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MANUALE ACQUISTI PUBBLICI ECOLOGICI

CON LINEE GUIDA PER

CARTA PER STAMPA, MOBILI, AUTOVEICOLI, APPARECCHIATURE ELETTRICHE ED

ELETTRONICHE

APRILE 2004

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INDICE DEL MANUALE PREMESSA RASSEGNA NORMATIVA SUGLI ACQUISTI PUBBLICI ECOLOGICI LINEE GUIDA PER L’INTEGRAZIONE DEI REQUISITI AMBIENTALI NEGLI ACQUISTI – CARTA DA STAMPA LINEE GUIDA PER L’INTEGRAZIONE DEI REQUISITI AMBIENTALI NEGLI ACQUISTI – MOBILI PER UFFICIO LINEE GUIDA PER L’INTEGRAZIONE DEI REQUISITI AMBIENTALI NEGLI ACQUISTI – APPARECCHIATURE ELETTRICHE ED ELETTRONICHE PER UFFICIO LINEE GUIDA PER L’INTEGRAZIONE DEI REQUISITI AMBIENTALI NEGLI ACQUISTI – AUTOVEICOLI

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La presente relazione è stata curata da: Marco Glisoni Area Ricerca e Studi, ARPA Piemonte Enrico Degiorgis Area Ricerca e Studi, ARPA Piemonte

Hanno contribuito alla realizzazione del documento i partecipanti al Progetto APE: ENTE

REFERENTE FUNZIONE

Arpa Piemonte Carmine Di Cristo e Pierantonio Di Monte Rosanna Cirinesi

Responsabile Ufficio Provveditorato Ufficio Provveditorato Ufficio Economato

Provincia di Torino Angela Novelli Valeria Veglia

Ufficio Provveditorato Ufficio Agenda 21

Comune di Torino Francesco Solofrizzo Gianfranco Toffetti Maria Assunta Mariotti

Assessorato Ambiente Assessorato Contratti e Appalti Assessorato Contratti e Appalti

Comune di Chieri Luciano Berruto Andrea Verucchi

Ufficio Acquisti Area Programmazione Territorio – Servizio Ambiente e Mobilità

Comune di Collegno

Francesco Gerbino Paola Tessitore

Ufficio Provveditorato Assessorato Ambiente

Comune Grugliasco Marilena Rossi Ufficio Acquisti del Settore Programmazione e Risorse;

Comune di Poirino Alessandra Sferra Matilde Calandri

Ufficio Segreteria – Affari Generali; Assessore all’Ambiente e Sviluppo Economico Sostenibile

Comunità Montana Bassa Valle di Susa

Mauro Parisio Giorgio Salza

Responsabile dell’Area Agricoltura e Ambiente Consulente

Comune di Cesana Torinese

Irma Mallen Serena Botta

Ufficio Acquisti Consulente

TOROC Ugo Pretato, Sara Rollino Direzione Ambiente Consorzio Pracatinat Claudio Richiardone Ufficio Acquisti Torino Internazionale Annalisa Magone Funzionario Agenzia per lo Sviluppo Sostenibile della Val Pellice. (AGESS)

Tiziana Percivati Ufficio Acquisti

Si ringraziano inoltre: Antonio Bertoldini (Studio Avvocati Armes), Mauro Grosa (Responsabile Tematismo Qualità dell’Aria, ARPA Piemonte), Domenico De Leonardis (Dipartimento di Torino, ARPA Piemonte), Reinhold Burchia (Comune di Bolzano), Valeria Nardo (Comune di Ferrara).

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PREMESSA

Il modo più efficace per ridurre i rifiuti

è quello di non comprarli!

Obiettivo: scegliere i fornitori e i loro prodotti tenendo conto del ciclo di vita di

produzione, al fine di ridurre gli impatti ambientali ad essi collegati. Ma in pratica, come

si possono applicare concretamente tali principi nelle amministrazioni pubbliche?

Per passare da uno stadio teorico ad una fase di sperimentazione e avvio operativo

delle politiche di Green Public Procurement (GPP), la Provincia di Torino e ARPA

Piemonte hanno deciso di attivare il progetto A.P.E. (Acquisti Pubblici Ecologici),

promosso nell’ambito dell’Agenda 21 provinciale.

Per la maggior parte degli acquisti istituzionali esistono oggi alternative a minor intensità

di risorse, meno inquinanti e meno dannose per la salute rispetto ai prodotti tradizionali.

Introdurre all’interno di un ente un sistema di acquisti pubblici ecologici non significa

semplicemente acquistare carta riciclata o installare pannelli fotovoltaici. E’ necessaria

una scelta politica e organizzativa strategica che partendo dai vertici organizzativi si

diffonda lungo l’intera struttura, in particolare presso i settori Acquisti e Ambiente. La

strategia complessiva deve prevedere alcuni passaggi fondamentali: l’analisi

ambientale delle esigenze di acquisto, la definizione di un programma, gli obiettivi e una

politica di acquisti ecologici, la sensibilizzazione del personale e dei fornitori. Per poter

introdurre tale percorso impegnativo è necessario dotarsi di un sistema di gestione degli

acquisti e di un monitoraggio costante dei problemi e dei successi nell’ottica di un

miglioramento continuo. Tali elementi sono più facilmente assimilati dall’ente impegnato

in un processo di Agenda 21 o di adozione di un sistema di gestione ambientale

(EMAS/ISO 14001).

Il cammino verso gli acquisti eco-compatibili è una realtà consolidata a livello di paesi

industrializzati (Stati Uniti, Austria, Danimarca, Gran Bretagna, Germania, Giappone,

Australia), che si sta diffondendo anche in Italia.

La strategia europea, attraverso il Libro verde sulle Politiche Integrate di Prodotto e il VI

Piano di Azione Ambientale ha recentemente contagiato anche la legislazione italiana

(nazionale e regionale) e dato vita ad alcune sporadiche esperienze locali.

