La regolazione

Massimo D’Antoni

Anno Accademico 2012-2013

Introduzione

Vari tipi di regolazione

La regolazione pubblica puo riguardare:I il prezzoI l’entrata / l’introduzione nuovi prodottiI il mercato dei fattori (lavoro)I le modalita di svolgimento dell’attivita produttiva (standard)

Le ragioni:I “fallimenti” del mercatoI finalita redistributive

Modalita:I regolamentazione in senso stretto (obblighi, divieti, command &

control)I autoregolamentazione (albi, associazioni di categoria)I definizione e enforcement di diritti

I fallimenti del mercato

I Assenza di concorrenzaI adozione di pratiche anticoncorrenzialiI condizioni “strutturali”: monopolio naturaleI barriere legali

I EsternalitaI inquinamentoI rischi per la collettivita

I Asimmetrie informativeI scadimento qualitativo

In tutti questi casi possiamo chiederci:I se possibile soluzione autonoma delle partiI se l’intervento pubblico possa effettivamente risolvere il problemaI quale la forma di intervento pubblico/regolatorio piu appropriata

Spiegazione alternativa: cattura del regolatore

Regolamentazione del monopolio

Monopolio naturale

Si distingue tra:I monopolio naturaleI monopolio legale

Nel caso di monopolio naturale l’esistenza di un solo produttore dipende dacondizioni “strutturali” sul lato offerta o sul lato domanda

I economie di scalaTali condizioni determinano un feedback positivo che porta allaconcentrazione in un’unica impresa

I la concentrazione e efficiente dal punto di vista produttivo(minimizzazione dei costi per l’industria)

Altro caso di feedback positivo:I esternalita di rete (network externalities)

Economie di scale, subadditivita, ecc.

Le condizioni che definiscono il monopolio naturale:I economie di scala (= costi medi decrescenti)

C(y) = F+ cy =⇒ CM(y) = C(y)/y = F/y+ c

Una condizione piu generale (valida anche nel caso multiprodotto)I subadditivita della funzione di costo

C(y1,y2)< C(y′1,y′2)+C(y′′1 ,y

′′2) y′1 + y′′1 = y1 y′2 + y′′2 = y2

I la subadditivita implica la presenza di economie di diversificazione

C(y1,y2)< C(y1,0)+C(0,y2)

I ma le economie di scala non sono necessarie per la subadditivita(nemmeno nel caso monoprodotto!)

I costi del monopolio

Quando sussistono condizioni di monopolio naturale la presenza di un’unicaimpresa comporta la minimizzazione dei costi di produzione a livello diindustria, tuttavia:

I inefficienza allocativa (prezzo superiore al livello efficiente)I inefficienza produttiva (assenza di concorrenza, scarso incentivo al

management)I incentivo al rent seeking in sede di assegnazione del diritto ad operare

in condizioni di monopolioRisposte:

I la regolamentazione del prezzoI prezzo pari al costo marginale (perdite e sussidio)I prezzo pari al costo medio (second best)

E necessaria la regolamentazione?

I Demsetz (1968): la presenza di economie di scala (unica impresa nelmercato) non rende necessaria la regolamentazione se c’e concorrenzaper il mercato

I Configurazione di prezzo sostenibile: non c’e nessun altro prezzoinferiore a quello dato che garantisce profitti non negativi

I se la configurazione di prezzo e sostenibile, non ci sara nessunincentivo ad entrare nel mercato anche nell’ipotesi che il prezzo fissatonon venga modificato

I un mercato in cui l’unica configurazione prezzo di equilibrio esostenibile si dice contendibile

I Esistono mercati contendibili?I assenza di sunk costI concorrenza “mordi e fuggi” (hit & run)

I Anche se i mercati contendibili sono rari, possiamo rendere un mercatocontendibile mediante il ricorso ad un’asta

