L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DEI PROVENTI DELLE … · 5. La gestione dei beni patrimoniali 30...

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA

L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DEI PROVENTI DELLE

ATTIVITA’ MUSEALI ED ESPOSITIVE DA PARTE DELLA EX

SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL POLO MUSEALE DELLA

CITTA’ DI FIRENZE - ANNI 2011-2015 - E DEGLI ISTITUTI

MUSEALI AUTONOMI DI FIRENZE PER L’ANNO 2016

DICEMBRE 2017

L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DEI PROVENTI DELLE

ATTIVITA’ MUSEALI ED ESPOSITIVE DA PARTE DELLA EX

SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL POLO MUSEALE DELLA

CITTA’ DI FIRENZE - ANNI 2011-2015 - E DEGLI ISTITUTI

MUSEALI AUTONOMI DI FIRENZE PER L’ANNO 2016

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA TOSCANA

Hanno collaborato:

per l’attività istruttoria:Maria Paola Galasso, Barbara Innocenti, Anna Maria Pulcini;

per le attività di supporto e di segreteria: Michela Battistini, Marco Fedini.

V

INDICE

***

DELIBERAZIONE

***

RELAZIONE

CAPITOLO I - OGGETTO E FINALITA’ DELL’INDAGINE

1. Oggetto e finalità indagine 3

1.1. Nota metodologica 7

2. Il contesto normativo generale 9

CAPITOLO II – LA EX SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL PATRIMONIO

STORICO ARTISTICOE ED ETNOANTROPOLOGICO E PER IL POLO

MUSEALE DELLA CITTA’ DI FIRENZE

1. I profili organizzativi 12

2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali 14

3. La dotazione organica e il personale in servizio 16

4. La gestione finanziaria e contabile 18

4.1. I risultati della gestione finanziaria 22

4.2. Le criticità della gestione contabile 27

5. La gestione dei beni patrimoniali 30

CAPITOLO III – LA RIFORMA DEL MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’

CULTURALI E DEL TURISMO

1. La riorganizzazione delle strutture: cenni 33

2. La riforma del sistema museale 36

2.1. Gli istituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili 40

3. Il nuovo assetto dell’ex Polo museale della città di Firenze 45

3.1. L’approvazione dello statuto 47

3.2. Le dotazioni organiche 48

4. Il trasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti 49

CAPITOLO IV – LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE E LA

GESTIONE DEI PROVENTI

1. I riferimenti normativi in materia 53

2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e i reiterati rilievi sulle relative

proroghe61

2.1. I servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamento originario,

rinnovi e proroghe62

2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe 70

2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione – Galleria degli Uffizi 70

2.2.2. Servizi di caffetteria e ristorazione: Palazzo Pitti 72

2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi

sulle proroghe72

2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact 76

3. Gli introiti derivanti dai biglietti di ingresso 78

3.1. Il d.m. n. 507/1997 79

3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi

e la quantificazione delle quote dovute allo Stato81

3.2.1. La Firenze Card 83

4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi 92

5. I servizi in conto terzi 98

6. I proventi destinati al costo del personale 104

6.1. Gli emolumenti accessori finanziati in economia 104

6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa 112

6.3. I costi di personale indiretti 117

7. L’organizzazione di mostre ed attività espositive 119

CAPITOLO V - L’ACCORDO DI VALORIZZAZIONE CON IL COMUNE DI FIRENZE

1. Il contesto normativo 126

2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011 127

3. Gli Accordi di valorizzazione 128

INDICE DEI RIQUADRI

Riquadro 1 - Le quote di proventi destinate ad interventi di riequilibrio 21

Riquadro 2 - Le disposizioni speciali in materia di proroghe dei contratti 61

Riquadro 3- Le modificazioni soggettive delle imprese costituitesi in ATI Giunti

Editore Spa67

Riquadro 4 - La Firenze card 86

Riquadro 5 - La società Ales S.p.A. 115

INDICE DELLE TABELLE E DELLE FIGURE

Tabella n. 1 - Personale in servizio nel periodo 2010-2015. 17

Tabella n. 2 - Risultato di amministrazione. Periodo 2011-2015. 23

Tabella n. 3 - Quadro generale riassuntivo delle entrate Periodo 2011-2015. 24

Tabella n. 4 - Quadro generale riassuntivo delle spese. Periodo 2011-2015. 25

Tabella n. 5 - Entrate da gestione diretta. Periodo 2011-2015. 26

Tabella n. 6 - Altre voci significative di bilancio. Periodo 2011-2015. 27

Tabella n. 7- Incidenza delle spese per titoli al netto delle partite di giro. Periodo

2011-2015.27

Figura n. 1 - Nuovo assetto degli istituti dotati di autonomia speciale 42

Tabella n. 8 - Assetto dei nuovi istituti museali autonomi fiorentini 46

Tabella n. 9 - Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti museali 50

Tabella n. 10 - Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015 51

Tabella n. 11- Proposta di suddivisione della quota d’avanzo non vincolata al 31

dicembre 201452

Tabella n. 12 - Riepilogo visitatori. Anni 2011-2016 89

Tabella n. 13 - Introiti netti. Anni 2011-2016 90

Tabella n. 14- Introiti lordi, introiti netti e aggio spettante al concessionario. Anni

2011-201691

Tabella n. 15 - Royalties sui servizi aggiuntivi. Anni 2011-2016 97

Tabella n. 16 - Liquidazioni per i servizi in conto terzi. Anni 2011-2016 100

Tabella n. 17- Personale assunto dal concessionario per i servizi aggiuntivi dal 1998

al 2015103

Tabella n. 18- Compensi al personale finanziati con fondi della ex Soprintendenza

speciale111

Tabella n. 19- Progetti nazionali e Progetti locali finanziati dal Mibact. Anni 2010-

2015112

Tabella n. 20- Organizzazione mostre: entrate da integrazione biglietti e costi

sostenuti nel periodo 2011-2015.121

Tabella n. 21- Rendicontazione mostre del Programma “Anno ad Arte” nel periodo

2011-2015.125

DELIBERAZIONE

XI

Del. n. 191/2017/GEST

Sezione regionale di controllo per la Toscana

composta dai magistrati:

Roberto TABBITA Presidente

Paolo PELUFFO Consigliere relatore

Mauro NORI Consigliere

Giancarlo C. PEZZUTO Consigliere

Fabio ALPINI Referendario

nell’adunanza del 21 dicembre 2017

VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio

1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la l. 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale

la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche,

verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi

stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento

dell’azione amministrativa;

VISTO il "Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte

dei conti" adottato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/2000 del 16 giugno 2000 e

successive modificazioni;

VISTE le deliberazioni della Sezione n. 9 e n. 266 del 2014 e n. 1/2016 con le quali è

stato approvato il programma di controllo per gli anni, rispettivamente, 2014, 2015 e

2016;

VISTA la relazione presentata dal cons. Paolo Peluffo, che illustra gli esiti

dell’indagine condotta in merito a “L’organizzazione e la gestione dei proventi delle

attività museali ed espositive della ex Soprintendenza speciale per il Polo museale della

XII

città di Firenze - anni 2011-2015 - e degli istituti museali autonomi di Firenze per l’anno

2016”;

VISTA l’ordinanza n. 45 del 6 dicembre 2017, con la quale il presidente della

Sezione ha convocato l’Adunanza del 21 dicembre 2017, al fine della pronuncia sulla

gestione in argomento;

VISTA la nota n. 12021 del 6 dicembre 2017, con la quale il Servizio di segreteria

per le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:

- Gallerie degli Uffizi;

- Galleria dell’Accademia;

- Museo Nazionale del Bargello;

- Polo museale della Toscana;

- Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo

per la Toscana;

UDITO il relatore, cons. Paolo Peluffo;

UDITI, in rappresentanza delle amministrazioni convocate:

per le Gallerie degli Uffizi, il direttore, dott. Eike Schmidt, il direttore

amministrativo dott.ssa Silvia Sicuranza, il funzionario dott.ssa Simona Pasquinucci;

per la Galleria dell’Accademia, il direttore dott.ssa Cecilié Höllberg, il funzionario

Sig. Giorgio Angioloni;

per il museo Nazionale del Bargello, il direttore dott.ssa Paola D’Agostino;

per il Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del

turismo per la Toscana, il segretario regionale dott.ssa Giorgia Muratori, il funzionario

dott.ssa Graziati Francesca;

DELIBERA

di approvare l’unita relazione concernente “L’organizzazione e la gestione dei

proventi delle attività museali ed espositive della ex Soprintendenza speciale per il Polo

museale della città di Firenze - anni 2011-2015 - e degli istituti museali autonomi di

Firenze per l’anno 2016”.

XIII

DISPONE

La presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, al direttore delle

Gallerie degli Uffizi, al Direttore della Galleria dell’Accademia, al Direttore del Museo

Nazionale del Bargello, al Direttore del Polo museale della Toscana, al Direttore del

Segretariato regionale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo per la

Toscana.

Copia della presente deliberazione sarà altresì trasmessa alla Presidenza del Consiglio

dei ministri, al Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, alla Ragioneria

generale dello Stato, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze, ai Presidenti del

Collegio dei revisori dei conti delle Gallerie degli Uffizi, della Galleria dell’Accademia e del

Museo Nazionale del Bargello, al Presidente della Corte dei conti e alle Sezioni riunite in

sede di controllo.

Così deciso in Firenze, nell’adunanza del 21 dicembre 2017.

Il relatore Il presidentef.to Paolo Peluffo f.to Roberto Tabbita

Depositata in Segreteria il 28 dicembre 2017Il funzionario preposto al Servizio di supporto

f.to Claudio Felli

RELAZIONE

3Corte dei conti – Indagine Polo museale fiorentino

CAPITOLO I

OGGETTO E FINALITA’ DELL’INDAGINE

Sommario: 1. Oggetto e finalità dell’indagine. – 1.1. Nota metodologica. – 2. Il contesto normativogenerale.

1. Oggetto e finalità dell’indagine

L’indagine è mirata ad approfondire l’organizzazione e la gestione dei proventi delle

attività museali ed espositive da parte della ex Soprintendenza speciale per il Patrimonio

Storico Artistico ed Etnoantropologico e per il Polo museale della città di Firenze, nel

periodo 2011-2015.

Inserita inizialmente nel Programma di controllo per l’anno 2014, approvato dalla

Sezione con deliberazione n. 9/20141, essa è stata successivamente rimodulata negli anni

2015 e 20162, al fine di valutare l’impatto del profondo mutamento organizzativo che ha

interessato l’amministrazione dei Beni culturali, a partire dalla seconda metà dell’anno

2014, a seguito del quale l’attività della Soprintendenza in esame è cessata

definitivamente, in data 31 dicembre 2015.

Le soprintendenze speciali erano previste dall’art. 8 del d.lgs. 26 ottobre 1998, n. 3683,

che consentiva di trasformare alcune soprintendenze, già istituite quali organi periferici

del Ministero4, in strutture dotate di “autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e

contabile qualora abbiano competenza su complessi di beni distinti da eccezionale valore

archeologico, storico, artistico o architettonici”.

1 La linea di lavoro avviata dalla Sezione, muovendo da alcune considerazioni preliminari del citatoProgramma di controllo 2014, persegue, tra l’altro, la duplice finalità di “verificare l’utilizzo delle risorse e irisultati conseguiti, anche in termini di riorganizzazione e semplificazione degli apparati pubblici” e di“assicurare all’esercizio dei controlli un’efficacia propulsiva, in grado di stimolare nelle amministrazioni capacitàe iniziative per l’individuazione di priorità e scelte progettuali da privilegiare o da abbandonare”.2 Cfr. deliberazioni della Sezione n. 266/2014 e n. 1/2016. Onde consentire l’esame del primo anno di gestionedelle nuove strutture (2016), l’indagine è stata prorogata anche per l’anno 2017, con deliberazione n. 1/2017.3 Recante “Istituzione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo1997, n. 59”, che conferiva delega al Governo di razionalizzare l’organizzazione amministrativa statale, tracui il riordino nei settori dei beni culturali e delle attività culturali.4 Si trattava, in particolare, delle soprintendenze archeologiche, delle soprintendenze per i beni artistici estorici e delle soprintendenze per i beni ambientali e architettonici di cui al comma 1, lett. a), b) e c), dell’art.30 del d.p.r. 3 dicembre 1975, n. 805, recante “Organizzazione del Ministero per i beni ambientali e culturali”.


A seguito di tale previsione, con decreti ministeriali dell’11 dicembre 2001, emanati in

attuazione dell’art. 17, comma 35, dell’allora vigente Regolamento di organizzazione del

Ministero per i beni e le attività culturali, approvato con d.p.r. 29 dicembre 2000, n. 441,

furono, dunque, istituite le quattro soprintendenze speciali per i poli museali delle città di

Roma, Firenze, Venezia e Napoli.

La “specialità” derivante dalla particolare autonomia, riconosciuta alle stesse anche dai

successivi (e numerosi) interventi di riordino organizzativo del Ministero6, al duplice scopo

di rafforzare la tutela e di rilanciare la fruizione e la valorizzazione del vasto patrimonio

culturale di rispettiva competenza, non ha modificato, peraltro, il profilo giuridico dei

singoli musei inclusi nei relativi poli, i quali hanno mantenuto, come è noto, la natura di

articolazioni delle rispettive soprintendenze (queste ultime, uffici di livello dirigenziale),

rimanendo dunque strutture a direzione amministrativa.

Si può ben comprendere, pertanto, la portata innovativa del nuovo Regolamento

organizzativo del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, approvato con

d.p.c.m. 29 agosto 2014, n. 1717, che ha sostanzialmente separato, all’interno delle proprie

strutture, le funzioni in materia di tutela da quelle riguardanti la fruizione e la

valorizzazione degli istituti culturali ed ha profondamente cambiato, tra l’altro,

l’organizzazione e il funzionamento dei musei statali.

Portata a compimento con il d.m. 23 dicembre 2014 di “Organizzazione e

funzionamento dei musei” e con i successivi decreti ministeriali emanati il 23 gennaio 2016

e il 12 gennaio 20178, la riorganizzazione del sistema museale italiano ha rilanciato i musei

5 Tale comma prevedeva, infatti, che “alla individuazione delle soprintendenze speciali si provvede, anchemediante distinti decreti, entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente regolamento”.6 Istituito nel 1975 (con d.l. 14 dicembre 1974, n. 657, convertito dalla l. 29 gennaio 1975, n. 5), e regolatocon il d.p.r. n. 805/1975, è stato riformato con il d.lgs. n. 368/1998 e successivamente ridefinito per ben trevolte in soli sei anni (nel 2004, nel 2007 e nel 2009). In questa sede, si cita il d.p.r. 26 novembre 2007, n. 233,recante “Regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell'articolo 1,comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296”, e, in particolare, l’art. 15 che, nel dettare disposizioni diriordino degli “Istituti con finalità particolari”, ha incluso le soprintendenze in esame tra gli Istituti dotati diautonomia speciale (3° comma).7 Recante “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degliuffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, anorma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge23 giugno 2014, n. 89”, In particolare, il citato art. 16 ha previsto, fino al 15 ottobre 2014 ed “al solo fine direalizzare interventi di riordino diretti ad assicurare ulteriori riduzioni della spesa", una peculiare procedurasemplificata per l'adozione dei regolamenti di organizzazione dei ministeri. Per effetto di tale disposizione,dunque, la riorganizzazione del Mibact è stata operata con il d.p.c.m. in argomento e con successivi decretiministeriali di natura non regolamentare.8 Meglio illustrati nel successivo Cap. III.


quali istituti dotati di autonomia tecnico-scientifica, di un proprio statuto e di un proprio

bilancio, prevedendo, altresì, il riconoscimento ai musei ritenuti di rilevante interesse

nazionale, di una autonomia speciale e del massimo status amministrativo di uffici

dirigenziali, in taluni casi anche di livello generale.

Ancorché privi di personalità giuridica, tutti i musei si configurano dunque come nuovi

soggetti giuridici suddivisi in due grandi tipologie: gli istituti dotati di autonomia

scientifica, finanziaria, contabile e amministrativa, quali uffici di livello dirigenziale (in

taluni casi di livello generale), i cui organi sono costituiti dal Direttore, dal Consiglio di

amministrazione, dal Comitato scientifico e dal Collegio dei revisori dei conti, e gli altri

musei, comunque dotati di autonomia tecnico-scientifica, la cui gestione, a direzione

amministrativa, è stata ricondotta ai nuovi Poli museali regionali (in tutto 17), a loro

volta uffici di livello dirigenziale non generale che hanno il compito di coordinare,

rafforzare e valorizzare la presenza dei musei nel territorio, favorendo sinergie tra

complessi pubblici e privati, anche al fine di accrescere un’offerta integrata al pubblico. I

predetti Poli regionali costituiscono le articolazioni periferiche della neo istituita Direzione

generale musei.

Anche le Sezioni riunite della Corte, in sede di parificazione del rendiconto generale

dello Stato 2015 (cfr. deliberazione n. 10/2016) hanno riconosciuto di particolare rilievo “le

modifiche ordinamentali apportate al settore dei musei italiani che, alla luce della domanda

nazionale e internazionale, mirano a rafforzare i profili qualitativi e competitivi del sistema

attraverso più incisive attività di coordinamento delle politiche per la fruizione e valorizzazione,

cui è dedicato un nuovo programma di spesa”.

Nel periodo esaminato, l’ex Polo museale fiorentino è risultato il secondo sito culturale

in Italia, dopo quello di Roma, per vastità e rilevanza del patrimonio assegnato, per

numero di visitatori e, dunque, per ammontare dei proventi derivanti dai soli servizi di

biglietteria9, i quali, in termini percentuali hanno costituito, mediamente, l’80 per cento

del totale delle entrate.

I complessivi introiti, derivanti dai servizi di biglietteria e dai servizi aggiuntivi (di

assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico) gestiti, salvo poche eccezioni, in forma

indiretta tramite esternalizzazioni, costituiscono per la struttura in esame oltre il 90 per

cento delle entrate totali e rappresentano, pertanto, la quasi esclusiva fonte di

finanziamento.

9 Rilevazioni dell’Ufficio statistiche del Mibact.


Si tratta dunque di una realtà assai solida dal punto di vista finanziaria che, con il

nuovo assetto giuridico, se compiutamente attuato, anche in termini di autonomia

gestionale e statutaria, potrebbe sviluppare ulteriori positive potenzialità e rivelarsi

trainante anche a livello nazionale.

Come verrà meglio descritto nei successivi paragrafi, su tali gestioni indirette

permangono, ormai da anni, rilevanti profili di criticità - procedurali, gestionali,

amministrative -, dovuti non soltanto al reiterato regime di proroghe degli originari

affidamenti, risalenti, per la struttura in esame, al 1998, ma anche al costante ricorso a

prestazioni extra istituzionali del personale dipendente assegnato alle singole strutture,

necessitato dalla carenza di personale lamentata dalle stesse e finalizzato a consentire una

maggiore fruizione dei siti culturali oltre all’espletamento dei servizi necessari in caso di

eventi, convegni, visite straordinarie, mostre ecc.

Tali aspetti, frequentemente al centro dell’opinione pubblica, anche in funzione

dell’interesse pubblico alla fruizione del patrimonio culturale e, dunque, della impossibilità

di interrompere i relativi servizi, hanno formato oggetto, peraltro, di puntuali osservazioni

da parte dei vari organi di controllo: la Corte dei conti, sia in sede di controllo preventivo e

successivo sugli atti10 sia in sede di controllo sulla gestione11; il Ministero dell’Economia e

delle Finanze, in sede di verifiche ispettive condotte dall’Ispettorato Generale di

Finanza12; l’Autorità nazionale anticorruzione (e l’ex Autorità di vigilanza sui contratti

pubblici), in occasione di pronunce sul contenzioso instauratosi a seguito della

pubblicazione, a partire dall’anno 2010, di nuovi bandi da parte di alcune soprintendenze,

tra cui quella in esame13.

10 Come si vedrà più avanti (v. infra, Cap. 4, par. 2.3), questa Sezione ha formulato alcuni rilievi sullareiterazione delle proroghe, relativamente ai decreti di approvazione di biglietti integrati in occasione dimostre o eventi, pervenuti al controllo successivo ex art. 10, d.lgs. n. 1213/2011. Peraltro, su analoghiprovvedimenti, di competenza della Sezione regionale per il Lazio, si era già espressa la Sezione centrale dicontrollo di legittimità sugli atti, con deliberazione n. 6/2014, risolvendo la questione di massima propostadalla predetta Sezione regionale, nel senso di ritenere non assoggettabili a controllo preventivo i menzionatidecreti di approvazione di biglietti integrati, di talché, tali decreti sono successivamente pervenuti all’esamedi questa Sezione ai sensi del citato art. 10.11 Cfr. deliberazioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione n. 25/2005 (“Indagine sulla gestione suiservizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negli istituti e luoghi di cultura dello Stato”) e n.15/2012 (“Risultati conseguiti in termini di valorizzazione del patrimonio culturale”).12 Verifica amministrativo-contabile del Mef, Ispettorato Generale di Finanza, conclusasi con relazioneispettiva n. S.I. 1442/IV del 21 novembre 2014.13 Cfr. deliberazione Avcp n. 10 del 6 marzo 2013, avente ad oggetto “Gare per l’affidamento in concessione di

«servizi per il pubblico», ex art. 117 del Codice dei Beni Culturali, e di «servizi strumentali» presso siti culturalinazionali”.


Relativamente all’affidamento dei servizi aggiuntivi, la scelta strategica operata

recentemente dal Mibact14, è stata quella di rivedere e razionalizzare le procedure per

l’adozione di nuovi bandi, avviando, a tal fine, come comunicato con circ. n. 19 del 15

luglio 2014, una collaborazione con Consip S.p.A.

Successivamente, in data 23 dicembre 2015, Il Ministero ha sottoscritto con Consip

S.p.A. un Disciplinare avente valore contrattuale per lo svolgimento, da parte della

suddetta Società, di attività di supporto alle strutture del Ministero in tema di acquisizioni

di beni e servizi e affidamento di servizi aggiuntivi ed ha costituito una cabina di regia, al

fine di pianificare e monitorare le attività propedeutiche all’emanazione dei bandi di gara,

prevedendo, altresì, appositi incontri con i direttori degli istituti museali.

L’indagine è mirata, dunque, alla verifica dello stato delle azioni intraprese al fine di

risolvere le predette criticità nonché all’esame dell’andamento proprio della gestione sotto

il profilo organizzativo, amministrativo e contabile, con particolare riguardo ai proventi

derivanti dai servizi di biglietteria e dai servizi aggiuntivi, alla organizzazione di mostre ed

eventi (a gestione indiretta) e agli effetti degli accordi di valorizzazione in essere, per

l’ultimo quinquennio di attività della Soprintendenza speciale (2011-2015) nonché per il

2016, quale primo anno di attività dei nuovi istituti museali.

Contestualmente, infatti, sono state condotte dalla Sezione alcune prime analisi e

valutazioni riguardanti l’assetto e l’operatività dei tre musei ad autonomia speciale,

istituiti nel territorio fiorentino, a decorrere dal 2016: le Gallerie degli Uffizi, la Galleria

dell’Accademia di Firenze e il Museo Nazionale del Bargello.

1.1. Nota metodologica

L’indagine è stata condotta nelle more della riorganizzazione delle strutture e nel

periodo di piena operatività della riforma (fine 2014-2016), pertanto, l’inoltro dei dati e dei

documenti richiesti, esclusa la più recente fase istruttoria che ha riguardato direttamente i

nuovi istituti autonomi, è stato curato dall’Ufficio Servizi aggiuntivi, operante presso la

Soprintendenza speciale fino al 2015 e presso le Gallerie degli Uffizi dal 2016.

14 In precedenza, il Ministero aveva curato la redazione di apposite Linee guida, corredate di schemi per laredazione degli atti concessori, elaborate dal gruppo di lavoro all’uopo costituito con d.m. 18 settembre 2008e diramate con circolare del Segretariato Generale del Mibact n. 42/2009, provvedendo altresì, nel corsodell’anno 2010, ad un aggiornamento delle stesse (con affidamento dell’incarico, peraltro, ad una società diconsulenza, come a suo tempo evidenziato dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione della Corte deiconti, con deliberazione n. 15/2012). Tuttavia, le numerose censure da parte dei giudici amministrativi, suibandi predisposti fino a tutto il 2013, hanno reso sostanzialmente inattuabili i predetti schemi.


I documenti attinenti ai settori oggetto di indagine per il periodo 2011-2015, infatti,

sono rimasti organicamente in gestione al predetto Ufficio.

Il Polo museale regionale, quarta struttura neo istituita, quale articolazione periferica

della Direzione generale musei, con competenza su tutti i complessi museali non confluiti

negli istituti autonomi nonché su tutti gli altri presenti sul territorio regionale, pur essendo

stato descritto, nella sua attuale configurazione (cfr. Cap. III), non è stato, in sé, oggetto

di esame in questa sede. Il medesimo è, tuttavia, interessato dall’indagine per taluni

aspetti della gestione condivisi con gli istituti autonomi.

Altrettanto può dirsi per il Segretariato regionale, nuovo organo periferico del

Ministero, con funzioni di coordinamento a livello regionale nonché di supporto, nella fase

transitoria di costituzione e di attivazione dei nuovi istituti.

Analogo criterio descrittivo è stato seguito per gli introiti derivanti dalla gestione

diretta (vendita di fotografie, riprese cinematografiche, fotografiche e televisive,

pubblicazioni, usi derivati e concessioni in uso di spazi occasionali), che hanno avuto, negli

anni esaminati, una contenuta rilevanza economica, sinteticamente illustrata nel Cap. II.


2. Il contesto normativo generale

Come detto, la presente trattazione è mirata ad approfondire l’organizzazione e la

gestione dei proventi delle attività museali ed espositive, pertanto, il principale ambito di

riferimento normativo è costituito dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e successive

modificazioni e integrazioni15, recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi

dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (di seguito, Codice), con particolare riferimento

alle disposizioni contenute nella Parte Seconda, Titolo II, Capo I (Fruizione dei beni

culturali) e Capo II (Principi della valorizzazione dei beni culturali).

Tra i principi del predetto Capo I del Codice, l’art. 101, comma 1, dispone che “sono

istituti e luoghi di cultura i musei, le biblioteche e gli archivi, le aree e i parchi archeologici, i

complessi monumentali”16.

