Manuale sulla gestione dei

Nuovi Fondi strutturali

dell’Unione Europea

Verso una buona governance

Rapporto realizzato da Brian Harvey

A cura delCILAP – EAPN

Progetto realizzato con il sostegno finanziariodella Commissione europea

Traduzione dalla versione originale diMassimo Crucioli e Nicoletta Teodosi

sviluppolocale edizioni

Per quello che riguarda l’edizione italiana, un ringraziamento particolare va a Parsec Consortium che con sviluppolocale edizioni ha permesso la pubblicazione del testo e lasua diffusione su tutto il territorio nazionale e a Pier PaoloInserra per il lavoro di editing e di sistematizzazione deicontenuti.Sviluppolocale edizioni è una casa editrice nata per valorizzare tutte quelle operazioni di elaborazione e riflessioneche, sia pure circoscritte a contesti specifici, possono ritradursi in spunti teorici, metodi, prassi da riprodurre altrove.

2007 by sviluppolocale edizioni, Roma, Italy

Edizione 1° Anno 2007

No copyright – sviluppolocale edizioni promuove la libera circolazione delle idee e della produzione editoriale indipendente perfavorire la massima diffusione e condivisione possibile di culture,testi scientifici, saperi. È concessa la riproduzione parziale o totale del testo da parte di persone, organizzazioni non profit e istituzioni che non abbiano fini commerciali purchè vengano citate,per correttezza, le fonti (casa editirice ed autori).

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INDICE

Premessa alla versione italiana

Prefazione

Capitolo 1

COME FUNZIONANO I FONDI

1.1

I fondi

1.2

Il processo

1.3

Gli obiettivi

1.4

Rendere operativi i fondi strutturali

Capitolo 2

INFORMAZIONE

2.1

I fondi strutturali a livello europeo

2.2

I fondi strutturali a livello nazionale

2.3

Dove ottenere l’informazione

2.4

Le ONG di inclusione sociale e l’informazione

4

2.5

Se l’informazione non viene da te, tu andrai all’informazione

2.6

Promemoria

Capitolo 3

IDEAZIONE, PIANIFICAZIONE E PARTENARIATO

3.1

Quali partner? quali forme e quali qualità di partenariato?

3.2

Le ONG per l’inclusione sociale collegate alla ideazione, alla

pianificazione e al partenariato

3.3

Le ONG per l’inclusione sociale e il partenariato: conclusioni

3.4

Promemoria

Capitolo 4

INCLUSIONE SOCIALE

4.1

L’inclusione sociale nelle proposte 2007 2013

4.2

Il posto che attualmente l’inclusione sociale ricopre nei Fondi

strutturali

4.3

Conclusioni: inclusione sociale e fondi strutturali

4.4

Promemoria

Capitolo 5

REALIZZAZIONE E ACCESSO

5.1

Accesso e realizzazione

Chi? Cosa? Dove? Come?

5.2

Accesso e realizzazione: sovvenzioni globali

5

5.3

ONG per l’inclusione sociale: accesso e realizzazione

5.4

Conclusioni: realizzazione e accesso

5.5

Promemoria

Capitolo 6

MONITORAGGIO: STRUTTURE, INDICATORI, CONOSCENZE

6.1

Monitoraggio – doveri, responsabilità, ruolo

6.2

ONG per l’inclusione sociale, monitoraggio e valutazione

6.3

Conclusioni sulle ONG per l’inclusione, monitoraggio e valuta

zione

6.4 Promemoria

Capitolo 7

ASSISTENZA TECNICA

7.1

L’utilizzazione dell’assistenza tecnica

7.2

Le ONG per l’inclusione sociale e l’assistenza tecnica

7.3

Conclusioni destinate alle ONG per l’inclusione e l’assistenza

tecnica

7.4

Promemoria

REGOLAMENTI FONDI STRUTTURALI

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Premessa alla versione italiana

Si deve risalire al 1993 per datare l’approccio diEAPN alla materia Fondi strutturali (SeminarioEAPN presso il Parlamento Europeo di Bruxelles sui“Fondi strutturali”, autunno del 1993). Eravamo nelmezzo del periodo di programmazione 1988/94 el’attenzione verso la messa in pratica della riformadei regolamenti dei Fondi strutturali del 1988 eramolto alta.Alte erano anche le aspettative da parte di chi, comegli organismi associati ad EAPN soltanto da pochi anni, era impegnato in azioni (prevalentemente formative) finanziate dal Fondo Sociale Europeo secondo letradizionali ed obsolete procedure: Stato/Regioni/Agenzie pubbliche. Animati dibattiti, in quel periodo, a livello nazionale ed europeo, avevano luogosulla complessità della materia, in particolar modoriguardo al ruolo che le ONG sociali europee avrebbero potuto giocare nelle fasi della programmazione,della realizzazione e della valutazione delle azioni finanziate dai Fondi. Ciò anche e soprattutto a livellolocale e nell’ambito delle azioni di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale.

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Un altro tema prioritario del dibattito riguardava lacosiddetta “eleggibilità”, ovvero l’ammissibilità al finanziamento, di alcune tipologie di azioni: non più enon soltanto azioni formative più o meno professionalizzanti, ma iniziative tese allo sviluppo locale tramiteinterventi di più vasto respiro, allargati e possibilmente “in rete” con altri attori/partner del territorio sia inrappresentanza del settore pubblico che del privato,sociale ed economico (principio della partnership diffusa).Il seminario del 1993 (proprio alla vigilia della pubblicazione del famoso Libro Bianco di J.Delors “Crescita,Competitività e Occupazione”) sancì, tra gli altri risultati, la costituzione e l’avvio di una task force “Fondistrutturali” che sarebbe rimasta saldamente attiva epropositiva nella futura storia di EAPN, fino ai giorninostri.La domanda di base era piuttosto semplice: come equanto i Fondi strutturali europei possono e devonoessere concepiti in un’ottica di lotta control’esclusione sociale e di promozione dell’inclusione edella coesione sociale? Ed inoltre: come e quanto gliStati membri e le Autorità Locali competenti applicanoe rispettano i regolamenti, le procedure e le riformesostanziali provenienti dalla Commissione Europea sudecisioni adottate in sede di Consiglio Europeo?

Se le domande erano apparentemente semplici, nonaltrettanto risultavano essere le risposte che necessi

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tavano di approfondite e circostanziate analisi dellediverse realtà nazionali (e locali).Ciò comportò da subito, e nel tempo immediatamentesuccessivo, una sempre maggiore collaborazione e unforte lavoro comune tra i rappresentanti delle diversereti nazionali che partecipavano alla task force.Si mise a punto, così, uno strumento condiviso e omogeneo utile a rilevazioni periodiche sullo stato deiFondi strutturali sia in Europa che nei singoli Statimembri. Tale strumento consisteva in un questionarioaperto che i membri della task force dovevano compilare periodicamente con notizie aggiornate sullo statodei Fondi strutturali a livello del proprio paese.Ci sono voluti anni di pratica e di circolazione di questo tipo di strumento per rendersi conto che la complessa materia relativa ai Fondi europei, se osservatadal punto di vista delle ONG sociali, in particolare diquelle attive a livello operativo/territoriale, costituivauna varietà e una ricchezza di informazioni che, se nonsistematizzate, rischiavano di perdere il loro potenziale e di essere utilizzate solo a fini interni.Fu così che a ridosso del periodo di programmazione2000 – 2006, nel quadro della profonda riforma deiFondi contenuta nella cosiddetta “Agenda 2000”, latask force Fondi strutturali di EAPN decise di raccogliere tutte le informazioni già acquisite e relativi aggiornamenti all’interno di una pubblicazione principalmente rivolta alle ONG sociali come strumento di conoscenza critica, di sostegno metodologico e di pressione politica da esercitare nei confronti dei respon

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sabili dell’attuazione dei Programmi Operativi deiFondi ai diversi livelli, europeo, nazionale, regionale.Grazie al lavoro di scrittura del consulente irlandeseBrian Harvey ed al coordinamento del segretariato diEAPN, venne così prodotto il primo “Manuale sulla gestione dei Fondi strutturali” con riferimenti alla nuovaprogrammazione, sempre partendo dal punto di vistadelle ONG sociali.

Da Nizza e Lisbona in poi, alla luce delle nuove strategie sopravvenute (Inclusione sociale e Protezione sociale), ed oggi ad oltre metà strada del cosiddetto processo di Lisbona (2000 – 2010), la task force Fondistrutturali ha allargato, aggiornato, approfondito edintegrato alle suddette Strategie europee il Manuale,avendone negli anni sperimentato ed apprezzatol’utilità e l’efficacia in tutti i paesi europei.La rete italiana CILAP/EAPN Italia è stata fin dall’inizio,ed è tuttora, un partecipante attivo della task force,contribuendo per la sua parte al concepimento, allanascita e all’aggiornamento continuo di questo utilestrumento.Oggi, quindi, siamo particolarmente soddisfatti di poter pubblicare il Manuale in italiano così come era stato fatto per la prima versione, aggiornandolo alla riforma dei Fondi strutturali 2007 2013.Ci auguriamo che la diffusione di questo testo, già tradotto in diverse altre lingue dell’UE, possa favorire ulteriori approfondimenti ed allargamenti continuandoa rappresentare un solido punto di riferimento nella

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faticosa marcia verso la definizione e la realizzazionedi un effettivo Modello Sociale Europeo basato sui diritti, sulla coesione sociale, sull’idea di uno svilupposostenibile e duraturo per tutta la popolazione.

Massimo CrucioliMembro del Comitato Esecutivo EAPN

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Prefazione alla versione europea

La rete europea delle associazioni di lotta contro lapovertà e l’esclusione sociale (EAPN) ritiene che i Fondi strutturali possano ricoprire un ruolo significativonella lotta contro la povertà, l’esclusione sociale e ledisuguaglianze. È necessario, innanzitutto, ricordare larilevanza del problema: attualmente, 72 milioni dipersone vivono in Europa sotto la soglia di povertà ecirca 19 milioni di persone sono senza lavoro. Le difficoltà pesano differentemente sulla popolazione, chene subisce i contraccolpi: le donne e i bambini, senzadimenticare un largo ventaglio di gruppi marginali evulnerabili come gli immigrati, le minoranze etniche ole persone disabili.

L’Unione europea, dagli anni 70, è impegnata a combattere la povertà, e l’obiettivo della lotta control’esclusione è oggi inscritto nei trattati. La Strategia diLisbona, adottata nel 2000, contiene importanti impegni per rinforzare l’obiettivo di inclusione sociale. IFondi strutturali riformati, che corrispondono al quarto periodo di programmazione 2007 2013, costituiscono una risorsa inestimabile per migliorare il benessere economico e sociale dell’Europa.

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Dopo numerosi anni, le organizzazioni non governative si sono associate nella lotta contro la povertà el’esclusione sociale. Si tratta di piccole organizzazionio di grandi gruppi che offrono servizi sociali, ma anchedi federazioni o coalizioni nazionali. Dal 1990, le ONGattive nella lotta contro l’esclusione sociale hanno intensificato la loro collaborazione a livello regionale,nazionale e europeo. Nel 1990, un gran numero diquesti gruppi si sono riuniti per costituire la rete europea delle associazioni di lotta contro la povertà el’esclusione sociale (EAPN). Il ruolo delle reti di questotipo nella lotta contro l’esclusione è stata riconosciutadall’Unione Europea nel Libro Bianco sul ruolo delleONG e delle Fondazioni (1997). Il contributo delleONG e della società civile è stato riconosciuto, inoltre,anche nel Libro Bianco sulla governance del 2001.

Il presente manuale analizza in quale misura le organizzazioni non governative possano realmente influenzare la gestione dei Fondi strutturali, così che essi possano avere per obiettivo la riduzione e lo sradicamentodella povertà nell’Unione europea. Sia chiaro: il Manuale non è un documento di orientamento politicosui Fondi, non è neanche una guida per accedere allerisorse da parte delle ONG.Il lavoro descritto nelle prossime pagine rappresentaun’analisi su come le ONG possano al meglio influenzare la programmazione, la pubblicizzazione, la valutazione e il monitoraggio – in una parola: la gestione –dei Fondi strutturali. Il manuale si basa sull’esperienza

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pratica, di campo, delle ONG, realizzata durante il periodo di programmazione 2000 2006 per affrontare ilnuovo periodo di programmazione 2007 2013. Vi sitroveranno esempi e riflessioni (in forma completa osintetizzata) provenienti da differenti Stati. Con il Manuale, è bene sottolinearlo, non si pretende di dare unpeso identico alle presentazioni di ciascuno Statomembro perché, in una UE a 25, il compito sarebbeimpossibile. Si vuole, più che altro, fornire un quadrogenerale dello stato attuale – e potenziale – dei Fondistrutturali attraversando tutta l’Europa. Gli Stati citatirappresentano, infatti, una miscela di piccoli e grandiPaesi della «vecchia» e della «nuova» Europa, dalNord fino al Mar Mediterraneo, dall’Ovest ai PaesiBaltici – ma soprattutto differenti modelli di sviluppo.

Per chiudere, un’annotazione su come è strutturato iltesto. I principali capitoli del manuale (2 7) sono staticostruiti secondo il seguente schema:

il quadro dei Fondi in base ai titoli: informazione,pianificazione e partenariato, inclusione sociale, valutazione e monitoraggio, assistenza tecnica;la realtà delle ONG di lotta contro la povertà e

l’esclusione sociale, basata sull’esperienza acquisitadalle organizzazioni aderenti a EAPN nei differentiStati. Il Manuale fornisce dei dettagli pratici e si sforza di dipingere un quadro realista della situazione alivello territoriale;le proposte, sotto forma di consigli da seguire, di a

zioni che le ONG attive nel settore dell’inclusione sociale possono realizzare per assicurasi la partecipa

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zione nella gestione dei Fondi strutturali. Un quadrosintetico si trova alla fine di ciascun capitolo;le informazioni complementari e gli esempi di buo

ne prassi, contenuti nei riquadri.

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Ringraziamenti

La preparazione del presente manuale è stata fatta sotto lasupervisione della task force «Fondi strutturali» della Reteeuropea delle associazioni di lotta contro la povertà el’esclusione sociale (EAPN), i cui membri al momento dellastesura sono: Ray Phillips (Regno Unito), Rosalia Guntin(Spagna), Anna Koziel (Polonia), David Stulik, Ilona Sniegonova (Repubblica Ceca), Massimo Crucioli (Italia), IstvanDande (Ungheria). Per EAPN: Patrizia Brandellero, NuriaMolina.

I nostri ringraziamenti vanno a tutti coloro che hanno contribuito alla stesura del manuale. A Patrizia Brandellero eNuria Molina che hanno coordinato la raccolta delle informazioni.

La task force ha invitato le organizzazioni aderenti a EAPN adare il proprio contributo al presente manuale. Tutte hanno ricevuto un questionario, e sono state invitate a proporre dei loro esempi di buone pratiche. Il ricercatore ringraziatutte e tutti coloro che hanno risposto.

Belgio:Julia Rottiers

Estonia:Pille Teder

Malta:

per EAPN,Godfrey Kenely eClaudia Taylor East

Cipro:Takis Konis

Ungheria:Istvan Dande

A nome del governo

di Malta:Alison Sceri, EdwardGrima Baldachinaoe Ray Muscat

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Repubblica ceca:David Stulik

Irlanda:Robin Hanan

Regno Unito:Ray Phillips

Danimarca:Ole Meldgaard

Italia:Massimo Crucioli

Germania:Andreas Hutter

Polonia:Anna Koziel

Spagna:Rosalia Guntin, conla collaborazionedi Maite Pozoe di José ManuelFresno

Lituania:Maryte Leliugiene,Mantas Uosis eBoleslovas Stankus

Francia:Banco Alimentare

Paesi Bassi:Annie van der BoschPortogallo:Fatima Veiga

Nel caso di Malta, sono state ricevute informazioni complementari da parte dell’autorità incaricata dal Gabinetto delPrimo Ministro e del Ministero della famiglia e della Solidarietà sociale, Unità «Fondo sociale europeo».

Si ringrazia Corinna Faith che ha fotografato i progetti sostenuti dal Fondo sociale europeo in Gran Bretagna. Questefotografie sono apparse per la prima volta in What has beingEuropean Done for Us? (TSEN et ACED ed., 2005). Per qualsiasi informazione, vogliate contattare Tamara Flanagan (tflanagan@csv.org.uk).

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Capitolo 1

Come funzionano i Fondi strutturali

Il presente capitolo offre una descrizione dei Fondistrutturali: definizione, modalità di utilizzo, funzionamento, finanziamenti e obiettivi. Sono comparati i periodi di finanziamento 2000 2006 e la proposta per il2007 2013.

1.1 I Fondi

I Fondi strutturali costituiscono, per importanza, la seconda linea budgetaria dell’Unione europea, preceduta unicamente dalla Politica agricola comune. Primadell’attuale riforma, cinque erano i Fondi strutturali(anche se, su un piano tecnico, i due ultimi citati sonoconsiderati «strumenti tecnici»):

Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR);Fondo sociale europeo (FSE);

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Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola(FEOGA);Strumento finanziario di orientamento della pesca

(SFOP);Fondo di coesione.

Il periodo 2007 2013 conterrà solo tre Fondi strutturali: il FESR, il FSE (i due principali) e il Fondo di coesione. Il FEOGA diventerà Fondo agricolo europeo per losviluppo rurale (FAESR) e opererà separatamente daiFondi strutturali.

Sebbene i Fondi strutturali nascano nel 1960, sonostati raggruppati alla fine degli anni ‘80 con una programmazione inizialmente quinquennale e poi settennale: 1989 1993, 1994 1999, 2000 2006, 2017 2013.Ciascun periodo di programmazione si basa su un budget generale, nel quadro del bilancio complessivodell’Unione europea, conosciuto con il termine di“Prospettive Finanziarie” (PF).

1.2 Il processo

I Fondi strutturali sono il risultato di complessi negoziati che si svolgono a livello europeo. La procedurapuò essere così riassunta:

1. La Commissione europea formula una serie diproposte generali, in vista del successivo periodo di programmazione dei Fondi strutturali.

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Esse prendono la forma di un documentopolitico, come “Agenda 2000” (1997) o il“Terzo rapporto di coesione” (2004). La responsabilità primaria nella gestione delprocesso è della Direzione generale degliAffari regionali (DG REGIO) della Commissione europea, seguita dalla Direzione generale per l’occupazione e gli affari sociali(DG EMPL).

2. Le proposte formulate diventano oggetto didiscussione in seno alle istituzioni europee(Consiglio, Parlamento, Comitato economico e sociale, Comitato delle Regioni). I governi nazionali e regionali e gli altri attoricoinvolti (partner sociali e società civile),nel frattempo, fanno conoscere i propripunti di vista.

3. La Commissione propone, quindi, un insieme di regolamenti per dare effetto alleproposte. Questi ultimi prendono la formadi un regolamento generale, accompagnatoda regolamenti più specifici relativi ai differenti Fondi. Una volta approvati dal Consiglio dei Ministri, dal Parlamento e dallaCommissione, i regolamenti hanno valorelegale. Per il periodo 2007 2013, gli orientamenti politici sono stati pubblicati neiRegolamenti che si trovano in appendice.Gli Stati membri, intanto, rendono pubbliche le proprie proiezioni relative all’utilizzodei Fondi. Tali proiezioni corrispondono adocumenti che portano spesso il nome di«Piani nazionali di sviluppo».

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4. Tra la Commissione e ciascuno Stato membro si instaurano dei veri e propri negoziatiper concordare il modo in cui i Fondi funzioneranno a livello nazionale, nel rispettodei regolamenti. Attenzione: la Commissione può rifiutare i Piani o i Programmi operativi che non sembrano conformi agli obiettivi e alle priorità comunitarie. Una volta adottati, I Programmi o Piani, le due parti siglano un documento ufficiale (si veda ilparagrafo 1.4: “Rendere operativi i Fondistrutturali”) al cui interno sono descritte leprocedure per la realizzazione, per la verifica, il controllo, la valutazione e il monitoraggio dei Fondi.

5. I Fondi sono, a questo punto, versati intranche e con diverse scadenze. In quasitutti i casi, i Fondi locali, regionali e nazionali sono sostenuti dai finanziamenti europei secondo la logica del co finanziamento.

Sebbene i Fondi strutturali provengano da Bruxelles (equindi dal bilancio dell’Unione europea), il modo in cuisono spesi è oggetto di intensi negoziati tra la Commissione europea e i Governi degli Stati membri.

Ecco perché, tranne rare eccezioni, non si “chiedono iFondi strutturali a Bruxelles”: essi sono allocati, in larga parte, presso i governi nazionali, le loro amministrazioni e agenzie, dove vengono co finanziati.