I ma l’asta non sostituisce la regolamentazione

Barriere legali all’entrata e prezzi di accesso

Se l’impresa regolata consegue profitti nulli, perche limitare l’entrata?I la configurazione di prezzo potrebbe non essere sostenibileI Esempio: bypassI Sussidi incrociati: se vi sono sussidi incrociati la configurazione di

prezzo non e sostenibile.Perche sussidi incrociati:

I esigenze equitative o altri vincoli politiciI N.B. puo non essere possibile evitare i sussidi incrociati

I Il problema dell’accesso ad una essential facility

Definizione del prezzo con informazione asimmetrica

Il regolatore non conosce il costo di produzioneI Un prezzo troppo elevato implica una rendita al monopolistaI Un prezzo troppo basso comporta il rischio che l’impresa non produca

il beneI Possibile condizionare il prezzo al costo osservato

Due contratti:I fix price: il prezzo e indipendente dal costo osservato, si basa sul costo

stimato dal regolatoreI massimo incentivo a contenere i costi, ma il prezzo va fissato ad un livello

abbastanza elevato da non scoraggiare la partecipazioneI cost plus: il prezzo e fissato sulla base del costo sostenuto dall’impresa

I viene minimizzata la “rendita informativa” del monopolista, ma minimoincentivo a contenere i costi

I una via di mezzo. . .

La regolazione incentivante

I Sistema tradizionale (Rate of return regulation o Cost of service): ilregolatore riallinea i prezzi sulla base dei costi ogni qualvolta siverificano mutazioni nei costi o nella domanda

I certezza di copertura dei costi per il monopolistaI variazioni nei costi sono scaricate sui prezziI scarso incentivo ad aumentare la produttivitaI incentivo a capitalizzazione

I Regolazione incentivante (Price cap): il prezzo si evolve seguendo unaregola predeterminata e viene riallineato ad intervalli stabiliti “lunghi”;l’impresa regolata si comporta da price taker

I incentivo a realizzare aumenti di produttivitaI possibile l’emergere di profitti elevati o perditeI necessaria flessibilita nell’articolazione tariffaria

Il Price cap (tetto ai prezzi)

Pt = Pt−1(1+π−X+Y)

doveI Pt e un indice dei prezzi prodotti dal monopolistaI π e l’inflazioneI X e un fattore di aumento della produttivitaI Y incorpora fattori fuori dal controllo dell’impresaI N.B. π e X sono forward looking

Inoltre flessibilita nell’articolazione tariffaria:

Pt =n

∑i=1

aipti

I “pesi” sono scelti dal regolatore oppure corrispondono alle quantitapresenti o passate dei rispettivi beni

La scelta di X

I Il termine X erve ad assicurare che i consumatori possano beneficiare(almeno in parte) degli incrementi di produttivita realizzati di anno inanno. X > 0 determina una riduzione dei prezzi reali dei beni/serviziforniti dal monopolista.

I X troppo alto→ rischio di bancarotta per il monopolista.I X troppo basso→ eccesso di profitti, problemi di sostenibilita politica

della regolamentazione.I X puo essere calcolato sulla base di incrementi “storici” di produttivita,

oppure fissando un benchmark stimato.

Per “mimare” cio che si avrebbe in un mercato concorrenziale, dovrebberiflettere:

I il differenziale tra crescita della produttivita del settore e nell’economianel suo complesso;

I il differenziale tra crescita dei prezzi degli input e inflazione π .Se entrambi questi valori sono zero, dovrebbe essere X = 0.

La scelta di X: un esempio numerico

I Crescita attesa di produttivita nel settore regolato: 3%I Crescita media produttivita nell’economia: 1%I Crescita prezzi degli input nel settore regolato: 0,5%I Inflazione (deflattore del PIL): 2,5%.

X = (3%−1%)+(2,5%−0,5%) = 4%

Se i valori di produttivita sono calcolati su base storica, a questo valore ilregolatore potrebbe voler aggiungere un ulteriore incremento di produttivitache si prevede possa derivare:

I dal mutato regime regolatorioI dall’aumento della concorrenzaI dalla privatizzazione (?)