La definizione in sé prescinde dall’appartenenza degli stessi a soggetti pubblici o

privati, ma il successivo comma 3 dispone che, in caso di appartenenza a soggetti pubblici,

essi sono “destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico” (mentre in caso

di appartenenza a privati, se aperti al pubblico, essi espletano un servizio privato di utilità

sociale).

Fondamentale, peraltro, per l’attuazione di tale principio, è la valorizzazione del

patrimonio culturale.

L’art. 6 del Codice, infatti, nel definire, tra i principi generali17, il concetto di

valorizzazione, ricomprende in esso le attività dirette ad assicurare le migliori condizioni di

15 Introdotte dal d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156, recante “Disposizioni correttive ed integrative al D.Lgs. 22gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali” e dal d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62, recante “Ulterioridisposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”.16 In particolare, secondo il successivo comma 2, “Si intende per:a) "museo", una struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali perfinalità di educazione e di studio (ndr, la definizione di “museo”, come verrà meglio illustrato nel Cap. III, èdata anche dall’art. 1 del d.m. 23 dicembre 2014, recante “Organizzazione e funzionamento dei musei”, inbase al quale il museo è “una istituzione permanente, senza scopo di lucro, al servizio della società e del suosviluppo. È aperto al pubblico e compie ricerche che riguardano le testimonianze materiali e immaterialidell’umanità e del suo ambiente; le acquisisce, le conserva, le comunica e le espone a fini di studio, educazione ediletto, promuovendone la conoscenza presso il pubblico e la comunità scientifica”);b) "biblioteca", una struttura permanente che raccoglie, cataloga e conserva un insieme organizzato di libri,materiali e informazioni, comunque editi o pubblicati su qualunque supporto, e ne assicura la consultazione alfine di promuovere la lettura e lo studio;c) "archivio", una struttura permanente che raccoglie, inventaria e conserva documenti originali di interessestorico e ne assicura la consultazione per finalità di studio e di ricerca.d) "area archeologica", un sito caratterizzato dalla presenza di resti di natura fossile o di manufatti o strutturepreistorici o di età antica;e) "parco archeologico", un ambito territoriale caratterizzato da importanti evidenze archeologiche e dallacompresenza di valori storici, paesaggistici o ambientali, attrezzato come museo all'aperto;f) "complesso monumentale", un insieme formato da una pluralità di fabbricati edificati anche in epoche diverse,che con il tempo hanno acquisito, come insieme, una autonoma rilevanza artistica, storica o etnoantropologica”.


utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso e stabilisce, inoltre, che essa debba

avvenire solo in forme compatibili con la tutela e, comunque, non pregiudizievoli per la

stessa, favorendo, altresì, la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla

valorizzazione del patrimonio culturale18.

Relativamente alle funzioni e ai compiti (artt. 7 e 102), spetta allo Stato, alle regioni,

agli altri enti pubblici territoriali e ad ogni altro ente ed istituto pubblico assicurare la

fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi di cultura19.

Più in dettaglio, nel Capo II, l’art. 111, 1° comma, quanto alle modalità di attuazione

dei richiamati principi, individua le attività di valorizzazione dei beni culturali “nella

costituzione ed organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero nella messa a

disposizione di competenze tecniche o risorse finanziarie o strumentali, finalizzate all'esercizio

delle funzioni ed al perseguimento delle finalità indicate all'articolo 6. A tali attività possono

concorrere, cooperare o partecipare soggetti privati […]”20.

Tra le attività dirette a promuovere lo studio e la ricerca nonché la diffusione della

conoscenza del patrimonio culturale (costituzionalmente riconosciute), rileva il sistema di

offerta dei servizi al pubblico, già introdotto con il d.l. 4 novembre 1992, n 433, convertito,

17 L’art. 1 del Codice, recante i principi generale, così dispone: “1. In attuazione dell'articolo 9 dellaCostituzione, la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cuiall'articolo 117 della Costituzione e secondo le disposizioni del presente codice. 2. La tutela e la valorizzazione delpatrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e apromuovere lo sviluppo della cultura. 3. Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuniassicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e lavalorizzazione. 4. Gli altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e lapubblica fruizione del loro patrimonio culturale. 5. I privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenential patrimonio culturale, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sono tenuti a garantirne laconservazione. 6. Le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturaleindicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela”.18 In particolare, l’art. 6 prevede che: “1. La valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nelladisciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le miglioricondizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamenteabili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degliinterventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprendealtresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero larealizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. 2. La valorizzazione è attuata in forme compatibilicon la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze. 3. La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione deisoggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale”.19 Secondo l’attuale assetto delle competenze legislative (art. 117 Cost.), mentre la “tutela” dei beni culturaliè compresa tra le competenze legislative statali di carattere esclusivo, la valorizzazione, la promozione el’organizzazione di attività culturali sono, invece, settori di legislazione concorrente. Peraltro, l’art. 118 Cost.ammette la possibilità, per le leggi dello Stato, di disciplinare forme di intesa e di coordinamento fra Stato eRegioni anche “nella materia della tutela dei beni culturali”.20 Nei successivi commi, inoltre, è previsto che “2. La valorizzazione è ad iniziativa pubblica o privata. 3. Lavalorizzazione ad iniziativa pubblica si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità dei soggetti,continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione. 4. La valorizzazione adiniziativa privata è attività socialmente utile e ne è riconosciuta la finalità di solidarietà sociale”.


con modificazioni, dalla l. 14 gennaio 1993, n. 4, c.d. legge “Ronchey”, e attualmente

regolato dall’art. 117, che individua i “servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il

pubblico” (servizi per il pubblico) nelle seguenti attività:

“a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici,

audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;

b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito

del prestito bibliotecario;

c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;

d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;

e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i

servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;

f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;

g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali”.

Il citato articolo prevede, altresì, che tali servizi possano essere “gestiti in forma

integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria” (comma 3).

Per la gestione dei servizi medesimi e per le modalità di incasso e di ripartizione dei

relativi proventi, sono, infine, richiamati, rispettivamente, gli articoli 115 e 110.

In particolare, l’art. 115 dispone che la gestione può avvenire in forma diretta, “tramite

strutture organizzative interne alle amministrazioni dotate di adeguata autonomia scientifica,

organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico” o in forma

indiretta “tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta

e integrata, da parte delle amministrazioni cui i beni pertengono […] mediante procedure di

evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di specifici progetti”, mentre l’art.

110 regola, oltre alle modalità di versamento, anche la destinazione degli introiti.

Per una disamina più approfondita delle predette norme, nonché delle altre disposizioni

legislative e regolamentari applicabili alla presente trattazione, si rimanda al successivo

Cap. IV, in cui saranno analizzati i singoli aspetti della gestione.

E’ qui il caso di evidenziare, peraltro, che il miglioramento del livello di qualità e

quantità nell’offerta dei servizi al pubblico ha costituito, sin dal momento della loro

istituzione, una priorità strategica tra gli obiettivi del Ministero.


CAPITOLO II

LA EX SOPRINTENDENZA SPECIALE PER IL PATROMONIO STORICO ARTISTICO

ED ETNOANTROPOLOGICO E PER IL POLO MUSEALE DELLA CITTA’ DI

FIRENZE

Sommario: 1. I profili organizzativi. – 2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali. – 3.La dotazione organica e il personale in servizio. – 4. La gestione finanziaria e contabile. – 4.1. I risultati dellagestione finanziaria. – 4.2. Le criticità della gestione contabile. – 5. La gestione dei beni patrimoniali.

1. I profili organizzativi

La ex Soprintendenza Speciale per il Polo museale fiorentino è stata istituita con d.m.

11 dicembre 2001, succedendo alla Soprintendenza per il Patrimonio storico artistico e

Demoetnoantropologico per le province di Firenze, Pistoia e Prato.

I beni e gli istituti non confluiti nel Polo museale furono, a suo tempo, assegnati alla

Soprintendenza per i Beni Architettonici ed il Paesaggio e per il Patrimonio storico-

artistico e Demoetnoantropologico per le province di Firenze, Pistoia e Prato, istituita con

d.m. in pari data, con il quale, contestualmente, fu soppressa la Soprintendenza per i Beni

Architettonici ed il Paesaggio per le province di Firenze, Pistoia e Prato.

Per l’assetto organizzativo e la composizione degli organi delle soprintendenze speciali,

ai sensi dell’art. 12, comma 3, dell’allora vigente Regolamento, approvato con d.p.r. n.

441/2000, era prevista l’applicazione delle disposizioni all’epoca vigenti per la

soprintendenza di Pompei, e, in particolare, dell’art. 9, commi 2, 3 e 4, della l. 8 ottobre

1997, n. 35221, oltre all’applicazione dell’art. 7, commi 122 e 5, del d.lgs. n. 368/1998, in

materia di conferimento dell’incarico di soprintendente e del relativo trattamento

economico.

Le citate disposizioni, recepite nel d.m. istitutivo, prevedevano, quali organi della

struttura, il consiglio di amministrazione e il Collegio dei revisori dei conti, quest’ultimo

composto da due funzionari del Ministero per i Beni e le Attività culturali e da un

funzionario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, con funzioni di presidente. Era

prevista, altresì, la trasmissione del bilancio di previsione, delle relative variazioni e del

21 Recante “Disposizioni sui beni culturali”.22 Come sostituito dall’art. 54, comma 3, del d.lgs. n. 300/1999.


rendiconto al Ministero per i beni e le attività culturali e al Ministero dell’economia e delle

finanze per l’approvazione.

Successivamente, con il d.m. 7 ottobre 200823, sono state modificate sia la composizione

sia le competenze del consiglio di amministrazione, onde adeguarne i profili all’intervenuto

Regolamento di organizzazione del Ministero, approvato con il d.p.r. n. 233/2007, con il

quale la struttura in esame è stata inclusa tra gli Istituti dotati di autonomia speciale,

come regolati dall’art. 1524; inoltre, avendo acquisito la competenza anche sul patrimonio

artistico storico ed etnoantropologico della città di Firenze (è stato all’uopo istituito

l’Ufficio città di Firenze25) la stessa è stata rinominata “Soprintendenza speciale per il

patrimonio storico artistico ed etnoantropologico e per il polo museale della città di

Firenze” (di seguito Soprintendenza).

Nella rinnovata composizione, tale organo, presieduto dal Soprintendente, era

composto: dal funzionario amministrativo preposto all’ufficio contabilità e bilancio; da un

funzionario tecnico scientifico, nominato tra una terna di nominativi individuati dal

Soprintendente, tra i responsabili dei Servizi o Laboratori; da un componente designato

dalla Direzione generale per i beni architettonici, storico artistici ed etnoantropologici e da

un componente designato dalla Conferenza Stato-Regioni, scelto tra professori

universitari, o altre categorie di esperti nella materia di competenza della

Soprintendenza26.

Per la partecipazione alle sedute non sono stati previsti compensi, gettoni di

partecipazione, indennità o rimborsi di alcun tipo27.

23 Recante “Provvedimenti concernenti gli Istituti centrali e gli Istituti dotati di autonomia speciale”, applicabilealle quattro soprintendenze speciali istituite l’11 dicembre 2001 (per i poli museali di Roma, Firenze, Veneziae Napoli), alla Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma e alla Soprintendenza speciale per ibeni archeologici di Napoli e Pompei.24 V., supra, nota n. 6.25 L’Ufficio città di Firenze (tuttora esistente presso la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggioper la Città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato) è l’organo preposto alla tutela, allaconservazione e alla valorizzazione del patrimonio storico artistico (beni mobili, pitture murali e apparatidecorativi) ed etnoantropologico presente sul territorio cittadino ed appartenente ad enti pubblici, statali elocali, enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, ed ogni altro ente o istituto pubblico, nonché a personegiuridiche private senza scopo di lucro, ai sensi dell’art. 10, comma 1, del Codice dei beni culturali.26 Nel periodo esaminato, il Consiglio di Amministrazione è stato individuato con decreti del Dirigentegenerale del 3 maggio 2013, 20 maggio 2014 e, da ultimo, in data 21 novembre 2014, a seguito delledimissioni presentate dal Soprintendente in carica, con decorrenza 6 novembre 2014.27 Tuttavia, nelle relazioni illustrative al conto consuntivo, si legge che “come da nota ministeriale del 4 marzo2009 e dal verbale del Consiglio di amministrazione del 28.04.2009, non viene corrisposto più alcun gettone dipresenza né ai suoi componenti né ai membri del Collegio dei revisori dei conti per la partecipazione alle riunionidel Consiglio di amministrazione”.


Tra le funzioni attribuite al medesimo, si segnalano le seguenti: determinare e

programmare le linee di ricerca e gli indirizzi tecnici, in coerenza con la direttiva generale

del Ministro e con gli altri atti di indirizzo; approvare l’atto di organizzazione e le relative

modifiche; deliberare il programma di attività annuale e pluriennale e verificarne la

compatibilità finanziaria e l’attuazione; approvare il bilancio di previsione, le relative

variazioni e il conto consuntivo ed esprimersi su ogni altra questione ad esso sottoposta dal

Soprintendente.

Il Soprintendente, infine, era tenuto a trasmettere alla Direzione generale competente

una relazione annuale sui risultati dell’attività della Soprintendenza.

Con riguardo al collegio dei revisori dei conti, l’art. 2 del citato d.m. del 2008, nel

confermare la precedente composizione28, ha previsto l’attribuzione di “un compenso

determinato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali di concerto con il Ministro

dell’economia e delle finanze” ed ha statuito che “il Collegio svolge le attività relative al

controllo di regolarità amministrativo-contabile”.

2. I complessi museali di competenza e le strutture trasversali

Nel corso dell’istruttoria, la Soprintendenza ha precisato di avere avuto “la gestione di

25 musei (tra i quali alcuni dei più importanti musei del mondo quali la Galleria degli Uffizi

e la Galleria dell’Accademia) e di 15 uffici”.

Una visione schematica, ma non esaustiva, della struttura si può ricavare

dall’organigramma di seguito riportato, presente, a suo tempo, sul sito dell’ex Polo

Museale:

28 Nel periodo esaminato, il collegio dei revisori è stato rinnovato con d.m. del 3 giugno 2010 e con d.m. del 4settembre 2013.La determinazione del relativo compenso è avvenuta soltanto con il d.m. n. 589 del 7 dicembre 2016, che haquantificato le quote dovute per il periodo 2010-2015, spettanti, con decorrenza dalla data dei rispettividecreti di nomina, nella misura complessiva di 14.900 per il presidente e euro 12.450 per i componenti, oltreal rimborso delle spese effettivamente sostenute per la partecipazione alle riunioni.Il Consiglio di amministrazione della Soprintendenza, nelle more dell’emanando decreto, aveva, altresì,deliberato, di corrispondere, in via di anticipazione, il compenso annuale di 8.100 euro per il presidente e di5.400 euro per i componenti, riducendo poi tale importo del 10 per cento, in adempimento alle disposizioni dicontenimento della spesa pubblica.


All’atto dell’istituzione, infatti, il complesso museale gestito dalla Soprintendenza

includeva, oltre ai Musei previsti nell’organigramma, anche il Museo di San Marco, il

Museo e Galleria Mozzi Bardini, il Chiostro dello Scalzo, la Sala del Perugino (presso Liceo

Michelangelo) e i Cenacoli di Andrea del Sarto, del Fuligno, del Ghirlandaio e di

Sant’Apollonia, la Biblioteca e Rilegatoria e il Gabinetto Disegni e Stampe degli Uffizi.

Con successivo d.m. 26 giugno 2002, inoltre, la competenza sui complessi museali era

stata ampliata con le Ville Medicee di Poggio a Caiano, Cerreto Guidi e Petraia e il

Giardino della Villa di Castello.

Infine, come emerge dalle Relazioni programmatiche redatte per gli anni in esame, e, in

particolare, dalla premessa al “Progetto culturale”, “dopo la consegna in uso governativo

della Villa Corsini a Castello, la medesima è stata aggregata al Polo museale che ne aveva fatto

richiesta”.

Erano attive, inoltre, presso la Soprintendenza le seguenti strutture trasversali:

Gabinetto e Laboratorio Fotografico; Ufficio Ricerche; Sezione didattica degli Uffizi;

Ufficio Esportazione; Ufficio e Laboratorio Restauri; Laboratorio Operai; Ufficio Vincoli;

Ufficio città di Firenze (territorio); Ufficio Catalogo e Ufficio Comunicazione.


3. La dotazione organica e il personale in servizio

Il decreto istitutivo della Soprintendenza non ha dettato disposizioni riguardanti la

dotazione organica complessiva della struttura.

Dalla documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria, è emerso, peraltro, che il

personale in servizio presso la stessa si è ridotto costantemente nel tempo, passando da

complessive 857 unità, presenti al 31/12/2002, a 693 unità presenti al 31/12/2010. Il

decremento complessivo di oltre 150 unità, ha influito in modo determinante sul personale

di custodia, che è diminuito di circa 140 unità.

Al riguardo, l’amministrazione, ha dichiarato che “La situazione di carenza del

personale, soprattutto di custodia, ma anche nei ruoli amministrativi e tecnici, è ampiamente

documentata dalle richieste che nel corso degli anni questa soprintendenza ha inviato al

superiore Ministero.

Come si evince dalle tabelle allegate, dal 2010 al 2014 la riduzione di personale è stata

progressiva (da un totale di 693 unità all' 1.1.2011 si è passati a 660 unità all'1.1.2014) ed è

causata essenzialmente dalla mancata garanzia del turn-over per cui ai pensionamenti non

seguono assunzioni ormai da anni. A fronte della diminuzione di personale sono invece

aumentate le esigenze della Soprintendenza per l'aumento degli spazi espositivi, fattore peraltro

positivo.

La situazione più grave la vive la Galleria degli Uffizi, in quanto, nell'ambito del progetto "I

Nuovi Uffizi", dal 2011 ad oggi sono state consegnate, allestite e aperte al pubblico n. 40 nuove

sale”. Su tale ultimo punto è stato, inoltre, precisato, che “tutti i lavori relativi ai ‘Nuovi

Uffizi’ sono stati effettuati e si continuano a svolgere senza aver chiuso neanche per un giorno

la Galleria al pubblico”.

Nella tabella che segue si espongono i dati relativi al personale in servizio nel periodo

2010-2015. Se si esclude il lieve incremento di 17 unità complessive nell’anno 2011, rispetto

all’anno 2010, i dati evidenziano una progressiva diminuzione del personale

complessivamente assegnato, fino a tutto il 2015.


Tab. n. 1 – Personale in servizio nel periodo 2010-2015.

Area Profili

Personale in servizio all'1/1Personale inservizio al31/12/20152010 2011 2012 2013 2014 2015

Variazioni2010/2015

Dirigente di I fascia 0 0 0 0 0 0 - 1

Dirigente II fascia 1 1 1 1 1 0 -1 2

TerzaFunzionari

Amministrativi 3 3 3 2 3 2 -1 2

Archeologi 1 2 2 2 2 2 1 2

Architetti 3 3 4 4 4 5 2 4

Archivisti 0 0 0 0 1 1 1 1

Bibliotecari 4 4 5 4 2 2 -2 2

Diagnosti 2 2 1 0 1 1 -1 1

Ingegneri 1 1 1 1 1 1 0 0

Promozione ecomunicazione

0 0 0 0 1 1 1 1

Tecnologie 0 0 1 2 6 6 6 2

Restauratori 2 2 2 2 3 2 0 0

Informatici 1

Storici dell'arte 34 32 31 29 29 29 -5 21

Seconda

Amministrativi 35 32 32 31 30 29 -6 39

Tecnici 39 37 37 34 29 28 -11 29

Vigilanza 543 565 556 543 539 531 -12 427

Prima Addetti ausiliari 8 9 9 10 7 7 -1 5

Totali 676 693 685 665 659 647 -29 538

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dall’Amministrazione.

Il decremento più significativo si registra per il personale amministrativo, tecnico e di

vigilanza nonché per i funzionari Storici dell’arte; emerge, invece, un significativo

aumento fino a 6 unità dei funzionari per tecnologie, non presenti fino al 2011.

Nel corso del 2015, a seguito delle procedure di trasferimento di competenze e di

riorganizzazione degli uffici, il personale si è ridotto a 538 unità.

Nelle relazioni al consuntivo, l’amministrazione ha costantemente evidenziato il

“sottodimensionamento” della struttura quale “punto di debolezza dell’azienda culturale”,

segnalando una necessità pari, almeno, al 40 per cento in più del personale in servizio.

In esito all’istruttoria, l’amministrazione ha dichiarato, peraltro, di aver operato alcune

scelte organizzative interne, al fine di fronteggiare le difficoltà derivanti dalla carenza di

personale. In particolare: “Vi è stata una riduzione dei servizi al minimo, pur senza

diminuire i livelli di sicurezza […] Si è anche rivelato indispensabile, ormai da anni, attivare

progetti utilizzando i fondi del Polo per garantire l’apertura domenicale dei musei a doppio


turno […] Si è contenuto il ricorso al part-time […] la Scrivente non concede più la

trasformazione del contratto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale, quando ciò comporti

pregiudizio per la funzionalità dell’Amministrazione […] Si è fatto ricorso anche alla

collaborazione con le Associazioni di volontariato”.

Per l’analisi delle problematiche relative alla carenza di personale, si rinvia al Cap. IV,

par. 6.

4. La gestione finanziaria e contabile

Le norme attuative dell'autonomia finanziaria e amministrativo-contabile delle

soprintendenze speciali sono intervenute con il d.p.r. 19 maggio 2003, n. 240, recante il

“Regolamento concernente il funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del

servizio di cassa delle soprintendenze dotate di autonomia speciale”, adottato ai sensi del 4°

comma dell’art. 1 del d.m. istitutivo del 2001.

Tale provvedimento, tuttora in vigore, è stato successivamente integrato e modificato

dall’art. 41 del nuovo Regolamento di organizzazione del Mibact, di cui al d.p.c.m. n.

171/2014, per adeguarne le disposizioni al rinnovato assetto organizzativo del Mibact.

Come previsto dall’art. 30, comma 5, del citato Regolamento, nonché dagli artt. 3, 2°

comma, e 8, 4° comma, del d.m. 23 dicembre 2014, (“Organizzazione e funzionamento dei

musei statali”), le relative disposizioni si applicano, in quanto compatibili, ai nuovi istituti

museali dotati di autonomia. Anche per tale ragione se ne espongono, di seguito, i

contenuti essenziali.

Il d.p.r. n. 240/2003 detta le disposizioni fondamentali sui documenti di bilancio e sui

principi contabili cui deve conformarsi la relativa gestione, rinviando per quanto non

espressamente previsto, al regolamento di amministrazione e contabilità adottato per gli

enti pubblici, di cui alla l. 20 marzo 1975, n. 70, con il d.p.r. 27 febbraio 2003, n. 97.

In particolare, la gestione finanziaria si conforma ai principi di annualità e universalità

e si svolge in base al bilancio di previsione annuale, redatto in termini di competenza e di

cassa, nel quale è iscritto come prima posta dell’entrata l’ammontare presunto dell’avanzo

di amministrazione all’inizio dell’esercizio cui il bilancio si riferisce. Gli stanziamenti di

spesa sono iscritti sulla base del programma annuale e delle concrete capacità operative

della soprintendenza.

Il bilancio di previsione è composto dal preventivo finanziario decisionale, dal

preventivo finanziario gestionale, dal quadro generale riassuntivo della gestione


finanziaria e dal preventivo economico. Al medesimo sono allegati il bilancio pluriennale,

la relazione programmatica, la tabella dimostrativa del presunto avanzo di

amministrazione e la relazione del collegio dei revisori dei conti. Il bilancio è deliberato dal

consiglio di amministrazione ed è trasmesso, unitamente agli allegati, al Mibact e al Mef,

per l’approvazione di rispettiva competenza. Identica procedura è prevista per le

variazioni di bilancio, regolate dall’art. 6, il quale, al comma 3, dispone che “In ogni caso,

le spese complessivamente impegnate non possono superare le entrate complessivamente

accertate”.

Il rendiconto finanziario segue l’articolazione, la classificazione e l’iter approvativo del

bilancio di previsione ed espone i dati distintamente per la competenza e per i residui; ad

esso è annessa la situazione amministrativa che deve evidenziare i risultati di cassa e della

gestione dei residui, secondo lo schema di cui al citato d.p.r. n. 97/2003.

Annualmente deve essere compilata la situazione dei residui attivi e passivi riferiti agli

esercizi anteriori a quello di competenza; le relative variazioni devono formare oggetto di

apposita deliberazione del consiglio di amministrazione.

E’ prevista l’istituzione di un fondo di riserva per le spese impreviste ed uno per le

nuove e maggiori spese che si verificano nel corso della gestione; il consiglio di

amministrazione può deliberare anticipazioni in contanti tramite la costituzione di un

fondo cassa utilizzabile esclusivamente per le spese minute.

Avuto riguardo agli schemi adottati, il bilancio è classificato in quattro Titoli sia per le

entrate sia per le uscite; in particolare sono previste, rispettivamente, le seguenti voci:

- Titolo I, Entrate correnti; Titolo II, Entrate in conto capitale; Titolo III, Gestioni

speciali; Titolo IV, Partite di giro;

- Titolo I, Uscite correnti; Titolo II, Uscite in conto capitale Titolo III, Gestioni

speciali; Titolo IV, Partite di giro.

Le entrate correnti sia articolano in: Entrate contributive, Entrate derivanti da

trasferimenti correnti e Altre entrate, tra cui quelle derivanti dalla vendita di biglietti, dai

servizi in gestione indiretta e dai servizi in gestione diretta.

Le spese correnti prevedono le seguenti voci: Funzionamento, Interventi diversi, Oneri

comuni, Trattamento di quiescenza, integrativi e sostitutivi, Accantonamento a fondo

rischi ed oneri, mentre le spese in conto capitale sono articolate in Investimenti (tra cui le

uscite per recupero, restauro, e manutenzione straordinaria di beni immobili e di beni


mobili), Oneri comuni, Accantonamenti per uscite future e Accantonamenti per ripristino

investimenti.