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Vi sono, dicevamo, delle eccezioni. Innanzitutto,l’Unione europea dispone di piccole somme perl’assistenza tecnica a livello europeo: si tratta di finanziamenti necessari alla gestione, alla promozione, ad attività di monitoraggio e valutazione nonchéalla realizzazione di studi specifici. Inoltre, durante ilperiodo 1988 2006, l’Unione europea ha realizzatodei Programmi di Iniziativa Comunitaria (PIC), persviluppare una serie di temi di interesse europeo intutti gli Stati membri. Questi, disponevano di regolamenti propri e funzionavano comunque sulla basedi accordi tra la Commissione e ciascuno Statomembro, pur essendo gestiti direttamente da Bruxelles. Si tenga presente che la parte dei Fondistrutturali dedicati ai PIC è scesa dal 9% nel 19941999 a solo il 5,35% nel 2000 2006 e che nulla è stato investito per il periodo 2007 2013. Pertanto, itemi trattati dai PIC (sviluppo transfrontaliero, pariopportunità, sviluppo rurale e sviluppo urbano), cosìcome i metodi, dovranno essere integrati trasversalmente.

1.3 Gli obiettivi

La ripartizione dei Fondi strutturali si fa in funzione dialcuni obiettivi, generalmente tre. La tabella che segue sintetizza una comparazione tra il 2000 2006 (colonne a sinistra) e il 2007 2013 (colonne a destra):

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Obiettivo 2000-2006 2007-2013 Obiettivo

1

Aree dove il prodot-to interno lordo è inferiore al 75 % dell’UE

Aree dove il pro-dotto interno lordo è inferiore al 75 % dell’UE

Convergenza

2 Aree a riconversio-ne economica

Il resto (senza a-rea)

Competitività

3 Adattamento e mo-dernizzazione dei sistemi di istruzione, formazione e occu-pazione (tema)

Cooperazionetransfrontaliera

Cooperazione

Nell’ambito dei tre nuovi obiettivi per il 2007 2013, laCommissione ha fissato una serie di temi (si veda il riquadro “Tema dei Fondi strutturali proposti per il2007 2013”). Gli Stati membri sono incoraggiati a focalizzarsi su detti temi, anche se i progetti di regolamento permettono ad ogni Stato di realizzare un ampio ventaglio di attività.

I livelli di assistenza tecnica variano fino al 75% delbudget per le aree dell’Obiettivo 1 o Aree di convergenza, e fino al 50% per le altre aree. La politica dellaCommissione intende concentrare le risorse nelle Aree dell’obiettivo 1 o della convergenza, come mostrala tabella seguente.

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Obiettivo 2000-2006 2007-2013 Obiettivo

1 69.7% 78% Convergenza 2 11.5% 18% Competitività 3 12.3% 4% Cooperazione

Riserva 4% 3% Riserva Assistenza tecnica

(UE)0.25% 0.3% Assistenza tecnica

(livello UE)

L’Obiettivo 1/Convergenza è il più semplice da descrivere. Si noti come rispetto al passato i termini «Obiettivo 1», «Obiettivo 2», etc. siano ormai datati enon vengano più utilizzati nella terminologia dellatranche 2007 2013.Proviamo a spiegarci meglio: le «regioni dell’Obiettivo1» corrispondono sempre alle regioni più poveredell’Unione europea, o «alle regioni in ritardo di sviluppo». Nel corso della prima parte del periodo 20002006, queste regioni includevano la Grecia, una granparte del Portogallo e le regioni povere degli Stati piùsviluppati. Le nuove regioni di «Convergenza», secondo la denominazione utilizzata oggi, comprenderannola maggior parte dei nuovi Stati membri e qualche regione del vecchio Obiettivo 1.

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A rendere, apparentemente, le cose ancora più complicate, è il fatto che alcune regioni sono ad oggi «infase di uscita dall’Obiettivo 1».

Andiamo avanti. L’Obiettivo 2 per il 2000 2006 ha riguardato le regioni in via di conversione economica esociale: si trattava di circa il 18% del territoriodell’Unione. Di questo 18%, la maggioranza era costituita da regioni industrializzate in via di trasformazio

Regioni dell’Obiettivo 1,

2000-2006

Regioni di Convergenza,

2007-2013

Grecia Portogallo ad eccezione di LisbonaLe zone frontaliere, il Centro e l’Ovest dell’Irlanda Spagna, ad eccezione del nord-estGermania dell’est Mezzogiorno d’Italia, tranne il Molise Francia: dipartimenti d’oltre mareRegno Unito: Sud Yorkshi-re, Galles dell’Ovest, Cor-novaglia, Scilly, Merseyside Austria: Burgenland Svezia e Finlandia: regioni a bassa densità di popolazio-neI nuovi Stati membri a parti-re dal 1 maggio 2004

Quasi tutta la Grecia Portogallo, tranne Li-sbona e l’Algarve SloveniaIl Sud della Spagna Una grande partedella Germania est Mezzogiorno d’Italia, tranne il Molise Francia: dipartimenti d’oltre mare Regno Unito: Galles del Sud e dell’Ovest SlovacchiaRepubblica ceca, tranne Praga UngheriaLettoniaLituaniaEstoniaPoloniaMalta

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ne (10%), da zone rurali in declino (5%), da zone urbane in difficoltà (2%) e da aree depresse dipendenti dalla pesca (1%).Ebbene, con la riforma dei Fondo strutturali 20072013, le regioni dell’ Obiettivo 2 sono chiamate regioni «Competitività». Per essere precisi, la zona «competitività» tocca le regioni che non appartengono néall’Obiettivo 1, né alle zone di Convergenza. Si tratta,per definizione, delle regioni più ricche dell’Unione.

Per quello che concerne l’Obiettivo 3, esso a suo tempo non è stato declinato sulla base dell’appartenenzaad una specifica area geografica, bensì sulla base diuna logica tematica. Si applicava, di fatto, alle regionidell’Unione fuori dall’Obiettivo 1 o 2. In questo caso,l’Unione europea sosteneva progetti del Fondo socialeeuropeo con l’obiettivo di modernizzare le risorseumane e politiche nel settore dell’istruzione, dellaformazione e dell’occupazione. Tale obiettivo, almenosotto questa forma, scompare nella programmazione2007 2013.

Riprendiamo ora quanto accennato a proposito deiPIC nelle pagine precedenti. Nel 2000 2006, vi eranoquattro Programmi di iniziativa comunitaria (PIC):

INTERREG, per la cooperazione transfrontaliera;URBAN, per lo sviluppo urbano;LEADER, per lo sviluppo rurale;EQUAL, per le pari opportunità e lo sviluppo delle ri

sorse umane.

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EQUAL è stato il programma che ha interessato maggiormente le organizzazioni non governative e la lottacontro l’esclusione sociale, con più di mille progetti finanziati. Le ONG hanno ugualmente partecipato, main misura minore, agli altri tre PIC.

Il periodo 2007 2013 non propone alcun programmadi iniziativa comunitaria. La nuova evoluzione può essere così rappresentata:

INTERREG rientra nell’obiettivo «cooperazione» (cheavrebbe potuto chiamarsi «Obiettivo 3»);Gli Stati membri sono invitati a sottoporre dei progetti

urbani;LEADER proseguirà all’interno del nuovo Fondo agrico

lo europeo per lo sviluppo rurale;EQUAL sparisce, anche se i suoi principi dovranno es

sere integrati trasversalmente.

INTERREG è, a tutti gli effetti, “promosso” a livello diun obiettivo dei Fondi strutturali. In questo caso, laCommissione ha proposto di costituire una nuova entità giuridica, un raggruppamento europeo per la cooperazione transfrontaliera (EGCC), che si compONGadi collettività regionali e locali, con la responsabilità direalizzare i programmi e i Fondi transfrontalieri in ciascuna regione di frontiera.LEADER diviene un asse prioritario del nuovo Fondoagricolo europeo per lo sviluppo rurale (EAFRD). Igruppi di azione locale di LEADER restano attivi e sa

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ranno creati dei nuovi gruppi. Nel caso di URBAN, gliStati membri sono invitati a sottoporre una lista di piùdi 70 città suscettibili di essere finanziate nel quadrodi un pacchetto di azioni specifiche, eventualmenteattraverso una sovvenzione globale. È da notare, negativamente, che nessuna misura specifica è stataproposta nel Terzo rapporto di coesione per garantireun futuro a EQUAL, anche se delle misure sono stateprese in considerazione nel quadro degli Orientamentistrategici comunitari (vedi riquadro).

Fondo di coesione

Il Fondo di coesione è operativo negli Stati membri ilcui Reddito nazionale lordo è inferiore al 90% dellamedia dell’Unione europea. Questo fondo è stato introdotto nel 1994 e era destinato ai quattro Stati piùpoveri membri dell’epoca: Spagna, Portogallo, Grecia,Irlanda. Il Fondo di coesione si concentra su progetti ditrasporto e ambientali e riveste una grande importanza per le ONG che si occupano di questi temi. Il Fondo

Mainstreaming di EQUAL

Gli Orientamenti strategici comunitari precisano che:

…l’esperienza riuscita dell’iniziativa comunitaria EQUAL, che favori-sce la realizzazione di una società integrata nella lotta contro la di-scriminazione e l’esclusione (...) è incorporata all’insieme delle azio-ni al fine di perseguire l’approfondimento del partenariato, dell’empowerment, dell’innovazione e della cooperazione transna-zionale che permettono agli Stati membri di condividere le buone pratiche…

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di coesione offre un livello più alto di assistenza finanziaria: 85% dei costi totali.

Temi proposti per i Fondi strutturali 2007-2013

Innovazione e economia delle conoscenze

Ambiente e prevenzione dei rischi

Accessibilità e servizi di interesse economico generale

Riforme per la piena occupazione

Migliorare la qualità e la produttività al lavoro

Inclusione e coesione

1.4 Rendere operativi i Fondi strutturali

Come si può constatare, il funzionamento dei Fondistrutturali si basa su una serie comune di obiettivi, diFondi e di programmi, integrati all’interno di una politica quadro (Agenda 2000, Terzo rapporto di coesione). Per il 2000 2006, gli Stati membri furono invitatiad elaborare un Piano nazionale di sviluppo o documento similare, che presentava la maniera in cui sarebbero stati allocati i Fondi strutturali conformemente alle priorità e alle stime che vi figuravano. A seguitodi questa prima tappa, un accordo ufficiale fu concluso tra la Commissione e ciascuno Stato membro precisando in dettaglio come ciò sarebbe stato fatto: il do

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cumento in questione si chiamava Quadro Comunitario di sostegno (QCS) o Documento unico di programmazione (DOCUP). In generale, il QCS o il DOCUP contenevano una serie di priorità, di programmi e di misure che dettagliavano la maniera in cui i Fondi strutturali sarebbero stati spesi. Un nuovo documento fu inseguito pubblicato dagli Stati membri, che dava maggiori dettagli sulle misure (destinatari diretti e indicatori di valutazione sui progressi): il Complemento diprogramma (CP). In seguito, si procedetteall’identificazione degli organismi incaricatidell’esecuzione dei Fondi strutturali: le autorità di gestione.

Il sistema messo in piedi per il periodo 2007 2013 èdiverso :

La Commissione pubblica gli Orientamentistrategici comunitari (OSC) che riportano igrandi obiettivi dei Fondi strutturali in tuttigli Stati membri.

in risposta, ciascuno Stato membro elabora un Quadro di riferimento strategico nazionale (QRSN) che presenta come i Fondistrutturali saranno spesi, nel rispetto dellelinee direttrici (OSC). Il QRSN è un documenti più breve e meno dettagliato rispetto alQCS o al DOCUP. Non sono previsti questavolta i Complementi di programma. Gli Statimembri possono comunque, se lo desidera

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no, dotarsi di un Piano nazionale di sviluppo,ma senza obbligo.

I Programmi operativi seguono i QRSN esono comunque oggetto di un accordo trala Commissione e gli Stati membri. Il dialogo tra la Commissione e gli Stati membriverterà sul QRSN e sui Programmi operativiche seguiranno.

Il risultato di questa nuova impostazione? Gli Statimembri beneficeranno di una maggiore libertà peramministrare i Fondi strutturali – ma dovranno farlonei limiti dei regolamenti e dei parametri generali previsti negli orientamenti strategici comunitari. Gli orientamenti prevedono degli impegni in favoredell’inclusione sociale, le ONG dovranno assicurarsiche il Quadro di riferimento strategico nazionale sialoro conforme.

Gli Orientamenti strategici comunitari prevedono trelinee direttrici, accompagnate da 12 “sottotitoli”. Lelinee direttrici toccano le seguenti questioni:

l’importanza del rafforzamento e dellapromozione dell’inclusione sociale;

la necessità di accrescere le capacitàistituzionali al fine di garantire la realizzazione efficace dei Fondi strutturali;

l’importanza di una migliore governance nel funzionamento dei Fondi.

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Orientamenti strategici comunitari 2007-2013

I Fare dell’ Europa e delle sue regioni un luogo più attrattivo per gli investimenti e il lavoro

1 Estendere e migliorare le infrastrutture del trasporto 2 Rinforzare le sinergie tra la protezione ambientale e la cresci-

ta3 Indirizzare l’Europa ad un utilizzo intensivo delle fonti di e-

nergia tradizionali

II Migliorare la conoscenza e l’innovazione come fattori di crescita 1 Accrescere e migliorare gli investimenti in ricerca, sviluppo e tecnologia2 Facilitare l’innovazione e incoraggiare la creazione di impre-se3 Promuovere la società dell’informazione per tutti 4 Migliorare l’accesso ai finanziamenti

III Posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità 1 Attirare e mantenere il più grande numero di persone nel mercato del lavoro e modernizzare i sistemi di protezione sociale

2 Migliorare la capacità di adattamento dei lavoratori e delle imprese e accrescere la flessibilità nel mercato del lavoro

3 Investire maggiormente nel capitale umano migliorando l’istruzione e le competenze

4 Capacità amministrative

5 Contribuire al mantenimento in buona salute della popolazio-ne attiva

Abbiamo raccontato nel capitolo ciò che è stato finora. Attraverso la lettura del prossimo capitolo capire

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mo dove reperire maggiori informazioni sui Fondistrutturali.

Come funzioneranno i Fondi strutturali (2007-2013)

Diagramma semplificato

Commissione

Terzo rapportodi coesione Commissione

RegolamentiCommissione

OrientamentiStrategiciComunitari

Governi nazionali

Ministeri delle finan

ze

Quadro di riferimentostrategico nazionale(Piano nazionale disviluppo)

Comitato dimonitoraggio

FSE

Programmioperativi

FESR

Programmioperativi

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Capitolo 2

Informazione

Per le organizzazioni non governative interessate aiFondi strutturali, è fondamentale essere ben informate. Il presente capitolo presenta le reti di informazionirelative ai Fondi strutturali e l’esperienza delle ONGper ottenere le informazioni in questione.

Innanzi tutto, bisogna ricordare che l’Autorità di gestione è responsabile, nel quadro del regolamento generale attuale, della diffusione dell’informazione relativa ai Fondi strutturali destinata a tutti i cittadini edeve in particolare assicurarsi che gli eventuali beneficiari finali, le organizzazioni commerciali e professionali, i partner economici e sociali, le organizzazioni dipromozione delle pari opportunità tra gli uomini e ledonne e le organizzazioni non governative, siano informati sulle possibilità di assistenza offerte. Nel regolamento generale, gli Stati membri sono tenuti a garantire la «trasparenza» nell’accesso ai Fondi.

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2.1 Fondi strutturali a livello europeo

A livello europeo, i principali documenti da conosceresono i seguenti:

a. Politica principali documenti politici che trattanodei Fondi:

- Agenda 2000 (2000 2006)

- Terzo rapporto di coesione: un nuovo partenariato per la crescita, l’occupazione ela coesione; 2005

- Quarto rapporto sulla coesione: Regioni increscita, Europa in crescita; 2007

La natura dei due documenti diverge leggermente.L’Agenda 2000 è un rapporto dedicato all’avveniredei Fondi strutturali a partire dal 2000. Invece, il Terzo rapporto di coesione fa parte di una lista di documenti di valutazione e, alla fine di esso, le propostein vista del nuovo periodo di programmazione figurano tra gli allegati.

b. Regolamenti i principali documenti diregolamentazione sono i regolamentigenerali, accompagnati da regolamentipiù sintetici collegati a ciascun Fondo:

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Per il 2000 2006Regolamento generale: 1260/99, pubblicato sulla

gazzetta ufficiale delle CE il 21 giugno 1999.Regolamenti specifici per ciascun Fondo:1784/99 Fondo sociale europeo1783/99 Fondo europeo per lo sviluppo regionale1263/99 Strumento finanziario per la pesca1257/99 Fondo europeo per l’orientamento e la garanziaagricola1264/99 Fondo di coesione

Per il 2007 2013Regolamento generale n. 1083 del

l’11/07/2006;Regolamenti specifici per ciascun Fondo:

Fondo europeo per lo sviluppo regionale n. 1080del 05/07/2006Fondo sociale europeo n. 1081 del 05/07/2006Fondo di coesione n.1084 del 11/07/2006

Regolamento n. 1828 dell’08/12/2006“Modalità di applicazione del FESR e del Regolamento generale”.Al di fuori dei Fondi strutturali: Proposte di

sostegno allo sviluppo rurale attraverso ilFondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (EAFRD).Orientamenti strategici comunitari, pubbli

cati nel 2004 e trasmessi al Consiglio dei ministri per la negoziazione e l’adozione.

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2.2 Fondi strutturali a livello nazionale

A livello nazionale, i principali documenti da conoscere sono i seguenti:

Per il 2000 – 2006

- Piano nazionale di sviluppo.- Quadro comunitario di sostegno o Documento u

nico di programmazione.- Per ciascun programma operativo, un Programma

operativo e un Complemento di programma.

Il Piano nazionale di sviluppo descrive come il paeseintende spendere i Fondi strutturali. I governi elaborano il proprio Piano nazionale di sviluppo in base alleesigenze della Commissione ma, nel corso dei negoziati alcune parti del Piano nazionale di sviluppo possono essere eliminate, modificate o integrate.

Per quello che concerne i Quadri comunitari di sostegno (QCS) e i Documenti unici di programmazione(DOCUP) la situazione è più complessa. Ciascun paesedispone di un QCS o di un DOCUP (i DOCUP sono piùfrequenti nei paesi più piccoli). Una regione può dotarsi sia di un DOCUP, ma anche di un Programma operativo (PO). Il Programma operativo (PO) copre generalmente una regione o un tema su più regioni otutte le regioni di uno stesso paese. Ciascun programma di iniziativa comunitaria dispone di un suoprogramma operativo e a ciascun programma operativo corrisponde un Complemento di programma (CP):

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si tratta di uno strumento che può essere modificatodal Comitato di monitoraggio (l’approvazione di Bruxelles non è richiesta). Si pensi che, nel periodo 20002006, sono stati realizzati più di mille PO.

Per il 2007 – 2013

- Quadri di riferimento strategico nazionale.- Piano nazionale di sviluppo (facoltativo).- Programmi operativi senza complementi di pro

gramma.

È previsto che il Quadro di riferimento strategico nazionale sia un documento più conciso rispetto ai precedenti QCS e DOCUP, e che dovrà rispettare le priorità che figurano negli orientamenti strategici comunitari (cfr. Capitolo 1: Come funzionano i Fondistrutturali). Gli Stati membri possono, se lodesiderano, elaborare dei Piani nazionali di sviluppopiù dettagliati, ma questi non costituiscono unacomponente essenziale del processo e nonnecessitano dell’approvazione della Commissione.

I documenti operativi del programma adottano generalmente tutti lo stesso formato: di colore blu scuro,presentano il quadro del programma, i suoi scopi e obiettivi, le priorità, le misure da realizzare, le procedure di monitoraggio e quelle finanziarie. Alcuni sonobrevi, altri più lunghi; alcuni sono chiari, altri ancorameno. Si tratta di documenti indispensabili per tuttele ONG che desiderano seguire la gestione dei Fondistrutturali nei dettagli.

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2.3 Dove ottenere l’informazione

Generalmente, i documenti europei o nazionali sonodisponibili presso:

la Commissione a Bruxelles (DG REGIO,DG OCCUPAZIONE). Sia la DG OCCUPAZIONE, sia la DG RE GIO dispONGono diunità dirette da «capi unità» a cui è assegnato un paese da seguire (normalmente è previsto un gruppo di due o trepaesi per ciascun funzionario). I capi unità sono chiamati anche «responsabililocali» (cfr. Repertorio ufficiale nellePubblicazioni utili, riquadro);i governi nazionali: principalmente

presso il Dipartimento o il Ministero responsabile dei Fondi strutturali (spessoil Ministero delle Finanze) o presso altreamministrazioni governative (e i rispettivi siti web);gli sportelli pubblici di informazioni

della Commissione negli Stati membri.

A questi documenti principali se ne aggiungono altri,di taglio analitico o promozionale. Si tratta di rapportispecifici su alcuni Fondi, programmi, progetti. Le migliori fonti restano, comunque, gli uffici della Commissione, i siti web delle DG REGIO e OCCUPAZIONE e icentri informativi dedicati. Diversi tipi di documentisui Fondi strutturali possono essere ugualmente pubblicati dalle amministrazioni, dalle agenzie governative

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e dai servizi di informazione. Numerose sono le biblioteche universitarie che svolgono la funzione di centridi informazione europea. Queste biblioteche ricevonouna vasta gamma di informazioni purché qualsiasi cittadino possa accedervi liberamente.

