanzitutto va rimarcato che il capitale investito negli organismi partecipati dalla Provincia (più di 5 miliardi di euro) è maggiore rispetto all’ammontare delle risorse allocate nello stesso bilancio provinciale (totale entrate circa euro 4,6 miliardi di euro).Si può poi osservare che l’indebitamento complessivo degli organismi partecipati a fine 2014 corrisponde a più del 28% del capitale investito, ha quasi raggiunto il valore del patrimonio netto consolidato ed è di gran lunga maggiore rispetto sia all’utile netto consolidato, sia al valore della produzione.

8. Servizio sanitario provinciale

8.1 Con riferimento alla spesa sanitaria iscritta nel bilancio della Provincia va premesso che i quesiti formulati nel questionario approvato dalla Sezione Autonomie considerano i sistemi contabili regionali armonizzati, mentre, come già rilevato, la Provincia autonoma di Trento applicherà il D.lgs. n. 118/2011 solo a decorrere dal 1° gennaio 2016.

40 Si veda la relazione tecnica allegata alla citata deliberazione di Giunta n. 1909 d.d. 2 novembre 2015.

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Pertanto, nella presente attività di controllo, si è potuto tenere conto del questionario solo limitatamente ad alcuni aspetti.Inoltre, va rilevato che la Provincia autonoma di Trento, a norma dell’art. 34 della L. n. 724/1994, provvede al finanziamento del servizio sanitario nel proprio territorio senza oneri a carico del bilancio dello Stato non partecipando alla ripartizione delle risorse del Fondo sanitario nazionale. In Provincia di Trento è poi presente un’unica Azienda sanitaria provinciale.

8.2 Ciò detto, va rilevato che l’attuale articolazione dei capitoli del bilancio provinciale inerenti alla spesa sanitaria non consente di individuare agevolmente i capitoli relativi alla “spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo sanitario pregresso” e alla “spesa sanitaria aggiuntiva per il finanziamento di livelli di assistenza sanitaria superiori ai LEA”.Invero, la suddivisione in capitoli del bilancio preventivo 2015 della Provincia per quanto riguarda il settore sanità è la seguente:- Capitolo 441000 - Spese per le funzioni del servizio sanitario

provinciale, suddiviso a sua volta negli articoli:o /001 Spese per assegnazioni all'azienda sanitaria provinciale per

prestazioni sanitarie ordinarie;o /003 Spese dirette per prestazioni sanitarie ordinarie;o /004 Spese relative alla formazione e aggiornamento, ivi inclusi

progetti scientifici in ambito sanitario;o /005 Spese per progetti nazionali di prevenzione, recupero e

reinserimento dei tossicodipendenti e altre spese dirette;o /006 Rimborso per interventi sanitari umanitari;o /007 Programma straordinario prevenzione infortuni;o /008 Interventi per i soggetti non autosufficienti (prestazioni rsa);o /009 Spese per iniziative di qualificazione dell'assistenza

sanitaria;- Capitolo 441100 - Fondo per gli oneri derivanti dalla contrattazione

del comparto del personale del servizio sanitario provinciale,

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nonché per la corresponsione dell’indennità di vacanza contrattuale;

- Capitolo 441250 - Spesa per la concessione di finanziamenti per il rimborso delle spese sostenute per l'accesso a prestazioni sanitarie e per prestazioni particolari ad invalidi civili;

- Capitolo 442000 - Fondo per l'assistenza integrata (spese correnti);- Capitolo 444000 - Fondo sanitario provinciale di parte in conto

capitale, suddiviso negli articoli:o /001 Assegnazioni all'Azienda Sanitaria;o /002 Altri investimenti nel settore sanitario;o /003 Interventi di edilizia sanitaria di competenza del progetto

grandi opere civili;o /004 Attrezzature azienda sanitaria;o /005 Fondo per particolari progetti e iniziative per la

qualificazione dell'assistenza sanitaria;o /006 Ricostruzione presidio sanitario di Mezzolombardo;o /007 Ristrutturazione ospedale di Cavalese;