Relativamente alle modalità di acquisizione delle entrate, l’art. 4 del Regolamento

dispone che “le entrate pervengono alla soprintendenza mediante ordini di pagamento del

competente centro di responsabilità” (comma 1) mentre “le altre entrate da proventi diversi

sono riscosse dalla banca che gestisce il servizio di tesoreria o di cassa mediante reversali di

incasso” (comma 2). Inoltre, “le entrate eventuali pervenute direttamente alla soprintendenza

sono annotate nel registro di cassa di cui all’art. 7 e versate alla banca che svolge il servizio di

tesoreria entro il giorno lavorativo successivo alla loro riscossione, previa emissione di reversale

di incasso” (comma 4).

Con particolare riguardo alla disciplina relativa all’incasso dei proventi, che prevede, in

generale, il versamento dei medesimi al bilancio dello Stato (v., infra, Cap. V, par. 1), come

a suo tempo evidenziato dalla Sezione centrale del controllo sulla gestione, nella

richiamata deliberazione n. 25/200529, “seppur né dalle disposizioni di legge, né da quelle

regolamentari, sia previsto esplicitamente (come, invece, nel caso della Soprintendenza

archeologica di Pompei) che i proventi dei servizi aggiuntivi e della vendita dei biglietti di

ingresso debbano affluire, anziché all’entrata del bilancio dello Stato, direttamente a quello degli

istituti autonomi, dal complesso delle norme contenute nel regolamento n. 240 è possibile

evincere con sufficiente chiarezza che tale è l’intendimento. Depongono in tal senso le

disposizioni dell’art. 4 (Riscossione delle entrate, ordinazione e pagamento delle spese) che

disciplina il regime delle entrate, sia che provengano dal competente centro di responsabilità

(comma 1), sia da proventi diversi (comma 2) e che prevede, quanto a queste ultime, la facoltà

del Ministro per i beni culturali di adottare provvedimenti di riequilibrio delle entrate (per una

quota non superiore al 30 per cento) da ripartire nell’ambito delle Soprintendenze autonome”.

Peraltro, l’art. 12 del regolamento di contabilità, che disciplina il servizio di tesoreria,

ha esteso a tali gestioni le disposizioni sulla tesoreria unica, di cui alla l. n. 720/1984, con la

quale, all’art. 1, si disponeva che “gli istituti e le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli

enti e degli organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla presente legge, effettuano, nella

qualità di organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le operazioni di incasso e di

pagamento a valere sulle contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale

dello Stato”.

29 Concernente una “Indagine sulla gestione sui servizi d’assistenza culturale e d’ospitalità per il pubblico negliistituti e luoghi di cultura dello Stato” (cfr. nota n. 11), che ha trattato, nello specifico, lo stato di attuazionedei servizi aggiuntivi nelle Soprintendenze autonome e nei poli museali, tra cui quello di Firenze.


Ai sensi del citato art. 12, inoltre, il servizio di tesoreria è “affidato, mediante procedura

ad evidenza pubblica, ad un'unica banca di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 1° settembre

1993, n. 385, e svolto secondo le modalità indicate in un'apposita convenzione approvata dal

consiglio di amministrazione”.

L’amministrazione, sul punto, ha precisato che “A decorrere dall'01.09.2012 fino al

31.08 2017 il servizio di tesoreria è stato affidato alla Banca Unicredit S.p.A., a seguito dello

svolgimento di gara mediante procedura aperta. II tesoriere, con riguardo alle disponibilità

della soprintendenza giacenti in tesoreria unica, deve effettuare, nella qualità di organo di

esecuzione, le operazioni di incasso e di pagamento disposte dalla Soprintendenza medesima, a

valere sulle contabilità speciali aperte presso la competente Sezione di tesoreria provinciale dello

Stato.

Si fa inoltre presente che, in attuazione dell'art. 35 del D.L. 24.01.2012, a decorrere dal 13

aprile 2012 è stato sospeso il sistema di tesoreria unica mista ed è stato effettuato il passaggio al

regime di tesoreria unica ‘pura’ (come dettagliato dalla circolare n. 11 del 24.03.2012 del

MEF)”.

Pur potendo acquisire direttamente in bilancio gli incassi derivanti da entrate proprie

(vendita di biglietti, servizi in gestione indiretta e servizi in gestione diretta), le

soprintendenze speciali, come anche gli istituti autonomi, sono chiamati tuttavia a versare

quota parte dei proventi “in conto entrata del bilancio dello Stato”, in applicazione di

varie disposizioni finalizzate ad interventi di riequilibrio finanziario, come di seguito

illustrato.

RIQUADRO 1 – LE QUOTE DI PROVENTI DESTINATE AD INTERVENTI DI RIEQUILIBRIO

Numerose sono state, nel tempo, le disposizioni che hanno previsto la devoluzione di quote di proventi,da parte degli istituti dotati di autonomia, “in conto entrata del bilancio dello Stato”, con finalità diriequilibrio delle risorse complessive tra soprintendenze stesse ma anche di destinazione delle medesime areintegrazioni degli stanziamenti del bilancio Mibact e, più recentemente, ad interventi di sostegno per lefondazioni liriche e per il rilancio del sistema museale nazionale.

Già l’art. 4, 3° comma, del d.p.r. n. 240/2003 disponeva che “al fine di consentire il riequilibrio finanziarionell'ambito delle soprintendenze speciali ed autonome, il Ministro per i beni e le attività culturali può annualmentedisporre con proprio decreto che una quota non superiore al trenta per cento delle entrate di cui al comma 2 siaversata in conto entrata del bilancio dello Stato e riassegnata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanzeallo stato di previsione della spesa del Ministero per i beni e le attività culturali. Tale quota è ripartita tra lesoprintendenze interessate con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali in relazione alle rispettiveesigenze finanziarie”.

Dalle relazioni illustrative ai conti consuntivi delle gestioni esaminate, risultano versate, a tal fine, quoteda 1.000.000 di euro annue.

E’, inoltre, previsto dall’art. 2, comma 8, del d.l. 31 marzo 2011, n. 34 , convertito, con modificazioni,dalla l. 26 maggio 2011, n. 75, che “al fine di assicurare l'equilibrio finanziario delle Soprintendenze speciali edautonome, nonché il reintegro degli stanziamenti di bilancio dello stato di previsione della spesa del Ministero dei


beni e delle attività culturali e del turismo, il Ministro per i beni e le attività culturali, con proprio decreto, puòdisporre trasferimenti di risorse tra le disponibilità depositate sui conti di tesoreria delle Soprintendenze medesime,in relazione alle rispettive esigenze finanziarie, comunque assicurando l'assolvimento degli impegni già presi sudette disponibilità, o versamenti all'entrata del bilancio dello Stato, per i quali il Ministro dell'economia e dellefinanze è autorizzato con propri decreti ad apportare le occorrenti variazioni di bilancio, ai fini della lororiassegnazione, in aggiunta agli ordinari stanziamenti di bilancio, allo stato di previsione della spesa delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo per l'attività di tutela e valorizzazione del patrimonioculturale”.

In attuazione di tale articolo, e, più in generale, nell’ambito delle misure di sostegno e potenziamento delsistema museale dello Stato, finalizzate a garantire la regolare apertura al pubblico e il correttofunzionamento degli istituti e luoghi di cultura (in particolare, di quelli i cui introiti non consentono unacopertura delle spese sufficiente a garantirne il normale funzionamento), con il successivo d.m. del 19 ottobre2015, è stato istituito il relativo “Fondo di sostegno” e, all’art. 3, comma 3, è stato previsto che “il 20% degliintroiti così come individuati dall’articolo 110 del Codice e fatta eccezione per gli introiti derivanti dai canoni diconcessione e dai corrispettivi per la riproduzione dei beni culturali, prodotti dai musei e dalle soprintendenzedotati di autonomia speciale di cui all’art. 30 del d.P.C.M. n. 171 del 2014 è versato, dai medesimi istituti, inconto entrata al capo XXIX, capitolo 2584, articolo 4 (citando in causale l’articolo 2, comma 8, del decreto legge31 marzo 2011, n. 34) per la successiva riassegnazione alla Direzione generale Musei, previa richiesta alMinistero dell’economia e delle finanze da parte della Direzione generale Bilancio”.

Nel 2016, i versamenti effettuati, a tal fine, dai nuovi istituti autonomi sono stati i seguenti:- Gallerie degli Uffizi, 2.657.579,99 euro;- Museo del Bargello, 190.000 euro;- Galleria dell’Accademia, 1.133.250,56 euro.

Si aggiunge, infine, che con il d.m. 27 ottobre 2014 è stato disposto l’accantonamento sul bilancio diprevisione 2015 della Soprintendenza speciale di una quota pari a 3.057.675 euro, da destinare alrisanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche, ai sensi dell’art. 11 del citato d.l. n. 91/2013.

Al riguardo, in esito del contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che “la quota non è mai stataversata in quanto non sono mai pervenute istruzioni da parte della Direzione Generale del Bilancio del Mibact, edè quindi confluita nell'avanzo di amministrazione (€ 5.599.129) che è risultato alla chiusura della exSoprintendenza (31-12.2015)”.

In materia di attività contrattuale, infine, come disposto dall’art. 15, la soprintendenza

e gli istituti autonomi, sono tenuti “all'osservanza delle disposizioni emanate in attuazione

della normativa comunitaria e di quella nazionale vigente in materia”.

4.1. I risultati della gestione finanziaria

Nel periodo esaminato, la Soprintendenza ha predisposto i documenti di bilancio

attenendosi ai principi e ai documenti previsti dai citati regolamenti.

In fase di previsione è stato rispettato il principio del pareggio di bilancio. Le voci

afferenti alle gestioni speciali non sono state movimentate.

I bilanci di previsione e i conti consuntivi, deliberati dal Consiglio di amministrazione,

sono stati approvati dai Ministeri vigilanti (Mef e Mibact).

Il conto consuntivo è redatto per un solo centro di responsabilità amministrativa, che

comprende 25 centri di costo, coincidenti con i complessi museali di competenza. Ciascun


centro di costo delibera il preventivo del fabbisogno finanziario in funzione degli obiettivi

da raggiungere.

La gestione finanziaria della Soprintendenza, nel periodo esaminato, si è chiusa in

avanzo, come risulta dalla tabella che segue, che espone il risultato di amministrazione,

per ciascun esercizio:

Tab. n. 2 – Risultato di amministrazione. Periodo 2011-2015. (in euro)

Risultato di amministrazione – Esercizi 2011-2015

Voci 2011 2012 2013 2014 2015

Consistenza di cassa all'iniziodell'esercizio

17.322.650 20.440.737 25.565.728 26.377.448 23.743.493

Riscossioni

in c/competenza 20.256.218 21.654.744 21.017.852 22.768.489 29.631.063

in c/residui 2.575.815 2.372.273 1.535.256 2.847.348 2.627.362

Pagamenti

in c/competenza 11.202.517 11.131.962 11.793.866 17.688.734 19.933.482

in c/residui 8.511.429 7.770.064 9.947.522 10.561.057 10.170.874

Consistenza di cassa alla finedell'esercizio

20.440.737 25.565.728 26.377.448 23.743.494 25.897.562

Residui attivi

dell'esercizio 2.374.674 1.524.989 51.232 12.361 5.874.657

da esercizi prec. 46.830 49.232 2.801.361 3.337.189 718.008

Residui passivi

dell'esercizio 12.300.762 14.062.674 6.964.225 9.663.085 11.648.576

da esercizi prec. 2.890.737 6.286.733 13.535.180 9.458.668 8.649.857

Avanzo di amministrazione al31/12

7.670.741 6.790.542 8.730.636 7.971.291 12.191.794

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto.

Di seguito, si espone, altresì, il quadro generale riassuntivo delle entrate e delle spese.

I dati riguardanti le riscossioni e i pagamenti includono anche la gestione di cassa.


Tab. n. 3 – Quadro generale riassuntivo delle entrate. Periodo 2011-2015. (in euro)

Entrata

2011 2012 2013

PrevisioniIniziali

PrevisioniDefinitiva

Accertamenti RiscossioniPrevisioni

InizialiPrevisioniDefinitiva



Accertamenti Riscossioni

Titolo I – Entrate correnti 22.457.543 20.684.430 22.381.954 22.583.000 20.444.669 20.743.285 22.520.874 23.862.270 21.254.962 21.660.932 23.619.851 22.353.746

Titolo II – Entrate in c/capitale - - - - - - - - - - - -

Titolo III – Gestioni speciali - - - - - - - - - - - -

Titolo IV – Partite di giro 817.594 817.594 248.938 248.938 817.594 817.594 164.747 164.747 410.000 410.000 199.362 199.362

Totale entrate finali 23.275.137 21.502.024 22.630.892 22.832.033 21.262.263 21.560.879 22.685.621 24.027.017 21.664.962 22.070.932 23.819.213 22.553.108

Avanzo di amministrazione 5.926.742 5.190.775 3.920.599

Fondo iniziale di cassa 17.322.650 20.440.737 25.565.728

Totale complessivo entrate 23.275.137 27.428.766 22.630.892 40.154.683 21.262.263 26.751.654 22.685.621 44.467.754 21.664.962 25.991.531 23.819.213 48.118.836

Entrata

2014 2015

PrevisioniIniziali




Accertamenti Riscossioni

Titolo I – Entrate correnti 22.296.000 23.348.694 25.943.621 25.453.780 22.791.467 25.011.560 32.567.429 29.320.134

Titolo II – Entrate in c/capitale - - - - - - - -

Titolo III – Gestioni speciali - - - - - - - -

Titolo IV – Partite di giro 350.000 350.000 162.057 162.057 300.000 5.300.000 2.938.292 2.938.292

Totale entrate finali 22.646.000 23.698.694 26.105.678 25.615.836 23.091.467 30.311.560 35.505.721 32.258.426

Avanzo di amministrazione 6.501.184 6.760.906 6.760.906

Fondo iniziale di cassa 26.377.448 23.743.493

Totale complessivo entrate 22.646.000 30.199.878 26.105.678 51.993.284 23.091.467 37.072.466 35.505.721 56.001.919



Tab. n. 4 – Quadro generale riassuntivo delle spese. Periodo 2011-2015. (in euro)

Spesa

2011 2012 2013

PrevisioniIniziali


Impegni PagamentiPrevisioni




Impegni Pagamenti

Titolo I - Uscite correnti 14.282.278 12.427.468 9.214.231 8.606.765 11.263.092 12.084.562 11.616.567 11.111.332 8.761.016 10.272.99610.080.22

011.249.319

Titolo II - Uscite in c/capitale 8.175.265 14.183.704 14.040.111 10.858.243 9.181.577 13.852.055 14.413.322 7.625.947 12.493.946 15.058.82715.049.46

410.292.707

Titolo III - Gestioni speciali - - - - - - - - -

Titolo IV - Partite di giro 817.594 817.594 248.938 248.938 817.594 817.594 164.747 164.747 410.000 410.000 199.362 199.362

Totale entrate finali 23.275.137 27.428.766 23.503.280 19.713.946 21.262.263 26.754.211 26.194.636 18.902.026 21.295.962 25.741.82325.329.04

621.741.388

Disavanzo di amministrazione

Totale complessivo uscite 23.275.137 27.428.766 23.503.280 19.713.946 21.262.263 26.754.211 26.194.636 18.902.026 21.664.962 25.741.82325.329.04

621.741.388

Spesa

2014 2015

PrevisioniIniziali




Impegni Pagamenti

Titolo I - Uscite correnti 11.272.242 13.359.397 12.807.925 13.012.394 8.930.337 16.884.274 13.775.758 12.801.221

Titolo II - Uscite in c/capitale 11.023.758 16.490.482 14.177.424 15.075.345 13.861.130 14.888.192 14.868.000 14.364.835

Titolo III - Gestioni speciali - - -

Titolo IV - Partite di giro 350.000 350.000 162.053 162.053 300.000 5.300.000 2.938.299 2.938.229

Totale entrate finali 22.646.000 30.199.879 27.147.402 28.249.791 23.091.467 37.072.466 31.582.057 30.104.356

Disavanzo di amministrazione

Totale complessivo uscite 22.646.000 30.199.879 27.147.402 28.249.791 23.091.467 37.072.466 31.582.057 30.104.356



Si espongono, inoltre, di seguito, alcune significative voci di bilancio.

Riguardo alle entrate derivanti dalla gestione diretta, negli anni esaminati, gli introiti

complessivamente considerati si presentano in costante incremento e aumentano di circa il

90 per cento nel 2015 rispetto al 2014.

La voce più significativa riguarda le “concessioni in uso di spazi occasionali”.

Tab. n. 5– Entrate da gestione diretta. Periodo 2011-2015. (in euro)

ENTRATE DERIVANTI DA GESTIONE DIRETTA (CAP. 1313)

Tipologia 2011 2012 2013 2014 2015

Vendita fotografie 74.161,26 77.284,68 105.331,65 115.559,74 71.901,03

Riprese cinemat.,fotogr. E TV

56.053,00 78.176,38 72.394,67 41.615,08 376.290,81

Pubblicazioni 14.900,63 10.868,23 7.994,13 18.724,55 11.354,86

Usi derivati 41.904,01 114.276,01 44.235,06 146.058,48 67.005,84

Concessioni in usodi spazi occasionali

256.534,47 470.297,14 792.307,00 954.252,42 1.628.228,47

TOTALI 443.553,37 750.902,44 1.022.262,51 1.276.210,27 2.154.781,01


relativamente ad altre voci di bilancio, la tabella che segue mostra, altresì, l’andamento

delle risorse destinate all’organizzazione di eventi e manifestazioni, gestite direttamente

dall’amministrazione, con imputazione sul cap. 1148 del bilancio, nonché le spese

sostenute per l’acquisto di opere d’arte, oltre ad evidenziare l’arricchimento derivante

dalle donazioni annualmente ricevute e l’ammontare dei contributi ricevuti dai privati.


Tab. n. 6 - Altre voci significative di bilancio. Periodo 2011-2015. (in euro)

Voce 2011 2012 2013 2014 2015

Manifestazioniculturali finanziatesul cap. 1148

463.283,54 313.632,74 110.207,30 445.002,92 240.386,80

Acquisti di opered'arte (prezzo)

254.000,00 182.000,00 6.000,00 40.000,00 -

Arricchimento perdonazioni (valore ineuro)

526.174,00 1.865.140,00 668.557,23 1.330.153,00 423.580,80

Contributi daprivati

107.008,00 66.767,00 36.000,00 55.900,00 1.223.980,00


Con riguardo all’incidenza delle spese correnti sul totale delle uscite, al netto delle

partite di giro, il dato si presenta in costante aumento, passando dal 39,62 per cento del

2011 al 48,09 per cento nel 2015.

Tab. n. 7- Incidenza delle spese per titoli al netto delle partite di giro. Periodo 2011-2015. (in euro)

INCIDENZA DELLE SPESE PER TITOLI (AL NETTO DELLE PARTITE DI GIRO) - 2011-2015

2011 % 2012 % 2013 % 2014 % 2015 %

Spese correnti 9.214.231 39,62 11.616.567 46,41 10.080.220 40,11 12.807.925 47,46 13.775.758 48,09

Spese in contocapitale

14.040.111 60,38 13.413.322 53,59 15.049.464 59,89 14.177.424 52,54 14.868.000 51,91

Gestioni speciali

Totale spesaal netto dellepartite di giro

23.254.342 100 25.029.889 100 25.129.684 100 26.985.349 100 28.643.758 100


4.2. Le criticità della gestione contabile

Nel corso dell’esame sono emerse alcune problematiche di gestione, rilevate, peraltro,

soltanto di recente, dal Collegio dei revisori dei conti delle Gallerie degli Uffizi, nella fase di

passaggio alla nuova organizzazione degli istituti.

All’uopo, vi sono stati recenti coordinamenti, a livello nazionale, tra i Presidenti dei

collegi dei revisori degli istituti dotati di autonomia e i Ministeri vigilanti, al fine di


valutare le problematiche emerse e di garantire la corretta e uniforme interpretazione delle

norme vigenti, come puntualizzato nella recente nota MEF-RGS n. 117681 del 31 maggio

2017, avente ad oggetto “Approfondimento di tematiche relative ad Istituti e Musei dotati

di autonomia.

In particolare, è emerso che i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti, sono stati

iscritti in bilancio al netto dei corrispettivi riconosciuti al concessionario.

E’ evidente che ciò contrasta con i principi di integrità e universalità del bilancio,

peraltro strettamente legati, in base ai quali, nel bilancio di previsione e nei documenti di

rendicontazione, rispettivamente, “le entrate devono essere iscritte al lordo delle spese

sostenute per la riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse e, parimenti, le spese

devono essere iscritte al lordo delle correlate entrate, senza compensazioni di partite” e “il

sistema di bilancio ricomprende tutte le finalità e gli obiettivi di gestione, nonché i relativi

valori finanziari, economici e patrimoniali”.

Si ricorda anche che, ai sensi dell’art. 3 del d.m. 23 dicembre 2014, il bilancio è il

“documento di rendicontazione contabile che evidenzia la pianificazione e i risultati della

gestione finanziaria e contabile delle risorse economiche a disposizione del museo. Esso è

redatto secondo principi di pubblicità e trasparenza, individuando tutte le diverse voci di

entrata e di spesa, anche allo scopo di consentire la valutazione dell’adeguatezza dell’assetto

economico, la regolarità della gestione e la confrontabilità, anche internazionale, delle

istituzioni museali […]”.

Ne consegue che le somme riscosse dal concessionario per la gestione del servizio di

biglietteria dovranno essere registrate: in entrata per il loro intero ammontare, inclusa la

quota di integrazione ai biglietti prevista in occasione di mostre ed eventi (v. infra, Cap. V,

par. 7); in uscita per gli importi dovuti al medesimo, quale corrispettivo per i servizi

connessi.

Gli schemi di bilancio, peraltro, sono stati già modificati, come risulta dalla nota n.

4341 del 3 aprile 2017 della DG Bilancio del Mibact, dalla quale si evince che “l’aggio dovrà

essere iscritto tra le uscite correnti, sul capitolo ‘Commissioni incasso biglietti’, istituito

all’interno dell’unità ‘Interventi diversi-Poste correttive e compensative di entrate correnti’ e

indicato negli schemi finanziari armonizzati trasmessi da questa Direzione generale con note n.

9962 del 30 dicembre 2015 e n. 682 del 16 gennaio 2017”.


L’altra problematica emersa attiene alla qualifica da riconoscere al concessionario del

servizio che riscuote gli introiti; al riguardo, chiarito che “l’affidatario del servizio di

biglietteria riscuote il prezzo del biglietto per conto dell’amministrazione”30, non vi è dubbio

che tale soggetto sia da considerarsi agente della riscossione e che, come tale, sia soggetto

alla disciplina generale vigente in materia31 oltre che a quella prevista dall’art. 16 del d.lgs.

n. 123/201132, (peraltro richiamata anche nella citata nota Mef-Rgs n. 117681 del

31/05/2017), in base al quale “gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e

dell'esecuzione dei pagamenti delle spese, o che ricevono somme dovute allo Stato e altre delle

quali lo Stato diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materie,

[…] devono rendere il conto della propria gestione alle amministrazioni centrali o periferiche

dalle quali dipendono, ovvero dalla cui amministrazione sono vigilati, per il successivo inoltro

ai competenti uffici di controllo.

Il conto giudiziale è reso entro i due mesi successivi alla chiusura dell'esercizio finanziario di

riferimento e comunque alla data della cessazione della gestione.

Gli uffici di controllo, qualora non abbiano nulla da osservare, appongono sui singoli conti il

visto di regolarità amministrativo-contabile e li trasmettono alla Corte dei conti entro i due mesi

successivi alla data della loro ricezione ovvero a quella della ricezione dei chiarimenti o dei

documenti richiesti con note di osservazione”.

Si evidenzia, sul punto, che il concessionario dei servizi aggiuntivi presentava alla

Soprintendenza il conto giudiziale, ex mod. 14, che, in passato, veniva regolarmente

inoltrato, dalla Soprintendenza stessa, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze.

Tuttavia, tale inoltro era stato sospeso, su richiesta della predetta Ragioneria, che, con

mail del 26 settembre 2013, aveva segnalato alla Soprintendenza di essere tenuta a

ricevere soltanto i conti giudiziali del Museo Archeologico “rimasto escluso nell’elenco dei

musei di competenza del Polo museale, il cui ricavato dei biglietti è versato all’Erario attraverso

30 Cfr. deliberazione n. 6/2014 della Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti della Corte deiconti.31 La disciplina generale in base alla quale ancora oggi viene ricostruita la figura dell’agente contabile, nellesue varie forme operative, è contenuta nelle seguenti norme fondamentali: art. 74 del r.d. 18 novembre 1923,n. 2440 (Legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) e art. 610 del r.d.23 maggio 1924, n, 827 (Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generaledello Stato).32 Recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività dianalisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.


la competente tesoreria provinciale” e ciò “a seguito dell’attribuzione dell’autonomia

finanziaria e amministrativo-contabile e dell’istituzione del Collegio dei revisori dei conti”.

Sul punto, in esito al contraddittorio, è stato precisato che “in seguito alla nota n.

117681 del 31.05.2017 del MEF-Rgs, le Gallerie degli Uffizi hanno inviato i conti giudiziali

relativi all'anno 2016 alla Ragioneria Territoriale dello Stato di Firenze, con nota n. 7091 del

21.08.2017 (all. l), adempiendo quindi alla prescrizione di cui alla nota suindicata”.

Non essendo pervenute memorie da parte degli altri due istituti (Galleria

dell’Accademia e Museo Nazionale del Bargello) resta ferma, per questi ultimi, la necessità

di curare gli adempimenti previsti dal citato art. 16.

5. La gestione dei beni patrimoniali

L’art. 10 del regolamento di contabilità della Soprintendenza, di cui al citato d.p.r. n.

240/2003, nel prevedere che “i beni della soprintendenza appartengono al patrimonio dello

Stato e sono concessi in uso alla soprintendenza stessa”, dispone l’osservanza delle norme

sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e statuisce che

“i beni sono assunti in consegna, con debito di vigilanza, dal soprintendente”.

Per la relativa gestione è richiamato il d.p.r. 4 settembre 2002, n. 254, recante

“Regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni

dello Stato”.

Con particolare riguardo ai beni di valore storico-artistico, l’art, 7, 2° comma, del r.d. 23

maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la

contabilità generale dello Stato), dispone, peraltro, che “sono considerati immobili, agli

effetti della compilazione degli inventari, anche i musei, le pinacoteche, le biblioteche, gli

osservatori ed altri istituti congeneri colle raccolte artistiche e scientifiche che vi si contengono”.