La determinazione di Y

I Y serve a tenere conto di variabili al di fuori del controllo delmonopolista che possono incidere in modo sostanziale e non ex anteprevedibile sui costi.Esempio: il prezzo dell’energia, del petrolio, ecc.

I Nota bene: in parte queste variazioni sono gia inclusi nel tasso diinflazione, dunque l’aggiunta di Y si giustifica solo se ci aspettiamovariazioni rilevanti.

I L’effetto e quello di scaricare il rischio derivante da questa categoria dicosti sui consumatori (riduce il rischio di impresa per il monopolista).Deve riguardare dunque variabili che si ritiene non facciano parte delnormale rischio di impresa.

La frequenza delle revisioni tariffarie

I Investimento I che determina riduzione permanente dei costi pari a ∆C.Il valore dell’investimento e dunque ∆C/r− I;

I α = misura del trasferimento di ∆C sui prezzi;I γ = quota dell’investimento riconosciuta nella base di calcolo del

rendimento;I cost of service puro implica γ = α = 1; price cap puro implica

γ = α = 0;I dunque: esborso immediato I, aumento del cash flow pari a ∆C fino alla

revisione, pari a γrI +(1−α)∆C successivamente alla revisione:

− I +T

∑t=1

∆C(1+ r)t +

∞

∑t=T+1

rγI +(1−α)∆C(1+ r)t

=∆Cr

(1− α

(1+ r)T

)− I

(1− γ

(1+ r)T

)

La frequenza delle revisioni tariffarie/2

I Ai consumatori va:

∞

∑t=T+1

α∆C− rγI(1+ r)t =

∆Cr

α

(1+ r)T − Iγ

(1+ r)T

dunque la ripartizione dei benefici dell’investimento dipende da α e γ .I Incentivo corretto ad investire se γ = α; si noti tuttavia che con

γ = α = 1 e necessario riconoscere tutti i costi dell’investimento nellarate base;

I Con γ < α , l’incentivo ad investire dipende positivamente da T .I Se l’impresa puo decidere quando investire, la scelta e tra investire ora

e investire subito dopo la revisione; investira subito se:(1− 1

(1+ r)t

)(∆Cr− I

)>

1(1+ r)t

(1− 1

(1+ r)T

)(∆Cr− I

)cioe se

t >log(2− (1+ r)−T)

log(1+ r).

La frequenza delle revisioni tariffarie/3

I Piu lungo e l’intervallo tra una revisione e l’altro, maggiore el’incentivo a ridurre i costi per il monopolista.

I D’altra parte, un T piu elevato aumenta l’incentivo a dilazionarel’investimento se siamo prossimi alla revisione.

I Inoltre: trade-off tra potenza degli incentivi e necessita di adattare iparametri alle mutate condizioni dell’economia e della tecnologia.L’intervallo ottimale dipende da quanto accurata e la determinazione diX

I se X e troppo basso e l’impresa fa profitti troppo elevati, pressioni deiconsumatori per una revisione;

I se X e troppo alto, pressioni da parte del monopolista.

I Solitamente il periodo e di 3-5 anni.

L’effetto “ratchet”

I In un contesto multiperiodale, il monopolista sa che il comportamentoattuale “rivela” informazione che potra essere utilizzata dal regolatorenella fissazione del prezzo futuro.

I Cio introduce un chiaro incentivo a non realizzare tutti gli incrementi diproduttivita, visto che costi ridotti oggi significano prezzi bassi domani(e come se si reintroducesse una componente di cost passthrough).

I Abbiamo gia visto qualcosa del genere esaminando il meccanismo diVogelsang e Finsinder, anche se qui il problema e piu generale, eriguarda tutti gli schemi incentivanti che prevedono revisioniperiodiche.

I Si puo dimostrare che risulterebbe ottimale per il monopolistaimpegnarsi a non utilizzare l’informazione cosı rivelate, se taleimpegno potesse essere reso credibile.