Principali siti web della Commissione Principali documenti

La responsabilità dei Fondi strutturali ricade generalmente sulla Direzione ge-nerale «Politica regionale» (DG REGIO). Il Fondo europeo per lo sviluppo regio-nale è a responsabilità della DG REGIO, mentre il Fondo sociale europeo è della Direzione generale per l’occupazione, gli affari sociali e le pari opportunità (DG OCCUPAZIONE).

2000-2006:

Agenda 2000, regolamento generale, regolamenti spe-cificiPiano nazionale di sviluppo Quadro comunitario di so-stegno / Documento unico di programmazione Programmi operativi, Com-plementi di programma

Per trovare questi siti web:Cliccare sul portale ufficiale dell’Unione europea:http://europa.euoppurehttp://europa.eu/pol/socio/index_it.htmhttp://europa.eu/pol/reg/index_it.htm

2007-2013

Terzo rapporto di coesio-ne, regolamento generale, regolamenti specifici Orientamenti strategici comunitariPiano nazionale di svilup-po (se esistente) Quadro di riferimento stra-tegico nazionale

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La pagina centrale della DG REGIO de-dica molte informazioni ai Fondi struttu-rali, così come la DG EMPL le dedica al Fondo sociale europeo.

2.4 Le ONG di inclusione sociale e l’informazione

Se questo è il quadro, cosa accade nella pratica? Approfondiamo la situazione in alcuni Paesi.

In Belgio, le principali fonti di informazione sono rappresentate dalle Unità del Fondo sociale europeopresso il Ministero del lavoro, a livello federale e a livello delle comunità francese e fiamminga. Queste Unità pubblicano tre manuali : un manuale destinato airesponsabili di progetti, un manuale per il partenariato e una guida di compatibilità. Le Unità dispONGonodi un buon sito web accessibile e pubblicano anchedelle brochure esplicative. Informazioni sull’inclusionesociale si trovano anche in contesti collegati al mercato del lavoro.

A Cipro, l’Ufficio della programmazione del governo èincaricato della promozione dei Fondi strutturali. Laprincipale fonte di informazione è “I Fondi strutturalinell’Unione europea a Cipro”, un documento pubblicato in inglese e greco. Le informazioni sono accessibilisia attraverso questo documento sia consultando il sito web (www.planning.cy). Il documento, si tenga pre

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sente, non fornisce alcuna informazione sul ruolo deiFondi strutturali nella lotta contro l’esclusione sociale.

Per quello che riguarda la Repubblica Ceca, nel sitoweb www.strukturalni fondy.cz amministrato dal Ministero per lo Sviluppo regionale, vi sono tutti di documenti e le informazioni necessarie. Il Ministero ricopre anche la funzione di autorità di gestione delQuadro comunitario di sostegno. Tutti i programmioperativi e i documenti esplicativi sono disponibili online, dove si possono conoscere anche i Programmioperativi dei diversi ministeri. I contenuti dei Fondistrutturali legati all’inclusione sociale si possono trovare sul sito del Ministero del lavoro e degli affari sociali: www.mpsv.cz. Invece, per il Fondo sociale europeo bisogna guardare nel sito : www.esfcr.cz.

In Danimarca responsabile dei Fondi strutturali è ilMinistero degli affari economici e delle imprese. Laprincipale fonte di informazione sugli aspetti socialidei Fondi strutturali è il sito : www.socialfonden.dk. IlFondo sociale europeo, il Fondo europeo per lo sviluppo regionale, il FEOGA e il Fondo di coesione dispONGono tutti di una propria fonte di informazione.Questa è disponibile on line, in versione cartacea, accompagnata da brochure esplicative. Per quanto riguarda la «lotta contro la povertà e l’esclusione sociale» del Fondo sociale europeo, l’informazione è largamente diffusa.

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La responsabilità dei Fondi strutturali in Germaniaspetta al Ministero dell’economia e del lavoro delgoverno federale, all’Agenzia nazionale perl’occupazione e ai 16 Stati regionali (Länder). LeONG tedesche di lotta contro la povertà el’esclusione sociale utilizzano, come principale fontedi informazione, i programmi operativi dei Länder eil programma operativo delle zone dell’Obiettivo 1.Ciascun Fondo dispone di una sua fonte di informazione, su formato cartaceo e on line. Inoltre le ONGdispONGono di una buona informazione sui Fondistrutturali e sul ruolo che ricoprono nell’attivazionedi processi di inclusione sociale. Ciò è dovuto principalmente al fatto che hanno creato una rete benorganizzata di raccolta e diffusione delle informazioni relativamente ai Fondi.

In Spagna, l’informazione sui Fondi strutturali è pubblicata sul sito web di diversi ministeri. La fonte piùutilizzata dalle ONG è il sito dell’Unità amministrativa del Fondo sociale europeo (Unidad Administradora del Fondo Social Europeo)(www.mtas.es/uafse). Le piccole ONG non hannoancora acquisito l’abitudine a consultare i siti web eil contenuto dei programmi gestiti dai governi regionali autonomi sembra meno accessibile. Sonopubblicate brochure e depliant, ma arrivano solo aquelle organizzazioni già coinvolte nei Programmi diiniziativa comunitaria. Nella Gazzetta ufficiale (Boletin Oficial del Estado) sono pubblicati i bandi per

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presentare progetti. Vengono, infine, organizzate inmodo continuativo delle giornate informative.

L’Estonia dispone di una pagina web consacrata aiFondi strutturali: www.struktuurifondid.ee, che offre,nel dettaglio, le priorità, le misure e i contatti. Il Ministero delle Finanze ha la responsabilità generale deiFondi. Ciascuna priorità dispone di una propria agenzia per la implementazione dei Fondi che ha un proprio sito web. Le ONG estoni di lotta contro la povertàe l’esclusione sociale possono accedere alle informazioni presso agenzie apposite per l’implementazionedei Fondi, dei programmi operativi o attraverso giornate informazione. I differenti Fondi strutturali hannoun loro sito web, uno specifico è dedicato al programma EQUAL (www.tta.ee/equal). Per quanto riguarda l’apporto dei Fondi strutturali nella lotta contro la povertà e l’esclusione sociale, l’informazionepuò dirsi generalmente corretta.

Diverse autorità di gestione e diversi ministeri sonoresponsabili dei Fondi strutturali in Ungheria.L’informazione sui Fondi e i Programmi operativi è disponibile su uno specifico sito web, a volte anche ininglese (www.nfh.hu/angol/index2.htm). I documentioperativi sono tutti disponibili in versione completa osintetizzata. Brochure esplicative sono ugualmente disponibili in formato cartaceo o in PDF scaricabile. Nonostante non vi siano informazioni specifiche sul legame tra i Fondi e inclusione sociale, è messa a dispo

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sizione l’informazione per aiutare i candidati ad utilizzare la giusta terminologia al momento della presentazione di progetti. Se una informazione soddisfacentepuò trovarsi su internet, le piccole comunità rurali,che non dispONGono ancora dell’accesso alla Rete restano svantaggiate.

In Irlanda, l’organismo responsabile della promozionedei Fondi strutturali è l’Unità di informazione sul Quadro comunitario di sostegno (Community SupportFramework Information Unit), una divisione del Ministero delle Finanze. Le principali fonti di informazioneutilizzate sono il Quadro comunitario di sostegno, ilPiano nazionale per lo sviluppo e i Programmi operativi. L’ informazione è ugualmente disponibile sui siti delPiano nazionale per lo sviluppo (www.ndp.ie) e delFondo sociale europeo (www.esf.ie). Se in generalel’informazione è soddisfacente, difetta invece quellarelativa al collegamento tra l’inclusione sociale e iFondi strutturali.

In Italia, l’informazione relativa ai Fondi strutturali èdata da diversi ministeri, il cui responsabile in materiaè il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il Quadrocomunitario di sostegno, il Piano nazionale per lo sviluppo e i Piani regionali per lo sviluppo sono tutti pubblicati nella gazzetta ufficiale e disponibili sui siti web:sono principalmente quelli regionali che dedicano delle sezioni intere ai Fondi strutturali. Le ONG devonoprocurarsi da sole le informazioni che non ricevono di

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rettamente. Se non nel caso dell’Obiettivo 3, non esiste altra informazione specifica sul ruolo dei Fondistrutturali nella lotta contro la povertà e l’esclusione.L’ISFOL, Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori, pubblica delle brochure e deidepliant relativi ai Fondo sociale europeo, così comeItalia Lavoro, il Formez e altri organismi indipendentispecializzati nella materia, quali EAPN Italia.

In Polonia, sono i ministeri i responsabili della promozione dei Fondi strutturali. Per ottenere le informazioni necessarie le ONG dipendono dai programmi operativi settoriali e regionali(www.funduszestrukturalne.gov.pl). Esse stesse fannodel loro meglio per promuovere informazioni sui Fondistrutturali (www.ngo.pl). Una sezione del sito web delgoverno è dedicata al Fondo sociale europeo(www.efs.gov.pl). Manca l’informazione relativa alruolo dei Fondi nella lotta contro la povertà el’esclusione sociale. Se da un lato le ONG possono accedere all’informazione generale sui Fondi, dall’altronon ricevono alcune informazione tematica.

In Lituania sono il governo e i diversi ministeri ad essere incaricati di promuovere l’esistenza dei Fondi strutturali. La principale fonte di informazione è il Docu

Le ONG non sono né avvantaggiate né svantaggiate rispetto ad altri quando si tratta di ricevere le informazioni sui Fondi strutturali

Portogallo

La migliore fonte resta internet Polonia

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mento comune di programma (chiamato BPD in lituano), che può essere ottenuto presso il Ministero dellefinanze, l’istituzione capofila in questa materia(www.finmin.lt). L’informazione è ugualmente diffusavia internet, tramite giornali e televisioni, attraversobrochure, seminari e conferenze nel quadro dei programmi educativi. Il materiale in questione è statogratuito fino al 2005, ora lo si ottiene solo a pagamento. L’informazione è disponibile presso le amministrazioni governative (siti web e brochure), pressol’Agenzia centrale per la gestione dei progetti(www.cpva.lt), presso la Fondazione di sostegno(www.esf.lt) e altre agenzie. Non è sufficientel’informazione, diffusa dal Ministero degli Affari socialie del lavoro, sul ruolo dei Fondi strutturali nella lottacontro la povertà e l’esclusione sociale.

Nei Paesi Bassi le ONG che desiderano informarsi suiFondi strutturali fanno riferimento al Ministero degliaffari sociali e dalle reti internazionali come ATD Quarto Mondo.

In Portogallo una informazione relativa ai Fondi strutturali è disponibile presso le amministrazioni pubbliche e le agenzie governative, tanto che il Comitato digestione del Quadro comunitario di sostegno ha pubblicato delle linee direttrici in materia e organizzatodei seminari. Un sito web è dedicato al Quadro comunitario di sostegno (www.qca.pt) e contiene i Programmi operativi e i dati sui Fondi. Ciascun Fondo, inoltre, dispone di una propria pagina web. I responsa

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bili di alcuni programmi si sono sforzati di far conoscere le proprie attività e misure attraverso pubblicazioni,seminari, linee telefoniche e comunicati stampa. Ilprogramma operativo sull’occupazione, la formazionee lo sviluppo sociale (chiamato POEFDS in portoghese)dispone di un Bollettino di informazione che contienele strategie, misure, progetti, risultati e interviste, maanche un repertorio di progetti e differenti note informative.

In Inghilterra, l’amministrazione governativa che ha incarico i Fondi strutturali è il Dipartimento per il Commercio e l’industria, con il sostegno del Dipartimentoal lavoro e della previdenza e del Dipartimentoall’Istruzione, responsabili del Fondo sociale europeo,e del gabinetto del Vice primo ministro, responsabiledel Fondo europeo per lo sviluppo regionale. Le ONGconsiderano i piani operativi e i documenti di programmazione la loro principale fonte di informazione:questi documenti sono disponibili in formato cartaceoe su internet. L’informazione può ugualmente essereottenuta attraverso i siti web del governo e presso lereti di formazione finanziate attraverso l’assistenzatecnica a livello di programma, nazionale e subregionale. Le agenzie governative e le reti formativefinanziate dall’assistenza tecnica diffondonol’informazione sul ruolo dei Fondi nella lotta control’esclusione sociale.

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La principale fonte di informazione sui Fondi strutturali a Malta è il Documento unico di programmazione e ilsuo Complemento di programma, disponibili sul sitoweb dell’autorità di gestione (www.ppcd.gov.mt). Sulsito www.esf.gov.mt si trova una informazione distinta sul Fondo sociale europeo. Malgrado ciò, le ONG dilotta contro la povertà non hanno l’impressione di aver ricevuto una informazione di qualità sul ruolo e ilcontributo dei Fondi strutturali nella lotta contro lapovertà.

Cosa fa la maggioranzadei governi

Cosa fanno i migliori governi

� Siti web � Brochure esplicative

� PropONGono documenti ad hoc con il collegamento tra Fondi strutturali e inclusione sociale � Offrono una informazione sui differenti Fondi nei ri-spettivi siti �PropONGono i principali documenti scaricabili – sinte-si e versioni complete � Informano direttamente le ONG � Riservano un’assistenza tecnica per le ONG affinché possano informarsi � Utilizzano altre forme di informazione oltre ad internet (stampa, TV, conferenze, seminari, numeri telefonici). Notiziari informativi e repertori di progetti (Portogallo); manuali informativi sui Fondi strutturali promotori, par-tenariati, rendicontazione (Belgio)

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2.5 Conclusioni: se l’informazione non viene da

te, vai tu verso l’informazione

L’informazione disponibile sui Fondi strutturali è nettamente aumentata negli ultimi cinque anni. Nel corsodella precedente programmazione, le ONG in alcunipaesi hanno conosciuto le più grandi difficoltà per ac

Formazione sull’informazione in Polonia

Per preparasi ai Fondi strutturali è stato creato un programma ad hoc:«Euro ONG». 203 persone, in gruppi di 10-17 persone hanno ricevutouna formazione in ciascuna provincia. Il 94% dei partecipanti hannoottenuto un attestato. Queste 203 persone, a loro volta, hanno trasferito presso altre ONG le informazioni acquisite suiFondi strutturali: come presentare la domanda di finanziamento; for-mazione alle procedure e animazione del settore associativo. Sonostate così organizzate 215 sessioni formative, 184 riunioni per un tota-le di 11.000 partecipanti, inclusi i rappresentanti di 2.600 ONG. Solonel 2004, hanno risposto a 4300 domande di informazioni, dato più di1.500 consigli e organizzato 500 consultazioni. A seguito di questacampagna di informazione, le ONG hanno proposto 160 progetti. Gliesperti delle ONG hanno raggiunto le piccole città e le zone rurali piùremote. Il lavoro di formazione ha beneficiato del sostegno delle col-lettività locali, che hanno aiutato ad organizzare un vasto numero diriunioni. L’Ufficio delle ONG polacche a Bruxelles ha garantito un ag-giornamento regolare sull’evoluzione dei Fondi strutturali.

Per maggiori informazioni: www.ngo.pl, www.splot.ngo.pl,www.eu.ngo.pl

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cedere alle informazioni sui Fondi. I principali documenti erano quasi sconosciuti e sembravano, talvolta,territorio riservato di alcuni. La situazione è cambiata.Tutti gli Stati membri pubblicano sui siti web governativi le principali informazioni sui Fondi strutturali. LeONG sono in grado di identificare i documenti chiave: iPiani nazionali per lo sviluppo, i Quadri comunitari disostegno, i Documenti unici di programmazione, i Programmi operativi. Tutti i paesi sembrano avere molteplici fonti di informazione per i diversi Fondi e un vasto numero di ONG hanno familiarizzato con le informazioni pubblicate sul Fondo sociale europeo. Il sistema informativo non dipende esclusivamente da internet, perché tutti i governi propONGono ugualmente dei documenti cartacei e delle brochure esplicative.

Ciò detto, pochi governi sembrano aver realizzato unastrategia volontaria di promozione dei Fondi strutturali. In tutti i paesi sopra citati, se l’informazione è disponibile, bisogna cercarla per ottenerla. Questo nonporrebbe alcun problema se tutti i cittadini fosserouguali di fronte all’informazione; purtroppo non è ilcaso delle persone che vivono in stato di esclusionesociale. A parte il materiale pubblicato e internet, pochi paesi hanno utilizzato altri meccanismi di promozione, come la carta stampata, la televisione, seminarie conferenze (un approccio adottato solo dalla Lituania). Il Portogallo, con un largo ventaglio di metodi didiffusione dell’informazione, si caratterizza per un approccio più sistematico. Il sistema più intelligente si

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trova in Inghilterra, dove le ONG possono utilizzarel’assistenza tecnica per migliorare il livello e la qualitàdell’informazione sui Fondi strutturali.Una seconda critica concerne la poca informazione relativa all’esclusione sociale. Nessun paese sembra interessato al ruolo che possono rivestire i Fondi strutturalinella lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. Laddove una informazione sull’inclusione è disponibile, silimita a qualche programma, principalmente nel quadro del Fondo sociale europeo. Questo solleva una seria questione circa l’efficacia dei Fondi nella lotta contro la povertà, facendo difetto l’informazione di base.La disponibilità dell’assistenza tecnica inglese offre, perlo meno, un meccanismo che permette di ridurre inparte il fossato, ma si tratta dell’eccezione che conferma la regola (cfr. Assistenza tecnica, capitolo 7).

Qualche sito nazionale utile

Cipro:

www.planning.cyRepubblica ceca:

generale: www.strukturalni-fondy.cz; inclusione sociale: www.mpsv.cz; Fondo sociale europeo: www.esfcr.cz. Danimarca:

www.socialfonden.dkSpagna:

www.mtas.es/uafseEstonia:

www.struktuurifondid.eeUngheria:

www.nfh.hu/angol/index2.htmIrlande:

Qualche sito europeo

utile

Rete europea delle

associazioni di lotta

contro la povertà e

l’esclusione sociale:

www.eapn.orgPiattaforma delle

ONG europee del set-

tore sociale:

www.socialplatform.orgEuro Citizen Action

Service:

www.ecas.orgEuropa:

http://europa.eu

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www.ndp.ie Italia:

http://www.dps.mef.gov.it/fondistrutturali.aspPolonia:

www.funduszestrukturalne.gov.plLituania:

www.finmin.ltPortogallo:

www.qca.ptMalta:

www.ppcd.gov.mt

ONG polacche:

www.ngo.pl

Qualche pubblicazione utile

Commissione europea:

Structural Actions 2000-6 – Commentary and Regulations9,50 € presso l‘Ufficio delle Pubblicazioni ufficiali delle Comunità euro-pee, L 2985 Lussemburgo. ISBN 92 828 7767 1.Greater London Enterprise:

Fast forward grants - report on the London ESF global grants pro-gramme Fast Forward grants 2002-3. Greater London Enterprise, 28 Park st, London SE1 9EQ, tel 00.44.207.403.0300, mail@gle.co.uk, www.gle.co.ukCommissione europea:

Repertorio ufficiale dell’Unione europea50 € presso l‘Ufficio delle Pubblicazioni ufficiali delle Comunità euro-pee,L 2985 Lussemburgo. ISBN 92 78 40258 3 Daniel Guégin:

The new practical guide to the EU labyrinth. 7 ème édition, 2005,ISBN 2 930409 01 0,25€ presso EIS Publishing, Europe Information Service, avenue Adol-phe Lacomblé 66,B 1030 Bruxelles, tel 322.737.7709, fax 322.732 6757, e: eis@eis.be

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2.6 Promemoria

Qui di seguito alcune domande per le ONG interessatead approfondire la conoscenza dei Fondi strutturali:

Avete copia dei documenti europei più importanti?Avete copia dei documenti nazionali più impor

tanti?Vi tenete regolarmente informati/e consultan

do i siti web nazionali e europei sui Fondi strutturali?Siete in contatto con i servizi informativi della

Commissione responsabili dei Fondi nel vostropaese?Leggete i rapporti e le analisi critiche e indi

pendenti sui Fondi strutturali?Siete coinvolti nelle reti nazionali ed europee

che si occupano di Fondi strutturali?Domandate al vostro governo di realizzare una

strategia volontaria per diffondere una informazione di qualità e interessante sui Fondi strutturali?Domandate al vostro governo di mettere a di

sposizione una informazione specifica sul ruolodei Fondi strutturali nella lotta contro la povertà?Domandate una assistenza tecnica affinché

questa informazione sia resa disponibile?Avete organizzato all’interno della vostra rete

un sistema di diffusione dell’informazione suiFondi strutturali?

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CAPITOLO 3

Ideazione, pianificazionee partenariato

Questo capitolo spiega come sono programmati e pianificati i Fondi strutturali. Particolare attenzione vieneprestata al tema della “partnership”.La procedura per la pianificazione di un periodo di utilizzo dei Fondi strutturali dura circa due anni. Gliattuali regolamenti specificano che:

La preparazione delle operazioni relative aiFondi strutturali in ciascuno stato membro èuna funzione della partnership (cooperazione) tra le autorità regionali e locali, altri organismi competenti, partner economici e sociali ed ogni altro organismo competente erilevante.

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La partnership dovrà riguardare la preparazione, il finanziamento, il monitoraggio e lavalutazione.

Gli Stati membri presentano un piano allaCommissione, delineato dalle autorità competenti dopo aver consultato i partner, aiquali deve essere assegnato un periodo ditempo stabilito per poter esprimere i propripareri.