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Oltre a sensibilizzare l’opinione pubblica, i consumatori e i produttori sulle responsabilità

e impatti ambientali legati alle scelte di consumo e agli stili di vita, il Green Public

Procurement agisce direttamente sul risparmio delle risorse (idriche, energetiche, di

materia) e sulla minor produzione di rifiuti.

Il futuro della diffusione del GPP sarà legato all’evoluzione dei seguenti fattori: contesto

normativo e trasparenza delle regole, disponibilità di prodotti ecologici alternativi,

disponibilità delle informazioni, sensibilità del settore pubblico, priorità nella politica

ambientale.

Il progetto APE cerca di incidere su questi ultimi tre fattori attraverso un cammino

intrapreso con alcune amministrazioni pubbliche e private (operanti sul territorio

provinciale), finalizzato ad internalizzare, nelle procedure operative di acquisto, l’aspetto

ambientale e della sostenibilità. Tale lavoro ha richiesto la collaborazione attiva fra

esperti di varie discipline (normativa sugli appalti, analisi di ciclo di vita dei prodotti,

politica e legislazione ambientale, qualificazione fornitori etc.).

Con questo documento la Provincia di Torino e Arpa Piemonte intendono fornire a tutti

gli enti pubblici e società a partecipazione pubblica della provincia di Torino una guida

pratica per avviarsi in un cammino di scelte di acquisto sostenibili.

In particolare sono forniti approfondimenti sui seguenti argomenti:

• La normativa che favorisce il GPP

• La metodologia per introdurre i criteri ambientali negli appalti pubblici

• Linee guida sugli aspetti ambientali legati ai prodotti

• La definizione dei criteri ambientali relativi all’acquisto di alcuni prodotti.

L’Assessore all’Ambiente Il Direttore Generale della Provincia di Torino dell’ARPA Piemonte

Giuseppe Gamba Vincenzo Coccolo

ARPA Piemonte Area Ricerca e Studi Via della Rocca, 49 – 10123 Torino

t. 0118153367 –f. 0118153253 email: [email protected] 6

RASSEGNA NORMATIVA SUGLI ACQUISTI PUBBLICI ECOLOGICI

Rassegna normativa sugli acquisti pubblici ecologici

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LE FONTI DEL DIRITTO CHE REGOLANO GLI ACQUISTI PUBBLICI ECOLOGICI

Le norme che stimolano le amministrazioni pubbliche ad introdurre criteri ambientali negli appalti pubblici sono sia di caratteri vincolante che volontario e in continua evoluzione. Le fonti europee fondamentali sono:

• la Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee su “Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni ambientali negli appalti pubblici” COM (2001) 274, del 4 luglio 2001;

• la Sentenza della Corte di Giustizia Europea causa C-513/99, del 17 settembre 2002;

• la Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 (G.U.C.E. n L134 del 30.4.2004, p. 114) che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di fornitura e di servizi, sopra soglia;

La Direttiva europea che coordina gli appalti di lavori, di fornitura e di servizi (che dovrà essere recepita entro 2 anni) prende in considerazione la questione ambientale in numerosi punti, a cominciare dai considerando: “(1) La direttiva si basa sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare sulla giurisprudenza relativa ai criteri di aggiudicazione, che chiarisce le possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di soddisfare le esigenze del pubblico interessato, tra l'altro in materia ambientale e sociale, purché tali criteri siano collegati all'oggetto dell'appalto, non conferiscano all'amministrazione aggiudicatrice una libertà incondizionata di scelta, siano espressamente menzionati e rispettino i principi fondamentali di cui al considerando 2. (5) Conformemente all'articolo 6 del trattato, le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente sono integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3 del trattato, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. La presente direttiva chiarisce dunque in che modo le amministrazioni aggiudicatrici possono contribuire alla tutela dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile garantendo loro al tempo stesso di poter ottenere per i loro appalti il miglior rapporto qualità/prezzo. (6) Nessuna disposizione della presente direttiva dovrebbe vietare di imporre o di applicare misure necessarie alla tutela dell'ordine, della moralità e della sicurezza pubblici, della salute, della vita umana e animale o alla preservazione dei vegetali, in particolare nell'ottica dello sviluppo sostenibile, a condizione che dette misure siano conformi al trattato. La questione ambientale è trattata in diversi articoli della direttiva; ne riportiamo di seguito i punti fondamentali, che vanno comunque inseriti nella ratio complessiva: “Capo IV– Disposizioni specifiche sul capitolato d’oneri e sui documenti dell’appalto


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Art. 23 – Specifiche tecniche 3. Fatte salve le regole tecniche nazionali obbligatorie, nella misura in cui sono compatibili con la normativa comunitaria le specifiche tecniche sono formulate secondo una delle modalità seguenti: (…) b) in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche ambientali. Devono tuttavia essere sufficientemente precisi da consentire agli offerenti di determinare l'oggetto dell'appalto e alle amministrazioni aggiudicatrici di aggiudicare l'appalto. 6. Le amministrazioni aggiudicatrici, quando prescrivono caratteristiche ambientali in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, quali sono contemplate al paragrafo 3, lettera b), possono utilizzare le specifiche dettagliate o, all'occorrenza, parti di queste, quali sono definite dalle ecoetichettature europee (multi)nazionali o da qualsiasi altra ecoetichettatura, purché: • esse siano appropriate alla definizione delle caratteristiche delle forniture o delle

prestazioni oggetto dell'appalto; • i requisiti per l'etichettatura siano elaborati sulla scorta di informazioni scientifiche, • le ecoetichettature siano adottate mediante un processo al quale possano

partecipare tutte le parti interessate, quali gli enti governativi, i consumatori, i produttori, i distributori e le organizzazioni ambientali;