- Capitolo 444100 - Spese per investimenti per l'ospedale di Trento, suddiviso negli articoli:o /001 Spese per investimenti sull'attuale Ospedale S. Chiara;o /002 Realizzazione del Nuovo Ospedale del Trentino;

- Capitolo 444150 – Fondo per la realizzazione di progetti di razionalizzazione dei servizi delle residenze sanitarie – assistenziali;

- Capitolo 444200 - Spese per la ricerca sanitaria;- Capitolo 444230 - Spesa per interventi su immobili destinati ad

attività socio-sanitarie e residenze per anziani e non autosufficienti;- Capitolo 444240 - Spesa per interventi per l'acquisto di

attrezzature, apparecchiature o arredamenti, destinati ad attività socio-sanitarie e residenze per anziani e non autosufficienti, suddiviso nell’articolo:o /003 Contributi per arredi e attrezzature RSA;

- Capitolo 445000 - Fondo per gli investimenti per l'assistenza integrata;

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- Capitolo 445100 - Fondo per gli investimenti per l'assistenza integrata - finanziamenti in annualità;

- Capitolo 444300 - Spese per il finanziamento in annualità per investimenti nel settore sanitario.

Dall’esame dei capitoli di bilancio appena riportati non emerge la spesa per “disavanzo sanitario pregresso” e per “finanziamenti aggiuntivi dei LEA” che, evidentemente, è stata allocata in alcuni dei vari capitoli sopra indicati, determinando quindi la scarsa trasparenza e la non agevole intellegibilità del bilancio provinciale.41

Si rammenta, in proposito, che l’art. 20 del D.lgs. n. 118/2011 prevede la seguente articolazione dei capitoli del bilancio regionale (Provincia autonoma) nella sezione delle entrate: a) Finanziamento sanitario ordinario corrente; b) Finanziamento sanitario aggiuntivo corrente; c) Finanziamento regionale del disavanzo pregresso; d) Finanziamento per investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli investimenti per l’edilizia sanitaria finanziati ai sensi dell'art. 20, l. n. 67/1988; e nella sezione delle spese: a) spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA, ivi compresa la mobilità passiva programmata per l'esercizio e il pay back; b) spesa sanitaria aggiuntiva per il finanziamento di livelli di assistenza sanitaria superiori ai LEA; c) spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo sanitario pregresso; d) spesa per investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli interventi per l'edilizia sanitaria finanziati ai sensi dell'articolo 20, della legge n. 67 del 1988.

8.3 Il disavanzo sanitario pregresso è stato comunicato dall’Amministrazione nell’importo di euro 90.708.252,00.Al quesito 7.5 del questionario l’Amministrazione provinciale ha risposto affermando che il proprio disavanzo sanitario pregresso è riferibile “esclusivamente al debito pregresso di mobilità sanitaria interregionale nei confronti dello Stato” e che questo risulta “sostanzialmente coperto

41 Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha rilevato come “la nuova strutturazione del bilancio conseguente all’applicazione della disciplina in materia di armonizzazione consentirà una più evidente trasparenza e leggibilità”.