Profit sharing

Critiche al price cap:I puo dar luogo a eccessivi profitti o ad eccessivo rischio per l’impresa,

minando la credibilita del meccanismo regolatorio;I non realizza ottimo compromesso tra estrazione della rendita e incentivi

in un contesto di informazione asimmetrica.Il profit sharing (o sliding-scale regulation) presenterebbe dei vantaggi aquesto proposito.Tuttavia, osserviamo che,

I nei fatti, le revisioni periodiche fanno del price cap un sistema checomporta un certo grado di profit sharing: parte dei risparmi di costosono trasferiti sui prezzi.

Yardstick regulation

I Regolazione per comparazione. Consente di limitare alcuni deglisvantaggi del price cap, in quanto il ricorso ad un benchmark esternoisola le variazioni di costo dell’impresa dalle variazioni dovute avariabili esogene comuni a tutte le imprese del settore.

I Nel caso ideale in cui le componenti “casuali” che incidono sui costidell’impresa e del benchmark sono perfettamente correlate, e possibileottenere il massimo di incentivi eliminando sia il rischio che ilproblema della rendita informativa.

I In generale, e utile utilizzare ogni informazione che consente di isolarele componenti endogene dei costi da quelle esogene (vedi fissazione delparametro Y).

Articolazione tariffaria e price cap

I Nella logica della regolamentazione incentivante, la decisionesull’articolazione tariffaria viene lasciata all’impresa, entro i limiti postidal tetto.

I E cruciale per quanto riguarda l’efficienza allocativa la determinazionedell’indice dei prezzi nel price-cap, cioe la fissazione dei “pesi”.

I In ciascun periodo, il vincolo e dato da:

∑i

αipi ≤ P (= tetto)

Un peso αi piu elevato indurra pi piu basso e viceversa.I Esiste un modo “ideale” per fissare i pesi?

Tariffe alla Ramsey e Price-cap

I I pesi dovrebbero idealmente corrispondere alle quantita domandate incorrispondenza di prezzi ottimali (v.˜Ramsey).

I Se i pesi sono αi = qi dove qi sono le quantita prodotte incorrispondenza dei prezzi alla Ramsey, e se P = C(q1, . . . , qn), alloraotteniamo l’ottimo.

A

π ≥ 0B

Cp1

p2

S(p1, p2) = S0

p2

p1

I Ma se il regolatore ha tutte queste informazioni, a che serve lasciareflessibilita all’impresa? Non c’e il rischio che tale flessibilita si traducain una perdita di efficienza allocativa?

Diverse modalita di fissazione dei tetti

Average Revenue Regulation (ARR). Il vincolo e espresso con riferimentoal ricavo medio (p e un vettore di prezzi uniformi)

∑i piqi(p)∑i qi(p)

≤ p

cioe:∑

ipiqi(p)≤ p∑

iqi(p)

Tariff Basket Regulation (TBR). Fissati dei prezzi di riferimenti, i pesi sonodati dalle quantita corrispondenti a quei prezzi, e il tetto e dato dalricavo corrispondente.

∑i

piqi(p)≤∑i

piqi(p)

La convergenza ai prezzi alla Ramsey

Una possibilita e quella di prendere come prezzi e quantita di riferimentoquelli del periodo precedente. In questo caso, prevedendo che Xt rappresentiil fattore di riduzione da t−1 a t previsto dal price cap, i due schemidiventano rispettivamente

I ARR

Rt

∑i qti≤ (1−Xt)

Rt−1

∑i qt−1i

Questa e la soluzione adottata nel Regno Unito per aeroporti,compagnie elettriche regionali e British Gas.

I TBR∑

ipt

iqt−1i ≤ (1−Xt)∑

ipt−1

i qt−1i

Nell’ipotesi che sia Xt = (Rt−1−Ct−1/Ct−1 si dimostra che la strutturadei prezzi converge nel tempo a quella ottimale (alla Ramsey).

L’equita delle tariffe

I Fino a questo punto abbiamo considerato come criterio guida la solaefficienza.