• siano accessibili a tutte le parti interessate. Le amministrazioni aggiudicatrici possono precisare che i prodotti o servizi muniti di ecoetichettatura sono presunti conformi alle specifiche tecniche definite nel capitolato d'oneri; essi devono accettare qualsiasi altro mezzo di prova appropriato, quale una documentazione tecnica del fabbricante o una relazione di prova di un organismo riconosciuto. Art. 26 – Condizioni di esecuzione dell’appalto Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all'esecuzione dell'appalto purché siano compatibili con il diritto comunitario e siano precisate nel bando di gara o nel capitolato d'oneri. Le condizioni di esecuzione di un appalto possono basarsi in particolare su considerazioni sociali e ambientali. Art. 27 - Obblighi relativi alla fiscalità, alla tutela dell'ambiente, alle disposizioni in materia di sicurezza e alle condizioni di lavoro 1. L'amministrazione aggiudicatrice può precisare o può essere obbligata da uno Stato membro a precisare nel capitolato d'oneri l'organismo o gli organismi dai quali i candidati o gli offerenti possono ottenere le pertinenti informazioni sugli obblighi relativi alla fiscalità, alla tutela dell'ambiente, alle disposizioni in materia di sicurezza e alle condizioni di lavoro che sono in vigore nello Stato membro, nella regione o nella località in cui devono essere fornite le prestazioni e che si applicheranno ai lavori effettuati nel cantiere o ai servizi forniti nel corso dell'esecuzione dell'appalto.


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Capo VII – Svolgimento della procedura, Sezione 2 – Criteri di selezione qualitativa Art. 48 – Capacità tecniche e professionali 2. Le capacità tecniche degli operatori economici possono essere provate in uno o più dei seguenti modi, a seconda della natura, della quantità o dell'importanza e dell'uso dei lavori, delle forniture o dei servizi: (…) f) per gli appalti pubblici di lavori e di servizi e unicamente nei casi appropriati, indicazione delle misure di gestione ambientale che l'operatore economico potrà applicare durante la realizzazione dell'appalto;

Articolo 50 - Norme di gestione ambientale Qualora nei casi di cui all'articolo 48, paragrafo 2, lettera f), richiedano la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti per attestare il rispetto da parte dell'operatore economico di determinate norme di gestione ambientale, le amministrazioni aggiudicatrici fanno riferimento al sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS) o a norme di gestione ambientale basate sulle pertinenti norme europee o internazionali certificate da organismi conformi alla legislazione comunitaria o alle norme europee o internazionali relative alla certificazione. Le amministrazioni aggiudicatrici riconoscono i certificati equivalenti in materia rilasciati da organismi stabiliti in altri Stati membri. Esse accettano parimenti altre prove relative a misure equivalenti in materia di gestione ambientale, prodotte dagli operatori economici. Sezione 3 – Aggiudicazione dell’appalto Art. 53 – Criteri di aggiudicazione dell’appalto 1. Fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali relative alla rimunerazione di servizi specifici, i criteri sui quali si basano le amministrazioni aggiudicatrici per aggiudicare gli appalti pubblici sono: a) o, quando l'appalto è aggiudicato all'offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista dell'amministrazione aggiudicatrice, diversi criteri collegati all'oggetto dell'appalto pubblico in questione, quali, ad esempio, la qualità, il prezzo, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, le caratteristiche ambientali, il costo d'utilizzazione, la redditività, il servizio successivo alla vendita e l'assistenza tecnica, la data di consegna e il termine di consegna o di esecuzione; oppure b) esclusivamente il prezzo più basso” Sentenza della Corte di Giustizia Europea del 17 Settembre 2002 causa C-513/99: “Presa in considerazione di criteri relativi alla tutela dell'ambiente per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa”.


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La sentenza stabilisce che “Il principio della parità di trattamento non osta a che siano presi in considerazione nell’appalto criteri collegati alla tutela dell’ambiente per il solo fatto che esistono poche imprese che hanno la possibilità di offrire un materiale che soddisfi i detti criteri” Nella causa in esame, la Corte è stata chiamata a valutare se la direttiva n.92/50/CE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, consenta di includere tra i criteri di aggiudicazione di un appalto, da concludere sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche criteri di natura ambientale. La questione è stata sollevata da una società finlandese, la Concordia Bus Finland Oy Ab, giunta seconda nell’aggiudicazione della gestione del servizio di autobus per la città di Helsinky. Tale società, che aveva proposto l’offerta meno cara, sostiene che l’attribuzione di punti supplementari al materiale (autobus) che presenta emissioni di ossido di azoto e un livello sonoro inferiori a un determinato limite è da considerarsi parziale e discriminatoria. Secondo il bando di gara, l’appalto avrebbe dovuto essere aggiudicato all’impresa autrice dell’offerta più vantaggiosa per la città sotto il profilo economico complessivo. La valutazione si basava su tre categorie di criteri: il prezzo complessivo della gestione, la qualità degli autobus e la gestione qualitativa e ambientale da parte dell’imprenditore. Per quanto riguarda la qualità del materiale, veniva attribuito un punteggio aggiuntivo per l’uso di autobus caratterizzati, da un lato, da un livello di emissione di ossido di azoto inferiore a 4g/kwh o 2g/Kwh e, dall’alto, da un livello sonoro inferiore a 77 dB. Il giudice del rinvio richiama infine la comunicazione della Commissione 11 marzo 1998, intitolata «Gli appalti pubblici nell'Unione europea» [COM(1998), 143, def.], in cui la Commissione ha sostenuto che è ammissibile tener conto di considerazioni ecologiche per identificare l'offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico globale, nella misura in cui l'ente che organizza l'appalto tragga esso stesso un diretto beneficio dalle caratteristiche ecologiche inerenti al prodotto. In base all’art.36, n.1, lett.a), della direttiva 92/50/CEE, qualora l’appalto sia aggiudicato all’offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico, l’amministrazione può fondarsi su una serie di criteri quali, ad esempio, la qualità, il merito tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, l’assistenza tecnica e il servizio post vendita, la data della fornitura ed il termine di consegna o di esecuzione, il prezzo. La Corte, applicando al caso di specie una giurisprudenza ormai consolidata, statuisce che la norma in questione non esclude la possibilità per l’amministrazione aggiudicatrice di avvalersi dei criteri relativi alla tutela dell’ambiente in sede di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La Corte rammenta, in primo luogo, che l’elenco dei criteri di cui all’art.36 non può considerarsi esaustivo. Tali criteri, inoltre, non devono necessariamente essere di natura meramente economica, poiché fattori diversi da esigenze di carattere economico possono incidere sul valore di un’offerta. Lo stesso art.36 menziona le “caratteristiche estetiche” di un prodotto (nella sentenza Beentjes, del 20 settembre 1988, la Corte aveva incluso tra i criteri di aggiudicazione la lotta contro la disoccupazione). La Corte pone, tuttavia, dei limiti alla possibilità di includere un criterio di interesse generale, come quello di carattere ecologico, tra i criteri di attribuzione di un appalto:

• esso deve essere strettamente collegato all’oggetto dell’appalto; • non deve conferire a chi aggiudica l’appalto una libertà incondizionata di scelta;


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• la sua applicazione deve aver luogo nel rispetto di tutte le norme procedurali

della direttiva, in particolare, delle disposizioni in materia di pubblicità. • i criteri di natura ecologica devono, dunque, essere espressamente menzionati

nel capitolato di appalto o nel bando di gara, se possibile nell’ordine decrescente dell’importanza loro attribuita, affinché gli imprenditori siano posti in grado di conoscere la loro esistenza e la loro portata.

• deve rispettare i principi fondamentali del diritto comunitario, in particolare il principio di non discriminazione.

Infine la corte stabilisce che il principio della parità di trattamento non osta a che siano presi in considerazione criteri collegati alla tutela dell'ambiente, come quelli di cui trattasi nella causa principale, per il solo fatto che la propria azienda di trasporti dell'amministrazione aggiudicatrice rientra fra le rare imprese che hanno la possibilità di offrire un materiale che soddisfi i detti criteri. Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee su “Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni ambientali negli appalti pubblici” COM (2001) 274, 4.7.2001 Con tale comunicazione (COM274 del 4 luglio 2001), la Commissione europea ha chiarito come il diritto comunitario in vigore, possa offrire numerose possibilità ai committenti pubblici di tener conto delle considerazioni ambientali nelle procedure di appalto. I chiarimenti sono stati approntati sotto forma di una comunicazione interpretativa che spiega come le considerazioni ambientali possano essere tenute presenti in ogni singola fase della procedura di aggiudicazione di un contratto, garantendo allo stesso tempo un buon utilizzo del denaro dei contribuenti e un accesso paritario a tutti i fornitori comunitari". Tale documento va nella direzione auspicata all’incontro europeo di Gotemborg (giugno 2001) in cui si chiedeva agli Stati membri di valutare come fare un uso migliore degli appalti pubblici per favorire prodotti e servizi compatibili con l’ambiente. Questa comunicazione spiega in termini concreti come le norme attuali in materia di appalti pubblici consentano alle autorità di inserire le considerazioni ambientali nelle proprie procedure, In questo modo, la comunicazione cerca di conciliare gli obiettivi della tutela dell'ambiente da un lato e quelli relativi ad appalti pubblici equi ed efficienti nel Mercato interno dall'altro. A questa iniziativa ha fatto seguito la comunicazione della Commissione "Sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici" COM (2001) 566 del 15.10.2001).


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Altri riferimenti sovranazionali in tema di GPP

RIFERIMENTI DI LEGGE CONTENUTI LEGATI AL GPP “Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Public Procurement” OCSE, 23/01/2002

Il documento mira ad attivare gli stati membri affinchè: 1. prendano in considerazione gli aspetti ambientali nelle loro politiche di acquisto di beni e servizi al fine di promuovere il miglioramento della qualità ambientale. 2. adottino passi concreti (suggeriti nella Raccomandazione) per assicurare che i criteri ambientali vengano incorporati negli appalti pubblici, secondo lo schema del ciclo di vita del prodotto/servizio, assicurando che vengano rispettati i criteri di trasparenza, la non discriminazione e la concorrenza. La Raccomandazione richiede al Comitato Ambientale di monitorare l’adeguamento a tale raccomandazione e di relazionare al Consiglio nel 2005 sui problemi e sui progressi ottenuti.

Versione consolidata del Trattato che istituisce la Comunità Europea (G.U.C.E. C 325 del 24.12.2002)

Art. 6 - “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche ed azioni comunitarie di cui all’art. 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”

Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 4 dicembre 2003. EVN AG et Wienstrom GmbH contro Republik Österreich. Causa C-448/01

Appalti pubblici di forniture - Nozione di offerta economicamente più vantaggiosa - Criterio d'aggiudicazione che privilegia l'elettricità ottenuta da fonti di energia rinnovabili

“Orientamenti relativi agli aspetti ambientali nel contesto degli appalti pubblici - applicazione dei criteri del marchio comunitario di qualità ecologica”. ’Ecolabelling Board dell’Unione Europea, (2001)

Suggerisce di riprendere i criteri dell’ecolabel nelle specificazioni tecniche del bando di gara. La procedura suggerita è la seguente: 1.inserire nelle specifiche tecniche dell’oggetto dell’appalto i criteri ecologici dell’ecolabel europeo (per comprovarne la conformità i concorrenti devono fornire l’attestato di assegnazione del marchio o documentazione che dimostri la rispondenza ai criteri). Per avere margine di manovra si può prevedere una variante di minima, che assicuri l’aggiudicazione, nel caso non pervengano offerte per quella con i criteri completi dell’ecolabel. 2.nel caso si utilizzino i criteri del marchio per definire i principi di aggiudicazione, il documento ricorda che possono essere utilizzati “solo quelli che danno direttamente un vantaggio economico (cioè generalmente quelli relativi al prodotto e non alla sua produzione)”. Così, per alcuni tipi di prodotto, possono essere richiesti, come requisiti tecnici, quelli relativi ai consumi energetici o alla riciclabilità del prodotto, ma non possono essere usati quelli relativi alle emissioni atmosferiche dal processo produttivo.