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sia da residui passivi correnti, che in conto capitale che da previsioni di spesa in conto capitale del Bilancio pluriennale 2015-2017”.In istruttoria è stato chiesto di indicare gli esatti capitoli di imputazione del debito pregresso per mobilità sanitaria e i relativi stanziamenti, di chiarire le ragioni per cui parte dello stesso risulti coperto con risorse in conto capitale, nonché di precisare il motivo per cui si ritiene che il debito pregresso sia coperto solo in linea generale (“sostanzialmente coperto”) e non con certezza e puntualità. Infine, è stata richiesta l’anzianità dei residui passivi e l’ammontare del debito pregresso che risulta coperto in conto capitale42.La Provincia ha risposto al quesito istruttorio precisando quanto segue: “In data 1 marzo 2011 l’IGESPES43 ha comunicato alla Provincia di Trento il debito pregresso di mobilità per il periodo 2005-2010 come risultante dai Riparti del Fondo sanitario nazionale e quindi nell’importo di euro 97.545.871. Tale importo non risultava essere definitivo in quanto per il calcolo erano stati utilizzati i dati di mobilità relativi al primo invio da parte delle Regioni senza tener conto degli effetti degli accordi bilaterali così come prevedeva l’ex Testo unico di mobilità sanitaria interregionale ora Accordo interregionale. Conseguentemente, pur nelle more della definizione del debito “effettivo” la Provincia ha provveduto ad accantonare sul proprio bilancio gli importi risultanti dagli accordi sottoscritti che a quella data determinavano un debito di poco superiore ai 91 milioni di euro (ad oggi il debito relativo al periodo 2005-2010 è pari a 90.708.252)”.Le risorse per debito pregresso derivante dalla mobilità sanitaria sono state autorizzate sui seguenti capitoli:

RISORSE IMPEGNATE SU CAP. 441000-003(parte corrente)

ANNO IMPORTO

2008 3.304.167,67

2009 2.684.117,14

2010 3.289.932,22

2011 6.628.056,96

2010 10.000.000,00

42 Nota prot. n. 1037 del 22 settembre 2015 quesiti n. 19 e 20.

43 Ispettorato Generale per la Spesa Sociale- I.GE.SPE.S.65

RISORSE IMPEGNATE SU CAP. 444000-005(parte in conto capitale)

2011 16.830.000,00

2012 21.070.000,00

2013 5.400.000,00

TOTALE RISORSE IMPEGNATE 69.206.273,99

TOTALE RISORSE PROGRAMMATE SUL BILANCIO PLURIENNALE 2015-2017

21.813.420,00

TOTALE 91.019.693,99

Per quanto attiene alla contabilizzazione di tale voce di spesa la Provincia ha rappresentato quanto segue: ”In merito si precisa che successivamente all’invio della nota da parte di IGESPES la spesa per debito pregresso eccedente la quota già autorizzata a bilancio è stata imputata in conto capitale in quanto accantonamento una tantum a favore dello Stato. Peraltro in relazione all’applicazione della disciplina in materia di armonizzazione dei bilanci le risorse saranno riclassificate in parte corrente”.

Va rilevata l’errata contabilizzazione del debito pregresso per mobilità sanitaria passiva che, in parte prevalente, viene allocato tra la spesa in conto capitale, mentre si tratta, in realtà, di spesa corrente per prestazioni sanitarie ordinarie, non potendosi mutare la natura della spesa in ragione dell’origine remota del debito.44

Tale irregolarità ha anche determinato effetti negativi sull’equilibrio di parte corrente del bilancio provinciale, visto che tale voce di spesa è stata erroneamente fatta confluire nella parte capitale incrementando, fittiziamente, il saldo di parte corrente e quindi l’ammontare di risparmio pubblico da destinare a spesa per investimenti.

9. Armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio

È stata recentemente approvata dal Consiglio provinciale la Legge provinciale n. 18/2015 recante “Modificazioni della legge provinciale di 44 Nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha riferito che “dal 2015 il capitolo è stato classificato tra le spese correnti”, ribadendo anche in adunanza pubblica che è stato variato il bilancio di previsione 2015 per riclassificare il disavanzo pregresso per mobilità sanitaria passiva nella parte corrente.