Come evidenziato dalla Ragioneria generale dello Stato, nelle Istruzioni operative

dettate annualmente per la chiusura delle contabilità delle amministrazioni statali (cfr., ad

esempio, la circ. n. 29/2015) tali beni seguono la classificazione introdotta dal decreto

interministeriale 18 aprile 2002, in base al quale essi vengono “raggruppati nel Conto

generale del patrimonio dello Stato nelle seguenti poste:- Beni storici; - Beni artistici; - Beni

demo-etno-antropologici; - Beni archeologici; - Beni librari; - Beni archivistici; - Beni

paleontologici; - Opere di restauro”.


Inoltre, “ai fini della loro contabilizzazione nel suddetto Conto patrimoniale, gli istituti in

esame sono tenuti a compilare il prospetto riassuntivo delle variazioni (rispettivamente il

modello 15 e il modello 88) in ossequio alla vigente normativa (R.D. 26 agosto 1927, n. 1917 e

relative istruzioni del 31 maggio 1928), avendo cura di allegare a tali modelli un prospetto

riepilogativo circa gli elementi che attengano alle variazioni avvenute per effetto della gestione

del bilancio o per altre cause nella consistenza dei beni, che abbiano come riferimento la

corrispondente posta patrimoniale di cui sopra”.

Nel corso dell’istruttoria, sul punto, la Soprintendenza ha evidenziato quanto segue:

“Negli ultimi anni, la loro compilazione dei Modelli 15 è stata informatizzata e gli stessi

vengono compilati su appositi fogli di calcolo che hanno formule dettate direttamente

dall'Ufficio Centrale del Bilancio presso il Mibact. Si tratta di fogli che contengono delle macro

che non sono disattivabili e l'inserimento dei dati è modificabile solo in parte. E' in ogni caso

impossibile la manipolazione.

La Ex Soprintendenza Speciale per il patrimonio Storico artistico ed etnoantropologico e per il

Polo Museale della città di Firenze ha sempre compilato e inviato i modelli secondo il dettato

delle circolari ministeriali relative.

Le competenze in questa materia sono attualmente del Segretariato Generale del MIBACT (con

funzioni di coordinamento), in parte della DG Musei, Servizio I.

Negli ultimi anni il numero delle unità di personale impiegate per la compilazione dei modelli

è estremamente esiguo. Le Direzioni Generali di recente costituzione non hanno mai seguito

l'iter dei modelli, anche se, dovrebbero esistere agli atti del Ministero le risultanze delle varie

commissioni per la rivalutazione patrimoniale che nel tempo sono state costituite.

Il tema della rivalutazione patrimoniale ha varie criticità che non sono mai state superate:

la differenza tipologica dei beni mobili da contabilizzare, è assai diverso parlare di reperti

frammentari decontestualizzati o di dipinti, sculture, oggetti di arte applicata, libri, documenti

d'archivio etc.; l'impossibilità di trovare un criterio per valutare l'ammortamento che non esiste

per queste categorie di beni; la difficoltà di attribuire valori di mercato, vuoi perché si tratta di

beni inalienabili, vuoi perché il contatto troppo diretto con il mercato antiquario non è previsto

per i funzionari statali addetti alla tutela.

Esistono poi ulteriori difficoltà legate all'impossibilità di far coincidere la ricognizione

catalografica (quindi le risultanze delle schede di catalogo) con il valore patrimoniale infatti


solo gli inventari hanno valore patrimoniale e non le schede di catalogo che, censendo i beni ,

non isolano quelli di proprietà statale che sono oggetto del computo dei modelli 15.

Nel caso di Firenze, una difficoltà importante è costituita dalla natura degli inventari. Gli

inventari sono relativi alle Gallerie Fiorentine cioè a quell'insieme di Musei, oggi Statali (oggi

separati e uniti in gruppi come Istituti autonomi dalla recente Riforma del Ministero) che

racchiudono l'eredità dell'Elettrice Palatina e hanno un valore storico essi stessi.

Gli inventari a Firenze non sono divisi per luoghi ma per generi, come erano quando erano

patrimonio prima mediceo e poi lorenese per questo motivo, compilare i modelli 15 che sono

divisi per luoghi, è molto difficile ed altrettanto la rivalutazione patrimoniale.

Con la costituzione dei Poli Museali e lo scorporo dalle Soprintendenze di molti siti (Musei in

qualche caso, ma in altri no) c'è stato il problema dello scorporo dalle vecchie Soprintendenze

che hanno portato in diminuzione le somme riferite a quei siti, ma la riattribuzione delle somme

comporta l'attivazione di nuovi codici e una suddivisione delle voci che richiederà molto tempo

per questo in questa fase non è stata riordinata dal Ministero nessuna forma di rivalutazione

patrimoniale”.

Peraltro, la tematica è stata approfondita anche nella citata circolare del Mef-Rgs, n.

11768 del 31 maggio 2017, ove è stato ribadito che gli istituti autonomi sono soggetti privi

di personalità giuridica e non dotati di autonomia patrimoniale e che i beni in dotazione

agli stessi “devono essere considerati di proprietà dello Stato e, pertanto, devono

continuare a formare oggetto dei prospetti delle variazioni intervenute nella consistenza

dei beni mobili trasmessi annualmente alla competente Ragioneria Territoriale dello Stato

per l’aggiornamento delle risultanze del Conto generale del Patrimonio dello Stato”.

In considerazione di quanto sopra, pur comprendendo le difficoltà rappresentate

dall’amministrazione, anche con riguardo alle criticità dei sistemi di rilevazione, deve

tuttavia segnalarsi la necessità di procedere ai necessari approfondimenti atti ad

adempiere al dettato normativo.


CAPITOLO III

LA RIFORMA DEL MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E

DEL TURISMO

Sommario: 1. La riorganizzazione delle strutture: cenni. - 2. La riforma del sistema museale. - 2.1. Gliistituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili. – 3. Il nuovo assetto dell’ex Polomuseale della città di Firenze. – 3.1. L’approvazione dello Statuto. – 3.2. Le dotazioni organiche. – 4. Iltrasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti.

1. La riorganizzazione delle strutture: cenni

La riorganizzazione del Ministero33, avviata, come detto, con il d.p.c.m. n. 171/201434, è

stata portata a compimento con i successivi decreti ministeriali (di natura non

regolamentare) emanati il 23 dicembre 201435, il 23 gennaio 2016 36 e il 12 gennaio 201737.

Si è trattato, in particolare, di un riordino strutturale innovativo, generato da obiettivi

di contenimento della spesa, che ha portato alla riduzione di 37 posti di qualifica

dirigenziale (di cui 31 di seconda fascia), riorganizzando le strutture centrali e ripensando

in modo significativo l’articolazione delle strutture territoriali e periferiche. La scelta più

rilevante operata, ha riguardato, infatti, il ruolo delle soprintendenze, ed ha portato alla

33 Avviata per dare compiuta attuazione alle politiche di spending review nonché per dare seguito alle misureintrodotte dal d.l. 31 maggio 2014, n. 83, convertito dalla l. 29 luglio 2014, n. 106 (decreto ArtBonus), lariorganizzazione è stata presentata dal Ministro pro-tempore, nell’Audizione del 15 luglio 2014 dinanzi allaVII Commissione della Camera dei deputati, come “l’opportunità per intervenire sull’organizzazione del

Ministero […] lungo sei linee di azione: 1) una piena integrazione tra cultura e turismo; 2) la semplificazionedell’amministrazione periferica; 3)l’ammodernamento della struttura centrale; 4) la valorizzazione dei museiitaliani; 5) la valorizzazione delle arti contemporanee; 6) il rilancio delle politiche di innovazione e di formazionee valorizzazione del personale Mibact”.34 Recante “Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione dellaperformance, a norma dell'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, conmodificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”. Come già evidenziato (cfr. nota n. 7), il citato art. 16 haprevisto, fino al 15 ottobre 2014 ed “al solo fine di realizzare interventi di riordino diretti ad assicurare ulterioririduzioni della spesa", una peculiare procedura semplificata per l'adozione dei regolamenti di organizzazionedei ministeri. Per effetto di tale disposizione, dunque, la riorganizzazione del Mibact è stata operata con ild.p.c.m. 171/2014 e con successivi decreti ministeriali di natura non regolamentare.35 “Organizzazione e funzionamento dei musei statali”.36 Rispettivamente, n. 43, di modifica al d.m. 23 dicembre 2014, e n. 44, recante “Riorganizzazione delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo ai sensi dell’art. 1, comma 327, della legge 28dicembre 2015, n. 208”.37 Recante “Adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei eluoghi di cultura, ai sensi dell’art. 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell’articolo 1,comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208”.


separazione delle funzioni di tutela da quelle di gestione dei musei, più orientate alla

fruizione e alla valorizzazione dei siti culturali38, con obiettivi e di rilancio e di crescita

dell’intero settore.

Il profondo mutamento, peraltro, ha reso i musei e i luoghi della cultura servizi pubblici

essenziali.

Con la l. 20 settembre 2015, n. 146, recante “Misure urgenti per la fruizione del

patrimonio storico e artistico della Nazione”, infatti, è stato previsto, in attuazione

dell’art. 9 della Costituzione, che “la tutela, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio

culturale sono attività che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117,

secondo comma, lettera m) della Costituzione […]”39.

Le ex direzioni regionali sono state trasformate in segretariati regionali, quali organi

periferici del Ministero, di livello dirigenziale non generale, ai quali è stato riconosciuto un

ruolo amministrativo, escludendo sovrapposizioni con le competenze tecnico-scientifiche

delle Soprintendenze. Ad esse è stato, altresì, attribuito il compito di coordinare tutti gli

altri uffici periferici operanti nella Regione, con l’eccezione degli istituti autonomi per i

quali, come chiarito in esito al contraddittorio, tale nuova struttura “ha solo la competenza

relativa ai distacchi del personale della Regione Toscana”.

A livello centrale, sono stati drasticamente ridotti gli uffici dirigenziali facenti capo al

segretario generale (da 22 a 3) mentre le direzioni generali sono passate, nella prima fase,

da 9 a 12 (e successivamente a 11), con la previsione di “Organizzazione” e “Bilancio”, la

rivisitazione di “Arte e architettura contemporanea e periferie urbane”, l’istituzione di

“Educazione e ricerca” e di “Musei”, cui ha fatto seguito la contestuale soppressione di

“Valorizzazione del patrimonio culturale”. Nella seconda fase (gennaio 2016), è stato

disposto l’accorpamento di "Archeologia" e "Belle arti e paesaggio" mentre le preesistenti

direzioni “Turismo”, "Spettacolo", "Cinema", "Archivi" e "Biblioteche e istituti culturali"

sono rimaste invariate.

Per tutte le direzioni generali sono state riviste, inoltre, le rispettive competenze e

funzioni.

38 Al riguardo, si ricorda che l’art. 6 del Codice dei beni culturali prevede che la valorizzazione si attui “informa compatibile con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze”.39 Con protocollo d’intesa siglato il 22 aprile 2016 con le OO.SS. e le Rsu, il Polo museale regionale dellaToscana ha attivato, per i siti culturali aventi sede nella regione, l’Accordo collettivo nazionale in materia dinorme di garanzia per i servizi minimi dei servizi pubblici essenziali in caso di sciopero.


Diversamente dall’organizzazione dei musei, che ha preso immediato avvio con il d.m.

23 dicembre 2014, il riordino complessivo delle soprintendenze è intervenuto in un secondo

momento, con il d.m. n. 44 del 23 gennaio 2016, il quale, peraltro, ha ripensato ancora una

volta il disegno iniziale. Il predetto intervento è stato così sintetizzato nel Piano di

adozione della performance 2016-2018:

“Il Decreto ministeriale n. 44 del 23 gennaio 2016 ha introdotto ulteriori innovazioni alla

struttura, sia centrale che periferica. E' stata creata una nuova Direzione generale, denominata

Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio, che ha unificato la Direzione generale

archeologia e la Direzione generale belle arti e paesaggio, con funzioni e compiti relativi alla

tutela dei beni di interesse archeologico, anche subacquei, dei beni storici, artistici e

demoetnoantropologici e accorpato le 17 Soprintendenze archeologia con le 31 Soprintendenze

belle arti e paesaggio e la Soprintendenza unica archeologia, belle arti e paesaggio per la città

dell'Aquila. Si è proceduto così all'individuazione di 39 Soprintendenze archeologia, belle arti e

paesaggio, quali articolazioni periferiche di una sola Direzione generale. Inoltre le

Soprintendenze archivistiche, per effetto della Legge 125/2015, svolgendo le funzioni di cui

all'art. 36 del DPCM 171/2014 anche in materia di beni librari, sono diventate Soprintendenze

archivistiche e bibliografiche ad eccezione di quelle nelle Regioni Friuli Venezia Giulia,

Sardegna e Sicilia. Per quanto concerne gli Istituti e Musei di rilevante interesse nazionale

individuati dal DPCM 171/2014, il D.M. 44/2016 ha aggiunto quale istituto di livello

dirigenziale generale, il Museo Nazionale Romano ai 9 musei già individuati e ulteriori 9

musei autonomi ai 13 di livello dirigenziale non generale elencati nel suddetto DPCM.

L'impegno poi del Ministero nei confronti di una disciplina centrale quale l'archeologia è

testimoniato dalla creazione, operata con il D.M. 13 maggio 2016, dell'Istituto centrale per

l'Archeologia, incardinato in seno alla Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio.

Per effetto delle nuove riforme intervenute, il rapporto gerarchico tra amministrazione centrale e

Soprintendenze è stato ridefinito e semplificato, in quanto le Soprintendenze di settore

costituiscono articolazioni periferiche delle Direzioni generali di riferimento”.

Il successivo d.m. 12 gennaio 2017, infine, nel dettare le disposizioni di adeguamento

delle soprintendenze speciali, di cui all’art. 30, comma 2, lett. a), del d.p.c.m.. n. 171/2014,

agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ha modificato il

d.m. 23 gennaio 2016, prevedendo sia l’istituzione del “Parco archeologico del Colosseo,

quale ufficio dirigenziale di livello generale periferico del Ministero”, con contestuale


trasformazione della ex Soprintendenza per il Colosseo e l’area archeologica centrale in

“Soprintendenza speciale Archeologia, belle arti e paesaggio di Roma” sia l’applicazione

delle disposizioni vigenti in materia di istituti e luoghi della cultura di rilevante interesse

nazionale alla Soprintendenza speciale Pompei, la quale ha assunto, in tale sede, la

denominazione di “Parco archeologico di Pompei”.

2. La riforma del sistema museale

Relativamente alla valorizzazione dei musei, gli elementi cardine del complessivo

disegno di riordino sono stati così individuati40: la creazione di un “sistema museale

nazionale”; la costituzione di una nuova Direzione generale Musei; l’individuazione degli

istituti dotati di autonomia speciale guidati da direttori-manager nominati tramite

selezione pubblica internazionale; la creazione di Poli museali regionali “incaricati di

promuovere gli accordi di valorizzazione previsti dal Codice e di favorire la creazione di un

sistema museale tra musei statali e non statali sia pubblici sia privati”.

L’art. 30 del citato d.p.c.m. n. 171/2014, nel regolare gli istituti centrali e gli istituti con

finalità particolare (al Capo V), ha individuato un primo elenco di istituti e di musei di

rilevante interesse nazionale41, oltre agli “istituti centrali”42 e ad altre strutture43,

anch’essi dotati di autonomia speciale, ed ha previsto l’adozione di “uno o più decreti

ministeriali di natura non regolamentare, emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, lettera

40 Nella Audizione del 15 luglio 2014 del Ministro pro-tempore dinanzi alla VII Commissione della Cameradei deputati.41 “a) quali uffici di livello dirigenziale generale: 1) la Galleria Borghese; 2) la Galleria degli Uffizi; 3) laGalleria Nazionale d'Arte Moderna e Contemporanea di Roma; 4) le Gallerie dell'Accademia di Venezia; 5) ilMuseo di Capodimonte; 6) la Pinacoteca di Brera; 7) la Reggia di Caserta;b) quali uffici di livello dirigenziale non generale: 1) la Galleria dell'Accademia di Firenze; 2) la GalleriaEstense di Modena; 3) la Galleria Nazionale d'arte antica di Roma; 4) il Museo Nazionale del Bargello; 5) ilMuseo Archeologico Nazionale di Napoli; 6) il Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria; 7) il MuseoArcheologico Nazionale di Taranto; 8) Paestum; 9) il Palazzo Ducale di Mantova; 10) il Palazzo Reale diGenova; 11) il Polo Reale di Torino”.42 “a) l'Istituto centrale per il catalogo e la documentazione; b) l'Istituto centrale per il catalogo unico dellebiblioteche italiane; c) l'Opificio delle pietre dure; d) l'Istituto centrale per la demoetnoantropologia; e)l'Istituto centrale per il restauro e la conservazione del patrimonio archivistico e librario; f) l'Istituto centraleper gli archivi; g) l'Istituto centrale per i beni sonori e audiovisivi; h) l'Istituto centrale per la grafica, chesubentra all'Istituto nazionale per la grafica”.43 “a) quali uffici di livello dirigenziale generale: 1) la Soprintendenza speciale per il Colosseo, il MuseoNazionale Romano e l'area archeologica di Roma; 2) la Soprintendenza speciale per Pompei, Ercolano eStabia, nei termini di cui all'articolo 41, comma 2;b) quali uffici di livello dirigenziale non generale: 1) l'Istituto superiore per la conservazione e il restauro; 2)la Biblioteca Nazionale Centrale di Roma; 3) la Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze; 4) l'ArchivioCentrale dello Stato; 5) il Centro per il libro e la lettura”.


e), della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, e dell'articolo 4, commi 4 e 4-

bis, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300” sia per l’individuazione di “altri organismi

istituiti come autonomi” sia per “l'organizzazione e il funzionamento degli Istituti centrali e

degli Istituti dotati di autonomia speciale, ivi inclusa la dotazione organica”.

Con il citato d.m. 23 dicembre 2014. (di seguito, Decreto musei), è stato, dunque,

attuato il nuovo processo di “Organizzazione e funzionamento dei musei statali”.

Fanno parte integrante del Decreto musei, e sono dunque aggiornati ad ogni

modificazione e/o integrazione, n. 3 Allegati, contenenti, rispettivamente: Elenco

ricognitivo dei musei e dei parchi archeologici dotati di autonomia speciale (Allegato 1);

Elenco di istituti e luoghi della cultura e altri immobili e/o complessi assegnati ai musei e

ai parchi archeologici dotati di autonomia speciale (Allegato 2); Elenco di istituti e luoghi

di cultura e altri immobili e/o complessi assegnati ai Poli museali regionali (Allegato 3).

Tale primo elenco è stato ampliato con successivi decreti ministeriali, meglio illustrati nel

successivo par. 2.1.

A tenore dell’art. 1 del predetto decreto44:

“1. Il museo è una istituzione permanente, senza scopo di lucro, al servizio della società e del

suo sviluppo. È aperto al pubblico e compie ricerche che riguardano le testimonianze materiali e

immateriali dell’umanità e del suo ambiente; le acquisisce, le conserva, le comunica e le espone

a fini di studio, educazione e diletto, promuovendone la conoscenza presso il pubblico e la

comunità scientifica.

2. In attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, l’attività dei musei statali è diretta alla tutela

del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo della cultura e della ricerca scientifica

e tecnica. Essa è ispirata ai principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza, pubblicità

e responsabilità di rendiconto (accountability). Ai sensi dell’articolo 101, comma 3, del Codice,

i musei statali espletano un servizio pubblico.

44 Si precisa che è rimasto in vigore il citato l’art. 101 (“Istituti e luoghi della cultura”) del Codice, il qualedispone che:“1. Ai fini del presente codice sono istituti e luoghi della cultura i musei, le biblioteche e gli archivi, le aree e iparchi archeologici, i complessi monumentali.2. Si intende per:a) "museo", una struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali perfinalità di educazione e di studio […].3. Gli istituti ed i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti pubblici sono destinati alla pubblicafruizione ed espletano un servizio pubblico […]”.


3. I musei statali sono dotati di autonomia tecnico-scientifica e svolgono funzioni di tutela e

valorizzazione delle raccolte in loro consegna, assicurandone e promuovendone la pubblica

fruizione. I musei statali sono dotati di un proprio statuto e di un bilancio e possono

sottoscrivere, anche per fini di didattica, convenzioni con enti pubblici e istituti di studio e

ricerca. Il servizio pubblico di fruizione erogato dai musei statali e i relativi standard sono

definiti e resi pubblici attraverso la Carta dei servizi.

4. I musei statali non dotati di autonomia speciale e non elencati nell’Allegato 2 del presente

decreto afferiscono al Polo museale della rispettiva Regione, nell’ambito del quale, ai sensi

dell’articolo 35 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 agosto 2014, n. 171, il

direttore definisce strategie e obiettivi comuni di valorizzazione, orari di apertura e tariffe volti

ad assicurare la più ampia fruizione del patrimonio culturale”.

Il Decreto musei si articola in una parte generale e in una parte specifica, che detta

disposizioni per gli istituti dotati di autonomia speciale.

In via generale, tutti i musei, sono dotati di uno statuto (art. 2), di un bilancio (art. 3) e

di una struttura organizzativa comune (art. 4), che si articola in cinque aree funzionali: a)

direzione; b) cura e gestione delle collezioni, studio, didattica e ricerca; c) marketing,

fundraising, servizi e rapporti con il pubblico, pubbliche relazioni; d) amministrazione,

finanze e gestione delle risorse umane; e) strutture, allestimenti e sicurezza.

Ai sensi dell’art. 4, 2° comma, “il direttore del museo è il custode e l’interprete dell’identità

e della missione del museo, nel rispetto degli indirizzi del Ministero […]”.

Lo statuto è il documento costitutivo del museo: “ne dichiara la missione, gli obiettivi e

l’organizzazione. Esso è elaborato in coerenza con il decreto ministeriale 10 maggio 2001,

recante «Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e

sviluppo dei musei» e con il Codice etico dei musei dell’International Council of Museums

(ICOM)” 45.

45 I criteri di gestione per i musei sono definiti dagli Standard museali, previsti all'art. 150 del d.l. n. 112/98,approvati con il d.m del 10 maggio 2001 come “Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standarddi funzionamento e sviluppo dei musei”.Secondo il Codice etico dei musei ICOM, da ultimo emendato in occasione della ventiduesima Assembleagenerale di Vienna nel 2007, il museo è “un’istituzione permanente senza scopo di lucro, al servizio della società edel suo sviluppo, aperta al pubblico, che effettua ricerche sulle testimonianze materiali e immateriali dell’uomo edel suo ambiente, le acquisisce, le conserva, le comunica e specificamente le espone per scopi di studio, istruzione ediletto”. Questa definizione è stata ripresa anche dalla "Recommendation concerning the Protection andPromotion of Museums and Collections, their Diversity and their Role in Society", adottata dallatrentottesima Conferenza generale dell'UNESCO il 17 novembre 2015.


Lo statuto, redatto in forma scritta e pubblicato sui siti internet del museo, del Polo

museale e del Ministero, “a titolo esemplificativo e non esaustivo, disciplina la denominazione

e la sede del museo; le finalità, le funzioni e l’ordinamento interno dell’istituzione; il

patrimonio e l’assetto finanziario”.

La relativa procedura di adozione è diversa in relazione al regime giuridico del museo e

al livello di autonomia riconosciuta al medesimo.

In particolare, “per i musei dotati di autonomia speciale, lo statuto è adottato dal Consiglio

di amministrazione del museo e approvato con decreto del Ministro dei beni e delle attività

culturali e del turismo, su proposta del Direttore generale Musei”.

Per gli altri musei esso è, invece, adottato dal “Direttore del Polo museale regionale, su

proposta del Direttore del museo, e approvato dal Direttore generale Musei”.

Il bilancio, anch’esso redatto in forma scritta e pubblicato sui siti internet,

rispettivamente, del museo, del polo museale e del Ministero, è il “documento di

rendicontazione contabile che evidenzia la pianificazione e i risultati della gestione finanziaria

e contabile delle risorse economiche a disposizione del museo. Esso è redatto secondo principi di

pubblicità e trasparenza, individuando tutte le diverse voci di entrata e di spesa, anche allo

scopo di consentire la valutazione dell’adeguatezza dell’assetto economico, la regolarità della

gestione e la confrontabilità, anche internazionale, delle istituzioni museali […]”.

Per i musei dotati di autonomia speciale, il bilancio è redatto e approvato secondo le

disposizioni sul funzionamento amministrativo-contabile e la disciplina del servizio di

cassa di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 2003, n. 24046, e, ad

integrazione, dal decreto del Presidente della Repubblica 27 febbraio 2003, n. 97.

Nei musei non dotati di autonomia speciale, il bilancio ha la esclusiva natura di

documento di programmazione e di rendicontazione delle risorse e del loro utilizzo; è

predisposto e trasmesso dal direttore del museo al direttore del Polo museale regionale, che

ne verifica la correttezza.

Nei musei a direzione amministrativa, come si è accennato, la gestione è ricondotta ai

nuovi poli museali regionali (in tutto 17), a loro volta uffici di livello dirigenziale non

generale che hanno il compito di coordinare, rafforzare e valorizzare la presenza dei musei

nel territorio, favorendo sinergie tra complessi pubblici e privati, anche al fine di

accrescere un’offerta integrata al pubblico.

46 Già illustrato al par. 4 del Cap. II.


I predetti poli regionali costituiscono le articolazioni periferiche della neo istituita

direzione generale Musei.

All’art. 7 è prevista, infine, l’istituzione del “sistema museale nazionale”, quale sistema

finalizzato alla “messa in rete dei musei italiani e alla integrazione dei servizi e delle attività

museali”, che si articola in “sistemi museali regionali e sistemi museali cittadini, la cui

costituzione è promossa e realizzata dai direttori dei poli museali regionali. Le modalità di

organizzazione e funzionamento del sistema museale nazionale sono stabilite dal Direttore

generale Musei, sentito il Consiglio superiore “Beni culturali e paesaggistici”.