Decisione n. 1600/2002/CE del 22.7.2002 che istituisce il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente

Art. 3.6 - “è necessario promuovere una politica di appalti pubblici «verdi» che consenta di tener conto delle caratteristiche ambientali e di integrare eventualmente nelle procedure di appalto considerazioni inerenti al ciclo di vita”.


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Fonti nazionali in tema di GPP LEGGE CONTENUTI LEGATI AL GPP

Deliberazione 2 Agosto 2002, n. 57 del CIPE “Strategia d'azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia” (s.o. n. 205 alla G.U. n. 255 del 30.10.2002).

Riveste carattere prioritario al fine dell’integrazione del fattore ambientale nei mercati “l’istituzionalizzare l’integrazione degli aspetti ambientali nelle procedure di acquisto della pubblica amministrazione”, ponendo l’obiettivo di “modifica dei capitolati di acquisto di beni e servizi, inserendo i requisiti ambientali senza contravvenire alle norme comunitarie”.

Decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22

Il D.Lgs 22/97 stabilisce che le autorità competenti adottino iniziative dirette a favorire, in via prioritaria, la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti anche mediante: “la determinazione di condizioni di appalto che valorizzino la capacità e le competenze tecniche in materia di prevenzione della produzione dei rifiuti” (art. 3) e che “prevedano l’impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi” (art. 4) Il suddetto D. Lgs. 22/97, art. 19 comma 4, con il decreto attuativo 203/2003, richiede che “gli uffici pubblici e le società a prevalente capitale pubblico coprano il fabbisogno annuale di manufatti e beni con una quota di prodotti ottenuti da materiale riciclato nella misura non inferiore al 30% del fabbisogno medesimo”.

Legge 9 gennaio 1991, n. 10: “Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia”(s.o. alla G.U. n. 13 del 16.1.1991).

Art.19. Entro il 30 aprile di ogni anno i soggetti operanti nei settori industriale, civile, terziario e dei trasporti che nell'anno precedente hanno avuto un consumo di energia rispettivamente superiore a 10.000 tonnellate equivalenti di petrolio per il settore Industriale ovvero a 1000 tonnellate equivalenti di petrolio per tutti gli altri settori, devono comunicare al Ministero dell'Industria del Commercio e dell'Artigianato il nominativo del tecnico responsabile per la conservazione e l'uso razionale dell'energia.

Decreto ministeriale 27 marzo 1998: “Mobilità sostenibile nelle aree urbane” (G.U. n. 179 del 3.8.1998)

Art.3. Le imprese e gli enti pubblici con singole unità locali con più di 300 dipendenti e le imprese con complessivamente più di 800 addetti ubicate nei comuni di cui al comma 1 dell'art. 2 adottano il piano degli spostamenti casa-lavoro del proprio personale dipendente, individuando a tal fine un responsabile della mobilità aziendale … Art.5. 1. Nel rinnovo annuale del loro parco autoveicolare, le amministrazioni dello Stato, delle regioni, degli enti locali, degli enti e dei gestori di servizi pubblici e dei servizi di pubblica utilità, pubblici e privati, dovranno prevedere che nella sostituzione degli autoveicoli delle categorie M1 e N1 in dotazione una quota sia effettuata con autoveicoli elettrici, ibridi, o con alimentazione a gas naturale, a GPL, con carburanti alternativi con pari livello di emissioni, dotati di dispositivo per l'abbattimento delle emissioni inquinanti, nelle seguenti percentuali ed entro i tempi sottoindicati: ………… entro il 31 dicembre 2003 nella misura del 50%.


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MODALITA’ DI INSERIMENTO DI CRITERI AMBIENTALI

NEGLI APPALTI PUBBLICI

Le linee guida allegate hanno tenuto conto delle difficoltà di inserire i criteri all’interno

degli appalti pubblici nel rispetto della legge comunitaria e nazionale in materia. Infatti,

una volta definiti i criteri ecologici dei prodotti occorre verificare come utilizzarli

scegliendo la fase del processo di acquisto più consona:

• nella definizione dell’oggetto dell’appalto;

• in sede di specifiche tecniche;

• nella selezione dei candidati;

• in sede di aggiudicazione;

• nell’esecuzione dell’appalto.

La comunicazione interpretativa della Commissione Europea sul tema, la nuova

direttiva europea sugli appalti (recentemente approvata dal Parlamento Europeo) e le

sentenze della Corte di Giustizia Europea e del Consiglio di Stato forniscono chiarimenti

sul modo in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono contribuire alla tutela

dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile, garantendo loro al tempo

stesso di poter ottenere per i propri appalti il miglior rapporto qualità/prezzo.

Le responsabilità degli acquirenti sono considerevoli, poiché devono da una parte

garantire i migliori acquisti per il denaro dei contribuenti, dall’altra la concorrenza più

leale possibile sul mercato, conciliando il tutto con l’aspetto ambientale. La delicatezza

e i rischi del GPP sono essenzialmente concentrati in questa fase, poiché le procedure

seguite dai responsabili dei mercati pubblici possono essere contestate da una ditta

partecipante esclusa o dalle autorità preposte al controllo e questo in tutti i paesi

Membri.