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contabilità n. 7/1979 e altre disposizioni di adeguamento dell'ordinamento provinciale e degli enti locali al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”.Si evidenzia che tale legge pare interferire con ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione (“armonizzazione dei bilanci pubblici”), recando disciplina di “adeguamento, specificazione, integrazione” del D.lgs. n. 118/2011.Oltretutto, la citata Legge provinciale sembra anche contrastare con l’art. 79, c. 4-octies, dello Statuto di autonomia, nella parte in cui dispone: “la regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”.Il rinvio formale recettizio alla norma statale (D.lgs. n. 118/2011) previsto dallo Statuto appare incompatibile con l’adozione di una “legge di adeguamento” come quella da ultimo approvata dal Consiglio provinciale.Inoltre, l’art. 1, c. 1, del D.lgs. n. 118/2011, dispone che “A decorrere dal 1° gennaio 2015 (per la Provincia di Trento dal 1/1/2016, n.d.r.) cessano di avere efficacia le disposizioni legislative regionali incompatibili con il presente decreto”, presupponendo perciò l’automatica sostituzione della fonte normativa statale a quelle regionali, senza bisogno di normativa locale di adeguamento o recepimento e, tanto meno, di norme regionali di “specificazione, integrazione, adeguamento".È evidente, infatti, che se ogni Regione adottasse proprie norme di armonizzazione verrebbe meno l’intento – richiesto soprattutto in sede europea – di creare una disciplina contabile omogenea e confrontabile a livello di finanza pubblica aggregata.Non può, quindi, accogliersi l’eccezione formulata dalla Provincia autonoma nella nota prot. PAT/D317/2015-641622 di data 14 dicembre 2015 nella parte in cui l’Ente rivendica la propria competenza nella

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materia de quo ai sensi dell’art. 83 dello Statuto di autonomia e dell’art. 16 del D.lgs. n. 268/1992, giacché tali disposizioni, a giudizio di questo Collegio, devono oggi opportunamente essere interpretate alla luce della (sopravvenuta) riforma costituzionale del 2012 (L. Cost. n. 1/2012 sul pareggio di bilancio) che ha attribuito la materia dell’armonizzazione alla competenza esclusiva dello Stato (si veda il nuovo art. 117 della Costituzione).Ciò detto, si segnalano, in particolare (a titolo esemplificativo, ma non esaustivo) alcune disposizioni della legge provinciale che potrebbero porsi in contrasto con la Costituzione o con la giurisprudenza della Corte costituzionale:- Art. 15 (che sostituisce l’art. 31 della legge provinciale novellata):

disciplina dell’indebitamento e degli investimenti: reca la disciplina organica dell’indebitamento provinciale, nonché, al comma 6, la specificazione del concetto di investimenti di cui all’art. 3, c. 18, lett. g), della Legge n. 350/2003 (contributi agli investimenti), includendo anche i contributi in conto capitale (in contrasto con normativa EU, si veda anche Sezioni Autonomie n. 30/2015). Al riguardo, si richiama quanto statuito dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 425/2004 (tra i ricorrenti figurava anche delle Provincia autonoma di Trento) e n. 188/2014, in base alle quali la disciplina dell’ “indebitamento” e dell’ “investimento” è riservata alla fonte normativa statale (art. 3, c. 17 e c. 18, Legge n. 350/2003), “non essendo ammissibile che le Regioni facciano in proprio le scelte di concretizzazione di tali nozioni”;

- Art. 18 (che sostituisce l’art. 33 della legge provinciale novellata): disciplina delle garanzie: vale quanto appena osservato, trattandosi di forme di indebitamento.

- Art. 37: regolamento di contabilità: si prevede l’adozione di un regolamento di contabilità che, tra l’altro, disciplinerà anche “…le eventuali altre disposizioni integrative necessarie per l'attuazione della presente legge”.

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- Art. 38, c. 6: gestione sanitaria accentrata: si stabilisce che il titolo II del D.lgs. n. 118/2011 non si applica al bilancio della Provincia ma solo a quello dell’Azienda sanitaria.

- Capo II, da art. 48: disciplina dell’ordinamento contabile dei Comuni: anche in tal caso è regolato l’ordinamento contabile dei Comuni, integrando e specificando la disciplina del D.lgs. n. 118/2011.