Il Quadro Comunitario di Sostegno deve includere unadichiarazione relativa alla strategia ed alle priorità. IProgrammi Operativi devono includere le priorità, gliobiettivi e la descrizione delle misure proposte. I Complementi di programmazione devono includere dettagli sulle misure, indicatori di monitoraggio e definizione dei beneficiari finali. Il Documento Unico di Programmazione deve includere dichiarazioni relative allastrategia, alle priorità ed un sommario delle misurepianificate. I progetti più grandi devono essere sottoposti ad una analisi costi benefici con un’analisi deibenefici economici.L’Addizionalità è una condizione indispensabile perpianificare i Fondi: al fine di produrre un impatto genuino, i Fondi non devono rimpiazzare le spese pubbliche o equivalenti dei singoli stati membro.

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3.1 Quali partner, quali forme e quali caratteristiche

delle partnership

Nello stabilire delle partnership, ogni Stato membro ètenuto a creare “una effettiva ed ampia associazionedi tutti gli organismi rilevanti, secondo le regole e lepratiche nazionali, tenendo in conto la necessità dipromuovere le pari opportunità tra donna ed uomo elo sviluppo sostenibile attraverso l’integrazione deirequisiti di protezione ambientale e del loro miglioramento” .

Nella pratica, sia i partner, sia la natura propria delprincipio di partnership hanno dimostrato di rappresentare dei nodi problematici. I governi hanno trovatodifficile riconoscere le ONG in generale ed in particolare quelle “sociali” come partner effettivi. Ed anchequando ciò è accaduto, la qualità della partnership si èrivelata bassa, assegnando alle ONG un ruolo periferico e mantenendo le decisioni importanti a livello governativo con brevi consultazioni. (Riquadro“L’illusione dell’inclusione”).

“Un nuovo partenariato per la coesione” Il Terzo rapporto sulla coesione economica e sociale

Rappresentanze della società civile dovrebbero essere maggior-mente coinvolte tramite meccanismi appropriati nella programma-zione, nell’implementazione e nel follow up degli interventi messi in atto dai Fondi strutturali

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Per il periodo 2007/2013, l’articolo 11 del regolamento generale prevede una estensione della partnershipalla società civile ed alle organizzazioni non governative, definendo come partner i seguenti organismi:

Le autorità competenti regionali, locali ecittadine ed altre autorità pubbliche.

I partner economici e sociali (le parti sociali)

Ogni altro organismo che rappresenti lasocietà civile, partner ambientali, organizzazioni non governative ed organismiche promuovono la parità tra uomini edonne.

Ciascuno Stato membro designerà i partner maggiormente rappresentativi a livello nazionale, regionale elocale, in campo economico e sociale, così come in altri settori. Lo Stato membro dovrà assicurare un am

Che cosa prevedono le Linee Guida Strategiche Comunitariesulla partnership?

La promozione della partecipazione della cittadinanza nella formula-zione e messa in pratica delle politiche pubbliche, così come un mi-glior collegamento tra e dentro le comunità locali, può contribuire allacreazione di capitale umano e sociale, dando come risultato occupa-zione sostenibile, crescita, competitività e coesione sociale. La partnership è essenziale per l’ elaborazione e la messa in praticadelle strategie di sviluppo e dipende dalla consultazione e dalla par-tecipazione dei soggetti come le autorità competenti, gli interlocutorisociali ed economici, i rappresentanti della società civile, incluse leOrganizzazione Non Governative.

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pio ed effettivo coinvolgimento di tutti gli organismiappropriati in accordo con i regolamenti e le pratichenazionali, tenendo in conto la necessità di promuovere le pari opportunità tra donna ed uomo e lo svilupposostenibile attraverso l’integrazione dei requisiti diprotezione ambientale e del loro miglioramento.La partnership dovrà riguardare la preparazione ed ilmonitoraggio del Quadro Nazionale di RiferimentoStrategico così come la preparazione, l’implementazione, il monitoraggio e la valutazione dei Programmi Operativi.Gli Stati membri dovranno coinvolgere ciascun partnerappropriato ed in particolare le regioni nelle diversefasi di attuazione, entro i limiti di tempo stabiliti perciascuna fase.

La prospettiva di genere deve essere promossa durante ciascuna fase di attuazione. Il regolamento del FSE(art.5) prevede:

Gli Stati membri e le autorità di gestione di ogni Programma Operativo assicureranno il coinvolgimentodei partner sociali ed una adeguata consultazione degli organismi non governativi che esprimono interessidi carattere generale al livello territoriale considerato,nella programmazione, nell’implementazione e nelmonitoraggio del sostegno dato dal FSE.

Questo passaggio è stato apprezzato da EAPN poichériporta in linea i Fondi strutturali con l’accresciuto rico

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noscimento della società civile e delle ONG nelle politiche europee e nazionali. La menzione delle “organizzazioni non governative” rappresenta un forte passo avanti nella partecipazione dal basso ai Fondi strutturali.

L’illusione della consultazione

Il rapporto “l’illusione dell’inclusione” pubblicato nel 2004 da EuroCitizen Action Service (ECAS), particolarmente interessato allapartnership nei nuovi Stati membri dell’Europa centrale e dell’est, hamostrato quanto segue:

Soltanto pochi governi si sono consultati con le organizza-zioni non governative. La consultazione è avvenuta nella fase iniziale di scritturadei piani nazionali di sviluppo, ma non nelle fasi successive.È stato nel corso di queste fasi successive che i documentihanno subito cambiamenti significativi. Le consultazioni sono state per lo più molto veloci, con untempo decisamente ridotto messo a disposizione delle ONGper formulare proposte e contributi utili. Laddove ci sono state consultazioni è risultato difficile verifi-care se e dove sono state inserite le proposte formulate dal-le ONG (quando non completamente assenti). Pochi governi, o forse nessuno, hanno avuto un piano diconsultazione efficace. Soltanto il Governo estone ha prodotto un rapporto sulprocesso di consultazione in sé.

“L’illusione dell’inclusione” da Euro Citizen Action Service (ECAS), ruede la Concorde 53, B 1050 Brusselles, Belgio, www.ecas.org

Vedi anche: Visione pubblica dei Fondi Europei: il coinvolgimento dellasocietà civile nei Fondi strutturali, di coesione e di sviluppo rurale – esempidall’Europa centrale e dell’est. CEE Bankwatch Network and Friends ofEarth Europe, 2005, tel. 0032 2 5420180, info@foeeurope.org

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3.2 Le ONG di inclusione sociale nella programma

zione, nella pianificazione e nella partnership

In Belgio, i Fondi strutturali sono programmati dai treMinisteri del Lavoro (Federale, Francese, Fiammingo).Le ONG non sono consultate a livello federale. Sebbene le ONG siano riconosciute come partner dei Fondi,soltanto un ristretto numero viene selezionato, tra cuile organizzazioni sindacali, e gli organismi affiliati apartiti politici e gruppi religiosi. Pochissime sono leONG indipendenti. Le ONG che si occupano di esclusione sociale non fanno parte della partnership.

A Cipro, i Fondi strutturali sono programmati e pianificati dall’Ufficio della pianificazione del governo. LeONG di inclusione sociale non sono state ancora coinvolte nel processo di partnership.

Il Ministero dello Sviluppo Regionale è il responsabiledella pianificazione dei Fondi strutturali nella Repubblica Ceca. Per il periodo di programmazione2004_2006 sono state invitate a partecipare comepartner alcune ONG settoriali nazionali ed alcune concontatti regionali. Le ONG sociali non hanno incontrato ostacoli ad essere accettate come partner dello Stato centrale e dei governi regionali. Le ONG che hannoreagito alle proposte diffuse sul web e che hanno espresso l’intenzione di partecipare alla partnershiphanno trovato la porta aperta. In tal modo, il processodi elaborazione strategico ha sofferto di poca sistema

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ticità, di disorganizzazione e di confusione, ma ci si aspetta di meglio per il futuro. Le ONG ambientali sonocoinvolte nei Programmi Operativi.

In Danimarca, i Fondi strutturali sono pianificati dalMinistero degli Affari Economici insieme al Ministerodegli Affari Sociali, dell’Educazione, del Lavoro, ad altriMinisteri, alle autorità locali ed alle organizzazioni sindacali. Le ONG sono consultate soltanto per quantoriguarda specifici programmi, ma non relativamente aiFondi nel loro insieme. Le ONG sociali sono state riconosciute come partner per i programmi Horizon ed Integra nel periodo 1994 99, ma ciò non ha portato apartnership nazionali definite.

I Fondi strutturali in Germania sono programmati epianificati dai ministeri federali competenti. Il solomodo tramite il quale le ONG possono far conoscereil proprio punto di vista è attraverso i commenti sottoposti ai Comitati di Monitoraggio che inviano grandi quantità di documenti soltanto pochi giorni primadella riunione del Comitato. Alcuni piccoli emenda

Comunicare al governo come dovrebbe essereuna buona consultazione

In vista del periodo di programmazione 2007-2013, le ONG della Re-pubblica Ceca hanno presentato al loro governo un Piano di consulta-zione, suggerendo le modalità attraverso cui essere consultate. Esseavevano l’obiettivo di avviare un processo strutturato, accreditato e tra-sparente. La proposta è in attesa di essere presa seriamente in esamedal governo

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menti sono possibili quando le ONG lavorano di concerto con le organizzazioni sindacali e i gruppi didonne. In Germania, i partner dei Fondi strutturalipubblicamente riconosciuti sono cinque grandi organizzazioni di welfare nazionali e tra queste non vi èEAPN. Le ONG di inclusione sociale hanno chiesto difar parte della partnership, ma la richiesta non è stata accettata. Le ONG vengono trattate come partnerminori. Il governo non gradisce la presenza delle piccole associazioni nel processo di partnership nel disegnare le politiche e nel gestire i Fondi, ma si è comunque un gradino più su di come era la situazionenegli anni ’90.

In Spagna, i Fondi strutturali sono programmati dadiversi ministeri, in collaborazione con le Regioni autonome. In generale, le ONG non vengono consultate, sebbene alcune organizzazioni siano state consultate occasionalmente in merito ai Programmi di Iniziativa Comunitaria più per informazione che perscopi strategici. L’Istituto delle Donne e l’Istituto deiServizi Sociali (Instituto de la Mujer y el Instituto deServicios Sociales) sono formalmente riconosciuticome partner dei Fondi strutturali. Diverse ONG sonoriconosciute come partner all’interno di programmioperativi finalizzati a combattere la discriminazione:la Croce Rossa, il Segretariato Generale per i Gitani,la Fondazione Diagramma, la Fondazione ONCE, laFondazione Luis Vives.

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In Estonia, i Fondi strutturali sono disegnati e pianificati dai ministeri responsabili, guidati dal Ministero per gli Affari Finanziari. Soltanto in casi rari leONG vengono consultate a proposito dei Fondistrutturali (un esempio è stato l’Unione delle ONG),ma esse tendono ad avere maggiore potere e forza.Le ONG tendono ad essere consultate soltanto suaree sociali settoriali (es. L’unione per il benesseredei bambini sulle questioni legate all’infanzia), nonsull’insieme dei Fondi. Le ONG sono formalmentericonosciute come partner, ma in realtà esse rappresentano solo il 5% dell’intero processo di partecipazione. Non è chiaro come il governo scelga leONG partner, ma la tendenza sembrerebbe essererivolta alle più grandi e alle più forti finanziariamente. Circa dieci ONG di inclusione sociale sono stateconsultate, come la Tallin Child Support Centre. “Cihanno chiesto soltanto statistiche e opinioni su alcune tematiche”: queste le parole del portavoce aseguito di una nostra domanda precisa.In Ungheria, il Comitato Interministeriale per le Politiche di Sviluppo ha il compito di coordinare i Fondistrutturali. Le ONG non sono completamente riconosciute come partner e le loro sole opportunità riguardano i programmi per lo sviluppo regionale, per laprotezione dell’ambiente e per le pari opportunità frauomo e donna – una fascia di opportunità piuttostoristretta.

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I Fondi strutturali in Irlanda sono pianificati dal governo. Esistono diverse aree problematiche. Innanzituttovi è poca evidenza rispetto al fatto che i punti di vistadelle ONG siano realmente considerati. In secondoluogo, la consultazione è focalizzata soltanto sulleONG che hanno già siglato un accordo con il governonell’ambito della politica nazionale (cosiddetto “sostegno al progresso”), e non tiene in conto il gran numero di ONG maggiormente critiche nei confronti della politica sociale del governo. Le ONG che non fannoparte del “sostegno al progresso” vengono espulse daun gran numero di comitati di monitoraggio.

In Italia, non vi sono meccanismi formali che coinvolgano le ONG nella pianificazione e nella programmazione dei Fondi strutturali. La partnership sociale, inItalia, si è sempre limitata ai sindacati e ai rappresentanti dei datori di lavoro. I Fondi strutturali sono pianificati dai Ministeri competenti e dal governo centraleinsieme alla Conferenza delle Regioni. Alcuni governiregionali possono effettuare incontri di consultazionecon le ONG. L’ISFOL (Istituto per lo Sviluppo dellaFormazione Professionale dei Lavoratori) organizzaconferenze e seminari per allargare e sostenere gli organismi interessati alle questioni inerenti il mercatodel lavoro. Le ONG sono state consultate soltantoquando operano come organismi di formazione cherealizzano specifici programmi. Le ONG hanno fattoparte di partnership con le amministrazioni provincialie locali per progetti locali e programmi come Equal.

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In Polonia, i Fondi strutturali sono disegnati dalle autorità responsabili per la loro implementazione. Le ONG sono riconosciute come partner dei Fondi, sebbene quelledi inclusione sociale non vengano regolarmente convocate come partner. La consultazione, quando messa inatto, si svolge prevalentemente tramite internet, il chesignifica che risulta essere molto generalista, generica econ un processo poco orientato agli obiettivi prioritari. Inalcuni casi, la consultazione si realizza tramite il Consiglioper il Benessere Pubblico, un organo consultivo del governo che coinvolge delle rappresentanze delle ONG.Nonostante ciò, la consultazione risulta essere il più delle volte un pro forma, insufficiente, e i quadri strategicirisultano essere inadeguati e i risultati piuttosto scarsi.

Attuare un lavoro di partnership in Polonia

L’ufficio delle ONG polacche a Bruxelles ha organizzato un segretariatoal fine di assistere le ONG polacche nella loro partecipazione alla consul-tazione messa in atto per il Piano Nazionale di Sviluppo 2007-2013. Trale altre attività, l’ufficio gestisce una sezione speciale sul sitowww.npr.ngo.pl che pubblica documenti, opinioni e commenti delle ONGe un gruppo di discussione telematico. Esperti regionali dei Fondi struttu-rali incoraggiano discussioni nelle regioni polacche e la rete SPLOT ge-stisce un programma di microcredito per aiutare le ONG a parteciparealla discussione sul Piano Nazionale di Sviluppo. Le ONG sono ancheinvitate a partecipare alle conferenze sponsorizzate dai governi regionali.L’ufficio delle ONG polacche ritiene che un fattore critico nel successodel coinvolgimento delle ONG nel processo di consultazione sta nel met-tere insieme un gruppo di esperti competenti dei sistemi di consultazione,capaci di valutare i documenti governativi e in grado di produrre commentie documentazione su settori specifici in stretta collaborazione con

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I governi e i Ministeri pianificano i Fondi strutturali inLituania, ma la consultazione con le ONG, fatta attraverso seminari, sembra limitarsi a particolari settori edattività. Le ONG sono formalmente riconosciute comepartner dei Fondi strutturali, ma la partnership è prevalentemente realizzata tramite specifici progetti e riservata alle grandi ONG.

In Portogallo, le negoziazioni sui Fondi strutturali fanno capo alla Agenzia di coordinamento del 3° QuadroComunitario di Sostegno che comprende i dipartimenti del governo, mentre la gestione è responsabilità della Commissione di Gestione del QCS. Il Fondo SocialeEuropeo è gestito dal IMESF, l’istituto per la gestionedel FSE. Le ONG vengono consultate sui Fondi strutturali, ma soltanto indirettamente tramite il ComitatoEconomico e Sociale che raggruppa le più grandi. Ilcoinvolgimento delle organizzazioni economiche, sociali e della società civile è incoraggiato per delineare iprogrammi di sviluppo regionali.

In Inghilterra, le ONG sono molto coinvolte nel disegno e nella pianificazione dei Fondi strutturali. Essesono: l’European Network del Regno Unito, i quattro

gli organismi governativi appropriati. Il governo è stato disponibile a condividere le prime bozze del Piano Nazionale di Sviluppo con le ONG e a coordinare alcune attività di consultazione, specialmente per possibili scenari futuri. Oltre mille ONG hanno svolto un ruolo attivo nelle consultazioni sul Piano Nazionale di Sviluppo, ma i do-cumenti sono cambiati drammaticamente alla fine del processo.

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organismi ombrello nazionali (il Consiglio scozzese perle organizzazioni di volontariato, il Consiglio galleseper l’azione volontaria, il Consiglio nord irlandese perl’azione volontaria, il Network del terzo settore europeo) e i network regionali della formazione sostenutidalla assistenza tecnica. Il successo nell’influenzare lapianificazione e la programmazione dei Fondi strutturali da parte delle ONG è parziale: vincenti in alcunearee, ma non in altre. Le ONG di inclusione sociale e lealtre ONG sono state riconosciute come partner findal 1980, esprimendo una vocazione fortemente legata al territorio e al lavoro di strada.

A Malta, il Documento Unico di Programmazione èstato redatto dalla Divisione per il Coordinamento della Pianificazione e delle Priorità. Il documento è statocostruito attraverso una consultazione dei diversi partner sociali e della società civile, selezionati tramite ilConsiglio di Malta per lo Sviluppo Economico e Socialee il Comitato per la Società Civile. Sono stati stabilitinove gruppi di lavoro settoriali con la finalità di “rag

Partnership e rispetto

I nostri contributi sono stati rispettati ed abbiamo ricevuto finanzia-menti dai governi nazionali al fine di effettuare ricerche su aree tema-tiche particolarmente difficili come la “capacity building”. C’è ancoramolto da fare per conoscere maggiormente i Fondi strutturali e farneuno strumento più mirato e più democratico, ma sicuramente abbiamomaggiori opportunità di perseguire questo obiettivo all’interno deiFondi che in qualunque altro programma di finanziamento.

Inghilterra

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giungere una visione comune”: tra questi gruppi ve neera uno sulla politica sociale e a ciascuno è stato chiesto di considerare i temi trasversali attinentiall’ambiente ed alle pari opportunità.

Le strategie settoriali sono state inserite nella bozzadel DOCUP che è stata pubblicata, spedita per la consultazione al Consiglio maltese per lo Sviluppo Socialeed Economico ed alle rappresentanze della società civile e presentata in due seminari ai quali sono stati invitati tutti i cittadini. Una copia su CD Rom è stataspedita a tutti i cittadini ed è stata inserita nel sitoweb della Divisione della Pianificazione e delle priorità, con i contributi ricevuti. Anche i media hanno pubblicato la bozza al fine di stimolare un dibattito pubblico. Le ONG sono riconosciute come partner deiFondi strutturali attraverso il Consiglio per lo SviluppoEconomico e Sociale da parte del Primo Ministro.Quattro ONG sono formalmente riconosciute (Consiglio Nazionale delle Donne, il Nature Trust and Friendsof the Earth, la Società Centrale delle Cooperative degli Agricoltori e la Centrale Nazionale delle Cooperative). Undici ONG di inclusione sociale sono state aggregate come partner all’interno del programma Equal (ad esempio la Croce Rossa, la Commissione per iMigranti, le organizzazioni delle donne, ecc.).

Le ONG maltesi che lavorano nell’area dell’inclusione sociale non giudicano positivamente questo processo. Essenon sono state consultate nel disegno e nella pianificazio

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ne dei Fondi strutturali, né sono state riconosciute comepartner dei Fondi strutturali. Secondo EAPN Malta “sebbene non appaia esservi un sistema per escludere le ONG,la mancanza di informazione data direttamente alle ONGha portato ad una scarsa partecipazione o coinvolgimento.” Oltre a ciò, il Consiglio Maltese per lo Sviluppo Economico e Sociale include soltanto una ONG sociale, il Consiglio Nazionale delle Donne e non esiste un sistema percollegare anche le ONG di inclusione sociale.

In Francia, le Banche Alimentari sono state riconosciute come partner e beneficiarie del programma di aiutodel 1987 dal Ministero degli Affari Sociali, insieme adaltre tre ONG (Soccorso Popolare, Ristoranti del Cuore, Croce Rossa) e questa è ancora oggi la situazione.

Che cosa non è un processo di partnership

Consultare le ONG solamente sull’aspetto “sociale” deiFondi strutturali Consultare a titolo informativo, non nella “programma-zione”Limitare il ruolo delle ONG alla gestione di alcuni progetti(soltanto progetti di partnership) Selezionare per la consultazione soltanto ONG amiche,non critiche e non autonome Avere a che fare soltanto con un piccolo numero di ONGdi grandi dimensioni e quindi potenti Inviare documenti imponenti con pochi giorni di tempoper prenderne vision Chiedere il punto di vista delle ONG e poi non tenerlo inconsiderazione.Affermare che le ONG sociali sono rappresentate attra-verso una o due organizzazioni ombrello.