Esaminiamo ora in che modo è possibile tenere conto degli aspetti ambientali in ogni

singola fase del procedimento.


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Schema metodologico per introdurre, passo dopo passo, il GPP in un ente

pubblico

4. SISTEMA DI GESTIONE DEGLI ACQUISTI

4.1. Formazione/sensibilizzazione del personale e dei fornitori

4.2. Qualificazione ambientale dei fornitori 4.3. Procedura di approvvigionamento

4.4. Gara d’Appalto Definizione dell’oggetto dell’appalto

(con analisi del mercato) Specifiche tecniche dell’oggetto dell’appalto

Selezione dei candidati Aggiudicazione della gara Esecuzione dell’appalto

2. POLITICA DI ACQUISTO SOSTENIBILE

3. PROGRAMMA DI ACQUISTO(INDICATORI E OBIETTIVI)

AG

GIO

RN

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EN

TO E

RE

VIS

ION

E

1. ANALISI AMBIENTALE DELLE ESIGENZE DI

ACQUISTO e DEI LORO IMPATTI

5. MONITORAGGIO E CONTROLLO DEI RISULTATI


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Definizione dell’oggetto

Durante questa fase, il responsabile degli acquisti o l’unità addetta agli acquisti

(secondo la complessità del prodotto o del servizio da acquisire) esamina ciò che è

necessario acquisire e descrive questo bisogno con la massima precisione, valutando

caso per caso sé è più conveniente o efficace richiedere un servizio (es. noleggio,

manutenzione) o un prodotto (acquisto) o entrambi (global service).

Definizione delle specifiche tecniche

In generale è più semplice utilizzare i criteri ambientali negli appalti di servizi e di lavori

(che prevedono la fase di studio e progettazione) rispetto a quelli di fornitura di beni. Gli

appalti di servizi, per loro stessa natura, implicano la possibilità per le pubbliche

amministrazione di prescrivere determinate modalità di esecuzione (es. metodo di

pulizia degli uffici che prevedano l’uso di prodotti a basso impatto ambientale …). Gli

appalti di lavoro offrono poi le migliori opportunità per ponderare le esigenze

ambientali, dalla scelta degli studi di progettazione (es. esperienza in bioarchitettura ..)

ai metodi di costruzione (isolamento, materiali a basso consumo energetico, impianti a

energia solare).

Gli appalti di fornitura invece sono vincolati dalle caratteristiche dei prodotti sul mercato

che spesso non sono stati progettati tenendo in conto gli impatti ambientali lungo il loro

ciclo di vita.

E’ ammesso utilizzare i criteri del marchio ecolabel (anche ricorrendo a varianti che

garantiscono sufficienti margini di manovra), ma non è lecito pretendere che un prodotto

sia contrassegnato dal marchio. I prodotti che rispondono a tutti i criteri richiesti del

marchio sono “equivalenti” e devono essere trattati alla stregua di quelli con l’ecolabel.

In questo caso il produttore deve fornire la documentazione che ne comprovi

l’equivalenza.

In generale è più semplice e trasparente utilizzare i criteri ambientali in sede di

definizione delle specifiche tecniche che utilizzarli in sede di valutazione dell’offerta

economicamente più vantaggiosa. Ciò perché in sede di aggiudicazione è possibile

introdurre valutazioni relative direttamente al prodotto e non è invece ammesso


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prevedere riferimenti agli effetti ambientali generati durante il processo di fabbricazione

del prodotto in questione. In sede di definizione delle specifiche è invece possibile

prescrivere l’uso di un particolare procedimento di produzione se questo contribuisce a

precisare le caratteristiche del prodotto (es. prodotti biologici o fonti di energia

rinnovabile, legno proveniente da foreste gestite in modo sostenibile).

Nella formulazione di specifiche tecniche per limitare l’impatto ambientale di un bene o

servizio occorre tenere in considerazione il rispetto dei principi guida che devono

regolare la predisposizione degli appalti pubblici:

Libera concorrenza e accesso all’appalto - occorre assicurare un sufficiente grado di

concorrenzialità e par condicio tra i partecipanti alla gara. Pertanto occorre prevedere

criteri che possano essere rispettati da un pluralità di soggetti sul mercato, senza

privilegiare prodotti locali o regionali (non discriminazione) e dandone la giusta

pubblicizzazione. Prima di esigere criteri ambientali troppo restrittivi è infatti importante

fare una valutazione circa la capacità del mercato di rispondere economicamente e

tecnicamente alle richieste della gara d’appalto.

Chiarezza, trasparenza e rispetto dei requisiti - occorre minimizzare la discrezionalità

interpretativa circa il significato di un requisito obbligatorio e assicurare la veridicità di

quanto dichiarato dal concorrente attraverso la richiesta di documentazione che

consenta un effettivo e semplice controllo dell’esattezza delle informazioni contenute

nelle offerte secondo metodi standard e dichiarazioni di parte terza (a tal proposito è

sufficiente chiedere un’autodichiarazione ai concorrenti e una dichiarazione da parte

terza al soggetto che si aggiudica la gara).

Giustificabilità e proporzionalità delle scelte - è importante fornire le motivazioni

ragionevoli per giustificare la richiesta del rispetto di criteri ambientali quando si

richiedano limiti più restrittivi di quelli minimi di legge è consigliabile chiarire i motivi a

supporto a tali scelte (es. richiedere il rispetto dei limiti definiti dalla norma EURO IV1 a

seguito di obiettivi definiti nel Piano d’Azione di AG21, nei Piani del traffico e nel Piano

di Risanamento della Qualità dell’Aria adottati dalla Regione, Provincia e Comune). La 1 Direttiva 1998/69 CE recepita con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 21 dicembre 1999, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 53 del 4 marzo 2000, relativa alle misure da adottare contro l’inquinamento atmosferico da emissioni dei veicoli a motore e recante


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giustificabilità deve anche riguardare l’economicità del prodotto prendendo in

considerazione i costi che l’ente dovrà sostenere nel corso della gestione del prodotto e

nella fase del suo smaltimento finale.