10. Dati contabili

10.1 EquilibriIn merito agli equilibri di bilancio, si rileva che il saldo della gestione di competenza con riferimento ai rendiconti 2013 e 2014, è stato pari rispettivamente a 46 milioni e a -128 milioni. L’Ente, nel predisporre il bilancio di previsione 2015, ha fatto ricorso ad un presunto avanzo di amministrazione per portare a pareggio il bilancio. Il saldo di competenza complessiva (o saldo della gestione di competenza) risulta pari a zero. L’avanzo di amministrazione vincolato e il fondo pluriennale vincolato sono pari a zero. Il titolo VI delle entrate e il titolo IV delle spese coincidono. Il saldo netto di parte corrente, dato dalla differenza tra il totale delle entrate correnti e il totale delle spese correnti depurate dalla voce “Rimborso per anticipazioni di cassa”, registra la presenza di un avanzo di parte corrente, sia nel bilancio di previsione 2015 (1.279 milioni), sia nei rendiconti degli esercizi 2013 (1.511 milioni) e 2014 (1.362 milioni). Il saldo netto di conto capitale, dato dalla differenza tra le entrate del titolo V e del titolo VI, depurate dalla voce “Riscossione di crediti” e “Anticipazioni di cassa”, e le uscite del titolo II, depurate della voce “Concessione di credito” è invece negativo. I dati mostrano il persistere di un disavanzo di parte capitale, sia nel bilancio di previsione 2015 (-1.480 milioni), sia nei rendiconti degli esercizi 2013 (-1.491 milioni) e 2014 (-1.493 milioni).La presenza di un saldo negativo di parte capitale evidenzia il ricorso a una quota di entrate correnti per finanziare le spese di investimento. Il

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saldo negativo di parte capitale è tuttavia superiore al saldo positivo della parte corrente ed è coperto con l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione.

10.2 EntrateL’esame dei dati indica un incremento delle entrate complessive iscritte in previsione per il 2015 rispetto alle previsioni iniziali registrate nei due esercizi precedenti. Più precisamente, gli stanziamenti iniziali nel 2013 erano stati pari a 5.157 milioni e nel 2014 a 5.257 milioni, mentre nel 2015 corrispondono a 5.404 milioni (+4,79 per cento rispetto al 2013 e +2,80 per cento rispetto al 2014).Tale incremento degli stanziamenti iniziali trova ragione nel titolo IV alla voce “Riscossione di crediti”. In particolare, il cap. 141320 “Entrate derivanti da restituzione di somme anticipate per l’estinzione di mutui” regista nel 2015 un importo pari a 260.000.000. Il capitolo dell’entrata è collegato in uscita al cap. 908460 “Concessione di crediti per l’estinzione anticipata dei mutui” gestito dal Servizio autonomie locali.Sul punto, si veda quanto rilevato al paragrafo 5.4.Per quanto riguarda invece il titolo I, analizzando le singole voci, sono state riscontrate minori entrate connesse alle agevolazioni IRAP (previsioni 2015 pari ad euro 172.000.000) rispetto agli accertamenti registrati nel 2013 (pari ad euro 285.006.488,05) e nel 2014 (pari ad euro 275.992.315,12).Al riguardo si veda quanto riportato nel paragrafo 5.3.Analizzando le previsioni di entrate tributarie sono stati riscontrati importi non conformi ai principi prudenziali in relazione alla serie storica, in quanto l’importo previsto risulta superiore a quanto accertato e riscosso nel 2014. In istruttoria è stato quindi richiesto di precisare le motivazioni che hanno indotto a prevedere tali entità alla luce di minori previsioni e riscossioni registrate nel 201445.Sul punto la Provincia ha rappresentato quanto segue:46

45 Punto 26 nota prot. 1037 di data 22 settembre 2015. 46 Punto 26 dell’Allegato 1 della nota del dipartimento Affari finanziari n. prot. PAT/D317/2015/549531 di data 27 ottobre 2015.

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- per le quote fisse di ripartizione sull’iva all’importazione, iva interna e somme sostitutive “… si evidenzia che la voce comprende le spettanze relative all’IVA interna e all’IVA all’importazione, entrambe calcolate sulla base dell’incidenza provinciale dei consumi finali al gettito nazionale. Le previsioni 2015 sono state quantificate in 622 milioni di euro aggiornando le ultime spettanze disponibili tenendo conto dell’andamento di tali tributi rilevabile dal bollettino delle entrate tributarie pubblicato dal MEF nonchè dell’andamento del gettito rilevato a livello locale”.