Del sistema museale fanno parte i “musei statali, nonché, tramite apposite convenzioni

stipulate con il direttore del Polo museale regionale territorialmente competente, ogni altro

museo di appartenenza pubblica o privata, ivi compresi i musei scientifici, i musei universitari

e i musei demoetnoantropologici”, che abbiano caratteristiche coerenti con la disciplina

introdotta dal decreto musei e con i citati “Atto di Indirizzo” e “Codice etico dei musei

ICOM”.

2.1. Gli istituti dotati di autonomia speciale: profili organizzativi e contabili

Con la riforma a regime, rispetto ai 18 istituti47 inizialmente previsti dal citato art. 30

del d.p.c.m. n. 171/2014, è stata riconosciuta autonomia speciale ad ulteriori 12 istituti48,

portando a trenta il numero complessivo dei medesimi.

Si ricorda, inoltre, che con il menzionato d.m. 23 gennaio 2017, emanato in attuazione

dell’art. 1, comma 432, della legge di stabilità 2017, al fine di adeguare le due

Soprintendenze speciali di Roma e di Pompei (previste anch’esse dal predetto art. 30 del

d.p.c.m. n. 171/2014, come illustrato nella nota n. 43, lett.a), agli standard internazionali

in materia di istituti e luoghi della cultura, sono stati adottati i seguenti già cennati

interventi:

47 Cfr. elenco di cui alla nota n. 41.48 Gli allegati al Decreto musei, infatti, per effetto delle modifiche e integrazioni introdotte dai successividecreti ministeriali del 14 ottobre 2015, n. 43 del 23 gennaio 2016, del 9 aprile 2016 e del 28 giugno 2016,includono, allo stato attuale, i seguenti nuovi istituti: - il Complesso monumentale della Pilotta; - la GalleriaNazionale delle Marche; - la Galleria Nazionale dell’Umbria; - il Museo delle Civiltà; - il Museo NazionaleEtrusco di Villa Giulia; - il Museo Nazionale Romano; - il Museo Storico e Palazzo del castello di Miramare; -il Parco Archeologico dei Campi Flegrei; - il Parco Archeologico dell’Appia Antica; - il Parco Archeologico diErcolano; - il Parco Archeologico Ostia Antica; -- Villa Adriana e Villa d’Este.Rispetto alla individuazione originaria, per alcuni complessi sono state modificate la struttura e ladenominazione. In particolare: la Galleria estense di Modena, ora le Gallerie estensi di Modena; il Polo realedi Torino, ora i Musei reali di Torino; Paestum, ora Parco archeologico di Paestum.


- l’area archeologica di Roma è stata ridefinita con l’istituzione del Parco

archeologico del Colosseo e la conseguente riorganizzazione della Soprintendenza

speciale, ora denominata Soprintendenza speciale Archeologia, Belle Arti e paesaggio di

Roma;

- la Soprintendenza speciale di Pompei è stata trasformata in Parco archeologico di

Pompei e il Soprintendente ha assunto la denominazione di direttore. Per effetto di tale

modifica, alla scadenza dell’incarico dirigenziale in atto, sarà possibile, dunque, ricorrere

alle procedure di selezione internazionale per l’affidamento del nuovo incarico.

Il nuovo assetto degli istituti autonomi, che include, allo stato attuale, complessive 32

strutture, è illustrato nella figura che segue.


Figura n. 1 – Nuovo assetto degli istituti dotati di autonomia speciale

Fonte: elaborazione Corte dei conti.


Il funzionamento dei predetti istituti è regolato dalle disposizioni di cui al capo II del

Decreto Musei.

Con uno più decreti ministeriali, di natura non regolamentare, è individuata la

dotazione organica di ciascun museo. Al riguardo, sono stati emanati i decreti ministeriali

del 6 agosto 2015 e 14 settembre 2016.

Anche per l’assegnazione delle rispettive risorse finanziarie si provvede con decreto

ministeriale.

Sotto il profilo organizzativo, sono organi di tali strutture:

il direttore, il consiglio di amministrazione, il comitato scientifico e il collegio dei revisori

dei conti; essi provvedono a garantire lo svolgimento della missione del museo, verificano

l’economicità, l’efficienza e l’efficacia delle attività e controllano la qualità scientifica

dell’offerta culturale e delle pratiche di conservazione, fruizione e valorizzazione dei beni

in consegna al museo stesso.

Il direttore gestisce il museo ai sensi della legge e stabilisce l’importo dei biglietti di

ingresso e gli orari di apertura in modo da assicurarne la più ampia fruizione ed elabora,

sentito il direttore del polo museale regionale, il progetto di gestione del museo

comprendente le attività e dei servizi di valorizzazione ivi inclusi i servizi da affidare in

concessione, al fine della successiva messa a gara degli stessi. Il direttore del museo è

nominato attraverso selezioni pubbliche internazionali.

Il consiglio di amministrazione49 determina e programma le linee di ricerca e gli indirizzi

tecnici dell’attività del museo, in coerenza con le direttive e gli altri atti di indirizzo del

Ministero. Adotta lo statuto del museo, approva la carta dei servizi e il programma di

attività annuale e pluriennale del museo, verificandone la compatibilità finanziaria e

l’attuazione. Approva inoltre il bilancio di previsione, le relative variazioni, il conto

consuntivo e gli strumenti di verifica dei servizi affidati in concessione rispetto ai progetti

di valorizzazione predisposti dal direttore del museo, monitorandone la relativa

49 E’ composto dal direttore del museo, che lo presiede, e da quattro membri designati dal Ministro dei beni edelle attività culturali e del turismo, di cui uno d’intesa con il Ministro dell’istruzione, dell’università e dellaricerca e uno d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, scelti tra esperti di chiara fama nel settoredel patrimonio culturale.Fatta eccezione per il direttore, i componenti del Consiglio sono nominati con decreto del Ministro dei beni edelle attività culturali e del turismo per una durata di cinque anni e possono essere confermati per una solavolta.


applicazione. La partecipazione al consiglio di amministrazione non dà titolo a compenso,

gettoni, indennità o rimborsi di alcun tipo.

Il comitato scientifico50 è un organo consultivo a supporto del direttore sulle questioni

di carattere scientifico nell’ambito di attività dell’istituto. Tra queste: la verifica e

l’approvazione, d’intesa con il consiglio di amministrazione, delle politiche di prestito e di

pianificazione delle mostre. I componenti del comitato sono individuati tra professori

universitari di ruolo in settori attinenti all’ambito disciplinare di attività dell’istituto o

esperti di particolare e comprovata qualificazione scientifica e professionale in materia di

tutela e valorizzazione dei beni culturali.

Il collegio dei revisori dei conti51 svolge le attività relative al controllo di regolarità

amministrativo-contabile. In particolare, il collegio verifica la regolare tenuta delle

scritture contabili ed il regolare andamento della gestione economica, finanziaria e

patrimoniale del museo; si esprime altresì sullo statuto del museo e sulle modifiche

statutarie. Ai componenti del collegio dei revisori spetta un compenso determinato con

decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il

Ministro dell’economia e delle finanze52.

Quanto al regime delle incompatibilità, è previsto che i componenti del collegio non

possano assumere incarichi professionali in progetti o iniziative il cui finanziamento, anche

parziale, è a carico del museo e che i componenti del consiglio di amministrazione e del

comitato tecnico-scientifico non possano essere titolari di rapporti di collaborazione

professionale con il museo, né possano assumere incarichi professionali in progetti o

iniziative il cui finanziamento, anche parziale, a carico del museo.

I musei dotati di autonomia speciale, infine, sono sottoposti alla vigilanza del Mibact

tramite la direzione generale Musei, che ne approva i relativi bilanci e conti consuntivi, su

parere conforme della direzione generale Bilancio, ed esercita poteri di direzione, indirizzo,

coordinamento e controllo nei confronti dei direttori di livello dirigenziale non generale. Al

50 E’ composto dal direttore dell’istituto, che lo presiede, e da un membro designato dal Ministro, un membrodesignato dal Consiglio superiore “Beni culturali e paesaggistici”, un membro designato dalla Regione e unodal Comune ove ha sede il museo.51 E’ composto da tre componenti effettivi, di cui un funzionario del Ministero dell’economia e delle finanzecon funzioni di presidente, e da due membri supplenti. I componenti, scelti tra soggetti iscritti al Registro deirevisori contabili e nominati con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, duranoin carica tre anni e possono essere confermati una sola volta.52 Tale decreto, allo stato attuale, non risulta emanato.


segretario generale competono invece poteri di sollecitazione, in caso di inerzia, nei

confronti degli uffici dirigenziali generali periferici.

Sotto il profilo contabile, come si è già visto, ai sensi dell’art. 8, comma 3, del Decreto

musei, “ai musei di cui al comma 1 si applicano le norme di cui al Capo I del presente

decreto, nonché, in quanto compatibili, le disposizioni del decreto del Presidente della

Repubblica 29 maggio 2003, n. 240, e, ad integrazione, del decreto del Presidente della

Repubblica 27 febbraio 2003, n. 97”.

Peraltro, per effetto del processo di armonizzazione dei bilanci delle amministrazioni

pubbliche (introdotto dall’art. 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196), è in corso di

approvazione un nuovo regolamento di contabilità che andrà a sostituire il citato d.p.r. n.

97/2013.

Nelle more delle modifiche in atto, per i nuovi istituti museali autonomi, operativi dal

2016, è stata avviata, con le citate note della direzione generale Bilancio del Mibact (n.

9962/2015 e n. 682/2017), l’adozione di schemi finanziari integrati in conformità a quanto

disposto dall’intervenuto d.p.r. 4 ottobre 2013, n. 132, recante “Regolamento concernente

le modalità di adozione del piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche, ai

sensi dell'articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91”.

Tale Regolamento, come evidenziato dal Mef, con circ. n. 27/2015, “rappresenta il punto

di forza del processo di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio,

disciplinato dalla legge di contabilità e finanza pubblica (Legge n. 196/2009) nonché dai

rispettivi decreti attuativi (decreti legislativi n. 91/2011 e n. 118/2011).

L’elaborazione del piano dei conti, infatti, è diretta alla realizzazione di uno strumento che,

riconducendo a uno schema classificatorio comune le operazioni realizzate da tutti gli enti che lo

applicano, consenta di superare la frammentazione dei dati di finanza pubblica. A tal fine,

individua gli elementi di base secondo cui articolare le rilevazioni contabili delle

amministrazioni, ai fini del consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi di previsione,

gestione e rendicontazione dei conti delle pubbliche amministrazioni”.

3. Il nuovo assetto della ex Soprintendenza speciale della città di Firenze

Il nuovo assetto delle strutture e dei complessi museali gestiti dalla Soprintendenza

speciale per il patrimonio artistico e storico ed etnoantropologico e per il polo museale


della città di Firenze prevede i seguenti quattro istituti, di cui i primi tre dotati di

autonomia speciale:

- le Gallerie degli Uffizi, con livello dirigenziale generale;

- la Galleria dell’Accademia, con livello dirigenziale non generale;

- il Museo Nazionale del Bargello, con livello dirigenziale non generale;

- il Polo museale regionale, quale articolazione periferica, d livello dirigenziale non

generale, della direzione generale Musei.

Ad essi sono stati assegnati i complessi museali come di seguito illustrato:

Tab. n. 8 – Assetto dei nuovi istituti museali autonomi fiorentini.

Gallerie degli Uffizi Museo Nazionale del BargelloPolo museale regionale della

Toscana

Cappella Palatina (Palazzo Pitti) Cappelle Medicee Cenacolo del Fuligno

Gabinetto Disegni e Stampe degliUffizi – ora Gabinetto dei Disegni edelle Stampe* -

Chiesa e Museo di Orsanmichele Cenacolo di Andrea del Sarto

Galleria d’Arte Moderna (PalazzoPitti)

Museo di Casa Martelli Cenacolo di Ognissanti

Galleria degli Uffizi - ora Galleriadelle Statue e delle Pitture* - eCorridoio Vasariano

Museo della Casa Fiorentina Antica- Palazzo Davanzati

Cenacolo di Sant’Apollonia

Galleria del Costume - ora Museodella Moda e del Costume* -(Palazzo Pitti)

Museo Nazionale del Bargello Chiostro dello Scalzo

Galleria Palatina e Appartamentimonumentali di Palazzo Pitti

Giardino della Villa di Castello

Giardino di Boboli Museo di San Marco

Giardino delle Scuderie reali epagliere

Museo e Galleria Mozzi Bardini

Museo degli Argenti - ora Tesoro deiGranduchi* - (Palazzo Pitti)

Sala del Perugino

Museo delle Carrozze (Palazzo Pitti) Villa Corsini a Castello

Museo delle Porcellane (PalazzoPitti)

Villa Medicea della Petraia

Palazzo PittiVilla Medicea di Cerreto Guidi eMuseo storico della Caccia e delterritorio

Biblioteca e RilegatoriaVilla Medicea di Poggio a Caiano eGiardino

* Come precisato dall’amministrazione, “Con decreto del Direttore degli Uffizi n. 5/2016, sono state adeguate ledenominazioni degli istituti e luoghi di cultura, assegnati alle Gallerie degli Uffizi, alla nuova organizzazione ed è statoistituito il Museo degli Arazzi che comprenderà tutti gli arazzi finora divisi nei vari istituti all’interno delle Galleriedegli Uffizi”.Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.


I restanti complessi museali e Uffici trasversali facenti parte della ex Soprintendenza

sono transitati al Polo museale regionale della Toscana53; l’Ufficio città di Firenze e

l’Ufficio Esportazione sono stati invece assegnati alla Soprintendenza Archeologia, Belle

Arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato (si

trattava, nella prima fase della riforma, della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le

province di Firenze, Pistoia e Prato, nella quale, con la seconda fase attuativa, sono

confluite le competenze della ex Soprintendenza Archeologica per la Toscana).

Nel corso del 2016, peraltro, sono rientrate nella competenza delle Gallerie degli Uffizi

le seguenti strutture trasversali54: l’Ufficio restauri, la Sezione Didattica, l’Ufficio Ricerche

e Catalogo e il Gabinetto Fotografico.

Sul territorio è operativo, infine, il Segretariato regionale, nuovo organo periferico del

Ministero (istituito in luogo delle ex direzioni regionali), con funzioni proprie,

amministrative e di coordinamento delle attività per le strutture periferiche regionali,

nonché di supporto, nella fase transitoria, per la costituzione e l’attivazione dei nuovi

istituti.

3.1. L’approvazione dello Statuto

Lo Statuto, come si è visto, è il documento costitutivo del museo ovvero della sua

identità culturale: “ne dichiara la missione, gli obiettivi e l’organizzazione”, in coerenza con

il decreto ministeriale 10 maggio 2001, recante «Atto di indirizzo sui criteri tecnico-

scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei» e con il Codice etico dei

53 I complessi facenti capo al Polo museale regionale, inclusi quelli dislocati su tutto il territorio dellaToscana, sono: Abbazia di Soffena – Castelfranco di Sopra (Arezzo); Basilica di San Francesco – Arezzo;Cappella del Taja nel Palazzo ex Barabesi – Siena; Certosa Monumentale – Calci (Pisa); Chiesa del Santuccio– Siena; Chiesa di Santa Maria delle nevi – Siena; Eremo di San Leonardo al Lago – Monteriggioni (Siena);Ex Chiesa del Tau – Pistoia; Fortezza di Santa Barbara – Pistoia; Giardino di Villa Il Ventaglio – FirenzeMuseo Archeologico di Siena; Museo Archeologico nazionale di Chiusi (Siena); Museo archeologico nazionaledi Cosa – Ansedonia (Grosseto); Museo Archeologico Nazionale “Gaio Cilnio Mecenate” – Arezzo; MuseoArcheologico Nazionale di Firenze; Museo Archeologico statale di Castiglioncello (Livorno); Museo delle Artie Tradizioni Popolari dell’Alta Valle del Tevere (Palazzo Taglieschi) – Anghiari (Arezzo); Museo di CasaGiusti – Monsummano Terme (Pistoia); Museo di Casa Vasari – Arezzo; Museo Nazionale d’Arte Medievale eModerna – Arezzo; Museo Nazionale delle Residenze Napoleoniche - “Palazzina dei Mulini” – Portoferraio(Livorno); Museo Nazionale delle Residenze Napoleoniche - “Villa di San Martino” – Portoferraio (Livorno);Museo Nazionale di Palazzo Reale – Pisa; Museo Nazionale di San Matteo – Pisa; Museo Nazionale di VillaGuinigi – Lucca; Oratorio di San Desiderio – Pistoia; Palazzo Chigi Piccolomini alla Postiera – Siena;Pinacoteca Nazionale – Siena; Pinacoteca Nazionale e Museo di Palazzo Mansi – Lucca; Villa Brandi –Vignano (Siena); Villa Pandolfini – Firenze.54 Allo stato attuale, dunque, sono rimaste incardinate nel Polo museale regionale le seguenti strutture:Laboratorio Restauri; Laboratorio Operai; Ufficio Vincoli e Ufficio Comunicazione.


musei dell’International Council of Museums (ICOM), il quale definisce il museo come

“un’istituzione permanente senza scopo di lucro, al servizio della società e del suo sviluppo,

aperta al pubblico, che effettua ricerche sulle testimonianze materiali e immateriali dell’uomo e

del suo ambiente, le acquisisce, le conserva, le comunica e specificamente le espone per scopi di

studio, istruzione e diletto”.

Il Decreto musei non individua un contenuto obbligatorio ed anzi, dispone che il

medesimo “a titolo esemplificativo e non esaustivo, disciplina la denominazione e la sede del

museo; le finalità, le funzioni e l’ordinamento interno dell’istituzione; il patrimonio e l’assetto

finanziario” (art. 2).

In particolare, “per i musei dotati di autonomia speciale, lo statuto è adottato dal

Consiglio di amministrazione del museo e approvato con decreto del Ministro dei beni e

delle attività culturali e del turismo, su proposta del Direttore generale Musei”.

Allo stato attuale, per i tre istituti autonomi del territorio fiorentino, come chiarito dai

rispettivi Direttori nel corso della discussione del presente referto in adunanza pubblica, è

intervenuta l’approvazione ministeriale dei relativi Statuti, i quali saranno, dunque, a

breve pubblicati sui siti web.

3.2. Le dotazioni organiche

Con l’avvio delle attività, nel 2016, i tre istituti hanno riscontrato la situazione di

criticità derivante dalla carenza di personale, risalente, come si è visto, al periodo di

gestione della Soprintendenza speciale.

Le dotazioni organiche, inizialmente individuate con d.m. del 6 agosto 2015, sono state

riviste nel 2016 con il d.m del 14 settembre.

Ciò nonostante, dalle relazioni al conto consuntivo 2016, emerge una situazione

estremamente critica, che di seguito, si espone:

- per le Gallerie degli Uffizi, il personale, nel corso del 2016, si è ridotto da 428 a 402

unità, su un organico previsto di 416 unità, a seguito della definizione delle procedure di

mobilità interne. Al riguardo viene segnalato che “la dotazione organica è stata rivista col

recente D.M. del 14.09.2016, che ha aumentato il personale amministrativo e tecnico rispetto al

precedente decreto del 06.08.2015. Considerato però, che in data 1° giugno 2016 è rientrato

nelle Gallerie degli Uffizi dal Polo museale della Toscana l’Ufficio Restauri e dal 1° luglio

sono rientrati la Sezione Didattica, l’Ufficio Ricerche e Catalogo e il Gabinetto Fotografico,


permane comunque la grave carenza di personale amministrativo e tecnico.Si sottolinea anche

che le unità di personale dell’area vigilanza previste nell’organico (325) consentono a

malapena l’apertura dei musei afferenti alle Gallerie degli Uffizi, anche in considerazione del

sostanziale incremento degli spazi espositivi …”. L’aggiornamento pubblicato sul sito alla

data dell’1/4/2017, evidenzia, peraltro, una ulteriore diminuzione a 391 unità complessive,

di cui 299 con funzioni di vigilanza;

- per il Museo Nazionale del Bargello, a fronte di un organico di 121 unità, di cui 104

di seconda area (vigilanza), la struttura dispone di un totale di 63 unità, di cui 58 di

seconda area;

- relativamente alla Galleria dell’Accademia, a fronte di un organico di 91 unità, il

personale in servizio è pari a 52 unità, ulteriormente ridotte di 2 unità, nel corso del 2016,

a seguito delle procedure di mobilità del personale. Inoltre “la Galleria è sprovvista di

personale tecnico perché non ha la figura professionale del funzionario architetto”.

4. Il trasferimento delle risorse finanziarie ai nuovi istituti

La fase di costituzione dei Poli museali regionali e di attivazione delle strutture dei

Musei dotati di autonomia speciale, ha previsto il coinvolgimento dei Segretari regionali,

nell'ambito delle funzioni loro assegnate ai sensi dell'art. 32 del decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri 29 agosto 2014, n. 171, i quali erano tenuti ad assicurare, ai sensi

dell’art. 17 del Decreto musei, il supporto amministrativo necessario, anche segnalando al

Direttore generale Bilancio, al Direttore generale Organizzazione e al Direttore generale

Musei le misure da adottare riguardanti l'assegnazione di risorse umane, strumentali e

finanziarie.

Con la cessazione dell’attività della Soprintendenza al 31 dicembre 2015, è terminata la

fase di gestione transitoria prevista dall’art. 41, commi 5 e 6, del d.p.c.m. n. 171/2014, in

relazione alla quale: “5. Al fine di assicurare l'immediata operatività delle strutture periferiche

del Ministero, in sede di prima applicazione e comunque non oltre sei mesi dall'entrata in

vigore del presente decreto, la Direzione generale Organizzazione, d'intesa con il Segretario

generale e con la Direzione generale Bilancio, può, ai sensi della normativa vigente, assegnare

unità di personale agli istituti e musei di cui all'articolo 30, comma 3, e agli uffici di cui

all'articolo 31, in modo da garantire la più razionale ed efficiente distribuzione delle risorse

umane.


6. Le strutture organizzative previste dal decreto del Presidente della Repubblica 26 novembre

2007, n. 233, e successive modificazioni, sono fatte salve fino alla definizione delle procedure di

conferimento degli incarichi dirigenziali relativi alla nuova organizzazione del Ministero,

nonché alla efficacia dei decreti attuativi di cui all'articolo 30”.

Nella fase successiva, in sede di approvazione del consuntivo 2015, occorreva peraltro

procedere alla assegnazione dei residui attivi e passivi di competenza delle nuove strutture

e alla contestuale proposta di ripartizione dell’avanzo di amministrazione.

Il criterio individuato nella relazione del Segretario regionale, al riguardo, prevedeva la

suddivisione di quest’ultimo in misura proporzionale alle entrate da bigliettazione e alle

entrate dirette e indirette. Tale proposta era stata condivisa dal Collegio dei revisori.

All’atto dell’approvazione del consuntivo, tuttavia, la Direzione generale Musei ha

sospeso tale ripartizione, rinviandola a successive “determinazioni congiunte con la

Direzione generale Bilancio”, ritenendo opportuno, altresì, procedere ad una “congiunta

valutazione delle amministrazioni vigilanti sull’identificazione dei criteri di riparto”.

Con il decreto n. 221 del 5 aprile 2016 del Direttore generale Musei veniva, dunque,

approvato il conto consuntivo e la sola ripartizione dei residui attivi e passivi, come

risultanti dai seguenti prospetti:

Tab. n. 9 – Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti museali (in euro)

Ripartizione dei residui finali 2015 tra i nuovi istituti

Istituto Residui attivi Residui passivi

Galleria dell’Accademia 1.861.928,20 163.834,30

Museo Nazionale del Bargello 133.536,47 1.650.793,88

Ufficio Città di Firenze (pressoS.B.A.P. Firenze)

47.807

Museo di San Marco 26.644,52 14.335,86

Gallerie degli Uffizi 4.570.555,81 17.783.201,76

Polo museale della Toscana 638.459,52

Totali residui da trasferire 6.566.020,48 19.597.829,94

Fonte: dati forniti dall’Amministrazione.

Riguardo all’avanzo di amministrazione, la situazione amministrativa al 31 dicembre

2015 era la seguente:


Tab. n. 10 – Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015 (in euro)

Situazione amministrativa al 31 dicembre 2015

Consistenza di cassa all’inizio dell’esercizio 2015 +23.743.493

Riscossioni (di cui in c/residui 2.627.362) +32.258.425

Pagamenti (di cui in c/residui10.170.874) -30.104.356

Consistenza di cassa di fine esercizio =25.897.562

Residui attivi (di cui esercizi precedenti 718.008) +6.592.665

Residui passivi (di cui esercizi precedenti 8.649.857) -20.298.433

Avanzo di amministrazione al 31 dicembre 2015 =12.191.794


Sull’avanzo così determinato, nella relazione al consuntivo 2015 si precisava che “la

somma dei residui attivi, pari a euro 6.592.665, alla data di odierna non risulta incassata.

Pertanto l’avanzo di amministrazione al 31.12.2015 effettivamente disponibile risulta essere

pari a 5.599.129”.

Inoltre, si specificava che, di questi, una somma pari a 3.057.675 era stata vincolata ai

sensi dell’art. 11 d.l. n. 91/2013 (risanamento fondazioni liriche), a seguito

dell’accantonamento disposto con d.m. 27 ottobre 2014, “somma che è rimasta accantonata

in quanto non sono pervenute ulteriori istruzioni dalle Direzioni generali competenti” (v., al

riguardo, il Riquadro 1).

La proposta di suddivisione dell’avanzo era, dunque, così articolata:


Tab. n. 11 – Proposta di suddivisione della quota non vincolata dell’avanzo diamministrazione al 31 dicembre 2015 (in euro)

Proposta di suddivisione della quota non vincolata dell’avanzo di amministrazione al 31dicembre 2015

Istituto Totale introiti % Cifra proposta

Gallerie degli Uffizi 19.399.079,40 65,76 3.681.988

Galleria dell’Accademia 8.426.185,61 28,57 1.599.671

Museo Nazionale del Bargello 1.433.173,50 4.86 272.117

Museo di San Marco 216.567,88 0,73 40.873

Polo museale della Toscana 22.213,49 0,08 4.479

Totale generale 29.497.219,88 100 5.599.128


Successivamente, con d.m. n. 291 del 15 giugno 2016, il Ministero ha disposto un

trasferimento di risorse tra le disponibilità depositate sui conti di tesoreria (ancora aperti)

delle ex soprintendenze speciali, ai sensi dell’art. 2, comma 8, del d.l. n. 34/2011 e in deroga

all’art. 4, comma 3 del d.p.r. n. 240/2003 (cfr. Riquadro 1), individuando, per la

Soprintendenza in esame, la quota di 2.333.150,10 euro, da versare al bilancio dello Stato,

“al fine di assicurare la copertura dei debiti pregressi” di altri istituti museali (Galleria

nazionale dell’Umbria, Pinacoteca di Brera, Galleria nazionale d’arte antica di Roma,

Galleria nazionale d’arte moderna di Roma, Gallerie estensi, Palazzo Reale di Genova,

Musei Reali di Torino, Paestum, Reggia di Caserta).