I Implicitamente, abbiamo pesato allo stesso modo costi e benefici incapo ai diversi soggetti, prescindendo dunque da considerazioni diordine equitativo/redistributivo.

I E ragionevole allontanarsi dall’efficienza (intesa qui in senso generale),per perseguire obiettivi redistributivi o sociali?

I In generale, sı. Ma la questione e se i prezzi dei servizi di pubblicautilita siano lo strumento piu appropriato per garantire tali obiettivi.

I La teoria economica non fornisce un chiaro argomento a favore dell’usodelle tariffe come strumento redistributivo, visto che vi sono strumentidiretti che possono essere ritenuti in generale “meno costosi” perottenere un’equa distribuzione.

L’equita delle tariffe

I Altro argomento: il bene erogato e “meritorio”, nel senso che lacollettivita desidera garantire un livello adeguato di consumo da partedi tutti, anche dei meno abbienti.

I Il concetto di meritorieta non e del tutto definito. E implicito l’assuntoche il livello scelto consumatori non sia quello “corretto”.

I ConclusioneLa incentive regulation e orientata all’efficienza. L’equita non gioca unruolo rilevante nell’attivita regolatoria. Viene rimandata ad un altrolivello dell’intervento pubblico.

Tariffe e tutela dell’ambiente

I Da un punto di vista economico, il problema ambientale e un problemadi esternalita. La presenza di esternalita determina un uso inefficientedelle risorse (uso eccessivo di risorse naturali).

I Il correttivo suggerito e quello di far internalizzare gli effettisull’ambiente, includendoli nella tariffa. Oltre che i costi di produzione,la tariffa deve includere il costo di una certa attivita sull’ambiente.

I L’esternalita e nulla se l’acqua in uscita dal ciclo e della stessa qualitadi quella in entrata (o comunque di qualita tale da non comprometterel’uso della risorsa “a valle”).

I Dal punto di vista degli incentivi all’uso dell’acqua, e dunque correttoche si preveda di caricare il costo di depurazione sulla tariffa anche sela depurazione non ha luogo.

Prezzi di accesso

Negli ultimi decenni:I dis-integrazione verticale dei settori precedentemente integratiI apertura alla concorrenza dei segmenti potenzialmente concorrenzialiI resta la necessita di regolare l’accesso alla risorsa gestita in monopolio

(bottleneck o essential facility)Due soluzioni:Separazione strutturale: la rete viene gestita separatamente dagli operatori a

valle che operano in regime di concorrenzaIntegrazione verticale il gestore della rete compete anche nel mercato a

valle, creando un problema di distorsione della concorrenzaCruciale nel secondo caso la fissazione dei prezzi di accesso

I se troppo elevati, limitazione della concorrenzaI se troppo bassi, insostenibilita del monopolio

Un esempio (senza infrastruttura)

Esempio:I Tre linee di trasporto (a, b, c) collegano tre cittaI Costi

I C(a) = C(b) = C(c) = 10I C(ab) = C(bc) = C(ac) = 18I C(abc) = 24

I la funzione di costo e subadditiva (conviene gestione monopolistica)I Ipotesi sui passeggeri: a = 10, b = 10, c = 4I Con un euro a passeggero si coprono i costiI ma possibile entrata e scrematura

Soluzioni:I impedire l’entrataI sussidiare chi serve la linea poco remunerativaI caricare il costo dei sussidi su chi entra

Un esempio

Continuiamo con l’esempio precedenteI ICm(a) = C(abc)−C(bc) = 6 (costo incrementale per il monopolista)I Ra > IC(a), cioe 10 > 6I Qual e il minimo costo per l’entrate che determina entrata efficiente?