- Riguardo all’importo relativo all’accisa sulla benzina e all’accisa sul gasolio per autotrazione: “… si segnala che il dato di accertamento 2014, comprende solo la spettanza derivante dagli oli minerali erogati sul territorio provinciale a titolo di autotrazione. Il 15 ottobre 2014 è stato sottoscritto un accordo tra il Governo, la Regione Trentino Alto Adige e le Province autonome, recepito successivamente con la legge di stabilità 2015, che ha integrato il concetto già previsto con l’Accordo di Milano del 2009 attinente la devoluzione dei 9/10 dell’accisa sul carburante da riscaldamento. In particolare, all’articolo 1, comma 411 della legge di stabilità 2015 è stato precisato che alle Province spettano i 9/10 dell’accisa sul carburante da riscaldamento in base all’immissione in consumo nel territorio di ciascuna di tale prodotto energetico. In base a tale accordo e ai dati forniti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Trento è stata prevista la spettanza anche per l’accisa sul carburante da riscaldamento. Le previsioni 2015 sono state quantificate in 243 milioni di euro tenendo conto di tale maggiore entrata ed aggiornando le ultime spettanze disponibili alla luce dell’andamento delle accise sui prodotti energetici rilevabili dal bollettino delle entrate tributarie pubblicato dal MEF”.

- Con riferimento agli “altri tributi”: “… le maggiori entrate della voce sopra richiamata per il 2015 sono determinate dalla previsione del gettito dell’imposta provinciale di soggiorno

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introdotta con la legge finanziaria 2015 (L.P. n. 14/2014) e dal maggior ammontare delle quote di spettanza relative ad annualità pregresse previste tra le entrate del bilancio 2015.”

Infine l’Amministrazione ha anche precisato che: “… in corso d’anno è stato approvato l’assestamento di bilancio di previsione e quindi sono state aggiornate anche le previsioni di entrata. La più rilevante riguarda la previsione dell’1/10 dell’IVA interna che è stato attribuito alla Provincia autonoma riducendo corrispondentemente la spettanza della Regione dalla legge di stabilità 2015 all’articolo 1, comma 407”.

Non sono state compilate la tabella relative all’equilibrio tra entrate e spese straordinarie della gestione corrente, la tabella relativa alle entrate libere e alle entrate a destinazione vincolata, nonché la tabella relativa alla destinazione delle risorse da alienazione di beni immobili non strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali giacché, come riferito in istruttoria, tali dati presuppongono la riclassificazione delle voci di bilancio secondo la disciplina del D.lgs.n. 118/2011, applicabile alla Provincia di Trento solo dal 1° gennaio 2016 e quindi con il bilancio di previsione 2016-2018.

10.3 SpeseL’analisi dei dati evidenzia che gli stanziamenti iniziali complessivi di spesa registrati sul bilancio di previsione 2015 (5.404 milioni) risultano aumentati del 2,80 per cento (147 milioni) rispetto a quelli iscritti nel bilancio di previsione 2014 (5.257 milioni). In particolare, l’esame nel dettaglio della struttura della spesa mostra i seguenti incrementi:- il titoli II, relativo alle “spese di investimento” passa da 1.684 milioni del 2014 a 1.841 milioni del 2015 rilevando un incremento del 9,33 per cento;- il titolo III, relativo alle “spese per rimborso mutui e prestiti” passa da 5,6 milioni del 2014 a 5,8 milioni del 2015 rilevando un incremento del 3,55 per cento;

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- il titolo IV, relativo alle “contabilità speciali e partite di giro” passa da 734 milioni del 2014 a 747 milioni del 2015 rilevando un incremento del 1,77 per cento.Il titolo I, relativo alle “spese correnti”, registra, invece, un decremento degli stanziamenti rispettivamente pari allo 0,83 per cento (da 2.833 milioni del 2014 a 2.809 milioni del 2015).