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3.3 ONG di inclusione sociale e partnership: conclu

sioni

Nella maggior parte dei paesi, ma non in tutti, le ONGsono oggi riconosciute formalmente come partner deiFondi strutturali. Ciononostante, il riconoscimentoappare debole per almeno tre ragioni. Primo, i governisembrano consultare le ONG soltanto su un limitatocampo di azioni dei Fondi strutturali: sociale, ambientale e pari opportunità, non sul Piano come insieme.Secondo, alcuni governi sembrano avere un concettopiuttosto ristretto di consultazione, limitato ai progettipiù che alle politiche. Terzo, i governi tendono a consultare soltanto un certo tipo di ONG e non semprequelle di inclusione sociale.

I governi dovrebbero attuare una serie di tappenell’evoluzione della partnership:

Accettazione del principio della partnership Estensione della partnership al di là dei partner sociali tradizionali

Estensione oltre le ONG ambientali e di pari opportunità Estensione oltre le “ONG amiche” a tutte le famiglie di ONG

Allo stesso modo, la pianificazione e il disegno delprocesso appaiono svilupparsi attraverso un certonumero di tappe e dimensioni. Parecchi governo nonsono andati oltre la pubblicazione del Piano ed un soloincontro di commenti. La programmazione è un processo complicato, ed un sofisticato processo di pianificazione dovrà:

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- realizzare consultazioni a diversi stadi (iniziale,medio, finale)

- essere ampio, disegnando una larga gamma diopinioni

- essere approfondito, invitando a produrrecommenti approfonditi per i quali vanno fornitidocumenti dettagliati

- essere allo stesso tempo settoriale e generale- mettere a punto una varietà di metodi finalizza

ti a raggiungere un vasto numero di gruppi,comunità e cittadini

- essere critico, invitando non soltanto le associazioni amiche e considerando varie tipologiedimetodi da praticare

- essere trasparente, stabilendo il sistema di pianificazione edi calendarizzazioneprimadi iniziare

- essere credibile, fornendo report in corsod’opera

Che cosa è un buon processo di consultazione? Cosa possono e dovrebbero fare i governi?

Riconoscere le ONG come partner sociale a pieno titolo, compresele ONG di inclusione sociale Mettere in atto una politica di “porte aperte” nei confronti delle ONGnel disegno e nella pianificazione dei Fondi strutturali Assistenza tecnica per le ONG impegnate nella consultazione Far conoscere e diffondere Piani e bozze di documenti sin dalleprime fasi Gruppi di lavoro su specifiche aree che coinvolgano le ONG Utilizzare diverse forme di comunicazione: media, stampa, CD-ROM

Coinvolgere le ONG che lavorano con i più esclusi (Rom, immigrati)

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3.4 Promemoria

Sebbene i governi non abbiano coinvolto le ONG nellapianificazione e nel disegno dei Fondi strutturali, leONG di inclusione sociale possono fare molto:

Hanno sollecitato la loro partecipazione allaconsultazione sui Fondi strutturali?

Hanno suggerito al governo come dovrebbesvolgersi un efficace processo di consultazione?

Hanno protestato se non sono stati invitati?

Hanno fatto conoscere le proprie opinioni inogni modo possibile?

Hanno apportato modifiche al Piano Nazionale, al QCS, al DOCUP, ai Programmi Operativi e ai complementi di programmazione?

Hanno messo in risalto e criticato le formeinadeguate di partnership?

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Capitolo 4

Inclusione sociale

L’inclusione sociale costituisce un ambito importantedella politica dell’Unione Europea. Quest’ultima, infatti, finanzia progetti di lotta contro la povertà dal 1975.Quindici anni più tardi, il Consiglio dei Ministri votauna risoluzione sull’inclusione sociale (1989). Nel 1997,l’inclusione sociale viene riconosciuta come un ambitoufficiale del lavoro dell’Unione grazie all’articolo 39 deltrattato di Amsterdam. Ormai, la questione è di saperequal è il posto dell’inclusione sociale nei Fondi strutturali.

4.1 L’inclusione sociale nelle proposte 2007 2013

Il regolamento generale dei Fondi strutturali per il periodo 2007 2013 descrive l’inclusione sociale come

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una delle sfide maggiori per le regioni in materia dicompetitività. È attraverso il Fondo Sociale Europeoche i Fondi strutturali andranno ad appoggiare le politiche esistenti nell’ambito dell’inclusione sociale. Ilrafforzamento dell’inclusione sociale e la lotta controla discriminazione costituiscono una delle quattro politiche prioritarie.

L’inclusione sociale costituisce un aspetto importantedel progetto di Orientamenti strategici comunitari(vedi Capitolo 1 di questo documento: Come funzionano i Fondi strutturali). Gli orientamenti pongono apiù riprese l’accento sull’importanza di un equilibriotra politiche sociali, economiche ed ambientali, cosìcome sull’importanza della promozione dell’inclusionesociale. Per esempio, l’Orientamento “4.1.1 Estenderee migliorare le infrastrutture dei trasporti”, enunciache occorre prendere nella dovuta considerazione leimplicazioni ambientali e sociali dei progetti di infrastrutture e che deve essere costruito un equilibrio tra itrasporti su strada ed altre modalità di trasporto, affinché i gruppi bersaglio come le persone anziane e lepersone con disabilità possano avere accesso ai servizidi trasporto in comune. L’Orientamento “4.2.4. Migliorare l’accesso ai finanziamenti”, invece, propone diraggiungere alcuni gruppi specifici quali i giovani imprenditori e le donne imprenditrici, così come le persone appartenenti a gruppi sfavoriti come le minoranze etniche. L’Orientamento “4.3. Occupazioni più numerose e di migliore qualità” privilegia l’obiettivo di

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promuovere delle società e dei mercati del lavoro favorevoli all’inclusione sociale delle persone meno favorite e di lottare contro la povertà. Una delle prioritàimportanti è quella di assicurare dei mercati del lavoroinclusivi per le persone mano favorite o a rischio di esclusione sociale, come coloro che abbandonano lascuola, i disoccupati di lunga durata, le minoranze e lepersone con disabilità. È opportuno definire dei percorsi che portino all’integrazione e all’assenza di discriminazioni, all’accompagnamento sociale eall’accesso ai servizi di cura e che procedano di paripasso con lo sviluppo dell’economia sociale.

4.2 Il ruolo attuale dell’inclusione sociale nel Fondi

strutturali

In Belgio, l’inclusione sociale è uno degli obiettivi dichiarati dei Fondi strutturali e viene destinato a questo ambito fino al 52% dell’ ammontare globale. I Fondi messi adisposizione del Ministero per l’Integrazione sociale sono utili, ma sono destinati ai disoccupati e a coloro chepercepiscono i minimi sociali, e non alle persone checercano di integrarsi nella società al di fuori del mercatodel lavoro. Di fatto, l’inclusione sociale è stata menzionata poco nel corso dei dibattiti sulla programmazione deiFondi strutturali.

A Cipro, i Fondi strutturali 2004 2006 sono stati elaborati molto rapidamente dando priorità allo sviluppo

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economico e accordando poco tempo alla discussionesulle loro finalità e su obiettivi più larghi. Ne è risultato che i Fondi non hanno un legame diretto conl’inclusione sociale: soltanto le ONG preoccupate perla questione del lavoro e dell’ambiente sono state implicate effettivamente. Per l’avvenire, ci saranno, speriamo, dei dibattiti più allargati ed una maggiore partecipazione dei gruppi che prendano in considerazionela questione dell’inclusione sociale.

Nella Repubblica Ceca, l’inclusione sociale è stata presa in considerazione al tempo della programmazionedel Fondo Sociale Europeo. La Rete delle ONG sociali(SKOK) ha partecipato ai gruppi di lavoro sul FSE el’inclusione sociale. L’inclusione sociale rappresentauno dei quattro temi prioritari del programma di lavoro in materia di sviluppo delle risorse umane. Si puòstimare che circa il 10% dei Fondi strutturali sarannodestinati alla questione dell’inclusione sociale, tra cuiecco i principali gruppi bersaglio:

- minoranze etniche ed altri gruppi minoritari- madri sole- disabili- gruppi socialmente vulnerabili provenienti da re

gioni sfavorite- ex detenuti- persone dipendenti da sostanze- persone anziane- immigrati e richiedenti asilo

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Non vi è alcuna omissione significativa nel processo disostegno. La questione dei rapporti tra uomini e donne è messa in risalto spesso in collegamento conl’esclusione sociale.

In Danimarca, l’inclusione sociale viene presa in considerazione nella fase di elaborazione dei Fondi strutturali tramite l’acquisizione dei punti di vista del Consiglio delle persone emarginate, un gruppo indipendente messo in atto dal Ministero degli Affari Sociali.L’inclusione sociale è un obiettivo dichiarato dei Fondistrutturali danesi; le persone che vivono in situazionedi esclusione sociale costituiscono un gruppo bersagliospecifico e la questione delle pari opportunità è tenuta in debita considerazione. Si registra il timore chel’inclusione sociale possa perdere di importanza in futuro in caso di diminuzione dei Fondi strutturali causato dal trasferimento di risorse verso i paesi dell’Est. IFondi strutturali hanno rappresentato un complemento importante e molto apprezzato delle misure nazionali, ma è opportuno notare che questo tipo di risorsaresta comunque indispensabile.

In Germania, se l’inclusione sociale viene presa in considerazione nella programmazione dei Fondi strutturali, è unicamente in ragione del rispetto delle normeminime richieste dai regolamenti europei. È prevalentemente il Fondo Sociale Europeo che tratta le questioni dell’esclusione; di questo, una parte considerevole di risorse viene destinata ai giovani e agli immi

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grati. Si privilegia nettamente l’inclusione nel mercatodel lavoro piuttosto che affrontare la questionedell’inclusione sociale in senso più generale; i gruppibersaglio sono i giovani, gli immigrati, i disoccupati dilunga durata e le persone con disabilità, con una buona considerazione specifica per le pari opportunità trauomini e donne.

In Spagna, gli obiettivi relativi all’inclusione sociale sono evidenti nel programma di lavoro e sono orientati acombattere la discriminazione (Lucha contra la discriminaciòn). I gruppi bersaglio sono sostanzialmente gliimmigrati, gli emigrati, i giovani esclusi, i detenuti, iRom, le donne sfavorite e i disabili. Da un punto di vista generale, i programmi del FSE privilegianol’occupazione piuttosto che gli obiettivi di inclusionesociale. Il FESR è molto poco orientato agli obiettivisociali.

L’inclusione sociale non è menzionata direttamentecome uno degli obiettivi dei Fondi strutturali in Estonia, ma la pratica dimostra il contrario poiché vengonoidentificati una serie di gruppi bersaglio. La “Lotta contro la povertà” non viene menzionata direttamente etutto viene riassunto nel “attivare i gruppi attraversol’occupazione”. Concretamente, gli obiettivi dell’inclusione sociale si ritrovano nel capitolo consacratoalle risorse umane. Si può stimare che all’incirca il 25%dei Fondi strutturali estoni vengono destinatiall’inclusione sociale, privilegiando i giovani, i disoccu

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pati e le donne con una buona presa di considerazionedella questione delle pari opportunità. I Fondi strutturali non prendono in conto apparentemente le persone anziane, i bambini e i portatori di handicap.

Per quanto riguarda l’Ungheria, è difficile identificareil legame tra i Fondi strutturali e l’inclusione socialepoiché si trovano poche informazione sullo specificooggetto. I Fondi privilegiano soprattutto l’integrazionenel mercato del lavoro ed omettono gruppi quali lepersone anziane. La promozione delle pari opportunità è presa in conto solo in parte, in particolare in alcuni progetti che sono diretti all’integrazione delle donne nel mercato del lavoro, ma questa dimensione nonè effettivamente integrata a tutti i livelli.

L’inclusione sociale è esplicitamente menzionata neiFondi strutturali irlandesi ed esiste un comitato dicoordinamento orizzontale sull’uguaglianza esull’inclusione sociale. L’inclusione sociale è uno degli obiettivi dei Fondi strutturali attuali che permettono di investire nell’insegnamento, nella formazione, nell’accoglienza dei bambini, nell’apprendimento durante tutto l’arco della vita, sullo sviluppo delle qualifiche e dei servizi di prossimità, anchese alcuni finanziamenti sono minimi e di difficile accesso. Il governo dichiara che il 40% dei Fondi vengono spesi nell’ambito dell’inclusione sociale, ma lapercentuale non può essere così elevata e l’efficacianon è probabilmente allo stesso livello del passato. I

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Fondi sono destinati ai principali gruppi di personeescluse, in particolare ai disoccupati, alle personeche abbandonano la scuola, a quelle che hanno bisogno di asili nido, soprattutto ai genitori soli. Lapromozione delle pari opportunità uomini/donne faparte degli obiettivi e dispone di un buon monitoraggio. Se i Fondi strutturali sono stati importanti inIrlanda, il loro utilizzo non è stato equilibrato, nelsenso che sono state privilegiate le infrastrutture(ad esempio le strade) ed accordati finanziamenti adalcune industrie (ad esempio il turismo) in un quadro di azioni che non sempre ha permesso di aumentare l’occupazione e di mettere in atto una politica positiva di sviluppo locale. Malgrado gli impegnipresi nella lotta contro la povertà e per la presa inconto delle pari opportunità uomini/donne, le misure del Piano nazionale di sviluppo irlandese sonooggetto di critiche da parte delle ONG irlandesi chesi sentono frustrate nel lavoro da loro svolto nelcampo della lotta contro la povertà ed in favoredell’uguaglianza.

In Italia, l’inclusione sociale è considerata in modomarginale nel processo di programmazione dei Fondistrutturali; essa è limitata all’obiettivo 3 ed alle questioni economiche e dell’occupazione. A parte ciò, sipresta poca attenzione ai programmi socio culturalifatta eccezione per i programmi di iniziativa comunitaria come Equal. I progetti italiani finanziati dai Fondistrutturali sono destinati ai gruppi generalmente con

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siderati esclusi a livello europeo, in particolare le persone con disabilità, le persone con storie di abbandono scolastico, i giovani disoccupati, i detenuti e i tossicomani. Anche se la questione delle pari opportunitàuomini/donne viene presa in conto e anche se esisteun piano d’azione specifico sviluppato dal Ministeroper le Pari Opportunità, resta comunque ancora moltoda fare.

L’inclusione sociale non è un obiettivo dichiarato deiFondi strutturali in Lituania: la consultazione con leONG lituane impegnate nel campo dell’inclusione sociale è inesistente e non c’è spazio sufficiente per iprogetti legati all’inclusione sociale.

Alcuni programmi di lavoro in Portogallo hanno unambito ed un asse che riguardano specificamentel’inclusione sociale. I programmi più efficaci sono POEFDS e EQUAL. Il programma EQUAL ha come scopoquello di accompagnare lo sviluppo sociale e di prossimità, l’integrazione delle persone con disabilità e deigruppi sfavoriti, lo sviluppo di cooperative. La promozione delle pari opportunità uomini/donne è inclusa inquesti programmi ed è previsto uno studio sulla specifica incidenza di questo tema. Nel 2003, in seguito allarevisione di medio termine dei Fondi strutturali in Portogallo, che ha rivelato l’assenza di qualunque statistica nel campo dell’inclusione sociale, la coesione economica e sociale è stata dichiarata come una delle tre

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nuove linee strategiche per il restante periodo di programmazione, fino cioè al 2006.

In Inghilterra, le ONG si sforzano di integrarel’inclusione sociale nei Fondi strutturali, al fine didefinire i gruppi bersaglio sfavoriti e di destinare adessi dei finanziamenti prioritari, in modo che le risorse vengano orientate verso lo sviluppo economico di prossimità e in favore di un rafforzamento delle capacità delle comunità locali. L’inclusione socialerappresenta un fine dichiarato nei Fondi strutturalibritannici e si articola intorno a tre obiettivi: i programmi dell’obiettivo 1, dal 15 al 25% circadell’obiettivo 2 destinato alle priorità locali dellosviluppo economico e circa il 35/40% dell’obiettivo3 destinato alla priorità riguardante i gruppi maggiormente sfavoriti. Tradizionalmente, nel RegnoUnito i Fondi sono stati essenzialmente consacrati aiprogrammi di inclusione. Più in particolare, essihanno privilegiato i disoccupati di lunga durata, igiovani disoccupati, le persone inattive economicamente, i genitori soli, i gruppi appartenenti a minoranze etniche, i rifugiati e i richiedenti asilo, le persone con disabilità, le persone con una persona nonautosufficiente in famiglia, i disabili mentali, i senzafissa dimora, i tossicomani, i detenuti e gli ex detenuti, le persone che hanno problemi di analfabetismo e di calcolo. Non sono stati considerati i bambini, le persone anziane e le persone in situazione dipovertà che non hanno alcun legame con il mercato

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del lavoro. I Fondi non sono stati sufficientementedestinati alla questione delle pari opportunità uomini/donne, in particolare non hanno favorito quelle donne che hanno in vista un progetto personale oil bisogno di asili nido.

A Malta, le questioni legate all’inclusione sociale figurano in un certo numero di piani settoriali. Unaparte rilevante dei Fondi è destinata alla priorità 2(misura 2.3) del Documento Unico di Programmazione maltese, che prevede di integrare le personecon disabilità e le persone che vivono in situazionedi esclusione sociale nel mercato del lavoro attraverso programmi specifici mirati all’occupazione edattraverso il programma EQUAL. Il 16,9% del FSE èdedicato all’inclusione sociale, unitamente ad alcune misure generali destinate ai disoccupati. I gruppibersaglio sono identificati dal FSE: i disoccupati, ledonne, i giovani, le persone con disabilità, le persone che hanno oltre 40 anni, i lavoratori poco o affatto qualificati, i genitori soli, le persone che vivono inistituto, le persone che si riaffacciano sul mercatodel lavoro dopo un periodo di assenza, gli ex detenuti, i senza fissa dimora, e gli altri gruppi vulnerabili. Le questioni legate alle pari opportunità tra uomini e donne sono integrate con l’insieme dei Fondistrutturali e non soltanto con i settori dei Fondi destinati alle persone escluse.

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4.3 Conclusioni: l’inclusione sociale e i Fondi strutturali

L’inclusione sociale è uno degli obiettivi dichiarati deiFondi strutturali nella maggior parte degli Stati membri ed occupa un posto preponderante in un certonumero di paesi. A parte una o due eccezioni, i Fondisembrano aver fatto notevoli progressi per quanto riguarda la presa in carico della promozione delle pariopportunità uomini/donne. Un altro punto forte sembra essere l’identificazione dei gruppi bersaglio. LeONG del settore dell’inclusione sociale indicano cheesistono le prove che dimostrano l’orientamento verso i gruppi di persone escluse (vedi riquadro successivo “Fondi Strutturali: gruppi bersaglio e gruppi omessi”). Bisogna tuttavia ammettere che alcuni gruppisembrano essere stati dimenticati, cosa che offriràl’occasione di aggiustare il tiro per il periodo2007/2013. La cifra esatta dei Fondi strutturali dedicati all’inclusione sociale in ciascuno Stato membro nonè comunque chiara; le stime variano dal 10 al 52%, manon vi è alcun dato preciso.

Esistono diverse possibilità di rafforzare la dimensionedell’inclusione sociale nei Fondi strutturali. In effetti,l’inclusione sociale viene considerata essenzialmentecome uno dei componenti dei programmi relativiall’occupazione e viene osservata attraverso il prisma“dell’integrazione nel mercato del lavoro”, anche se i regolamenti sono ormai diversificati e permettono il finan

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ziamento di un più largo ventaglio di attività. L’inclusionesociale dovrebbe essere allo stesso modo la priorità delFondo europeo di sviluppo regionale ed è appunto questa la sfida per il prossimo ciclo di programmazione.

Fondi strutturali: gruppi bersaglio e gruppi omessi

Gruppi bersaglio Gruppi mancanti

- Minoranze etni-che ed altri grup-pi minoritari co-me i Rom

- Madri con figli

- Persone con di-sabilità

- Gruppi social-mente vulnerabili provenienti da regioni sfavorite

- Disoccupati, pre-valentementegiovani

- Ex detenuti, de-tenuti, persone con problemi di dipendenza

- Immigrati e ri-chiedenti asilo

- Senza fissa di-mora

- Persone con più di 40 anni

- Persone che vivono in istituti

- Lavoratori poco o per nulla qua-lificati

- Genitori soli

- Giovani

- Persone con problemi di a-nalfabetismo e di calcolo

- Malati mentali - Persone eco-

nomicamenteinattive

- Persone con abbandonoscolastico

- Donne sfavorite

- Persone an-ziane

- Bambini

- Personeconsideratecome fuori dal mercato del lavoro

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4.4. Promemoria

A questo punto del ragionamento, alcuni quesitisorgono spontanei:

- Si può affermare che il Piano nazionale disviluppo, il Quadro comunitario di sostegnoo il Documento unico di programmazioneaccordano la priorità all’inclusione sociale?L’inclusione sociale rappresenta uno degliobiettivi generali? Quale è la proporzione difondi destinata all’inclusione sociale?