Per quanto riguarda la possibilità di richiedere criteri ambientali più restrittivi di quelli di

legge la Comunicazione Interpretativa della Commissione Europea su appalti e

ambiente2 alla pag. 12 chiarisce: “gli enti aggiudicatori sono liberi di esigere in

determinati casi un grado di protezione più elevato di quello previsto dalla legge o dalle

norme, a condizione che tale prescrizione non limiti l’accesso all’appalto e non conduca

ad una discriminazione a danno di potenziali offerenti”. Inoltre alcune sentenze del

Consiglio di Stato si sono espresse sul tema:

1. "non è precluso alle amministrazioni di valutare, caso per caso, se ricorra l’esigenza

di chiedere requisiti tecnici o economici superiori a quelli previsti dalla legge, qualora

esso venga mantenuto nei limiti della ragionevolezza e sia comunque assicurata la par

condicio" (241/03).

2. "Le amministrazioni possono richiedere alle imprese requisiti di partecipazione e di

qualificazione più rigorosi e restrittivi di quelli minimi stabiliti dalla legge, purchè,

tuttavia, tali ulteriori prescrizioni si rivelino rispettose dei principi di proporzionalità e di

ragionevolezza, non limitino indebitamente l’accesso alla procedura e siano giustificate

da specifiche esigenze imposte dal peculiare oggetto dell’appalto." (1261/03).

Criteri di aggiudicazione e selezione dei candidati

Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione (nel caso di offerta economicamente più

vantaggiosa) in cui si attribuiscono punti supplementari alle offerte che rispondono a

taluni ulteriori criteri di positività ambientale occorre che:

• i criteri siano sufficientemente identificati e quantificati;

• i limiti siano collegati direttamente all’oggetto del contratto;

• i criteri non diano alle amministrazioni aggiudicatrici una scelta illimitata nella

aggiudicazione del contratto;

modificazioni alla Direttiva 70/220/CEE 2 “Il diritto comunitario degli appalti e la possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli appalti pubblici” COM (2001) 274 def, Bruxelles, 4/7/2001.


19

• i criteri siano espressamente richiamati nella documentazione del bando;

• i criteri concordino con i principi fondamentali della legge Comunitaria, con

riferimento soprattutto al principio della non discriminazione;

D’altra parte, benché definizioni chiare e criteri di performance possano contribuire a

una selezione razionale degli offerenti, la valutazione delle soluzioni economicamente

più vantaggiose necessita di analisi più complesse, da supportare con dei sistemi

appropriati di ponderazione e gerarchizzazione, o da appropriate consulenze. Indicando

il peso relativo dei criteri presi in considerazione al momento della selezione, il processo

può raggiungere un grado percettibile di trasparenza.

I costi che saranno sostenuti dall’ente aggiudicante durante l’intero ciclo di esistenza di

un prodotto possono essere presi in considerazione ai fini della valutazione dell’offerta

economicamente più vantaggiosa. Tali costi possono essere: costi di gestione diretti

(energia , acqua e altre risorse utilizzate durante il ciclo di esistenza del prodotto); le

spese finalizzate a realizzare un risparmio (es. un sistema di isolamento più efficace

permetterà in futuro un risparmio di energia e quindi di denaro); costi di manutenzione o

riciclaggio del prodotto, trattamento e smaltimento dei rifiuti.

Aggiudicazione della gara

Se l’appalto è aggiudicato al prezzo più basso occorre utilizzare i criteri ambientali solo

nel capitolato d’ oneri, che deve contenere una descrizione molto dettagliata dei beni

(comprese le qualità ambientali richieste), e nella “fase della responsabilità” (o fase

della valutazione delle dichiarazioni del fornitore).

Occorre verificare che il vincitore rispetti tutti i criteri richiesti attraverso l’esame della

documentazione il più possibile oggettiva e di parte terza (certificazioni, test da parte di

laboratori di analisi indipendenti etc..), al fine di garantire il principio della par-condicio.

Esecuzione dell’appalto

E’ necessario controllare che quanto è stato chiesto venga rispettato nel corso

dell’esecuzione dell’appalto ad es. il ritiro dei prodotti dismessi sia condotto rispettando

la normativa sui rifiuti e conformemente a quanto eventualmente specificato dal


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contratto, lo stesso dicasi in tema di formazione del personale, smaltimento e

manutenzione del prodotto, ecc. Nelle clausole del contratto possono essere previsti

anche sistemi di trasporto a ridotto impatto ambientale o consegna di prodotti

concentrati da diluire sul posto.


21

COME UTILIZZARE LE LINEE GUIDA ALLEGATE

Le “Linee guida per l’integrazione dei requisiti ambientali negli acquisti” seguono, per le

quattro tipologie di prodotti esaminati, la stessa struttura, secondo lo schema sotto

riportato.

Normativa di riferimento

Principali riferimenti normativi che impongono o agevolano gli acquisti pubblici ecologici per la tipologia di prodotti presa in esame.

Impatti ambientali

Presentazione delle principali problematiche ambientali legate al prodotto in esame. Gli impatti ambientali sono solitamente analizzati nelle diverse fasi del ciclo di vita del prodotto: produzione, uso e smaltimento.

Criteri di preferibilità ambientale

Sulla base dell’esame degli impatti ambientali sono forniti i principali criteri che permettono di identificare un prodotto come migliore sotto il profilo ambientale di un altro. Nei casi in cui esistano dei marchi di qualità ecologica per il gruppo di prodotti esaminato si fa in genere riferimento ai criteri da questi stabiliti.