In parte (160.037 euro) tale somma è stata riassegnata alla Soprintendenza stessa per il

conguaglio del compenso dovuto ai revisori dei conti per il periodo 2010-2015.

A tale provvedimento hanno fatto seguito altri due decreti ministeriali di riparto; allo

stato, come precisato dall’amministrazione in esito al contraddittorio, “sul conto di

tesoreria (ancora aperto) della ex Soprintendenza, risulta una cifra pari a 2.895.615,08 euro”.


CAPITOLO IV

LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE E LA GESTIONE DEI

PROVENTI

Sommario: 1. I riferimenti normativi in materia. – 2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e ireiterati rilievi sulle relative proroghe. – 2.1. i servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamentooriginario, rinnovi e proroghe. – 2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe. –2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione: Galleria degli Uffizi. – 2.2.2. servizi di caffetteria e ristorazione:Palazzo Pitti. – 2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi sulle proroghe. –2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact. – 3. Gli introiti derivanti dai biglietti d’ingresso. – 3.1. Il d.m. n.507/1997. – 3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi e laquantificazione delle quote dovute allo Stato. – 4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi. – 5. I servizi inconto terzi. – 6. I proventi destinati al costo del personale. – 6.1. Gli emolumenti accessori finanziati ineconomia. – 6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa. – 6.3. I costi di personale indiretti. – 7.L’organizzazione di mostre ed attività espositive.

1. I riferimenti normativi in materia

Si parla di “gestione” dei proventi, negli istituti e luoghi di cultura, dal momento in cui,

nei medesimi, è stato possibile offrire al pubblico servizi aggiuntivi, a pagamento, oltre

alla tradizionale offerta culturale.

Poiché l’affidamento in concessione di tali servizi, per le gestioni esaminate, risale, come

si è già detto, al 1998, si è ritenuto opportuno illustrare alcune norme di riferimento nel

testo all’epoca vigente.

Come accennato, tale innovazione è stata introdotta dall’art. 4, 1° comma, del d.l. 14

novembre 1992, n. 43355, convertito dalla l. 14 gennaio 1993, n. 4 (c.d. legge Ronchey),

che, nella sua formulazione originaria prevedeva la possibilità di istituire i seguenti servizi:

“a) servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la

realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo;

a-bis) servizi riguardanti i beni librari e archivistici (per la fornitura di riproduzioni e il

recapito nell'ambito del prestito bibliotecario;

b) servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati

all'informazione museale”.

55 Recante “Misure urgenti per il funzionamento dei musei statali”.


L’individuazione di indirizzi, criteri e modalità di gestione dei medesimi, demandata,

dal 2° comma, all’adozione di un apposito regolamento, da emanarsi con decreto

ministeriale, era intervenuta con il d.m. n. 171 del 30 gennaio 1994, successivamente

sostituito dal d.m. n. 139 del 24 marzo 1997.

Era previsto, altresì, dal citato art. 4, l’affidamento dei servizi “in concessione, con

divieto di subappalto, dal soprintendente o dal capo d'istituto competente, previa licitazione

privata con almeno tre offerte valide, a soggetti privati e ad enti pubblici economici, anche

costituenti società o cooperative” (3° comma), con durata quadriennale e con possibilità di

rinnovo “per una sola volta”56 (4° comma).

Successivamente alla legge Ronchey, il legislatore è intervenuto più volte sulla

disciplina dei servizi aggiuntivi, ogni volta rivedendone categorie e strumenti di gestione.

Un primo significativo intervento, nella direzione di un ampliamento dei servizi, si è

avuto con l’art. 47-quater del d.l. 23 febbraio 1995, n. 41 (Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica e per l'occupazione nelle aree depresse), convertito

dalla l. 22 marzo 1995, n. 85, il quale, non soltanto ha incluso altre attività tra i servizi

(informazione, guida e assistenza didattica e fornitura di sussidi catalografici, audiovisivi

ed informatici, utilizzazione commerciale delle riproduzioni, gestione dei punti vendita, dei

centri di incontro e di ristoro, delle diapoteche, delle raccolte discografiche e biblioteche

museali, organizzazione delle mostre e delle altre iniziative promozionali), ma ha previsto

alcune attività di supporto e strumentali, e, in particolare, i servizi di pulizia, di vigilanza

e di gestione dei biglietti di ingresso.

Peraltro, al momento dell’istituzione dei servizi aggiuntivi, per l’accesso ai luoghi di

cultura era prevista una tassa d’ingresso (r.d. 11 novembre 1885, n. 3191 e successive

modificazioni). Soltanto in seguito, con la l. 25 marzo 1997, n. 7857, la tassa è stata

soppressa ed è stata sostituita da un biglietto d’ingresso “di regola, dietro pagamento”.

Le modalità di gestione del corrispettivo del biglietto d’ingresso (emissione,

distribuzione, riscossione, determinazione del prezzo e destinazione dei proventi), rimesse

dall’art. 1, comma 2, della citata legge, all’adozione di un apposito regolamento (da

emanarsi con decreto ministeriale, di natura regolamentare) sono state disciplinate con il

d.m. n. 507 dell’11 dicembre 1997 (“Regolamento recante norme per l’istituzione del

56 L’art. 113 del d.lgs. n. 490/1999 - t.u. all’epoca vigente in materia di beni culturali – nel confermare ladurata quadriennale delle concessioni, ha previsto la possibilità di rinnovo per non più di due volte.57 Recante “Soppressione della tassa d’ingresso ai musei statali”.


biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini

monumentali dello Stato”).

L’art. 2 del citato decreto, rubricato “Sistemi di emissione, distribuzione vendita e

verifica dei biglietti”, nel prevedere la possibilità di affidare in “concessione mediante

convenzioni ad enti e soggetti pubblici o privati” e convenzioni integrative alle medesime tali

sistemi (commi 2 e 3), ha disposto, al comma 4, la “corresponsione da parte del

concessionario di un corrispettivo globale per il servizio di vendita dei biglietti, il cui importo,

fissato sulla base degli introiti realizzati nell'anno precedente, non può essere inferiore all'85

per cento degli importi medesimi”.

In seguito, con l’approvazione del Codice dei beni culturali, avvenuta con d.lgs. n.

42/2004, i servizi aggiuntivi sono stati inclusi nel quadro di norme destinate a regolare la

fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale, di cui alla Parte seconda, Titolo II,

Capo I e Capo II (brevemente illustrati nel Cap. I della presente relazione).

In coerenza con il nuovo quadro normativo, il d.m. n. 507/1997 è stato modificato58, e

l’art. 2 è stato sostituito. Peraltro, l’art. 115 del Codice, ha ricondotto la gestione dei

servizi aggiuntivi alla duplice modalità di gestione (diretta e indiretta) prevista per

l’attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica.

Pertanto, nel nuovo testo del citato art. 2, rubricato “gestione dei servizi di

biglietteria”, al comma 1, si dispone che “Le attività di emissione, distribuzione, vendita e

verifica dei titoli di legittimazione all'ingresso degli istituti e luoghi della cultura di cui

all'articolo 1, comma 1, nonché quelle di incasso e versamento degli introiti costituiscono, agli

effetti del presente decreto, i «servizi di biglietteria»” e al comma 2 è previsto, in caso di

affidamento in concessione (ovvero in gestione indiretta) dei medesimi, che “il compenso

spettante al concessionario non può essere superiore al trenta per cento degli incassi”.

Il d.m. n. 507/1997 è tuttora in vigore, come modificato, da ultimo, con il d.m. n.

111/2016, al fine di adeguarne il contenuto all’ultima riforma organizzativa del Ministero,

di cui al d.p.r. n. 171/2014. Per un’analisi più approfondita del medesimo, si rinvia al

successivo par. 3.1.

Con riguardo alle disposizioni del Codice, per quanto di interesse nella presente

relazione, saranno sinteticamente illustrate le disposizioni riguardanti i servizi per il

pubblico, regolati dall’art. 117 e dagli articoli 115 (forme di gestione) e 110 (introiti e

58 Con il d.m. n. 222/2005.


riparto dei proventi) da esso richiamati, e gli accordi per la valorizzazione dei beni

culturali di appartenenza pubblica, previsti dall’art. 112.

Come si è visto, l’art. 117, stabilisce che negli istituti e nei luoghi della cultura possono

essere istituiti i servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico, tra cui:

“a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici,

audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;

b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito

del prestito bibliotecario;

c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;

d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;

e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i

servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;

f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;

g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali”.

Il citato articolo prevede, altresì, che tali servizi possano essere “gestiti in forma

integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria” (comma 3).

Peraltro, nel successivo art. 184, il comma 1-bis (introdotto dall'art. 3 del d.lgs. n. 62 del

2008), ha espressamente previsto che “con l'espressione ‘servizi aggiuntivi’ riportata in leggi o

regolamenti si intendono i ‘servizi per il pubblico’ di cui all'articolo 117”.

Per la gestione dei medesimi e per le modalità di incasso e di ripartizione dei relativi

proventi, sono richiamati, come detto, rispettivamente, gli articoli 115 e 110.

Sotto il profilo organizzativo, la gestione può essere diretta o indiretta. La scelta tra le

due forme di gestione è effettuata a seguito di una valutazione comparativa in termini di

sostenibilità economico-finanziaria e di efficacia, sulla base di obiettivi previamente

definiti.

La gestione diretta è svolta attraverso strutture organizzative interne alle

amministrazioni, dotate di autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e

provviste di idoneo personale tecnico.

La gestione indiretta “è attuata tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione,

anche in forma congiunta e integrata, da parte delle amministrazioni cui i beni pertengono

[…] mediante procedure di evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di

specifici progetti”.


I rapporti con i concessionari delle attività di valorizzazione sono regolati mediante

contratto di servizio, nel quale sono determinati, tra l'altro, i contenuti del progetto di

gestione delle attività di valorizzazione ed i relativi tempi di attuazione, i livelli qualitativi

delle attività da assicurare e dei servizi da erogare, nonché le professionalità degli addetti.

Nel contratto di servizio sono indicati i servizi essenziali che devono essere comunque

garantiti per la pubblica fruizione del bene.

Alla concessione delle attività di valorizzazione può essere collegata la concessione in

uso degli spazi necessari all'esercizio delle attività medesime, previamente individuati nel

capitolato d'oneri. La concessione in uso perde efficacia, senza indennizzo, in qualsiasi caso

di cessazione della concessione delle attività.

In materia di introiti e riparto dei proventi, l’art. 110, regola, oltre alle modalità di

versamento, anche la destinazione degli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti.

In particolare, il comma 1 prevede che, nel caso di gestione diretta, “i proventi derivanti

dalla vendita dei biglietti di ingresso agli istituti ed ai luoghi della cultura, nonché dai canoni

di concessione e dai corrispettivi per la riproduzione dei beni culturali, sono versati ai soggetti

pubblici cui gli istituti, i luoghi o i singoli beni appartengono o sono in consegna, in conformità

alle rispettive disposizioni di contabilità pubblica”. Tuttavia, “ove si tratti di istituti, luoghi o

beni appartenenti o in consegna allo Stato, i proventi di cui al comma 1 sono versati alla

sezione di tesoreria provinciale dello Stato, anche mediante versamento in conto corrente postale

intestato alla tesoreria medesima, ovvero sul conto corrente bancario aperto da ciascun

responsabile di istituto o luogo della cultura presso un istituto di credito. In tale ultima ipotesi

l'istituto bancario provvede, non oltre cinque giorni dalla riscossione, al versamento delle somme

affluite alla sezione di tesoreria provinciale dello Stato59”.

59 Recentemente, al fine di assicurare l’equilibrio finanziario e il potenziamento del sistema museale delloStato, con l’art. 3 del d.l. del decreto legge 8 luglio 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla l. 7ottobre 2013, n. 112 è stato disposto che “I proventi di cui all'articolo 110 del predetto decreto legislativo n. 42del 2004 (versati in conto entrata del bilancio dello Stato, ndr) sono riassegnati a decorrere dall'anno 2014, condecreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione della spesa dell'esercizio in corso delMinistero dei beni e delle attività culturali e del turismo”.

Con d.m. del 19 ottobre 2015, è stato, inoltre, disposto che, nell’ambito delle predette risorse, “unapercentuale pari al 20% degli introiti complessivi annui, derivanti dai biglietti di ingresso ai sensi dell'articolo110 del Codice dei beni culturali … prodotti da tutti gli istituti di appartenenza statale di cui all’art. 101, comma2, lettere a), d), e) ed f) del medesimo Codice, è destinata al riequilibrio finanziario e al potenziamento del sistemamuseale dello Stato”.

Poiché tali somme non comprendono gli istituti dotati di autonomia speciale, che li introitanodirettamente, è stato altresì previsto, con l’art. 3, 3° comma del citato d.m., il versamento da parte deimedesimi del 20 per cento degli introiti su apposito capitolo in conto entrata del bilancio dello Stato (cfr., alriguardo, il Riquadro 1).


Si ricorda che, per le soprintendenze speciali e per gli istituti dotati di autonomia è

prevista, sin dal 2003, la diretta acquisizione dei proventi sui propri bilanci tramite

l’Istituto tesoriere, che gestisce il servizio applicando le disposizioni sul sistema di tesoreria

unica, di cui all’art. 1 della l. n. 720/1984 (v. supra, cap. II, par. IV).

Quanto alla destinazione dei proventi, nella sua formulazione originaria, la citata

norma, al 3° comma, ne riservava l’utilizzo alla “realizzazione di interventi per la sicurezza e

la conservazione dei luoghi medesimi, ai sensi dell’art. 29, nonché all’espropriazione e

all’acquisto di beni culturali, anche mediante esercizio della prelazione”.

Tuttavia, nel contesto delle norme di rilancio del settore60, l’art. 110 è stato oggetto di

due significative modifiche, a seguito delle quali la destinazione dei proventi è stata estesa,

con un primo intervento, anche al “funzionamento”61 e con un successivo intervento alla

“valorizzazione” degli istituti e dei luoghi di cultura.

In particolare, l’art. 14, comma 1-ter, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 19362, convertito, con

modificazioni, dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225 ha previsto che “al fine di potenziare

l'offerta culturale dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, anche attraverso il più

efficace utilizzo delle risorse derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso, all'articolo 110,

comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio

2004, n. 42, dopo le parole: "al funzionamento" sono inserite le seguenti: "e alla

valorizzazione".

La disciplina giuridica che riguarda le modalità di affidamento dei servizi in gestione

indiretta, e, dunque, la determinazione delle quote di proventi spettanti

all’amministrazione e al concessionario, infine, è stata già esaurientemente chiarita dalla

Sezione centrale del controllo di legittimità su atti della Corte, con la richiamata

deliberazione n. 6/2014, nei termini che di seguito si trascrivono:

“Nel riordinare la materia della valorizzazione dei beni culturali, il d.lgs. 22 gennaio 2004, n.

42, recante il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, ha riconosciuto all’Amministrazione

la possibilità di gestire le attività di valorizzazione, sia in forma diretta, sia in forma indiretta,

60 In particolare, il d.l. 8 agosto 2013, n. 91, recante “Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e ilrilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo”, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 ottobre2013, n. 112.61 Con l’art. 3, comma 2 del citato d.l. n. 91/2013.62 Recante “Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili”. L’art. 14 èrubricato “Potenziamento del tax credit per il cinema e l'audiovisivo e disposizioni sui diritti audiovisivisportivi e sui proventi dei biglietti di ingresso ai luoghi della cultura”.


attraverso la concessione di dette attività a terzi “mediante procedure di evidenza pubblica sulla

base della valutazione comparativa di 12 specifici progetti” (art. 115, commi 1 e 3, d. lgs. cit.).

Tale testo legislativo ha individuato, inoltre, e descritto i servizi erogabili al pubblico

nell’ambito di dette attività, ripartendoli in due distinti gruppi, quelli generali, di

organizzazione di mostre, promozioni ed eventi culturali, nonché di accoglienza, assistenza

dell’infanzia e gestione dell’attività editoriale e di vendita di cataloghi ed altro da svolgersi nelle

sedi dei beni culturali (art. 117, comma 2, d. lgs. cit.), e quello accessorio di pulizia, vigilanza

e biglietteria (art. 117, comma 3, d. lgs. cit.).

In relazione alla distinzione che il Legislatore ha inteso effettuare, la giurisprudenza sia della

Corte di Cassazione che del Consiglio di Stato ha osservato che l’affidamento a terzi delle due

diverse tipologie di servizi solo nel primo caso assumerebbe i caratteri della concessione, mentre

nel secondo caso, relativo ai servizi di biglietteria, costituirebbe più propriamente un appalto

(cfr. Cass., SS. UU., n. 12252/2009; nello stesso senso, cfr., ex multis, Cons. St., Ad. Plen.,

n. 19/2013).

Per quanto rileva in questa sede, la diversità di costruzione giuridica del rapporto, a seconda del

tipo di servizio erogato, chiarisce e costituisce ratio giustificativa della disciplina diversificata

che ricevono i proventi derivanti dalla gestione delle attività culturali.

Infatti, da un lato, in relazione ai servizi generali, l’Amministrazione pubblica conferisce

all’affidatario il diritto di “gestire funzionalmente e sfruttare economicamente” il servizio reso

al pubblico, determinando, tra l’altro, autonomamente il prezzo al pubblico delle attività svolte.

In cambio, il concessionario corrisponde all’Amministrazione un canone di concessione

predeterminato.

Dall’altro lato, in relazione al servizio di biglietteria, l’Amministrazione dà in appalto il

servizio di emissione e di distribuzione del biglietto di ingresso e di riscossione del prezzo ad un

terzo (generalmente, allo stesso concessionario dei servizi generali), fissando essa stessa

l’importo del biglietto secondo criteri normativamente individuati […] e corrisponde per il

servizio reso una percentuale dell’introito, la cui quantificazione risulta disciplinata nel

contratto di concessione secondo i modi indicati dall’art.2, comma 5, del più volte richiamato d.

m. n. 507/1997”.

A tale puntuale ricostruzione, si aggiunge soltanto che con la giurisprudenza citata,

ribadita, da ultimo, dalla stessa Corte di Cassazione (cfr. Cass., SS. UU., n. 24824/2015), è

stato altresì affermato che “in ipotesi di promiscua ricorrenza in unico rapporto, di profili di


concessione e di profili di appalto di pubblico servizio, si giustifica, ai fini della definizione

della giurisdizione, l’adozione del criterio della prevalenza”.

Ciò, a dimostrazione del fatto che nel rapporto derivante dalla concessione per

l’affidamento integrato dei servizi di biglietteria, comunque lo si voglia definire

(convenzione integrativa, accessoria o altro) ricorrono e rilevano, in ogni caso, i profili di

appalto di pubblico servizio.


2. L’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati e i reiterati rilievi sulle relative proroghe

Le procedure di gara per l’affidamento dei servizi aggiuntivi integrati nei complessi

museali assegnati (nel 2001) alla Soprintendenza in esame, sono state avviate nel 1997 e si

sono concluse nel 1998.

Gli originari affidamenti, della durata di quattro anni, sono stati rinnovati per ulteriori

due quadrienni e sono, dal 2009, in regime di proroga, di fatto, “fino a nuove

aggiudicazioni”.

Preliminarmente, dunque, si ritiene utile illustrare, sinteticamente, le disposizioni

speciali, medio tempore intervenute, in materia di proroga dei contratti.

RIQUADRO 2 - LE DISPOSIZIONI SPECIALI IN MATERIA DI PROROGHE DEI CONTRATTI

L’art. 4, 4° comma, legge Ronchey, come sostituito dall'art. 3, comma 1, lett. b), L. 8 ottobre 1997, n.352, prevedeva che “La concessione ha durata quadriennale e può essere rinnovata alle condizioni indicatedall'articolo 6, comma 2, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall'articolo 44 della legge 23dicembre 1994, n. 724”, il quale ultimo espressamente aveva disposto che:“È vietato il rinnovo tacito dei contratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi, ivicompresi quelli affidati in concessione a soggetti iscritti in appositi albi. I contratti stipulati in violazione delpredetto divieto sono nulli. Entro tre mesi dalla scadenza dei contratti, le amministrazioni accertano la sussistenzadi ragioni di convenienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti medesimi e, ove verificata dettasussistenza, comunicano al contraente la volontà di procedere alla rinnovazione”.

Successivamente, con l. 18 aprile 2005, n. 62, recante “Disposizioni per l'adempimento di obblighiderivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004” (pubblicata nellaG.U. n. 96 del 27 aprile 2005), e, in particolare con l’art. 23, rubricato “Disposizioni in materia di rinnovo deicontratti delle pubbliche amministrazioni per la fornitura di beni e servizi”, l'ultimo periodo del citato art. 6,comma 2, è stato soppresso ed è stato previsto che:“2. I contratti per acquisti e forniture di beni e servizi, già scaduti o che vengano a scadere nei sei mesi successivialla data di entrata in vigore della presente legge, possono essere prorogati per il tempo necessario alla stipula deinuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la proroga non supericomunque i sei mesi e che il bando di gara venga pubblicato entro e non oltre novanta giorni dalla data di entratain vigore della presente legge (12 maggio 2005, ndr)”.

Nel 2007 è intervenuto il d.l. n. 01/10/2007, n. 159, recante “Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale”, il quale, con l’art. 14, rubricato “Razionalizzazione dei serviziaggiuntivi - Beni culturali”, al comma 3, ha autorizzato una ulteriore proroga, stabilendo che “In attesadell'entrata in vigore della disciplina sull'affidamento integrato dei servizi aggiuntivi di cui ai commi 1 e 2, irapporti comunque in atto relativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza, ovvero, sescaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 aprile 2008”. L’art. 14 è stato, peraltro,abrogato, dall’art. 8, comma 3, lett. e), del d.l. 30 aprile 2010, n. 64, convertito, con modificazioni, dalla l. 29giugno 2010, n. 100.

Infine, l’ultima disposizione speciale, emanata in materia, è l’art. 7, comma 5, del d.l. dicembre 2009, n.194 , convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio 2010, n. 25, in base al quale “Al fine di assicurare lacontinuità nell'erogazione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico istituiti presso gli istitutied i luoghi della cultura ai sensi dell'articolo 117 del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decretolegislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, e di consentire il completamento della relativaattività istruttoria e progettuale avviata dal Ministero per i beni e le attività culturali, i rapporti comunque in attorelativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza ovvero, se scaduti, finoall'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 giugno 2010”.


2.1. I servizi aggiuntivi e i servizi di biglietteria: affidamento originario, rinnovi eproroghe

Questa la cronistoria degli atti adottati.

1. Con d.m. 30 gennaio 1997 si autorizzava l’esperimento di un’unica gara63 tra la

Soprintendenza per i Beni Artistici e Storici, la Soprintendenza per i Beni Ambientali e

Architettonici di Firenze, la Soprintendenza Archeologica per la Toscana e l’Opificio delle

Pietre Dure, previa licitazione privata, per l’attivazione del servizio aggiuntivo ex art. 4,

comma 1, lettera a), della l. n. 4/1993 (servizio editoriale e di vendita riguardante le

riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo)

per il quadriennio 1998-2002.

2. Il relativo bando64, prevedeva, a base d’asta, un canone globale annuo composto da

una quota fissa di Lire 500.000.000 e da una quota variabile, pari al 7 per cento del

fatturato annuo, IVA esclusa.

Tra gli elementi del progetto, assumevano particolare rilevanza: la qualità della

produzione editoriale e di oggettistica; l’offerta di attività collaterali quali audio guide e

visite guidate; l’offerta di altri servizi per l’utenza e, in particolare, del servizio di

guardaroba gratuito e della gestione delle biglietterie, da regolamentare con specifica

convenzione65.

3. Con processo verbale n. 3 del 1° dicembre 1997, il servizio veniva affidato all’ATI

Giunti Gruppo Editoriale Spa, (costituitasi con atto dell’11 luglio 1997 tra le imprese

Giunti Gruppo Editoriale Spa, mandataria, Bassilichi Sviluppo Spa-Firenze, Salvatore

Ferragamo Italia Spa-Firenze, Opera Laboratori Fiorentini Srl-Firenze, Francesco

Pineider Srl-Firenze, Sillabe Srl-Livorno), “per l’importo quadriennale di Lire

2.800.000.000 e la quota del 23 per cento sul fatturato annuo lordo, IVA esclusa”.

4. In data 13 febbraio 1998, con atto Rep. n. 1/1998, si stipulava la “Concessione e

convenzione accessoria per il servizio di cui al punto a) dell’art. 4 della l. 14 gennaio 1993, n.

4”, tra il Soprintendente per i Beni Artistici e Storici di Firenze, incaricato di provvedere

63 L’art. 8 dell’allora vigente d.m. n. 171/1994 prevedeva che “Ove sia ritenuto opportuno e conveniente perpromuovere l'effettiva presenza ed efficiente gestione dei servizi aggiuntivi nei musei ed istituti minori e al fine diuna proficua gestione dei servizi della medesima natura da esplicarsi in musei e istituti anche territorialmentecollegati, il Ministro, su proposta dei competenti capi di istituto, sentiti i competenti direttori degli uffici centraliautorizza l'esperimento di un'unica gara, indicando quale capo d'istituto debba procedervi”.64 Pubblicato, in versione integrale, il 19 giugno 1997 su GUCE S/117 e su GURI n. 141.65 L’art. 47-quater, 2° comma, della l. n. 85/1995 aveva ampliato, come si è visto, i servizi affidabili ingestione.


per tutte le strutture indicate nel d.m. 30 gennaio 1997, e il direttore generale della ditta

Giunti Gruppo Editoriale Spa (mandataria), alle seguenti (principali) condizioni:

- esecuzione del servizio editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni

culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo, con concessione

degli spazi individuati dall’art. 3, per ciascuna struttura;

- espletamento di attività collaterali e altri servizi, tra cui il servizio di guardaroba

gratuito e della gestione delle biglietterie da regolamentare con specifica convenzione, e

l’organizzazione delle mostre ed eventi espositivi secondo modalità da regolamentare con

specifici accordi con le Soprintendenze, oltre all’obbligo di garantire l’importo minimo

complessivo, per il quadriennio, di 15.000.000.000, tra royalties e canone, e di destinare il

15 per cento dei propri utili netti annuali, come risultano dal bilancio, ad attività di

catalogazione e restauro di beni e opere, concordando i lavori con la Soprintendenza (art.