I Ce(a)< ICm(a)

I Come fare per incentivare entrata efficiente?I Una “tassa” sull’entrante pari a Ra− ICm(a) = 4

Con essential facilityI Come prima, ma per chi gestisce la rete fornire l’accesso costa CA(a)I entrata efficiente se Ce(a)+CA(a)< ICm(a), cioe se

Ce(a)< (ICm(a)−CA(a))I l’entrata efficiente e garantita da un prezzo di accesso

A = Ra− ICm(a)+CA(a)

Regolazione delle esternalita

Esternalita

I Esternalita negative:I inquinamentoI attivita pericolose (rischio incidenti)I danni alla salute

I Esternalita positive:I innovazioneI esternalita “marshalliane”I qualita urbana

Esternalita e mercato

I Gli effetti sui lavoratori sono esternalita?I Non dovrebbero esserlo se il salario tenesse effettivamente conto di tutti

gli effetti (esempio: premio per il rischio)Negli USA: la stima e che maggiore rischio di morte di 1/10.000comporta premio di $3-500

I ma il mercato potrebbe non tenere conto adeguatamente del rischioI I danni derivanti dall’uso di un prodotto sono esternalita?

I anche in questo caso il prezzo di mercato dovrebbe tenere conto delrischio

Se il mercato funzionasse correttamente, non ci sarebbe bisogno di regolareo intervenire: i prezzi rifletterebbero tutti i costi per le parti contraenti.Tuttavia:

I richiede piena informazioneI possono entrare in gioco fattori di sovrastima o sottostimaI puo essere rilevante le forza contrattuale

Livello ottimale di sicurezza

I Il livello ottimale di sicurezza non e zero. Il costo di ridurre a zero ilrischio potrebbe essere proibitivo.

I Piu in generale, dobbiamo confrontare “benefici” e “costi” dellasicurezza, in termini di mancata produzione di certi beni e/o loro costoeccessivo

I Le esternalita hanno per lo piu una natura “bilaterale”I Possono essere considerate un problema di “assenza di mercato”

Il “teorema di Coase”

I Se i costi di transazione sono trascurabili, le parti si accorderanno perl’adozione di una soluzione efficiente indipendentementedall’attribuzione dei diritti di proprieta

I Non serve sempre un intervento pubblicoI Importante l’attribuire diritti, non a chi si attribuisconoI In negativo: la presenza dei costi di transazione “spiega” la preferibilita

di certe soluzioni giuridiche (allocazione di diritti) rispetto ad altre

Modalita di tutela dei diritti

Consideriamo un’azione di A che lede un diritto di BRegola di proprieta A non puo compiere l’azione senza il permesso

preventivo di BRegola di responsabilita se A compie un’azione che lede il diritto di B, deve

risarcirlo per il danno cagionatoSenza costi di transazione (negoziazione possibile), le prime due soluzionisono equivalenti. Ma la negoziazione puo non essere possibile per problemidi azione collettiva o altro.Regola di inalienabilita la lesione del diritto di B non e consentita nemmeno

con il consenso di questi. Si applica:I nel caso siano coinvolti terziI ragioni “morali” che si oppongono alla negoziabilita del dirittoI forte asimmetria contrattuale

La regola di responsabilita

E generalmente superioreI Equivalente se possibilita di negoziare

I Esempio: danno di 150 e vantaggio di 120, ma il giudice fissa ilrisarcimento a 100

I Superiore se incertezza sui beneficiI Esempio: danno pari a 100 e beneficio di 120 oppure 70

Ma puo essere insufficienteI se il danneggiato non sa chi ha cagionato il dannoI costi di intraprendere azione legale

Possibile integrarla con sanzioni pubbliche

Regolazione e tassazione

Regolazione imposizione di obblighi accompagnati da sanzioniTassazione si interviene sugli incentivi finanziari

La differenza puo essere rappresentata come una differenza tra fissazioneI della quantita→ regolamentazioneI dei prezzi→ tassazione

La regolamentazione e preferibile:I se esiste una soglia chiara oltre il quale l’azione diventa dannosa

La tassazione e preferibileI se costi di evitare l’azione dannosa differenziati tra soggettiI se effetto marginale dell’azione non varia al variare dell’intensita

dell’attivita (no effetti soglia)