- Per quanto riguarda il periodo 2007 2013, ilQuadro nazionale di riferimento strategicoaccorda la priorità all’inclusione sociale? Riflette questo quadro la priorità accordataall’inclusione sociale in sede di orientamentistrategici comunitari?

- L’inclusione sociale assume l’aspetto preponderante nella pianificazione, nella concezione e nei dibattiti sui Fondi?

- A quali gruppi socialmente esclusi sono rivolti i Fondi? Pensate che i gruppi omessinel piano 2000 2006 possano essere riconsiderati nel piano 2007 2013?

- L’inclusione sociale fa parte integrante dellavoro del Fondo europeo di sviluppo regionale?

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Capitolo 5

Realizzazione e accesso

I Fondi strutturali sono messi in opera principalmenteattraverso i governi nazionali ed i loro ministeri, le loroamministrazioni ed agenzie. Le organizzazioni non governative che lottano contro l’esclusione sociale hannodichiarato che la questione relativa al chi e al comevengano utilizzati i Fondi strutturali riveste una grandeimportanza, se è vero che i Fondi devono raggiungerele persone che rischiano maggiormente di trovarsi insituazioni di povertà. Se i Fondi devono rivolgersi ai piùesclusi, essi devono essere messi in opera con il contributo delle persone e delle agenzie che lavorano instretto contatto con le comunità marginalizzate.

EAPN è convinto che le organizzazioni non governativepossano svolgere un ruolo importante nella valorizza

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zione dei Fondi strutturali. Le ONG che lavorano con i“poveri” e con gli esclusi sono in grado di realizzareprogetti e programmi secondo modalità che tengonoconto dei bisogni e delle aspirazioni dei gruppi e dellecomunità in situazione di esclusione sociale. È per questo motivo che è importante che le ONG abbiano accesso ai Fondi strutturali. Anche se i Fondi strutturalisono costruiti intorno alle priorità governative ed alledecisioni di investimento, le ONG dovrebbero assumere un ruolo preciso. Nessun regolamento stabilisce chei governi e loro agenzie debbano mettere in opera tutte le parti dei Fondi strutturali. In passato, le ONGhanno svolto un ruolo importante nei programmi diiniziativa comunitaria e quasi tutti i progetti EQUALsono stati realizzati da ONG. A quale livello le ONGpossono avere accesso ai Fondi strutturali, a quali finie con quale modalità, sono delle domande cruciali.

5.1 Accesso e messa in opera: chi? cosa? dove? co

me?

Va innanzitutto considerato che il regolamento deiFondi strutturali non risponde con chiarezza alla domanda: “chi dovrebbe mettere in opera i Fondi strutturali”? La messa in opera dei Fondi è definita come dicompetenza e di responsabilità dello Stato membro.Essi devono essere distribuiti dalle autorità di gestioneche sono definite come degli organi pubblici o privatiai livelli nazionale, regionale o locale e sono designate

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dallo Stato membro, che può anche gestire direttamente la distribuzione.

I Fondi strutturali per il periodo 2007 2013 sono concepiti in modo da permettere alle organizzazioni nongovernative di essere coinvolte nella messa in operadei programmi che riguardano i gruppi e le comunitàin situazione di esclusione, almeno da un certo puntodi vista. Il Fondo sociale europeo ha la capacità di finanziare alcune misure finalizzate ad un mercato dellavoro attivo, a dei progetti in materia di pari opportunità, a delle attività di formazione, di educazione edi apprendistato lungo tutto l’arco della vita, a delleiniziative locali per l’occupazione e la societàdell’informazione. Le attività eleggibili sono tra l’altrodelle piste verso l’integrazione nel mercato del lavoroche vanno dall’insegnamento alla formazione professionale, dall’economia sociale alle misure di accompagnamento nel settore dei servizi di cura e di svilupposocio educativo. Conformemente al progetto di regolamento 2007 2013, il Fondo sociale europeo dichiaracome obiettivo la necessità di promuovere l’inclusionesociale e le misure per l’insegnamento, la formazione,le pari opportunità tra uomini e donne.

Nello specifico:

- L’autorità di gestione di ciascun programmaoperativo incoraggia un’adeguata partecipazione delle organizzazioni non governative ed illoro accesso alle attività finanziate, in partico

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lare nell’ambito dell’inclusione sociale e dellepari opportunità tra le donne e gli uomini.

- A titolo dell’obiettivo “Convergenza”, almeno il2% delle risorse del FSE sono destinate allo sviluppo delle capacità ed alle attività intrapresecongiuntamente con i partner sociali.

Una disposizione prevede il rafforzamento dell’amministrazione pubblica in modo che essa possa sosteneregli attori socio economici ivi compresi i partner socialie le organizzazioni non governative interessate.Il campo di applicazione del Regolamento del FSE siestende alle risorse umane compresi i lavoratori pocoqualificati e quelli più anziani; alle misure relative almercato del lavoro; alle attività mirate a promuoverele pari opportunità tra uomini e donne; alle azionispecifiche mirate a rafforzare l’integrazione sociale deimigranti, l’educazione e la formazione ed a:

“Rafforzare l’inclusione sociale delle persone menofavorite e lottare contro la discriminazione in particolare incoraggiando”:

- i percorsi di inserimento lavorativo per le persone svantaggiate, le persone che si confrontano con l’esclusione sociale e conl’abbandono scolastico precoce, le minoranze ele persone con disabilità, attraverso delle misure di occupabilità in particolare nel settoredell’economia sociale, o attraverso azioni diaccompagnamento e di sostegno sociale, oltreche di servizi di presa in carico strutturata;

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- la diversità sul luogo di lavoro e la lotta controla discriminazione nell’accesso al mercato dellavoro tramite campagne di sensibilizzazione ela partecipazione delle collettività locali e delleimprese.

Il Regolamento del Fondo europeo di sviluppo regionale rende possibili gli investimenti non soltanto neisettori dell’occupazione e delle infrastrutture, ma anche per le infrastrutture necessarie allo sviluppo localee al lavoro e per quelle dedicate ai servizi di prossimità. Il Regolamento del Fondo di sviluppo regionale peril periodo 2007 2013 prevede investimenti nei settoriproduttivi, nelle infrastrutture ed altre iniziative di sviluppo tra le quali i Fondi di sviluppo locale, i servizi diprossimità e lo scambio di esperienze tra le regioni, lecittà e gli attori sociali, economici ed ambientali pertinenti. Possono, inoltre, essere finanziate misure in favore dell’inclusione sociale negli ambiti degli obiettividi cooperazione. Nei progetti di sviluppo urbano, ilFondo può sostenere l’occupazione locale, lo sviluppolocale e la fornitura di servizi rivolti alla popolazione,tenuto conto dell’evoluzione delle strutture demografiche.

In pratica, le autorità di gestione vengono normalmente identificate nei quadri comunitari di sostegnoadeguati, nei documenti unici di programmazione enei programmi operativi. Inoltre, le agenzie di attuazione vengono identificate in specifici sotto programmi, misure ed azioni subordinate. C’è dunque suffi

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ciente spazio affinché le ONG abbiano accesso ai Fondi strutturali con lo scopo di mettere in luce gli obiettivi sociali e di sviluppo.

5.2 Accesso e messa in opera: le sovvenzioni globali

Il regolamento attuale prevede che i Fondi strutturalipossano essere distribuiti attraverso una “sovvenzioneglobale”. In questo caso, una sovvenzione viene affidata ad un organismo o ad un’agenzia intermediariache dispone della necessaria capacità gestionale, attiva unicamente nella regione interessata e che possavantare una certa esperienza nel settore determinato.Questo organismo (o agenzia) deve essere investito diuna missione di interesse pubblico e “deve associarein modo adeguato gli ambienti socio economici direttamente interessati alla messa in opera delle misurepreviste”. Può trattarsi di autorità locali, di organismidi sviluppo regionale o di organizzazioni non governative, preferibilmente già abituate ad accompagnare leiniziative di sviluppo locale. L’utilizzo di una sovvenzione globale richiede l’accordo dello Stato membro.

Il meccanismo delle sovvenzioni globali può contribuire grandemente a facilitare l’accesso ai Fondi strutturali per i gruppi e le comunità in situazione di povertà.Alcuni organismi o agenzie intermediarie che conoscono l’esclusione sociale possono essere le più appropriate a distribuire i Fondi strutturali, spesso sottoforma di piccoli sussidi erogati a gruppi attivi nel cam

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po dello sviluppo locale ed avere quindi un impattoreale sul livello locale. Organismi intermediari di questo tipo sono stati utilizzati con successo, ad esempio,nella messa in opera dei due programmi “Pace” (Peace) nelle due parti dell’Irlanda.

Malgrado il loro potenziale ed i successi registrati laddove utilizzate, le sovvenzioni globali sono state fortemente sottoutilizzate all’interno dei Fondi strutturalie gli Stati membri hanno dimostrato una straordinariaprudenza nel loro utilizzo. Il Regolamento per il periodo 2007 2013 permette agli Stati membri di affidare lagestione e la messa in opera di una parte del programma operativo ad uno o più organismi intermediari. Esso incoraggia inoltre gli Stati membri ad utilizzarele sovvenzioni globali per i progetti urbani. Il Regolamento del Fondo sociale europeo dichiara: “Il sostegno nel quadro di un programma può essere apportato dalle sovvenzioni globali”.

Esempi di programmi di sovvenzioni globali, 2000-2006

Repubblica Ceca: fondazione NROS Spagna: Fondazione Luis Vives Inghilterra: programma di sovvenzioni globali del FSE GreaterLondon Enterprise

Vedi: Greater London Enterprise : Fast forward grants - report on theLondon ESF global grants programme Fast Forward grants 2002-3.Greater London Enterprise, 28 Park st, London SE1 9EQ, tel00.44.207.403.0300, mail@gle.co.uk, www.gle.co.uk

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5.3 ONG di inclusione sociale: messa in opera e ac

cesso

I Fondi strutturali in Belgio sono distribuiti dalle agenzie governative e non dalle ONG. Essenzialmente iFondi strutturali sono messi a disposizione unicamente per progetti che si occupano del tema reddito minimo e non degli aspetti più larghi dell’esclusione sociale, anche se numerose ONG effettuano un validolavoro di formazione. Coloro che ottengono dei finanziamenti da parte del FSE li ottengono tramite progettiper le pari opportunità. Anche in questo caso, però,essi sono penalizzati dai ritardi nei pagamenti e devono disporre di una solida struttura per sopravvivere aquesti ritardi.

A Cipro, i Fondi strutturali sono distribuiti dal governosotto l’autorità dell’ufficio di pianificazione. Essi nonsono accessibili per le ONG, almeno per il periodo2000 2006, in quanto, per accelerare il processo,l’accesso ai Fondi è stato permesso soltanto alle agenzie governative.

Fatta una sola eccezione, soltanto un’amministrazionepubblica nazionale o regionale può essere incaricatadella messa in opera dei Fondi strutturali nella Repubblica Ceca. La Fondazione NROS è la sola agenzia nongovernativa autorizzata a mettere in opera i Fondi e lofa attraverso una sovvenzione globale per dei progettidi inclusione sociale e dei servizi forniti alle piccole e

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medie ONG. Le ONG possono accedere ai Fondi strutturali per l’inclusione sociale attraverso questo programma di sovvenzione globale di NROS. Esistono dueostacoli principali a questo accesso: la mancanza diesperienza finanziaria e manageriale e il sistema amministrativo troppo complicato relativamenteall’utilizzo dei Fondi.

I Fondi strutturali danesi sono distribuiti dal governonazionale e regionale. Le ONG possono accedervi attraverso delle sovvenzioni globali. È difficile per le piccole ONG utilizzare il FSE a causa delle condizioni finanziarie, delle esigenze di cofinanziamento e del bisogno di credito. Malgrado tutto, alcuni risultati sonostati registrati e “un buon numero di progetti hannocambiato la vita” delle persone escluse.

In Germania, i Fondi strutturali sono distribuiti dalleautorità federali e federate e dalle agenzie governative e non da agenzie indipendenti o da ONG. Le sovvenzioni globali non vengono utilizzate. Le ONG hannoun’esperienza lunga e riconosciuta in materia di accesso ai Fondi strutturali per quanto riguarda i programmi relativi al mercato del lavoro. Sebbene costituiscano una buona fonte di finanziamento, i Fondistrutturali presentano numerosi problemi di cofinanziamento e di prefinanziamento. Rigidi vincoli di inserimento lavorativo, in particolar modo per le fascemaggiormente svantaggiate, vengono stabiliti e spesso pregiudicano i finanziamenti a rimborso.

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I Fondi strutturali spagnoli sono distribuiti dal Ministero dell’Agricoltura (LEADER), dal Ministerodell’Economia e Finanze (FESR) e dall’Unità amministrativa del Fondo sociale europeo (Unidad Administradora del Fondo Social Europeo) (FSE) in collaborazione con i governi delle comunità autonome. Per leONG, gli elementi maggiormente accessibili dei Fondistrutturali sono il programma Equal e il ProgrammaOperativo di lotta contro la discriminazione, così come, sia pur in misura minore, LEADER e INTERREG. Ilprogramma di lotta contro la discriminazione è gestitocongiuntamente da diversi ministeri e sei grandi ONG(Caritas, Croce Rossa, Segretariato Generale Gitano, laFondazione Diagramma, la Fondazione ONCE, la Fondazione Luis Vives). La Fondazione Luis Vives gestisceuna sovvenzione globale che prevede un meccanismodi sostegno finanziario alle ONG per la gestione dellereti e della qualità. Per il resto, a causa della lorocomplessità, l’acceso ai Fondi strutturali resta difficileper le piccole ONG e per quelle che non dispongono di unaforte struttura amministrativa.

I Fondi strutturali estoni sono distribuiti dal governo.Finora, le ONG non sembrano avere un accesso sufficiente ai progetti dei Fondi strutturali e vi è stato unsolo bando pubblico nel settore dell’infanzia. Risultaestremamente difficile per le ONG rispondere agli inviti a partecipare a progetti, poiché la maggior parte diquesti richiedono un cofinanziamento tra il 20 e il50%, più di quello che normalmente viene richiestodai regolamenti europei e comunque ben più di quello

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che le ONG, soprattutto le piccole, possano sostenere.Numerose redazioni di progetti sono frutto di agenziegovernative e di autorità locali che impiegano progettisti professionisti; le ONG invece non dispongono delle risorse necessarie a impiegare questo tipo di personale e devono redigere i loro progetti nell’ambito dellavoro quotidiano. Se le loro idee, a volte, sono eccellenti, esse patiscono di una non altrettanto buonapresentazione. Il governo non si fida delle ONG sebbene queste abbiano un maggior contatto con le fascedeboli ed i gruppi bersaglio. Alcune proposte vengonorespinte in quanto il governo lavora soltanto con i partner con i quali ha già collaborato in precedenza.

In Ungheria, I Fondi strutturali sono distribuiti dai Ministeri poiché sono coinvolti in diversi programmi. LeONG non sono associate alla messa in opera dei Fondistrutturali ed il governo sembra non conoscere affattole sovvenzioni globali. In teoria, se le ONG possonoavere accesso ai Fondi strutturali, ciò risulta particolarmente difficile per le piccole e le giovani ONG che difatto devono collaborare e appoggiarsi a degli organismi più grandi (come una ONG più forte o una collettività locale). Sul piano finanziario, la partecipazione assume il carattere di una lotta sleale: le ONG devono inun primo momento trovare un cofinanziamento, i soldi dei Fondi strutturali arrivano in seguito, almeno dueo tre mesi in ritardo e nel frattempo le ONG posso anche fallire i loro obiettivi. Peggio, le autorità di gestione impongono alcune volte delle nuove condizioni alle

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ONG dopo l’accettazione del progetto iniziale. Nonsoltanto le ONG ma anche altri partner sociali sonotoccati dalla stessa cattiva gestione.

Le ONG hanno un buon accesso ai Fondi strutturali in Irlanda per gli aspetti relativi all’inclusione sociale. I principali punti di accesso sono stati i Programmi EQUAL ePeace, che sono serviti direttamente a finanziare le ONGnella loro lotta contro la povertà. I Fondi strutturali sonostati utilizzati in materia di innovazione e di sviluppo delsettore locale ma l’accento è stato troppo posto sui pro

Dove le ONG hanno accesso ai Fondi strutturali?

Fondi strutturali generalmente accessibili per le ONG Regno Unito Portogallo Italia Germania Danimarca

Fondi strutturali di accesso limitato o difficile per le ONG Belgio

Estonia Lituania Malta (EQUAL) Irlanda (EQUAL, PEACE) Polonia Ungheria Repubblica Ceca (attraverso il programma di sovvenzione globale) Spagna

Fondi strutturali non accessibili per le ONG Cipro

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getti “innovativi” a scapito dello sviluppo a più lungotermine; sembra che attualmente siano disponibili unmaggior numero di piccole sovvenzioni.

I Fondi strutturali in Italia sono messi in opera dai ministeri nazionali e dai governi regionali. Alcune agenzie indipendenti espletano compiti di assistenza tecnica e diverse ONG hanno partecipato a delle iniziative specifichegrazie ai sussidi forfetari in vista di progetti di integrazione di gruppi sfavoriti nel mercato del lavoro. È più probabile che le ONG partecipino a progetti in favore deiquali le autorità municipali, provinciali o regionali più avanzate sviluppano misure di sistema che raggruppanole questioni sanitarie, sociali, economiche, di formazione, culturali e relative ai diritti. La situazione delle ONGitaliane è migliorata in questi ultimi anni ed oggi un buonnumero di esse sono coinvolte in progetti attivinell’ambito dei servizi, della formazione professionale edell’integrazione nel mercato del lavoro, sviluppandomodelli innovativi di educazione, di formazione, di nuoveimprese, di esercizio dei diritti e di lotta control’esclusione. È oggi eleggibile ai sensi dei Fondi strutturaliun numero sempre crescente di attori. Un ventaglio piùlargo di organismi hanno accesso ai Fondi. I progetti sono più partecipativi, c’è meno dipendenza dagli espertiche conoscono le procedure e i governi nazionali e localihanno ben assicurato la pubblicizzazione dei bandi su internet. Tuttavia, la complessità della pianificazione e delle procedure rende difficoltoso l’accesso ai Fondi da parte delle piccole ONG.

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Sebbene i Fondi strutturali in Polonia siano messi inopera dal Governo e non dalle ONG o da agenzie indipendenti, alcune ONG attive nel campo dell’inclusionesociale possono accedervi: fino ad oggi un tale accessosi è rivelato particolarmente difficile, poiché la capacità delle ONG di inclusione è limitata e i Fondi strutturali richiedono un alto livello di conoscenza preliminare; inoltre la partecipazione esige delle solide competenze in materia di gestione finanziaria, di pianificazione, di messa in opera e di valutazione.

In Lituania, i Fondi strutturali sono distribuiti dal governo nazionale mentre le ONG non vengono associate e non esiste alcun meccanismo di sovvenzione globale. Se le ONG lituane possono avere accesso ai Fondi strutturali, il procedimento si rivela molto complicato e i finanziamenti vengono affidati in funzione diobbedienza politica.

L’accesso ai Fondi strutturali nei Paesi Bassi è moltodifficile e le esigenze burocratiche sono proibitive perle piccole ONG di lotta contro l’esclusione.

I Fondi strutturali in Portogallo sono distribuiti dalleagenzie governative (FESR: Direzione generale per losviluppo regionale; FSE: Dipartimento degli affari per ilFondo Sociale Europeo) e, sebbene autorizzate dallalegislazione portoghese, le sovvenzioni globali nonvengono utilizzate. Le ONG portoghesi possono pre

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sentare dei progetti, in particolare quelli finanziati dalFSE. Tuttavia esistono tre ordini di problemi. In primoluogo, le ONG devono diventare organismi di formazione accreditati riconosciuti dall’istituto per la qualitàdella formazione (IQF). In secondo luogo, il periodo diattesa per l’approvazione di un progetto si rivela eccessivamente lungo, ben più lungo di quanto i regolamenti permetterebbero. Infine, sebbene i regolamenti nazionali autorizzino finanziamenti pluriennali,le ONG ricevono i finanziamenti anno per anno. Se leONG riescono ad accedere ai Fondi strutturali ciò si rivela molto complicato a causa della rigida gestione deiFondi, della lentezza del processo decisionale, dellacomplessità delle procedure amministrative e dei ritardi dei pagamenti.

I Fondi strutturali nel Regno Unito sono affidati dalgoverno, dalle agenzie governative, da agenzie indipendenti e da ONG. Grazie al sostegno attivo del governo, vengono utilizzate le sovvenzioni globali. LeONG distribuiscono tra il 15 e il 55% del Fondo SocialeEuropeo nonché una proporzione considerevole delFEDER. Anche le piccole ONG possono avere accessoai Fondi, a condizione che i programmi siano legati almercato del lavoro o comunque ad attività in qualchemodo connesse ad iniziative relative alla “occupabilità”. Se le ONG funzionano meglio poiché possono contare su una buona assistenza tecnica, tuttavia ancheesse soffrono di alcune difficoltà. Alcuni progetti vengono scartati poiché non sufficientemente legate almercato del lavoro. Le ONG trovano i formulari di

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candidatura troppo complicati, i sistemi di pagamentonon convenienti e le condizioni di partnership troppoonerose. Per alcune ONG, la partecipazione ai progettidi Fondi strutturali può risultare rischiosa a causa deiritardi nei pagamenti e può portare alla improvvisafragilizzazione della organizzazione. I calendari nonsono realisti e l’amministrazione è pesante, mentre iprogetti devono a volte essere ridefiniti per rispondere alle esigenze amministrative dei Fondi. Malgradoquesti ostacoli, le ONG hanno potuto accedere ad unflusso regolare di finanziamenti da qualche anno: ciòha facilitato altresì la possibilità di ottenere dei finanziamenti anche di carattere nazionale.