Prodotti certificati/prodotti a basso impatto ambientale

Presentazione della disponibilità sul mercato di prodotti certificati e/o a basso impatto ambientale. Riferimenti per individuare fornitori che possano offrire prodotti rispondenti a stringenti requisiti ambientali. Si fa in particolare riferimento all’Italia e all’ambito geografico in cui si è sviluppato il progetto APE.

Requisiti ambientali nell’acquisto

Istruzioni operative per integrare i requisiti ambientali nell’acquisto. L’integrazione dei requisiti ambientali è suddivisa in:

• specifiche tecniche di minima; • criteri di valutazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa; • specifiche tecniche ambientali più restrittive.

Suggerimenti pratici

Sono illustrate le modalità per garantire una corretta gestione sia dell’acquisto che del bene acquisito. Soluzioni per la riduzione degli impatti ambientali derivanti dall’acquisto e dall’uso del prodotto attraverso un uso razionale e la riduzione degli sprechi.


22

La collaborazione tra tutti i partecipanti al Progetto APE e un ampio lavoro di

concertazione hanno portato a definire specifiche tecniche di minima condivise.

Le specifiche tecniche di minima sono definite nell’allegato A del Protocollo d’Intesa per la promozione degli acquisti pubblici ecologici, così come i criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Le specifiche tecniche ambientali più restrittive non sono invece frutto di concertazione

tra i partecipanti al progetto ma sono indicazioni e suggerimenti per integrare

maggiormente gli aspetti ambientali. L’integrazione di criteri ambientali più restrittivi

rispetto a quelli di minima deve essere valutata da caso a caso a seconda delle

specificità dell’acquisto.

Le specifiche tecniche concorrono a definire le caratteristiche tecniche dell’oggetto del

contratto e devono essere obbligatoriamente soddisfatte dalle imprese concorrenti, a

pena di esclusione.

I criteri di valutazione vanno invece inseriti (nel caso di aggiudicazione a favore

dell’offerta economicamente più vantaggiosa) tutti o in parte, scelti in base alle priorità

ambientali dell’Ente aggiudicatore e alle caratteristiche peculiari della gara (tipo di

materiale richiesto, tipo di procedura utilizzata, numero di partecipanti alla gara,

disponibilità finanziarie, ecc.). Eventualmente si può assegnare ad ogni criterio uno

specifico punteggio. A tali criteri inoltre è possibile ispirarsi per la definizione di ulteriori

specifiche tecniche obbligatorie, o di varianti. I criteri di valutazione proposti non vanno

ritenuti esclusivi ma vengono ad aggiungersi ad altri già tradizionalmente richiesti, quali

ad esempio il termine di esecuzione o di consegna, il servizio successivo alla vendita e

l’assistenza tecnica, il carattere estetico e funzionale.

Le specifiche tecniche e i criteri di valutazione dell’offerta economicamente più

vantaggiosa possono essere usati in alternativa gli uni agli altri oppure congiuntamente.

Si possono cioè utilizzare solo i primi, o solo i secondi, o tutti e due insieme. Nel caso si

decida di utilizzarli tutti e due (evidentemente nel caso di aggiudicazione secondo il

criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) è necessario accertarsi che siano

coerenti gli uni con gli altri. Se per esempio si richiede come specifica tecnica per dei

mobili per ufficio che il legno sia certificato come proveniente da foreste gestite in modo


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sostenibile, questo stesso aspetto non potrà essere inserito tra i criteri di valutazione

dell’offerta.

Le possibilità di integrare considerazioni ambientali negli acquisti evolvono

rapidamente. Le linee-guida sono state sviluppate nel tentativo di tenere conto della

situazione attuale di offerta di prodotti ambientalmente preferibili e della realtà locale in

cui si è sviluppato il progetto. Per questo motivo andranno continuamente aggiornate.

Per la valutazione della preferibilità ambientale di un prodotto le linee guida fanno, tutte

le volte che ciò è possibile, riferimento ai marchi ecologici e/o alle etichette energetiche.

È quindi necessario precisare in cosa consistano questi strumenti, il cui obiettivo è

quello di incoraggiare la domanda di prodotti a ridotto impatto ambientale attraverso la

comunicazione di informazioni accurate, verificabili e non ingannevoli. Esistono tre

diversi tipi di marchi/dichiarazioni ambientali di prodotto, che fanno capo agli standard di

riferimento della serie ISO 14020:

• marchi/dichiarazioni di tipo I (ISO 14024): sono basati su dei criteri singoli o

multipli sviluppati da una parte terza. Tali criteri fissano dei valori soglia, da

rispettare per ottenere il marchio. Il marchio viene rilasciato da una parte terza

indipendente, che può essere un organismo pubblico o privato. Sono etichette

ecologiche di tipo I l’Ecolabel europeo, il Nordic Swan dei paesi nordici, Il Blauer

Engel tedesco e l’Energy Star. Il marchio di gestione forestale sostenibile dell’FSC o

del PEFC sono esempi di etichette ambientali di tipo I privati.

• Marchi/dichiarazioni di tipo II (ISO 14021): sono etichettature basate su

asserzioni ambientali autodichiarate. In questo caso non esistono criteri o

prestazioni minime di riferimento e non è richiesta la certificazione di una parte

terza.

• Marchi/dichiarazioni di tipo III (ISO 14025): la dichiarazione consiste in una

quantificazione degli impatti ambientali associati al prodotto attraverso l’analisi del

suo ciclo di vita. Le informazioni devono essere presentate in una forma che faciliti il

confronto tra prodotti,attraverso la standardizzazione di alcuni parametri.

I criteri di preferibilità ambientale stabiliti dalle linee guida fanno riferimento a

dichiarazioni di tipo I.


24

FONTI E BIBLIOGRAFIA - Alberti C., Tutela ambientale, politica sociale e appalti: verso uno sviluppo sostenibile

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trimestrale degli appalti, 2002, fasc. 1, 161

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comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni di carattere

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