8);

- corresponsione del canone annuo di Lire 700.000.000, per il primo anno,

anticipatamente alla stipula dell’atto e, “per gli anni seguenti, entro la corrispondente data

delle successive annualità” (la misura pro-quota spettante alla Soprintendenza per i Beni

artistici e storici era di Lire 562.926.000) e presentazione di un rendiconto semestrale degli

importi fatturati, per la determinazione delle royalties dovute alle singole strutture (da

ripartire, previa approvazione dei rendiconti stessi, a cura del Soprintendente, come

previsto dall’art. 12);

- durata quadriennale, “rinnovata per un ulteriore quadriennio” previa relazione

scritta della Commissione di vigilanza dalla quale risulti che il servizio sia stato

soddisfacentemente prestato e che sussista la convenienza finanziaria “del suo affidamento

in gestione” (art. 17).

5. In data 26 giugno 1998, con atto Rep. n. 4/1998, si procedeva alla stipula della

“Concessione e convenzione accessoria per la gestione del servizio di biglietteria e guardaroba”

(prevista nel bando), da svolgersi presso le seguenti strutture: Galleria degli Uffizi, Galleria

dell’Accademia, Galleria Palatina, Museo degli Argenti, Galleria d’Arte Moderna, Museo

Nazionale del Bargello, Museo San Marco, Cappelle medicee, Museo di Palazzo Davanzati,

Cenacolo di Andrea del Sarto, Giardino di Boboli, Museo Archeologico, Museo dell’Opificio

delle Pietre Dure (art. 1), alle seguenti (principali) condizioni:


- distribuzione e vendita dei biglietti (anche attraverso apparecchiature

informatiche), emissione, annullamento e stampa dei titoli di accesso, gestione di

magazzino e di tesoreria, del personale di biglietteria e di controllo accessi, del sistema di

informazione telefonica e attivazione di reti di prenotazioni e prevendite (art. 2);

- collegamento in tempo reale tra il sistema di emissione e di annullamento di tutti i

biglietti e il C.E.D. della Soprintendenza e rilevazioni statistiche mensili sugli afflussi e

riscontro sui biglietti venduti e le somme introitate (art. 4);

- servizio di guardaroba gratuito per il pubblico (art. 5);

- spese di gestione a totale carico del concessionario (art. 6), a fronte del

corrispettivo, a carico della Soprintendenza, di un aggio pari al quattordici per cento del

prezzo di vendita dei biglietti d’ingresso di ciascun museo (art. 7) nonché del

riconoscimento, a favore del concessionario, “fino ad un massimo di Lire 2.000 più IVA per

ciascun biglietto quale diritto di prenotazione e di prevendita”;

- resa del conto giudiziale delle somme gestite ai sensi della vigente normativa (art.

9);

- durata quadriennale e possibilità di rinnovo ai sensi dell’art. 3 della legge n.

352/1997 (art. 14).

6. In data 5 settembre 2000, con atto Rep. n. 10/2000 (“Convenzione modificativa

dell’atto di concessione convenzione accessoria per la gestione del servizio di biglietteria e

guardaroba”), su richiesta del concessionario “per meglio affrontare gli ingenti costi del

servizio” e previa disponibilità della Soprintendenza, “investiti al riguardo i competenti

organi ministeriali”, si conveniva la “maggiorazione sul prezzo del biglietto stesso di £ 3.000,

in luogo delle £ 2.000 originarie” per il servizio di prenotazione.

7. In data 23 ottobre 2001, con atto Rep. n. 9/2001, si procedeva al rinnovo di

entrambe le concessioni originarie (servizio biglietteria e servizi aggiuntivi), su richiesta

avanzata dalla stessa ditta in data 4 settembre 2001 e previo parere favorevole, espresso

dalla Soprintendenza con lettera del 9 ottobre 2001.

L’atto consta, peraltro, di due soli articoli: nell’art. 1 si prevede che “la concessione del

13.02.98, registrata al n. 1/98 del repertorio atti e contratti e quella del 26.06.98, registrata al

n. 4/98 del repertorio atti e contratti, come successivamente modificate ed integrate, anche negli

spazi espositivi, sono rinnovate per un uguale periodo di quattro anni” mentre nell’art. 2 si


stabilisce che gli oneri economici derivanti dalla stipula dell’atto sono a carico del

concessionario.

8. In data 23 ottobre 2002, con atto Rep. n. 6/2002, la Soprintendenza speciale per il

Polo Museale Fiorentino (medio tempore istituita, con d.m. 11 dicembre 2001) stipulava

con il concessionario una Convenzione modificativa degli originari affidamenti del servizio

biglietteria, guardaroba e servizi aggiuntivi, nei termini di seguito esposti:

- ampliamento degli spazi da utilizzare per il servizio affidato con atto n. 1/98 (art. 1,

nuovo punto vendita Uffizi);

- correlato adeguamento dell’originario canone annuo, che per la Soprintendenza era

di Lire 562.926.000 (euro 290.727,02) con la maggiore somma di euro 15.440,95 (art. 3). Sul

punto, in esito al contraddittorio, l’amministrazione ha, peraltro, precisato che “dal 2001

col passaggio del Giardino di Boboli alla Soprintendenza Polo Museale Fiorentino, si sono

aggiunti euro 53.743,54, per un totale di 359.911,51 euro”;

- ulteriore aumento del servizio di prenotazione, con decorrenza 1° novembre 2002,

“di euro 3 in luogo delle lire tremila di cui all’art. 1 atto 10/2000” (art. 4).

A fronte di tale aumento, il concessionario assumeva l’obbligo, in via sperimentale per

un anno, prorogabile tacitamente fino al 23 ottobre 2001 (scadenza dell’atto n. 9/2001), di:

- corrispondere un canone di euro 165.000 (in precedenza non previsto), “per le

prenotazioni emesse nel periodo 1 Gennaio-31 dicembre di ciascun anno”, con versamento in

rate semestrali posticipate;

- “pagare il personale occorrente all’attuazione del servizio Boboli, Argenti e Porcellane”,

da regolare con apposita convenzione (si noti che tali prestazioni rientrano nei c.d. “servizi

in conto terzi”66);

- “fornire, al momento dell’acquisizione, il personale e le attrezzature necessarie a svolgere

presso le Ville Medicee (La Petraia, Poggio a Caiano, Cerreto Guidi e Giardino di Castello) il

servizio di biglietteria, accoglienza di visite accompagnate”, da regolare con apposita

convenzione.

66 Si tratta di compensi corrisposti al personale dipendente della Soprintendenza, per prestazionistraordinarie prestate al fine di garantire aperture prolungate o straordinarie dei siti culturali; taliprestazioni, avendo natura extraistituzionale per il fatto di essere remunerate da un soggetto terzo (cc.dd.servizi in conto terzi) presentano forti criticità, come si vedrà più avanti al par. 5, con riguardo ai requisitirichiesti dalla normativa in vigore, per il loro corretto svolgimento.


9. All’approssimarsi della scadenza del secondo quadriennio, con nota dell’11 maggio

2005, la Soprintendenza speciale manifestava al concessionario l’intento di procedere ad

un ulteriore rinnovo67, mediante “convenzione accessiva” agli originari affidamenti e previa

offerta, da parte del medesimo, di eventuali proposte migliorative.

Con lettera in pari data, il concessionario, nel manifestare la volontà di accettare la

prosecuzione delle attività, proponeva le condizioni poi recepite nella Convenzione

stipulata il 9 giugno 2005, con atto Rep. n. 5/2005, con la quale si procedeva al rinnovo

degli atti n. 1/1998 e n. 4/1998, come modificati con convenzione n. 6/2002, per un periodo

di quattro anni a decorrere dall’11 maggio 2005, alle seguenti condizioni:

- “pagamento attraverso apposita convenzione del personale statale di custodia occorrente

(8 unità) per l’apertura pomeridiana della Galleria d’Arte moderna di Palazzo Pitti” (anche

in questo caso si tratta di servizi in conto terzi);

- “aumento a 300 mila euro annue della cifra fissa da corrispondere quale competenza per

le prenotazioni”;

- “versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria”.

10. In data 20 marzo 2008, con atto Rep. n. 9/2008 (“Convenzione modificativa dell’atto

di concessione e convenzione del servizio biglietteria, guardaroba e servizi aggiuntivi”), si

pattuiva altresì una ulteriore maggiorazione per il servizio di prenotazione “di euro 4 per i

Musei della Galleria dell’Accademia e della Galleria degli Uffizi, in luogo dei 3 di cui all’art. 4

atto 6/2002”.

A fronte di tale incremento, il concessionario si impegnava a versare ulteriori 120.000

euro per le prenotazioni emesse annualmente (arrivando così a versare un canone

complessivo di 420.000 euro) e ad incrementare in modo consistente la corresponsione dei

compensi al personale dipendente per prestazioni extraistituzionali (come detto, rientranti

tra i servizi in conto terzi), da svolgersi, in periodi e orari definiti (da stabilire in dettaglio

con apposita convenzione), presso diversi complessi museali (Museo del Costume, Museo

del Bargello, Museo di San Marco, Galleria d’Arte Moderna, Villa Medicea di Poggio a

Caiano) oltre a garantire “con 174 ore settimanali l’integrazione della vigilanza da ripartire

fra la Galleria degli Uffizi e alla Galleria dell’Accademia dal 21 marzo 2008”.

67 Sostanzialmente, per le seguenti ragioni: “tenuto conto del parere giuridico dell’ufficio legislativo, accertata lasussistenza di specifiche ragioni di convenienza e di pubblico interesse, per evitare soluzioni di continuitànell’erogazione dei servizi programmati per la durata complessiva in anni dodici”.


11. Infine, con contratto Rep. n. 1/2009, del 6 marzo 2009, la Soprintendenza, ritenendo

sussistenti ragioni di urgenza alla proroga dell’appalto, al fine di garantire la prosecuzione

del servizio nelle more della definizione di nuovi bandi di gara, in corso di definizione

secondo apposite linee guida del Ministero, conveniva con il concessionario di prorogare le

convenzioni in essere (1/98, 4/98, 9/2001, 6/2002 e 5/2002) “nelle more delle determinazioni

dell’Amministrazione relative all’indizione della nuova gara di appalto, che saranno oggetto di

notifica, in favore dell’attuale concessionario, già affidatario delle convenzioni in premessa

citate, che continuano a regolare tale rapporto per il tempo necessario alla stipula dei nuovi

contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica”.

12. Tale proroga, non essendo intervenute, nelle more, nuove aggiudicazioni, è tuttora

in corso.

Si ricorda che l’art. 7, comma 5, del d.l. n. 194/2009 aveva disposto che “i rapporti

comunque in atto relativi ai medesimi servizi restano efficaci fino alla loro naturale scadenza

ovvero, se scaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi entro il 30 giugno 2010” (v.

Riquadro 1).

Prima di procedere alla disamina degli atti di affidamento del servizio di caffetteria e

ristorazione riguardanti la Galleria degli Uffizi e Palazzo Pitti nonché alle vicende

successive al 2010 relativamente a tutte le concessioni in atto, si illustrano le modificazioni

soggettive delle imprese costituitesi in ATI Giunti Editore Spa, dal 1998 alla data attuale.

RIQUADRO 3 – LE MODIFICAZIONI SOGGETTIVE DELLE IMPRESE COSTITUITESI IN ATI GIUNTI EDITORE SPA

1. Nel mese di luglio del 1997 al fine di partecipare alla gara bandita dalla allora Soprintendenza per i BeniArtistici e Storici delle Province di Firenze, Pistoia e Prato per l’aggiudicazione dei servizi aggiuntivi presso iMusei toscani, era stata costituita una associazione temporanea di impresa (in seguito A.T.I.),composta da:Giunti Gruppo Editoriale S.p.A. quale mandataria e le società Ditta Francesco Pineider S.r.l., BassilichiSviluppo S.p.A., Opera Laboratori Fiorentini S.r.l., Sillabe S.r.l., Salvatore Ferragamo Italia S.p.A.

Nell’atto di costituzione dell’A.T.I., le parti tra l’altro convenivano che “[…] l’offerta delle sottoscritte impreseriunite comporta, nel caso di aggiudicazione, la loro responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante,per l’esecuzione dei lavori. Ai soli fini interni, e quindi senza alcun riflesso nei riguardi della AmministrazioneCommittente, le imprese dichiarano che l’obbligazione si suddivide tra ciascuna di loro ai sensi dell’art. 1298 c.c.nel seguente modo: - Bassilichi Sviluppo SpA, per il 22%; - Salvatore Ferragamo Italia SpA, per il 22%; -Giunti Gruppo Editoriale SpA, per il 22%; - Ditta Francesco Pineider S.r.l., per il 22%; - Opera LaboratoriFiorentini S.r.l., per il 6%; - Sillabe S.r.l., per il 6%”.Le parti convenivano altresì che “Oggetto dell’associazione temporanea tra le sottoscritte imprese è l’esecuzionedei lavori di cui alla premessa (servizi aggiuntivi presso i Musei toscani n.d.r.); le imprese vi concorrono

congiuntamente ed a tale scopo ciascuna designa un proprio rappresentante […]”.2. L’A.T.I. si aggiudica la licitazione privata ed in data 13/02/1998, viene sottoscritto l’atto di concessione econvenzione accessoria per il servizio di cui al punto a) dell’art. 4 della L. n. 4/1993 (servizio editoriale e divendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materialeinformativo) tra la Soprintendenza per i beni artistici e storici di Firenze, Pistoia e Prato ed il legale


rappresentante p.t. della Giunti Gruppo Editoriale S.p.A., mandataria dell’associazione temporanea diimpresa aggiudicataria.3. Con riferimento alla composizione dell’A.T.I., ed in particolare ad una delle società partecipanti, sievidenzia che Bassilichi Sviluppo S.p.A. in data 27/05/1998 (e quindi poco dopo la sottoscrizione delle dueconcessioni) viene cancellata dal Registro delle Imprese a seguito della fusione mediante incorporazione inaltra società. Più in dettaglio, l’Assemblea straordinaria, in data 12/12/1997, aveva deliberata la fusionenella società Bassilichi S.p.A.; alla relativa delibera veniva data esecuzione in data 28/05/1998.La Bassilichi Sviluppo S.p.A. aveva quale oggetto sociale, tra altro le seguenti attività: effettuazione diservizi di microfilmature e di produzione meccanica di documenti e la loro archiviazione, anchecomputerizzata, nonché l’assistenza tecnica in materia; l’autotrasporto per conto terzi di merci ed il noleggiodi autoveicoli; l’acquisizione di finanziamenti finalizzati alla innovazione tecnologica ed allo sviluppo delletecnologie informatiche applicate ai beni culturali, alle scienze aziendali ed al mondo della cultura; attivitàdi finanziamento e concessione di garanzie.La Bassilichi S.p.A. ha invece quale oggetto sociale, tra l’altro, le seguenti attività: assunzione inoutsourcing di servizi per il sistema bancario; servizi di manutenzione e gestione di macchine self-service, inparticolare, servii di riscontro incassi, chiusure contabili, trasporto e consegna incassi ecc.; commercioinproprio e per conto terzi di macchine, mobili ed attrezzature per ufficio e relativi accessori; effettuazione diservizi di elaborazione elettronica di dati, di gestione documentale e di archiviazione fisica e materiale, qualia titolo meramente esemplificativo la catalogazione e la microfilmatura; progettazione ed implementazionedi software applicativi nonché la progettazione e realizzazione di hardware e software; realizzazione, gestionee organizzazione di sistemi per il commercio elettronico, biglietterie elettroniche e servizi collegati;prestazione di garanzie, recupero crediti, attività di collaborazione di intermediario assicurativo;acquisizione di finanziamenti finalizzati alla formazione professionale, innovazione tecnologica, sviluppo ditecnologie informatiche e progetti industriali.4. In data 26/06/1998, a circa quattro mesi di distanza dalla sottoscrizione della prima convenzione, vienesottoscritto tra la Soprintendenza e l’A.T.I. un ulteriore atto di concessione per la gestione del servizio dibiglietteria e guardaroba.5. Entrambe le convenzioni risultano ad oggi in essere: dopo le prime due proroghe di durata quadriennale

ne è seguita una terza, “[…] nell’esclusivo interesse del soddisfacimento del pubblico interesse insito nellagaranzia della prosecuzione dello svolgimento del servizio (in capo al precedente affidatario) nelle more dellosvolgimento delle procedure necessarie per l’individuazione del contraente al quale affidare – previa stipula di unnuovo rapporto negoziale – l’attività stessa”.6. Nel frattempo, tuttavia, le partecipanti all’A.T.I. hanno subito modifiche più o meno rilevanti rispettoalla compagine societaria originale.7. Nel 2003, subito dopo il primo rinnovo della concessione, Giunti Gruppo Editoriale S.p.A. cambiaragione sociale in Giunti Editore S.p.A.; peraltro, il gruppo si amplia notevolmente mediante l’acquisizionein quegli anni di numerose società del settore L’oggetto sociale comprende, oltre le attività editorialivariamente declinate, anche la prestazione di servizi inerenti la vendita di biglietti di accesso a musei,l’accompagnamento con guide, l’attività di prenotazione e servizi museali in genere; tale ultima attivitàsembrerebbe svolta senza soluzione di continuità già dalla sottoscrizione della prima convenzione.8. La Salvatore Ferragamo Italia S.p.A. dal 2004 è sotto il controllo della Ferragamo Finanziaria S.p.A,società avente ad oggetto l’attività di acquisizione e coordinamento delle partecipazioni del GruppoFerragamo; dal 2011 cambia ragione sociale in Salvatore Ferragamo S.p.A.9. Sillabe S.r.l. ha quale oggetto sociale l’attività editoriale sia nel campo librario che multimediale edinformatico; la produzione e commercializzazione di oggettistica pertinente; l’allestimento di mostre e musei;la offerta e somministrazione di servizi relativi a qualsiasi aspetto delle attività museali. Tali attivitàsembrerebbero anche in questo caso svolte senza soluzione di continuità già dalla sottoscrizione della primaconvenzione.Sillabe S.r.l. nel 2007 e nel 2013, a seguito di scissione, ha costituito due nuove società (rispettivamente:Immobiliare Bianca S.r.l. e Mare S.r.l.) e dal 2017 detiene azioni in Cultura a Firenze S.r.l., società costituitanel 2013, avente ad oggetto prevalente l’attività di prestazione di servizi di consulenza organizzativa diaziende e società, di direzione aziendale, implementazione di nuove procedure e rendicontazione dei risultaticon eventuale pianificazione e attuazione di azioni correttive. La società si occupa tra l’altro dellaprestazione di servizi per realizzazioni pubblicitarie con particolare riferimento all’allestimento museale efieristico.10. La Bassilichi S.p.A. (subentrata, come detto, già dal 1998 a seguito di fusione, alla Bassilichi SviluppoS.p.A.) dal 1997 al 2012 ha incorporato 6 società; nel 2004, risulta anche sia stato redatto un progetto difusione con Bassmart.


11. Opera Laboratori Fiorentini S.p.A. ha quale oggetto sociale prevalente già dalla data di fondazione nel1979, l’attività di allestimento, organizzazione e gestione di spazi espositivi e museali, di manifestazioniculturali ed eventi vari, nonché dei servizi a tali attività connessi (quali magazzinaggio, stoccaggio emanutenzione di materiali da allestimento, mobili e costruzioni scenografiche); la realizzazione di iniziativevolte a valorizzare i beni artistici e culturali sia nazionali che internazionali, mediante la gestione di musei ela valorizzazione di aree archeologiche e monumentali e in genere del patrimonio artistico.Opera ha quale socio di minoranza (con il 18% circa di capitale sociale) Cultura a Firenze S.r.l. (della qualegià si è detto), mentre socio di maggioranza è stato prima Civita Cultura S.r.l. e poi Civita Cultura HoldingS.r.l., che dal 2015 esercita anche il controllo e direzione ex art. 2497-bis c.c.. Civita Cultura S.r.l. risultacancellata dal registro delle imprese dal giugno 2016, a seguito della scissione con costituzione di nuovasocietà (Civita Cultura Holding S.r.l.) ed al subentro di Opera Laboratori Fiorentini.Civita Cultura Holding S.r.l. ha quale socio di maggioranza con il 58,8% del capitale sociale la società FilmMaster Group – Italian Entertainment Network S.p.A., mentre il resto del capitale è suddiviso tra altriazionisti di minoranza. La holding, oltre alla assunzione e gestione di partecipazione in altre società, ha qualeoggetto sociale tra l’altro la realizzazione di iniziative volte a valorizzare i beni artistici e culturali sianazionali che internazionali, mediante la gestione di musei e la valorizzazione di aree archeologiche emonumentali e in genere del patrimonio artistico; l’editoria, la produzione e commercializzazione di oggettiricordo e l’organizzazione, anche per conto terzi, di mostre, spettacoli teatrali, culturali, sportivi.12. La Ditta Francesco Pineider S.r.l. all’epoca della sottoscrizione delle concessioni aveva quale socio unicoil “Gruppo Editoriale Franco Panini S.p.A.”. Successivamente, la stessa è stata oggetto di alterne vicende,non sempre di facile ricostruzione e di cui si cercherà di dare una sommaria rappresentazione.13. Nel 1998 la Ditta Francesco Pineider cambia forma giuridica e diventa società per azioni e tale resta finoal 2004 quando, a seguito della dichiarazione di scioglimento e liquidazione, torna società a responsabilitàlimitata. Nel 2005, la società – tra l’altro - cede il ramo d’azienda costituito da cinque negozi alla Effepi S.r.l.(poi Effepi S.p.A.), nomina il liquidatore e sempre nel 2005 cambia ragione sociale in Sunset S.r.l., con sociounico (dal 2008) Hopa; peraltro nel 2012, Hopa sarà incorporata in Mittel S.p.A., che diventa quindi il sociounico della Sunset. Nel 2015, il liquidatore presenta istanza di cancellazione della società a seguito dellaapprovazione del bilancio finale di liquidazione.14. Effepi S.p.A. – società a cui la Ditta Francesco Pineider S.r.l. aveva ceduto un ramo d’azienda – sicostituisce proprio nel 2005 a Brescia ed ha quale sede una delle unità locali della Ditta Francesco PineiderS.r.l. e come socio unico la Fingruppo Holding S.p.A.. Sempre nel 2005, la Effepi S.p.A. sposta la sede aFirenze e cambia denominazione in Francesco Pineider S.p.A., la quale, nel 2007, diventa società aresponsabilità limitata con socio unico la GP Finanziaria S.p.A. (in liquidazione volontaria dal giugno 2013).Nel 2016, diventa Effepi S.r.l. con socio unico e nello stesso anno viene venduta alla Pineider 1774 S.r.l.15. Quest’ultima è società nata nel 2016, ha quale socio unico la Finborgo S.p.A. ed ha quale oggetto sociale– tra l’altro – la progettazione, ricerca, sviluppo, fabbricazione, rappresentanza commerciale, promozione ecommercio di articoli di cartoleria, cancelleria, pelletteria, articoli da regalo, libri, articoli per la scrittura.Nel 2017, Pineider 1774 S.r.l. ha anche incorporato mediante fusione Antiche Officine Pineider S.r.l. (societàcostituita nel 2002 a seguito di operazioni con la Ditta Francesco Pineider S.p.A., con oggetto sociale laprogettazione, fabbricazione e commercio di articoli di cartotecnica, editoria, cartoleria; la gestione dilaboratori di grafica, ecc.).16. Giova dar conto che la ricostruzione effettuata in merito alle vicende societarie che hanno interessato nelcorso di un ventennio le società partecipanti alla A.T.I. e che a tutt’oggi gestiscono i servizi nei museifiorentini, non può che essere sommaria, in quanto condotta sulla base delle sole visure camerali. La stessatuttavia consente di scorgere come, in maniera più o meno evidente, a seconda dei casi, ci siano state dellemodifiche nei soggetti concessionari, così ingenerando il sorgere di alcune criticità soprattutto per l’esiguitàdi comunicazioni tra i partecipanti alla A.T.I. (per il tramite della società mandataria) e la Soprintendenza,al fine di notiziare l’Amministrazione dei cambiamenti intervenuti. All’esito dell’istruttoria è stata rinvenutae prodotta dalla Soprintendenza solo una comunicazione con la quale Giunti Editore comunicava lacomposizione azionaria della società Opera Laboratori Fiorentini al mese di ottobre 2013.


2.2. I servizi di ristorazione: affidamento originario, rinnovi e proroghe

Analogo sviluppo hanno avuto gli affidamenti dei servizi di caffetteria e di ristorazione,

ex art. 4, comma 1, lettera b), della l. n. 4/1993, riguardanti la Galleria degli Uffizi e

Palazzo Pitti, avvenuti a seguito di gare68 svoltesi contestualmente a quelle per i servizi

aggiuntivi e con le stesse modalità (esperimento di licitazione privata), come di seguito

illustrato.

2.2.1. Servizi di caffetteria e ristorazione - Galleria degli Uffizi

1. In data 16 febbraio 1998, con atto Rep. n. 2/1998, si stipulava la “Concessione e

convenzione accessoria per il servizio di cui al punto b) dell’art. 4 della legge 4 gennaio 1993, n.

4”, limitatamente ai servizi di caffetteria e ristorazione, tra il Soprintendente per i Beni

artistici e storici per le province di Firenze, Pistoia e Prato e la ditta aggiudicataria

Bartolini Sas di Bartolini Adriano e C., con sede in Fiesole, che si impegnava a

corrispondere un canone annuo fisso di Lire 120.000.000 e una quota percentuale pari al 15

per cento “sul fatturato annuo lordo (IVA esclusa) conseguito nella gestione dei servizi”, con

durata quadriennale.