A Malta, i Fondi strutturali sono distribuiti dal governocentrale, anche se una vasta gamma di organismi possono presentare proposte e progetti. Le sovvenzioniglobali non sono utilizzate. Le ONG sono abilitate apresentare progetti anche se devono confrontarsi conalcune difficoltà dovute alla mancanza di esperienza inmateria di gestione e di condizioni di cofinanziamento.Le ONG hanno partecipato in qualità di partner nelprogramma Equal.

5.4 Conclusioni: messa in opera e accesso

La messa in opera e l’accesso ai Fondi strutturali per leONG sociali restano problematiche. Vi è un solo paesein cui i Fondi strutturali sono effettivamente messi in

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opera in modo significativo dalle ONG: il Regno Unito.In due paesi le sovvenzioni globali sono utilizzate peraiutare le ONG (NROS nella Repubblica Ceca e la Fondazione Luis Vives in Spagna).

Altrove, l’accesso ai Fondi strutturali conosce un livello di difficoltà variabile. Sembra che le ONG attivenell’ambito dell’inclusione sociale possano sollecitareun finanziamento in un numero molto ristretto di programmi. Un secondo ostacolo riguarda la limitatezzadei progetti ad un’idea troppo ristretta del mercatodel lavoro e dei regolamenti, che spesso vengono applicati in modo più rigido di quanto gli stessi regolamenti impongano. Ciò può indurre le ONG a non presentare proposte o addirittura a rinunciare in caso diapprovazione. Quando le ONG hanno avuto accesso aiFondi, esse si sono immediatamente confrontate conaltri ostacoli finanziari ed amministrativi (riquadro).Queste difficoltà diminuiscono la capacità delle ONGdi svolgere un ruolo attivo all’interno dei Fondi e neindeboliscono l’efficacia. Ciò è ancora più vero laddove le ONG, che sono riuscite ad accedere ai Fondi, riportano il dato relativo al fatto che: ”dei buoni progetti hanno cambiato la vita di numerose persone” (Danimarca).

Le sovvenzioni globali sono sempre sottoutilizzatenell’insieme. L’Inghilterra e la Repubblica Ceca mostrano che le sovvenzioni globali possono rappresentare una modalità efficace di messa in opera dei Fondi

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strutturali; è sorprendente che, alla luce dei risultatiraggiunti, esse non vengano utilizzate in tutti gli Statimembri. Le sovvenzioni globali sono particolarmenteadatte alle piccole ONG cosa particolarmente importante nella misura in cui molte delle ONG più efficacinell’ambito dell’inclusione sociale sono, per l’appunto,di piccole dimensioni.

5.5 Promemoria

Le questioni ancora aperte e da tenere presenti sonorappresentate dalle domande che seguono:

- In che modo la prossima programmazione deiFondi strutturali sarà maggiormente orientata arendere i Fondi più accessibili alle ONG attive nelsettore dell’inclusione sociale? Il Piano Nazionaledi Sviluppo o il Quadro di riferimento strategico

Fondi strutturali: cosa rende difficile l’accesso

Le ONG incontrano spesso grossi ostacoli amministrativi che impedi-scono la loro partecipazione ai programmi dei Fondi strutturali: - Natura del cofinanziamento - Applicazione delle regole che riguardano il mercato - Modifica delle regole dopo la firma del contratto - Esigenza di possedere un accreditamento per presentare proposte

di formazione - Lunga attesa in fase di approvazione - Finanziamenti erogati di anno in anno - Cattiva gestione da parte delle autorità preposte - Ritardi nei pagamenti - Difficoltà specifiche per le ONG di piccole dimensioni

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nazionale accordano la necessaria attenzione alla questione della messa in atto dell’accesso?

- Le questioni legate alla messa in opera eall’accesso vengono poste già in fase di pianificazione e di elaborazione? Le ONG fanno pressioneper un sistema più intelligente di distribuzione edi accesso che giocherà in favore della promozione dell’inclusione sociale?

- Esiste una disposizione che permetta alle ONG didistribuire i Fondi strutturali in qualità di organismo intermedio?

- Esiste una disposizione relativa alle sovvenzioniglobali?

- Le ONG hanno consapevolezza delle difficoltàche sorgono nell’accesso e nella gestione deiprogetti finanziati dai Fondi strutturali? Il giocovale la candela? Non è forse più giudizioso nonpresentare progetti?

- La cattiva gestione dei Fondi strutturali, così come qui descritta, è sufficientemente postaall’attenzione delle autorità nazionali e regionalicompetenti? È altresì segnalata la cattiva amministrazione?

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Capitolo 6

Monitoraggio: strutture, indicatori econoscenze

Il monitoraggio è un elemento importante dei Fondistrutturali. Esso risulta essenziale per una gestione efficace, per garantire che i soldi vengano utilizzati comeprevisto e per ottenere i risultati attesi. Il monitoraggio costituisce un processo continuo che segue i Fondistrutturali in tempo reale. L’efficacia del monitoraggiodipende da chi è incaricato della sua messa in opera,dal tipo di informazioni raccolte e dal modo in cui vengono utilizzate le conoscenze ottenute. Gli indicatorisono importanti in tal caso poiché servono a metterealla prova i progressi realizzati dai Fondi strutturali invista del raggiungimento degli obiettivi prefissati. Gliindicatori devono essere utili, istruttivi e proporzionaliallo sforzo necessario ad ottenerli e, in questo caso,

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essi devono apportare dati utili nel campo dell’inclusione sociale.

Domande da porsi: i Fondi strutturali tengono contodei progressi realizzati in materia di promozionedell’inclusione sociale e le ONG partecipano ai processidi monitoraggio e valutazione? Ai sensi del principiodel partenariato, le ONG dovrebbero partecipare a taliprocessi ed i Comitati di Sorveglianza dovrebbero dareloro la possibilità di seguire da vicino i Fondi strutturali. Questo capitolo descrive i sistemi di monitoraggio,l’esperienza delle ONG coinvolte, le conoscenze acquisite e la loro futura partecipazione.

6.1 Monitoraggio: doveri, responsabilità, ruoli

Nel quadro dei regolamenti, gli organismi di gestionesono formalmente responsabili dell’efficacia e dellecorrettezza dei sistemi di monitoraggio e di valutazione. Gli organismi di monitoraggio devono mettere inpiedi dei sistemi di verifica statistica e finanziaria, inviare dei rapporti annuali (chiamati rapporti annuali dimessa in opera) alla Commissione ed assicurare laconformità alle politiche dell’Unione europea. Il regolamento specifica che vi sia un Comitato di monitoraggio per ciascun Quadro Comunitario di Sostegno,Documento Unico di Programmazione e ProgrammaOperativo. I Comitati di monitoraggio devono esserestabiliti dallo Stato membro dopo consultazione con i

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partner e devono promuovere una partecipazione equilibrata tra uomini e donne. Il ruolo dei Comitati dimonitoraggio consiste in:

Confermare ed aggiustare il complemento diprogrammazione(si veda il Capitolo 1: Come funzionano i Fondistrutturali)

Scegliere i criteri per i progetti

Valutare i progressi, esaminare i risultati dellamessa in opera e la realizzazione degli obiettivi,esaminare ed approvare i rapporti annuali

Modificare le condizioni finanziarie conl’accordo dell’autorità di gestione.

Le autorità di gestione ed i Comitati di monitoraggiodevono definire degli indicatori operazionalizzabili efinanziari con l’aiuto di guide metodologiche pubblicate dalla Commissione. Questi indicatori devono far riferimento al tipo di sostegno in questione e alla situazione socio economica, culturale ed ambientale delloStato in questione. Le autorità devono scegliere degliobiettivi specifici e delle statistiche devono essere realizzate secondo dei criteri di genere. I rapporti annualidi monitoraggio devono esporre le tendenze socioeconomiche ed i cambiamenti politici nazionali, condettagli sui progressi realizzati.

In generale, i Comitati di monitoraggio sono compostida rappresentanti dei governi nazionali, dei ministeri,dei dipartimenti e delle autorità di gestione, della

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Commissione europea e dai rappresentanti dei datoridi lavoro, degli agricoltori e dei sindacati. I Comitati disorveglianza si riuniscono abitualmente in occasionedi due sessioni di una giornata ogni anno. Alcunidispongono di sotto comitati incaricati di far avanzarei lavoro tra le due riunioni. Alcuni Comitati possonocontare fino a 40/50 membri. Per il periodo2007/2013, la Commissione ha indicato che essa supervisionerà il processo di monitoraggio in modo meno diretto. Anche se i funzionari della Commissioneavranno il diritto di partecipare alle riunioni, essi saranno meno presenti che nel passato.

La valutazione è un aspetto importante di qualunqueprogramma o progetto. Le due domande chiave sono: ilprocesso di valutazione dei Fondi strutturali affronta laquestione dell’inclusione sociale? Secondo: le ONG sono implicate o consultate nel processo di valutazione?

La valutazione è un processo più ampio e più approfondito del monitoraggio poiché essa analizza il fun

Monitoraggio: Regolamento generale 2007- 2013

1. L’autorità di gestione e il comitato di sorveglianza (monitorag-gio)verificano la qualità della messa in opera del programma operativo.

2. L’autorità di gestione e il comitato di sorveglianza assicurano il mo-nitoraggio tramite indicatori finanziari, di realizzazione, di risultato edi impatto definiti nel programma operativo. Quando la naturadell’intervento si presta, le statistiche vengono artico-late per sessoe per grandezza delle imprese beneficiarie.

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zionamento dei Fondi a tre distinti livelli in ciascun periodo di programmazione: prima, durante e dopo. Pertali periodi la Commissione parla rispettivamente divalutazione ex ante, a medio termine e ex post.

La valutazione ex ante deve servire da base per lapreparazione del piano di sviluppo e deve analizzare lasituazione dello Stato membro, la situazione socio economica, il contesto ambientale e la condizione degliuomini e delle donne. Un obiettivo importante consiste nel garantire la coerenza tra gli obiettivi comunitari e le azioni previste a livello nazionale. Delle tre tipologie di valutazione, questa risulta tendenzialmentepiù corta.

La valutazione di medio termine deve studiare i primirisultati del periodo di programmazione, valutare inquale misura i bersagli siano stati raggiunti e fare delleraccomandazioni sui cambiamenti riguardanti le destinazioni finanziarie previste per il resto del periododi programmazione alla luce delle nuove circostanzeintervenute. Delle tre valutazioni questa è certamentela più importante.

La valutazione ex post ha luogo dopo la conclusionedel periodo di programmazione e valuta le esperienzeacquisite, i risultati e l’impatto. Essa giunge anche adelle conclusioni sulla coesione economica e deve essere realizzata nei tre anni che seguono la fine del periodo di programmazione. In generale, questa valuta

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zione non è disponibile se non quando il nuovo periodo di programmazione è già ampiamente iniziato: ciòcomporta una possibile riduzione dell’ importanza.

La valutazione è concepita in modo tale da testare se iFondi raggiungono gli obiettivi prefissati, se essi rafforzano la coesione socioeconomica e il loro impatto sullepriorità stabilite in ciascun paese. I risultati devono essere resi pubblici. In generale, le valutazioni nazionalisono organizzate dallo Stato membro e dall’autorità digestione. Per quanto riguarda la valutazione di mediotermine, essa passa normalmente dal comitato di sorveglianza dei Fondi strutturali o del documento unico diprogrammazione. I comitati di sorveglianza specifici sono normalmente incaricati di organizzare le valutazionidei relativi programmi operativi specifici. Il Regolamento generale dei Fondi strutturali per il periodo 20072013 suggerisce che la valutazione dovrebbe essere di“natura strategica al fine di esaminare l’evoluzione diun programma o di un gruppo di programmi”, cosa checomporta una maggiore importanza di tematiche comel’esclusione sociale.

Tradizionalmente, le ONG sono poco coinvolte o consultate nel corso del processo di valutazione. Quando leONG fanno parte dei comitati di sorveglianza, esse hanno la possibilità di commentare il processo di selezionedei valutatori, il programma di lavoro e i rapporti di valutazione. Ciò può essere importante poiché i programmidi lavoro dei valutatori sono cruciali per determinare il

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tipo di rapporto realizzato. In tal caso, le ONG possonoincoraggiare una valutazione che accordi la giusta attenzione all’impatto sociale dei Fondi e all’impattosull’inclusione sociale dl programma valutato.

6.2 ONG di inclusione sociale, monitoraggio e valuta

zione

In Belgio, le ONG non partecipano al monitoraggio deiFondi strutturali.

A Cipro, le ONG hanno grandi difficoltà a reperire informazioni circa l’efficacia dei Fondi strutturali in materia di lotta contro l’esclusione sociale o altro. I comitati di sorveglianza (monitoraggio) dei Fondi strutturalia Cipro sono nominati dall’Ufficio di Piano e sono legati ai progetti da finanziare: ne fanno parte datori di lavoro, sindacati e ambientalisti.

Partecipazione delle ONG al monitoraggio

Paesi dove le ONG di inclusione sociale non partecipano ai Comitati di sorveglianza

Belgio, Estonia, Lituania, Cipro, Danimarca

Paesi dove le ONG di inclusione sociale partecipano ai Comitati di sorveglianzaRepubblica ceca, Germania, UngheriaItaliaIrlanda, Polonia, Inghilterra, Spagna

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In Ungheria, quattro ONG attive nel settoredell’inclusione sociale partecipano al programma operativo di sviluppo delle risorse umane.

I Fondi strutturali in Danimarca sono gestiti dal comitato nazionale di monitoraggio. Le ONG non vi partecipano ma esse sono rappresentate a livello di Comitato di monitoraggio del Fondo sociale dal Ministero degli Affari sociali tramite il Consiglio delle persone emarginate.

Nella Repubblica Ceca, ciascun programma operativodispone di un Comitato di monitoraggio. Le ONG vipartecipano ma non hanno generalmente che due posti su un totale di 40 o 50. La rete delle ONG socialipartecipa al programma operativo per lo sviluppo delle risorse umane mentre le ONG delle donne partecipano al Comitato di monitoraggio del programma Equal e a quello del Documento unico di programmazione per Praga. Le reti di ONG settoriali partecipanoad altri comitati di monitoraggio di programmi operativi tramite alcune ONG nel comitato di Interreg. Essevengono scelte nel quadro di una concorrenza apertae trasparente e secondo dei criteri predeterminati conla decisione finale che spetta al Consiglio governativoper le ONG. Nella pratica, il lavoro dei Comitati di monitoraggio è formale e tecnico. Tali Comitati sono guidati dalle autorità di gestione e dai ministeri che comunque detengono più della metà dei posti. I dibattitiaperti sono rari e in caso di voto, i ministeri insistono

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sempre sulle loro posizioni per cui, avendo la maggioranza, il risultato è noto in anticipo. Le ONG che sollevano questioni spinose vengono immediatamente ridotte al silenzio dai ministeri.

La Germania dispone di comitati di monitoraggio federali e regionali (Land) che si riuniscono due voltel’anno. In seguito alla campagna di incoraggiamentodella partecipazione, le ONG regionali e nazionali (manon quelle comunitarie) sono state invitate dai ministeri nazionali e dai Lander a far parte di questi comitati. I comitati sono dei punti di contatto utili con i gestori dei Fondi e forniscono delle informazioni interessanti. Se il monitoraggio e la valutazione appaionochiaramente espressi nei rapporti annuali, resta discutibile la loro efficacia. Il governo dispone di numerosimeccanismi per definire e decidere ciò che va considerato come un successo. Malgrado le critiche, il Fondosociale europeo migliora la situazione delle personemarginalizzate. Se pur limitato, si tratta tuttavia di unapproccio interessante nel campo dell’esclusione sociale.

Sei ONG vengono rappresentate nel comitato di monitoraggio di Equal in Spagna (L’associazione dei lavoratori immigrati marocchini, il Segretariato general Gitanos, il Comitato spagnolo delle persone con disabilità,la federazione delle donne progressiste, la Piattaforma delle ONG sociali e il Consiglio nazionale delle ONGdi azione sociale). Malgrado ciò, le ONG partecipanopoco e non sono rappresentate in nessun comitato di

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monitoraggio dei governi regionali autonomi. La valutazione di Equal è stata pubblicata su Internet e resapubblica. Equal è stato oggetto di un monitoraggiomolto efficace grazie al ricorso ad un’assistenza tecnica. Altrimenti in generale le valutazioni favorisconopiuttosto il dato quantitativo che quello qualitativo.L’impatto dei Fondi strutturali sull’esclusione socialeviene misurato soltanto indirettamente. Esistono adesempio degli indicatori che misurano il numero diimmigrati e di persone appartenenti a minoranze etniche che trovano un lavoro, il numero delle personeche dispongono di nuove competenze professionali odi nuove qualifiche e il numero delle persone che cercano autonomamente il proprio lavoro.

In Irlanda, esistono dei comitati di monitoraggio per ciascun comitato tematico e regionale. I comitati sono importanti in quanto permettono di rivolgersi ai funzionari,anche se non hanno un impatto sulle decisioni, sulle responsabilità e sull’efficacia: le ONG hanno la sensazioneche le decisioni vengano prese senza essere sottoposte adiscussione e che esse non siano oggetto di una vera epropria consultazione. Le ONG sociali dispongono di almeno un posto nel comitato di monitoraggio di ciascunprogramma operativo, nei comitati orizzontali di coordinamento e nei comitati di monitoraggio dei programmidi iniziativa comunitaria, nonché due posti nel comitatodi monitoraggio del Piano di sviluppo nazionale/Quadrocomunitario di sostegno. Le ONG sociali che non annoaccettato l’accordo di partenariato nazionale con il go

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verno sono state espulse da certi comitati. I rappresentanti delle ONG non sono sufficientemente formati enon dispongono delle risorse necessarie. EAPN Irlandaed un’altra rete nazionale irlandese, la Cooperativa deglioperatori di comunità (Community Workers Cooperative), hanno organizzato, per i rappresentanti comunitari e i volontari dei comitati di monitoraggio, unincontro di formazione che permette loro di identificaree di risolvere le questioni legate alla partecipazione. Perle valutazioni, l’Irlanda dispone di una unità nazionale divalutazione e di una gamma importante di procedure dianalisi indipendenti per ciascun programma operativo,ma i valutatori danno prova di una limitata apertura rispetto ai beneficiari sul territorio.

Valore dei comitati di monitoraggio

Nei comitati di monitoraggio si possono ottenere le informazioni che sicercano, parlare direttamente con la Commissione e porre delle do-mande. In alcuni casi, si può ripetere questo esercizio per diverse vol-te. Ciò permette di comprendere meglio la situazione e trasmettere leinformazioni alle altre ONG. Germania

Efficacia degli indicatori e del monitoraggio

I governi definiscono in quale misura la loro politica è riuscita a con-trastare l’esclusione sociale. Anche una politica nazionale per il mer-cato del lavoro con un elemento di offerta di lavoro forzata può lottarecontro l’esclusione facendo reintegrare le persone nel mercato dellavoro. Ciò sarà indicato nel rapporto annuale e trasmesso alla Com-missione europea. Anche se le ONG possono protestare, alcune volteè difficile cambiare i dati. Germania

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In Italia, i comitati di monitoraggio (chiamati Comitati diSorveglianza) sono costituiti da tecnici ed esperti provenienti dai ministeri centrali e dalle regioni. Questicomitati sono molto formali, si riuniscono raramente(non oltre due volte l’anno) e non hanno molto rapporti con il livello locale. Recentemente, alcune comunitàlocali ed alcune grandi ONG sociali sono state invitatead esprimere la loro opinione sulla materia legata allapartecipazione ed alle partnership locali. Gli indicatoriutilizzati per i Fondi strutturali sono di carattere prevalentemente amministrativo e finanziario. Essi ricorronomeno spesso a misurazioni di qualità, come ad esempioper quanto riguarda azioni in favore delle personesvantaggiate. Il Piano d’azione nazionale perl’inclusione sociale contiene dei buoni indicatori di qualità, ma la mancanza di collegamento tra quest’ultimo ei Fondi strutturali (in particolare il Fondo sociale europeo) rappresenta una effettiva debolezza.

In Estonia, se alcune ONG partecipano ai comitati dimonitoraggio, esse non sono del settore sociale. La

Monitoraggio: un processo poco democratico

Nella pratica, il lavoro dei comitati di monitoraggio è formale e tecnico.Essi seguono l’orientamento dato dalle autorità di gestione e dai mini-steri che detengono oltre il 50% dei posti. I dibattiti aperti sono rari e incaso di voto, i ministeri sostengono la loro posizione e poiché sono inmaggioranza, il risultato è scontato. Le ONG critiche sono immedia-tamente ridotte al silenzio dai ministeri. Repubblica Ceca

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qualità del monitoraggio è molto modesta e le eventuali ONG presenti non comprendono il loro ruolo.