P.Q.M.La Sezione di controllo per il Trentino-Alto Adige/Südtirol

sede di Trento

ACCERTAai sensi dell’articolo 1, comma 3 e comma 4 della Legge 7 dicembre 2012, n. 213, le irregolarità e le criticità descritte nella parte motiva, con particolare riferimento:- alla mancata istituzione del Collegio dei revisori;- all’impossibilità del controllo dei vincoli quantitativi

dell’indebitamento;- alla mancata predisposizione di apposito documento dimostrativo

della relazione tra indebitamento e spesa di investimento (punto 4.5 del questionario) con conseguente impossibilità di verifica del rispetto della c.d. “regola aurea” (vincolo qualitativo dell’indebitamento) (grave irregolarità);

- alla presenza di indebitamento non valutato come tale in ordine alle concessioni di crediti erogate dalla Regione autonoma (grave irregolarità);

- alla mancata finalizzazione a spese di investimento del debito connesso alle concessioni di crediti regionali ex art. 1 della L.R. n. 8/2012 (grave irregolarità);

- alla mancata approvazione del piano di ammortamento del debito connesso alle concessioni di crediti regionali e alla conseguente assenza di stanziamenti al titolo III delle spese (rimborsi di prestiti) (grave irregolarità);

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- alla mancata produzione di copia di avvenuta comunicazione o notificazione alle Autorità europee del regime di aiuto (articoli 107 e 108 del TFUE e regolamenti attuativi) con riferimento al progetto di sviluppo del territorio ex art. 1 L.R. n. 8/2012, art. 34-ter 1 della L.P. n. 6/1999 e relative deliberazioni provinciali e regionali attuative del programma di aiuti alle imprese;

- alla presenza di rilevanti passività potenziali connesse agli strumenti finanziari derivati sottoscritti da Patrimonio del Trentino spa e da Cassa del Trentino spa ed alla mancanza di accontanamento in fondo rischi;

- alla presenza di passività potenziali connesse all’annullamento della procedura di gara per la realizzazione in PPP del nuovo ospedale del Trentino (NOT) ed alla mancanza di accontanamento in fondo rischi;

- all’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione derivante dal rendiconto 2014 non ancora approvato (e quindi accertato) dal Consiglio provinciale (grave irregolarità);

- alla mancanza di quantificazione delle minori entrate derivanti dalle agevolazioni IRAP di cui alla L.P. n. 14/2014 e alla conseguente carenza di una chiara ed analitica copertura di dette minori entrate (grave irregolarità);

- alla non attendibile previsione d’entrata sui capitoli n. 141320 e n. 141330 inerenti alla restituzione di somme anticipate ai Comuni ed alle società partecipate per l’estinzione dei mutui;

- alla eccesiva incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente;

- alla mancata predisposizione di un idoneo piano di razionalizzazione delle partecipazioni societarie ex art. 1, c. 611 della L. n. 190/2014;

DISPONEche la presente deliberazione sia trasmessa, a cura della Segreteria:- al Presidente della Provincia autonoma di Trento e al Presidente del

Consiglio provinciale;

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- alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Ministero dell'Economia e delle Finanze (art. 1, comma 8, L. n. 213/2012);

- alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli Affari regionali, le Autonomie e lo Sport, Ufficio II – Ufficio per l'esame di legittimità della legislazione regionale e delle province autonome ed il contenzioso costituzionale, per i profili evidenziati al paragrafo n. 9 della parte motiva.

Ai sensi dell'art. 31 del D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, la presente pronuncia sarà pubblicata sul sito internet della Provincia autonoma di Trento.

Così deciso in Trento, nella Camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2015.

Il Magistrato relatoref.to Massimo AGLIOCCHI

Il Presidentef.to Diodoro VALENTE

Depositato in Segreteria il 22 dicembre 2015per Il Dirigente

f.to Mariacristina Lever

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