In Lituania, le ONG non partecipano ai comitati di monitoraggio dei Fondi strutturali.

Uno dei principali programmi portoghesi, il PEOFDS, ècentrato sull’esclusione sociale, nella stessa ottica delprogramma di iniziativa comunitaria EQUAL. Ciononostante, non esiste alcun sistema di valutazionedell’impatto globale dei Fondi strutturali sulla povertà esull’esclusione sociale. La valutazione della messa in opera dei Fondi strutturali non tiene conto dell’esclusionesociale. Il Portogallo dispone inoltre di un comitato dimonitoraggio dei Fondi strutturali comunitari, di un supervisore dei Fondi strutturali (un funzionario) e di unosservatorio dei Fondi strutturali. Tale osservatorio organizza seminari e produce rapporti.

Nel Regno Unito, le ONG, comprese quelle del settoresociale, sono particolarmente coinvolte nel monitoraggio dei Fondi strutturali. Infatti, l’esperienza delleONG presenti nei comitati di monitoraggio è soventemigliore e di maggior durata di quella dei rappresentanti del governo che invece cambiano frequentemente. Al punto tale che le ONG si sentono spesso domandare di formare i rappresentanti del governo nellamateria Fondi strutturali. Il monitoraggio del programma operativo affronta alcuni temi trasversali(come ad esempio le pari opportunità, gli aiuti locali,l’innovazione e lo sviluppo sostenibile) ma si presta

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ancora una attenzione esagerata al fattore finanziario:cioè a come si spendono i soldi.

A Malta esiste un comitato di monitoraggio per il Documento unico di programmazione ed un altro per EQUAL.Le ONG sono rappresentate tramite il Consiglio malteseper lo sviluppo economico e sociale. Queste ONG lavorano prevalentemente nel campo delle pari opportunità,dell’ambiente o dell’agricoltura o della pesca, ma nonsembrano occuparsi specificamente di esclusione sociale. I progetti devono produrre dei rapporti trimestrali così come una banca dati sui Fondi strutturali ed il lorocontributo agli obiettivi del programma. Il progresso deiFondi strutturali nella lotta contro l’esclusione sociale

Democrazia, ONG e comitati di monitoraggio in Polonia

Nel 2004, dopo una campagna portata avanti dalle ONG sul principiodel partenariato, il governo le ha invitate a partecipare ai comitati dimonitoraggio dei Fondi strutturali in Polonia. L’ufficio centrale delleONG polacche ha successivamente proceduto con le seguenti tappe: - Le ONG sono state invitate a proporre dei candidati (un uomo e

una donna) che a loro parere disponevano delle qualificazioni ap-propriate a partecipare al comitato

- I candidati sono stati successivamente oggetto di voto tra tutte le ONG- I candidati che hanno ricevuto il maggior numero di voti sono stati

in seguito presentati al ministero al fine di ratificare il risultato

Le nomine e le elezioni sono state realizzate via internet. Un monito-raggio è stato realizzato al fine di assicurare la validità dei voti. Que-sto sistema garantisce una procedura aperta, trasparente e democra-tica. I rappresentanti eletti democraticamente erano garanti essi stessidei loro mandati. I problemi legati alla scelta dei rappresentanti da parte dei ministeri sono stati così evitati.

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viene registrato in modo dettagliato nei rapporti annualirelativi alla messa in opera.

6.3 Conclusioni sulle ONG di inclusione sociale, il

monitoraggio e la valutazione.

Il tasso di partecipazione delle ONG del settore socialenei comitati di monitoraggio dei Fondi strutturali è irregolare e riflette i problemi di funzionamento delprincipio del partenariato. Le ONG di inclusione sociale partecipano ai comitati di monitoraggio in più omeno la metà degli stati membri. Vista l’importanzadell’inclusione sociale e se si guarda al principio delpartenariato, che la metà dei paesi non faccia partecipare le ONG è inaccettabile.Anche là dove le ONG di inclusione sociale sono associate,i comitati di monitoraggio pongono dei problemi. La Repubblica Ceca è un buon esempio del modo in cui i ministeri dominano i comitati e danno poco spazio alle opinioni critiche. Questo genere di situazione si ritrova in altripaesi come la Germania. I comitati di monitoraggio sonoformali, si riuniscono di rado e si concentrano sui rapportifinanziari. Poche risorse vengono accordate ad un approccio sistematico alle questioni strategiche qualil’inclusione sociale. Il principale interesse di questi comitati è di facilitare l’accesso ai funzionari, così come bendimostra il rapporto irlandese.

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Le ONG di inclusione sociale sembrano poco coinvolte nelprocesso di valutazione e sembrano inoltre ben lontaneda tale processo. La valutazione non sembra accordarepriorità all’inclusione sociale o raggruppare questioni edattori intorno al tema. Essa sembra piuttosto concentrarsisui risultati puramente finanziari dei Fondi: Diversi paesi(come l’Italia) hanno sottolineato la mancanza di legamitra la valutazione dei Fondi strutturali e gli indicatori giàelaborati nell’ambito del Piano d’azione nazionale perl’inclusione sociale, a fronte di un lavoro già avviato sullamateria e di un coinvolgimento già sollecitato presso laCommissione europea, deputata ai Fondi strutturali.

Comitati di coordinamen-to trasversali in Irlanda

In Irlanda, i Fondi strutturali per il periodo 2000/2006 sono stati supervisionati da comitati di monitoraggio trasversali e tematici che si sono aggiunti al comitato di monitoraggio del program-ma operativo. Questi comi-tati garantiscono il monito-raggio dei temi specifici in ciascun Fondo strutturale. I comitati di monitoraggio orizzontali coprono lo svi-luppo rurale, l’ambiente, le pari opportunità e l’inclusione sociale. La promozione di tali questioni all’interno dei Fondi struttu-rali è quindi assicurata.

Le ONG sociali effettuano la loro propria valutazione in Irlanda

Al fine di convergere con la valutazio-ne di medio termine del Piano nazio-nale per lo sviluppo/quadro comunita-rio di sostegno, EAPN Irlanda, in col-laborazione con diverse organizzazio-ni locali e volontarie di lotta contro l’esclusione sociale e la povertà, ha realizzato una ricerca con l’obiettivo di studiare l’esperienza acquisita dalle collettività locali e nazionali così come dalle organizzazioni volontarie a pro-posito del programma operativo. Gli obiettivi erano numerosi: prendere coscienza del processo di revisione, permettere alle organizzazioni locali e volontarie di influenzare la revisione, ricordare il contentuo del programma ed influenzare il ciclo di programma-zione dei Fondi strutturali 2007/2013.

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6.4 Promemoria

Generale:

- Le ONG partecipano ai comitati di monitoraggio?

- Conoscete i membri dei comitati di monitoraggio e siete in contatto con loro? Prendono inconsiderazione il punto di vista delle ONG? Ricevete i loro rapporti annuali? I comitati dimonitoraggio funzionano in maniera aperta?(ad esempio, pubblicano i loro rapporti su internet?)

- In caso di rifiuto a far partecipare le ONG aicomitati di monitoraggio, esse protestano edattirano l’attenzione del governo centrale edella Commissione europea?

Quando le ONG partecipano ai comitati di monitoraggio:

- I rappresentanti delle ONG ricevono una formazione, un aiuto, un’assistenza?

- I comitati di monitoraggio utilizzano indicatoriper misurare l’impatto sull’inclusione sociale?Si può prendere visione delle valutazionid’impatto dei Fondi strutturali sull’inclusionesociale?

- Gli uomini e le donne sono rappresentati inmodo equo nei comitati?

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Sulla valutazione:

- Disponete dei rapporti di valutazione sul periodo presente e passato della programmazione?

- Siete sicuri di essere stati consultati sul processo di valutazione?

- Sapete chi sono i valutatori? Li incontrate e avete la possibilità di esporre loro il vostro punto di vista?

- Le valutazioni:o Accordano una attenzione appropriata

all’inclusione sociale?o Misurano l’impatto dei Fondi sulla po

vertà e sull’esclusione sociale?Avete l’opportunità di commentare le valutazioni

dopo la loro pubblicazione?

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CAPITOLO 7

Assistenza tecnica

Il tasso di partecipazione delle ONG di inclusione sociale nei comitati di monitoraggio dei Fondi strutturali èirregolare e riflette i problemi di funzionamento delprincipio del partenariato. Le ONG di inclusione socialepartecipano ai comitati di monitoraggio in circa la metà degli Stati membri. Vista l’importanza dell’inclusione sociale e se si presta la dovuta attenzione alprincipio del partenariato, il fatto che la metà degliStati membri non facciano partecipare le ONG sociali èinaccettabile.

Anche dove le ONG di inclusione sociale sono associate, i comitati di monitoraggio pongono problemi. LaRepubblica ceca costituisce un buon esempio del modoin cui i ministeri dominano i comitati e concedono poco spazio alle opinioni critiche. Questo genere di situazione si ritrova in altri paesi come la Germania. I comi

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tati di monitoraggio sono formali, si rinascono con poca frequenza e si concentrano sui rapporti finanziari.Poche risorse vengono accordate ad un approccio sistematico alle questioni strategiche quali l’inclusionesociale. Il principale interesse di questi comitati è facilitare l’accesso ai funzionari così come mostra il rapporto irlandese. Le ONG di inclusione sociale sembrerebbero poco coinvolte nei processi di valutazione esembrano inoltre ben distanti da questi processi. Lavalutazione non sembra dare priorità all’inclusione sociale o raccogliere ed organizzare questioni o gruppiintorno al tema dell’inclusione sociale. Essa sembrapiuttosto concentrarsi sui risultati puramente finanziari dei Fondi. Numerosi paesi (come l’Italia) hannocommentato la mancanza di legami tra la valutazionedei Fondi strutturali e gli indicatori già elaborati intorno ai Piani d’azione nazionali per l’inclusione sociale,ciò che è un peccato poiché un certo lavoro era statosvolto e realizzato nella materia e poiché i Fondi dovrebbero coordinare le politiche dell’Unione europea.

7.1 L’utilizzo dell’assistenza tecnica

Non esiste alcuna buona ragione che impedisca un utilizzo creativo dell’assistenza tecnica. Ad esempio, perfinanziare studi sul legame esistente tra i Fondi el’esclusione sociale, per avvicinare i Fondi alle organizzazioni non governative, per raggiungere i gruppi e lecomunità più escluse, per finanziare e sostenere la

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partecipazione delle ONG o dei loro rappresentanti.Nel Regno Unito, il capitolo di spesa consacratoall’assistenza tecnica è servito a finanziare la partecipazione degli organismi non governativi ai programmidei Fondi strutturali al fine di promuovere l’inclusionesociale. L’assistenza tecnica ha permesso di finanziaredegli organismi di informazione, di consulenza e diformazione, in modo che le ONG possano accedere aiprogrammi dei Fondi e prendervi parte attiva.

Il Regolamento generale n. 1083 per il periodo2007/2013 stabilisce che l’assistenza tecnica può finanziare il sostegno preparatorio, amministrativo etecnico così come le misure di audit e di ispezione. Piùprecisamente essa può sostenere:

La realizzazione di studi relativi alla elaborazione degli orientamenti strategici

Valutazioni, rapporti di esperti, analisi e studistatistici

Azioni destinate ai partner, ai beneficiari degliinterventi dei Fondi e al pubblico, comprese azioni di informazione

Azioni di diffusione delle informazioni, di messa in rete, di sensibilizzazione, di promozionedella cooperazione e di scambio di esperienzea livello della Comunità europea

La chiave

“L’assistenza tecnica è stata la chiave che ci ha aperto la porta dei Fondi strutturali”

Inghilterra

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La messa in opera, il funzionamento e l’interconnessione dei sistemi informatici di gestione, dimonitoraggio, di controllo e di valutazione

Il miglioramento dei metodi di valutazione e loscambio di informazioni sulle pratiche attuatenella materia.

Stabilito che i beneficiari dell’assistenza tecnica possono essere delle persone che vivono in situazione diesclusione sociale, essa può rivestire un ruolo moltoimportante. Per il periodo 2007/2013, gli Stati Membripossono spendere fino al 4% di ciascun programmaoperativo per l’assistenza tecnica negli obiettivi dellaconvergenza e della competitività e fino al 6% perl’obiettivo della cooperazione.

Gli Orientamenti Strategici Comunitari sottolineanol’importanza di una buona governance dei Fondi. Tali orientamenti stabiliscono che gli Stati Membri devono verificare la risposta dei Fondi in termini di efficacia e ditrasparenza. Più precisamente, devono ipotizzare delleazioni di rafforzamento delle capacità in materie come leprocedure, gli studi sull’impatto sociale, l’apertura deiprincipi governativi ed il sostegno ai principali servizi edattori socioeconomici. Tanto i regolamenti che le lineedirettrici stabiliscono che i Fondi devono essere utilizzatiper garantire una buona governance della politica sociale e per contribuire al coinvolgimento delle organizzazioni non governative e della società civile in materia.

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7.2 Le ONG di inclusione sociale e l’assistenza tecnica

In Belgio, le ONG non beneficiano dell’assistenza tecnica: l’Unità del Fondo sociale europeo ne è la principale beneficiaria. Lo stesso caso si rileva in Estonia.

Nella Repubblica Ceca, l’assistenza tecnica si limita alleautorità governative, le ONG non ne possono beneficiare. L’assistenza tecnica serve a finanziare la produzionedi materiale promozionale come borse, tazzine, souvenirs, a subappaltare le relazioni pubbliche e la pubblicitàad agenzie esterne, a fare un po’ di informazione.

In Danimarca, soltanto le autorità pubbliche possonobeneficiare dell’assistenza tecnica, non le ONG. La stessacosa vale per la Germania: ” Nessuna risorsa per noi”.

In Spagna, l’unità amministrativa responsabile deiFondi strutturali offre un’assistenza tecnica alle ONGnel quadro del programma operativo di lotta contro lediscriminazioni; una scelta che si è rivelata vincente.Alcune sovvenzioni servono a facilitare l’accesso delleONG ai programmi regionali amministrati dai governidelle regioni autonome, come il programma operativoper la promozione dell’occupazione.

In Italia, l’assistenza tecnica viene svolta tradizionalmente dall’ISFOL (Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori) e di tanto in tanto

Borse, tazzine, souvenirs, pubbliche relazioni e pubblicità

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altri organismi tecnici offrono servizi di assistenza tecnica sotto forma di un aiuto contabile ed amministrativo; le ONG possono usufruire di queste misure.

L’assistenza tecnica in Portogallo è accessibile a tuttele organizzazioni beneficiarie, tra cui le ONG.

Lo stesso vale per Malta, dove l’assistenza tecnica viene gestita dall’autorità di gestione e dagli organismiintermediari e le ONG possono beneficiarne.

Nel Regno Unito, le ONG beneficiano di un livello elevato di assistenza tecnica in vista di attività di formazionee di informazione. Le risorse destinate all’assistenzatecnica servono ad accordare sovvenzioni alle ONG affinché esse facciano promozione dei Fondi strutturaliattraverso reti regionali di formazione.

Aggirare i problemi dell’assistenza tecnica in Polonia.

La totalità dell’assistenza tecnica in Polonia è sempre stata appannaggiodei ministeri e delle agenzie governative. È stato per questo motivo chenumerosi utilizzatori privati dei Fondi hanno deciso di mettere in piedi unmeccanismo che offrisse una apparenza di programma di assistenza tec-nica per le ONG polacche, in particolare attraverso la creazione di un uffi-cio per le ONG polacche a Bruxelles e di un programma di formazione. LaFondazione Stefan Batory ha offerto un aiuto alla organizzazione di confe-renze sui Fondi strutturali in ciascuna delle 16 voivoidat (province) dellaPolonia con la nomina e la formazione di due esperti per ciascuna provin-cia e di esperti di settore che si occupano di ambiente e di agricoltura.Questi esperti hanno in seguito dispensato consulenze alle ONG in cia-scuna provincia e sono serviti da interfaccia tra queste e le autorità regio-nali. Essi trasferiscono informazioni e consulenze sui progetti provenientidall’Ufficio delle ONG polacche a Bruxelles.

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7.3 Conclusioni destinate alle ONG e all’assistenza

tecnica

Non si può che essere delusi per il debole utilizzodell’assistenza tecnica. Soltanto un paese, il Regno Unito, sembra apprezzare nel suo giusto valorel’assistenza tecnica e sembra utilizzarla pienamente.In alcuni paesi le ONG hanno teoricamente accessoall’assistenza tecnica (come a Malta e in Portogallo)ma nulla prova che ciò accada effettivamente nellapratica. Nella maggior parte degli altri paesi, i governiindicano chiaramente che, quale che sia il regolamento europeo, le ONG non otterranno alcuna forma diassistenza tecnica.

Malgrado questo quadro, la situazione potrebbe cambiare con il tempo. In altri ambiti della gestione deiFondi strutturali, le ONG hanno pian piano rafforzatola loro posizione (informazione, partenariato e monitoraggio). Nulla impedisce che questo sia il caso ancheper altri ambiti. L’esempio della buona pratica che civiene dalla Polonia illustra un mezzo creativo di aggirare le scelte poco ispirate di alcuni governi. Gli altripaesi devono imparare da questo modello. La prioritàaccordata dalla Commissione alla nozione di “buonagovernance” dovrebbe sostenere le nostre argomentazioni.

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7.4 Promemoria

Sapete chi decide l’assistenza tecnica nel vostro paese?

Sapete a quale livello e a quale scopol’assistenza tecnica viene programmata e finanziata?

Se il governo accorda tutte le risorse finanziarie dell’assistenza tecnica alle proprie agenzie,si può affermare che esso è responsabile dinon utilizzarle più largamente?

Avete sollecitato l’assistenza tecnica per finanziare la partecipazione nei Fondi strutturali delle ONG attive nel campo della lotta control’esclusione sociale? Il vostro governo è consapevole del potenziale apporto dell’assistenzatecnica per promuovere la partecipazione delleONG che operano per l’inclusione sociale, sulmodello realizzato in Inghilterra? Il vostro governo è al corrente del successo registratodall’esperienza britannica? Conosce tutta laportata del nuovo regolamento?

Se non avete ancora sollecitato l’assistenzatecnica, avete programmato di avviare un dialogo con il vostro governo a tal proposito? Chetipi di azione si devono portare avanti affinchél’assistenza tecnica finanzi l’obiettivo dellapromozione dell’inclusione sociale?

Se il vostro governo risponde in modo negativo, vi siete dotati di una strategia per tentaredi persuaderlo a tornare sulla sua decisionenegativa?

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Qualche piccolo consiglio per influenzare i Fondi strutturali

Raccogli, leggi le informazioni e conosci i testi chiave: i nuovi regola-menti, le linee direttrici comunitarie, i quadri strategici di riferimentonazionali, i programmi operativi.

Tieniti aggiornato attraverso le pagine web di EAPN o di altri siti.

Identifica, contatta e cerca di incontrare il personale tecnico respon-sabile nella amministrazione nazionale ed europea.

Fare in modo che l’inclusione sociale sia una priorità nei Fondi struttu-rali è un assunto politico che le ONG nazionali devono risolvere prin-cipalmente con il proprio governo.

Tenta sempre di influenzare le proposte, i piani, i documenti e le in-formazioni quanto più possibile.

Regolamenti

dei Fondi Strutturali

Riferimenti

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È opportuno – per avere una conoscenza complessivadei Fondi Strutturali – conoscere i regolamenti attuativi comunitari. Non essendo possibile inserirli in appendice nel testo (si tratta di diverse centinaia di pagine), abbiamo preferito comunque citarli. Sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, reperibile sul portale ufficiale dell’Unione: http://eurlex.europa.eu/it/index.htm.

Riferimento Contenuti

REGOLAMENTO (CE) N. 1080/2006 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 5 luglio 2006

relativo al Fondo europeo di svi-luppo regionale e recante abro-gazione del regolamento (CE) n. 1783/1999

REGOLAMENTO (CE) N. 1081/2006 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 5 luglio 2006

relativo al Fondo sociale europeo e recante abrogazione del rego-lamento (CE) n. 1784/1999

REGOLAMENTO (CE) N. 1082/2006 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 5 luglio 2006

relativo a un gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT)

REGOLAMENTO (CE) N. 1083/2006 DEL CONSIGLIO dell'11 luglio 2006

recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regiona-le, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999

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REGOLAMENTO (CE) N. 1084/2006 DEL CONSIGLIO dell'11 luglio 2006

istituisce un Fondo di coesione e abroga il regolamento (CE) n. 1164/94

REGOLAMENTO (CE) N. 1085/2006 DEL CONSIGLIO del 17 luglio 2006

istituisce uno strumento di assi-stenza preadesione (IPA)

REGOLAMENTO (CE) N. 1828/2006 DELLA COMMISSIONE dell'8 dicembre 2006

che stabilisce modalità di appli-cazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regio-nale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo re-gionale

Finito di stamparenel mese di luglio 2007

da Spedalgraf Stampa, Roma