2. Ad esso ha fatto seguito un atto di obbligazione aggiuntiva, riguardante

l’estensione dell’area concessa alla “terrazza sopra la Loggia dei Lanzi, in concessione

straordinaria, provvisoria e temporanea, nelle more dell’attuazione del giardino mediceo, così

come formulato dalla Commissione nazionale per i nuovi Uffizi”.

In particolare, con il contratto stipulato il 1° giugno 1998, Rep. n 3/1998, si concedeva

l’utilizzo dell’area fino al 31 ottobre 1998, coincidente con il termine del progetto “Musei: il

giorno è più lungo” a fronte di un corrispettivo di Lire 16.000.000, calcolato tenendo conto

delle prestazioni accessorie gravanti sul concessionario (aumento del numero dei

dipendenti a 6 unità, per garantire il servizio durante il prolungamento dell’orario di

apertura della Galleria degli Uffizi).

3. Tale estensione veniva più volte prorogata, con i seguenti atti:

- contratto Rep. n. 2/99, del 29 aprile 1999, fino al 30 aprile 2000, a fronte di un

corrispettivo di Lire 20.000.000;

68 Rispettivamente: bando pubblicato dalla Soprintendenza per i beni artistici e storici per le province diFirenze, Pistoia e Prato, per la Galleria degli Uffizi, sulla GURI, foglio delle inserzioni n. 141/1997; bandopubblicato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici per le province di Firenze, Pistoia ePrato, per Palazzo Pitti, sulla GURI, foglio delle inserzioni n. 149/1997.


- contratto Rep. n. 5/2000, del 28 aprile 2000, fino al 29 aprile 2001, a fronte di un

corrispettivo di Lire 20.000.000;

- contratto Rep. n. 5/2001, del 24 aprile 2001, fino al 16 febbraio 2002 (data di

scadenza dell’affidamento originario), a fronte di un corrispettivo di Lire 20.000.000;

4. In data 20 dicembre 2001, con atto Rep. n. 12/2001, si procedeva al rinnovo della

concessione originaria (Rep. n. 2/1998) e della concessione aggiuntiva (Rep. n. 2/1999),

come più volte rinnovata, alle medesime condizioni e fino al 15 febbraio 2006. Il canone

annuale di concessione, così come esteso alla “Loggia dei Lanzi”, veniva determinato in

euro 72.304.

5. All’approssimarsi della scadenza del secondo quadriennio, con nota del 9 maggio

2005, la Soprintendenza speciale manifestava al concessionario l’intento di procedere ad

un ulteriore rinnovo69, mediante “convenzione accessiva” agli originari affidamenti e previa

offerta, da parte del medesimo, di eventuali proposte migliorative.

Con lettera in pari data, il concessionario illustrava gli interventi migliorativi già

effettuati e proponeva quelli in programma, poi recepiti nella Convenzione stipulata il 9

giugno 2005, con atto Rep. n. 4/2005, con la quale si procedeva al rinnovo degli atti n.

2/1998, n. 2/1999, come modificato con atti successivi, e n. 12/2001, per un periodo di

quattro anni, a decorrere dall’11 maggio 2005, senza, peraltro, pattuire modifiche al

canone di concessione, il quale, pertanto, restava determinato nella misura di euro 72.304.

6. Come già avvenuto per i servizi aggiuntivi e per le stesse motivazioni, con contratto

Rep. n. 2/2009, dell’8 maggio 2009, infine, la Soprintendenza conveniva con il

concessionario di prorogare le convenzioni in essere (n. 2/1998, n. 2/1999, come modificato

con atti successivi, n. 12/2001 e n. 4/2005) “fino alla aggiudicazione della nuova gara di

appalto, che saranno oggetto di notifica, in favore dell’attuale concessionario, già affidatario

delle convenzioni in premessa citate, che continuano a regolare tale rapporto per il tempo

necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza

pubblica” (art. 1).

69 Sostanzialmente, per le seguenti ragioni: “visto il parere giuridico sulla fattibilità della rinnovazione degli attimedesimi, accertata la sussistenza di specifiche ragioni di convenienza e di pubblico interesse, per evitare soluzionidi continuità nell’erogazione dei servizi programmati per la durata complessiva in anni dodici”.


2.2.2. Servizi di caffetteria e ristorazione– Palazzo Pitti

1. In data 18 marzo 1998, con atto Rep. n. 4492/1998, si stipulava la “Concessione e

convenzione accessoria per il servizio di cui al punto b) dell’art. 4 della legge 4 gennaio 1993, n.

4”, limitatamente ai servizi di caffetteria e ristorazione, tra il Soprintendente per i Beni

ambientali e architettonici per le province di Firenze, Pistoia e Prato e il legale

rappresentante della ditta aggiudicataria Soc. Coop. Di lavoro La Cascina Srl, con sede in

Roma, che si impegnava a corrispondere un canone annuo fisso di Lire 120.000.000 e una

quota percentuale pari al 16 per cento “sul fatturato lordo escluso IVA conseguito nella

gestione dei servizi”, con durata quadriennale.

2. Al momento della scadenza della predetta concessione, le competenze sul complesso

museale di Palazzo Pitti e del Giardino di Boboli erano state trasferite alla Soprintendenza

speciale per il Polo museale fiorentino, pertanto, avendo il concessionario manifestato la

richiesta di rinnovo del rapporto in essere, in data 25 luglio 2oo2, con atto Rep. n. 3/2002,

la predetta Soprintendenza procedeva al rinnovo per ulteriori quattro anni.

Tuttavia, poiché alla data della stipula, la Soprintendenza concedente non aveva

ancora formalmente espresso il parere prescritto, ai fini del rinnovo, dall’art. 20 della

convenzione n. 4492/1998 (parere richiesto con lettera del 19 luglio 2002), il rinnovo veniva

“risolutivamente condizionato” a tale parere e, dunque, si prevedeva la risoluzione “in caso

di parere negativo”.

Allo stato il contratto è ancora in essere, ma non sono state fornite ulteriori

informazioni al riguardo.

2.3. Le procedure di gara avviate nel 2010: il contenzioso e i reiterati rilievi sulleproroghe

Risulta agli atti, peraltro, che la Soprintendenza, nel corso del 2010, aveva avviato tre

nuove bandi, poi sospesi nel 2013, sui quali questa Sezione si era, incidentalmente,

espressa, in sede istruttoria70, rilevando “forti criticità nell’espletamento delle procedure di

gara per l’affidamento dei servizi riguardanti, in particolare, il servizio di ristorazione, il

bookshop e i servizi integrati per la gestione della biglietteria, guardaroba, organizzazione

mostre ecc. … Nel merito, rileva in particolare la circostanza che si è continuato a dare

esecuzione a contratti (concessioni) ampiamente scaduti e prorogati de facto, anche per effetto

70 Con rilievo n. 1/2014, in sede di esame dei decreti di approvazione dei biglietti integrati per lo svolgimentodi mostre, pervenuti al controllo successivo ex art. 10 del d.lgs. n. 123/2011.


della sospensione della gara per il bookshop, decisa con atto del Soprintendente del 6 marzo

2013, a seguito della “informativa in ordine all’intento di proporre ricorso giurisdizionale”, per

gravi vizi di legittimità degli atti di gara, ricevuta dalla ditta Giunti Editore spa (soggetto

tuttora affidatario dei predetti servizi). Con tale provvedimento si dispone, inoltre, per gli stessi

motivi, di non avviare la gara per i servizi aggiuntivi”.

In risposta alle osservazioni mosse, l’amministrazione forniva i seguenti chiarimenti71:

“Con Circolare n. 1 del 04.01.2010 (all. 1) il MiBAC comunicava che l'art. 7 comma 5 del

D.L. 194/2009 recava una disposizione volta a garantire la continuità nell'erogazione dei

servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico istituiti presso gli istituti e i luoghi

della cultura statali, e a consentire il completamento della relativa attività istruttoria e

progettuale, avviata dalla Direzione Generale per la Valorizzazione del patrimonio culturale,

disponendo che i rapporti comunque in atto relativi ai medesimi servizi restassero efficaci fino

alla loro naturale scadenza, ovvero, se scaduti, fino all'aggiudicazione delle gare da bandirsi

entro il 30 giugno 2010.

Nel frattempo la Soprintendenza aveva dato inizio ai lavori per attivare le procedure necessarie

per l'espletamento della gara di appalto dei servizi di ristorazione (all. 2 e 3), sulla base delle

linee guida emanate dal MIBAC con la circolare n. 49/2009 (all. 4).

Si precisa a tale proposito che le gare che dovevano essere bandite erano tre: bookshop, servizi di

ristorazione e servizi integrati (biglietteria, guardaroba etc.).

La prima fase riguardante la pubblicazione della sollecitazione alla domanda di partecipazione

è stata attuata per tutte e tre le gare […]. Sono poi seguiti incontri e riunioni presso il

Ministero per predisporre le linee guida della 2° fase delle gare e vari contatti con l'Help desk

della Direzione Generale della Valorizzazione cui era stato sottoposto il materiale da inviare alle

ditte per l'offerta vincolante.

La seconda fase è partita solo per la gara relativa alla ristorazione. In data 26/7/2011 sono

state inviate le lettere di invito a offerta vincolante per il servizio di ristoro, indicando come

termine per la presentazione delle offerte il 3.10.2011 (all. 5).

Nel frattempo le altre gare rimanevano ferme a causa di un ricorso presentato da OMISSIS per

la clausola di salvaguardia relativa al personale.

71 Già forniti, peraltro, alla Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze, in risposta alle osservazioni (n.320/2013, nn. 15, 118 e 119/2014) mosse sui predetti decreti di bigliettazione.


All'inizio del 2013 è partita la gara per il bookshop: il 5/02/2013 e stata inviata la lettera per

richiesta di offerta vincolante alle ditte ammesse alla gara di bookshop (all. 6).

Poiché in data 28/02/2013 è pervenuto un avviso riguardo all'intento di proporre ricorso da

parte della Giunti Editore (all. 7), in data 06/03/2013 è stata emanata una determina del

Soprintendente di sospensione della lettera di invito in via di autotutela (ali. 8).

A questo punto anche la gara dei servizi integrati (biglietteria etc.) non è partita in quanto i

motivi della sospensione della gara di bookshop riguardavano clausole inserite anche in questa

gara”.

Sulle gare bandite da alcune Soprintendenze speciali, tra cui quella in esame (oltre a

quella di Roma, Napoli e Pompei e alla Direzione regionale del Lazio), si è pronunciata

anche l’Anac, con deliberazione n. 10/201372, a seguito di un esposto di Confcultura, che ha

censurato, in quanto ritenute non conformi alle norme del Codice dei contratti, alcune

previsioni della lex specialis di gara, tra cui la prevalenza di peso dell’offerta tecnica (più

discrezionale) su quella economica, il costo (a carico del concessionario) del monitoraggio

della qualità dei servizi resi eseguito da una società terza, l’impegno ad assumere i

dipendenti occupati dal precedente concessionario (c.d. clausola sociale).

In tale sede, l’Anac ha, tra l’altro, rilevato che “il T.A.R. Toscana, Sez. II, con sentenza

n. 700/2012 ha annullato la gara avente ad oggetto il servizio di ristoro, ravvisando una

indeterminatezza delle prestazioni oggetto della procedura ed un contrasto tra l’oggetto della

Sollecitazione e le prestazioni richieste con la Lettera di Invito […]. A seguito della richiamata

sentenza, la Soprintendenza avrebbe richiesto all’Avvocatura dello Stato di Firenze di ricorrere

in giudizio del Consiglio di Stato (cfr. nota Soprintendenza del 21.02.2013)”.

Infatti, proprio sulla gara per la ristorazione, l’amministrazione aveva ulteriormente

precisato, in risposta alle osservazioni della Ragioneria territoriale dello Stato di Firenze

(già citate, cfr. nota n. 71), che “Il ricorso al Consiglio di Stato presentato

dall’Amministrazione è stato respinto in data 12.02.2013”.

72 In particolare, risulta dalla citata deliberazione che “la Soprintendenza di Firenze ha indetto due proceduredi gara, una per l’affidamento dei servizi di “Libreria” con b.a. € 47.100.000,00 (IVA esclusa) e l’altra perl’affidamento dei servizi “Integrati” con b.a. € 160.700.000,00 (IVA esclusa); tutte con scadenza 15.09.2010,per un rapporto contrattuale avente durata 6 anni con verifica intermedia, al termine del primo triennio, delperdurante equilibrio economico del rapporto. La stazione appaltante, in ordine ai chiarimenti ed alladocumentazione richiesta dall’Autorità, si è riferita a quanto già chiarito dalla Direzione”.


Pur senza entrare nel merito delle singole censure (valga, qui, ricordare soltanto che

sono state ritenute conformi a legge sia la “clausola sociale”, da inserire direttamente nel

bando, sia il maggior peso dell’offerta tecnica su quella economica, previa dettagliata

motivazione), si evidenziano le considerazioni espresse dall’Autorità, in diritto, sul

contesto di norme in esame:

“Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali negli ultimi anni ha posto particolare attenzione

al ruolo che i “servizi per il pubblico” (art. 117, D. Lgs. n. 42/04) rivestono nell’ambito della

valorizzazione del patrimonio culturale italiano, obiettivo strategico per l’economia del Paese,

dalla quale è scaturito un rilevante processo di ristrutturazione della domanda nel mercato dei

servizi delle attività di valorizzazione e gestione dei beni culturali.

Attraverso la competente Direzione, pertanto, il Ministero ha provveduto, nel maggio 2010,

all’aggiornamento e all’integrazione delle “Linee guida in materia di attivazione ed

affidamento in concessione dei servizi per il pubblico negli istituti della cultura italiani” (cfr.

allegato 1 alla circolare ministeriale n. 49 del 23.03.2009) con conseguente elaborazione di

nuovi bandi-tipo per l’affidamento dei servizi de quibus, cui le Amministrazioni periferiche

hanno fatto riferimento nel disegno delle rispettive procedure ad evidenza pubblica qui in

esame.

Tuttavia, nonostante il notevole impegno profuso dal MiBAC nell’attività di regolamentazione

di una materia sicuramente ampia e controversa - di cui si apprezza, in particolare, la scelta di

orientarne il contenuto alle complessive prescrizioni del Codice dei Contratti Pubblici in

materia di appalti ordinari, sebbene si tratti di concessioni - è sorto un notevole contenzioso, a

causa del quale la maggior parte delle numerose gare bandite (in prevalenza di notevole

rilevanza economica) non sono state ancora aggiudicate, con un ritardo cumulato ormai di

quasi tre anni.

Nelle more della conclusione delle procedure di selezione in atto, i servizi in esame continuano

ad essere erogati dai precedenti gestori in regime di proroga; proroghe - si deve evidenziare -

ormai non più sostenibili a livello normativo e, dunque, foriere anche di possibili profili di

danno erariale.

Si palesa pertanto la necessità di dare una definizione alla spinosa situazione creatasi nel

mercato dei servizi aggiuntivi museali, con particolare riferimento alla rete museale statale,

affinché il mercato superi la situazione di stallo in cui versa, rendendo prioritari i criteri di


innovazione nella progettazione strategica e gestionale, al fine di rendere competitivo sulla scena

internazionale e sempre più redditizio l’immenso patrimonio culturale del Paese”.

Infine, sempre in occasione dei chiarimenti forniti in sede istruttoria, la Soprintendenza,

sull’argomento, ha precisato che:

“Recentemente, con la Circolare n. 6 del 10.02.2014 (all. 9), il Segretario Generale del

MiBACT ha trasmesso il parere dell'Ufficio Legislativo sui rilievi espressi dalla Corte dei

Conti — Sez. Regionale di controllo (ndr, per il Lazio) circa la "nullità di gran parte delle

convenzioni in essere sui luoghi di cultura ampiamente scadute e del tutto illegittime". In tale

parere, dopo aver riassunto i principali elementi della questione, come sopra rappresentati,

l'Ufficio Legislativo conclude ‘convenendo sull'assoluta urgenza di addivenire quanto prima

possibile all'indizione delle nuove procedure volte a selezionare i nuovi affidatari delle

concessioni, cosi da porre rimedio alla condizione di illegittimità (ma di perdurante efficacia e

non di nullità) degli attuali atti e rapporti, ma ciò garantendo la doverosa continuità del

servizi, a questo punto, sulla base delle nuove linee guida di imminente emanazione”.

2.4. Le recenti scelte operate dal Mibact

Come già accennato, la scelta strategica operata, successivamente, dal Mibact è stata

quella di rivedere e razionalizzare le procedure per l’adozione di nuovi bandi, avviando, a

tal fine, come comunicato agli istituti con circ. n. 19 del 15 luglio 2014, una collaborazione

con Consip Spa.

All’uopo, è intervenuto successivamente l’art. 16 (“Misure urgenti per il gli istituti e

luoghi della cultura di appartenenza pubblica”) del d.l. 19 giugno 2015, n. 7873, convertito,

con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2015, n. 125, il quale ha previsto che “Al fine di

accelerare l'avvio e lo svolgimento delle procedure di gara per l'affidamento in concessione dei

servizi di cui all'articolo 117 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive

modificazioni, presso gli istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica, nonché allo

scopo di razionalizzare la spesa pubblica, le amministrazioni aggiudicatrici possono avvalersi,

sulla base di apposite convenzioni per la disciplina dei relativi rapporti, di Consip S.p.A.,

anche quale centrale di committenza, per lo svolgimento delle relative procedure”.

In data 23 dicembre 2015, dunque, il Ministero ha sottoscritto con Consip S.p.A. un

Disciplinare “avente valore contrattuale per lo svolgimento, da parte della suddetta

73 Recante “Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali”.


Società, di attività di supporto alle strutture del Ministero in tema di acquisizioni di beni e

servizi e affidamento di servizi aggiuntivi” (soggetto attuatore è la Direzione generale

Musei) ed ha costituito una cabina di regia74, al fine di pianificare e monitorare le attività

propedeutiche all’emanazione dei bandi di gara prevedendo, altresì, nel corso del 2016,

apposite riunioni con i direttori degli istituti museali.

Trattandosi di servizi strettamente attinenti all’attività scientifica (bookshop, audio

guide, gestione dei laboratori didattici e delle mostre), le relative gare, per quanto emerge

dalla documentazione acquisita, dovrebbero essere predisposte sulla base di progetti

scientifici elaborati dai direttori dei musei.

Peraltro, già dalla nota n. 14380 del 22.09.2016, risultava che il Segretariato Generale

aveva convocato i direttori delle istituzioni museali al fine di dare istruzioni sugli

adempimenti da compiere per giungere all'elaborazione definitiva dei progetti, per poter

procedere all’emanazione dei bandi di gara. Tuttavia, allo stato attuale, tale fase non

risulta ancora avviata.

Con gli ultimi aggiornamenti forniti in sede istruttoria dai Direttori dei nuovi istituti

autonomi, è stata acquisita una recente nota della Direzione generale musei (circ. n. 52 del

31 ottobre 2017) dalla quale risulta che “al fine di dare impulso all’avvio delle procedure di

gara relative ai servizi aggiuntivi, che, come è noto, rappresenta un adeguamento di primaria

urgenza, è stata costituita una Task all’interno della Direzione generale musei (nonostante le

gravi carenze di organico) con lo scopo di fornire un adeguato supporto operativo ai Direttori

dei Musei, dei Parchi archeologici e dei Poli museale regionali”. Sono stati previsti, dunque,

appositi incontri con i direttori stessi, al fine di addivenire, entro dicembre 2017, alla

pubblicazione di una preinformativa di gara.

La procedura per la pubblicazione dei nuovi bandi sembra essere in fase più avanzata

per il Museo del Bargello, tenuto conto di quanto comunicato dal Direttore, in esito a

specifica richiesta:

“Relativamente allo stato (attuale) delle procedure previste per i nuovi affidamenti dei servizi

aggiuntivi si specifica che era stato inviato il materiale a Consip il 29 dicembre 2016, sono

seguiti sopralluoghi nel mese di gennaio 2017 nei diversi musei afferenti al Bargello. Abbiamo

74 La cabina di regia, costituita con d.m. n. 82 dell'11 gennaio 2016, doveva terminare i lavori entro il 31dicembre 2016, elaborando una relazione per il Ministro. Il termine è stato prorogato al 31 dicembre 2017con d.m. n. 282 del 26 giugno 2017.


iniziato una corrispondenza con Consip, con l'invio di diversi dati richiesti durante la

primavera scorsa, sollecitando più volte Consip.

Lo scorso ottobre abbiamo avuto un incontro a Roma con la Direzione Generale Musei che ha

finalmente riavviato il dialogo con Consip, e invieremo tutta l'ulteriore documentazione

richiesta entro il 30 novembre 2017. Si specifica che a tutt'oggi questa Direzione non dispone di

un segretario amministrativo interno, né di alcun funzionario amministrativo Mibact, […] e

pertanto è stata richiesta la collaborazione sia di Consip che della Direzione Generale Musei per

la parte amministrativa e giuridica di redazione dei bandi di gara”.

Peraltro, nella discussione orale del presente referto, è stata confermata l’imminente

pubblicazione di avvisi di preinformazione per l’affidamento dei servizi di assistenza

culturale e di ospitalità per il pubblico per le Gallerie degli Uffizi e per il Museo nazionale

del Bargello.

3. Gli introiti derivanti dai biglietti d’ingresso

L’accesso agli istituti ed ai luoghi di cultura, ai sensi dell’art. 103 del Codice, “può essere

gratuito o a pagamento. Il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono

stipulare intese per coordinare l'accesso ad essi”.

In particolare: “Nei casi di accesso a pagamento, il Ministero, le regioni e gli altri enti

pubblici territoriali determinano:

a) i casi di libero accesso e di ingresso gratuito;

b) le categorie di biglietti e i criteri per la determinazione del relativo prezzo. Il prezzo del

biglietto include gli oneri derivanti dalla stipula delle convenzioni previste alla lettera c);

c) le modalità di emissione, distribuzione e vendita del biglietto d'ingresso e di riscossione del

corrispettivo, anche mediante convenzioni con soggetti pubblici e privati. Per la gestione dei

biglietti d'ingresso possono essere impiegate nuove tecnologie informatiche, con possibilità di

prevendita e vendita presso terzi convenzionati […]”.

Si ricorda, inoltre, che, nel caso di ricorso alla gestione indiretta, in base all’art. 117,

comma 3 del Codice, il servizio di biglietteria può essere affidato in forma integrata con i

servizi aggiuntivi affidati in concessione e che, in tal caso, nel rapporto promiscuo che ne

deriva “l’Amministrazione dà in appalto il servizio di emissione e di distribuzione del biglietto

di ingresso e di riscossione del prezzo ad un terzo (generalmente, allo stesso concessionario dei

servizi generali), fissando essa stessa l’importo del biglietto secondo criteri normativamente


individuati […] e corrisponde per il servizio reso una percentuale dell’introito, la cui

quantificazione risulta disciplinata nel contratto di concessione secondo i modi indicati

dall’art.2, comma 5, del più volte richiamato d. m. n. 507/1997”.

3.1. Il d.m. n. 507/1997

Come già accennato, la materia è stata regolamentata con il d.m. 11 dicembre 1997, n.

507, come successivamente modificato, tra l’altro75, con il d.m. 28 settembre 2005, n. 222

(per l’adeguamento alle disposizioni del Codice) e con il d.m. 14 aprile 2016, n. 111 (per

l’adeguamento alla riforma organizzativa del Ministero, di cui al d.p.r. n. 171/2014).

Nel dettaglio, il decreto in esame regola le tipologie di biglietti (art. 1), la gestione dei

servizi di biglietteria (art. 2), il libero ingresso e l’ingresso gratuito (art. 4).

Premesso che l’art. 1, al comma 1, dispone che “l'ingresso ai musei, alle aree e ai parchi

archeologici ed ai complessi monumentali, come definiti all'articolo 101 del Codice, è

consentito, di regola, dietro pagamento di un biglietto”, relativamente alla tipologia, ai sensi

del 2° comma, tale biglietto può essere:

“a) biglietto unico, che consente l'accesso ad uno solo dei luoghi di cui al comma 1;

b) biglietto cumulativo, che consente l'accesso a più luoghi tra quelli indicati al comma 1;

c) biglietto integrato, che consente l'accesso ad uno o più dei luoghi indicati al comma 1,

insieme ad uno o più monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini non

statali nonché mostre o altre manifestazioni culturali, statali e non statali”.

Inoltre, in base al successivo comma 5-bis, attuativo degli artt. 34 e 35 del d.p.r. n.

171/2014, l’importo dei biglietti, è determinato dal “Direttore del Polo museale regionale, o,

con riferimento ai musei dotati di autonomia speciale, dal Direttore del museo. A tal fine il

Direttore del Polo museale regionale, e, con riferimento ai musei dotati di autonomia speciale,

il Direttore del museo si adeguano agli indirizzi in materia di bigliettazione e tariffe per

l'accesso ai musei e ai luoghi della cultura statali del Direttore generale Musei”.

Conseguentemente, l’art. 3, che prevedeva la competenza, in materia, dei “Comitati

regionali per i servizi di biglietteria”, è stato soppresso.

75 In particolare, con il d.m. 27 giugno 2014, n. 94, è stato introdotto il libero accesso a tutti gli istituti ed ailuoghi della cultura nella prima domenica di ogni mese.


Quanto alla gestione del relativo servizio76, regolata dall’art. 2, il comma 4 prevede che

“gli affidamenti sono disciplinati dalle vigenti disposizioni in materia di appalti pubblici di

servizi” e il successivo comma 5 dispone che “le modalità di gestione dei servizi di biglietteria

in concessione sono definite mediante apposite convenzioni nelle quali può essere previsto anche

l'utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche”.

Con riguardo ai criteri di ripartizione dei proventi, il citato comma dispone, inoltre, che

“Le convenzioni stabiliscono il versamento da parte del concessionario di una parte degli

incassi ricavati dalla vendita dei biglietti non inferiore al settanta per cento degli incassi

medesimi. Il compenso spettante al concessionario non può essere superiore al trenta per cento

degli incassi ed è definito mediante parametri che tengono conto dell'ammontare complessivo

degli incassi dell'anno precedente, dei costi di gestione dei servizi e degli interventi proposti dal

concessionario per il miglioramento dei servizi medesimi e per l'attivazione o l'implementazione

di strumenti informatici e telematici. I bandi di gara, predisposti per l'affidamento in

concessione dei servizi di biglietteria, riportano le condizioni e i parametri individuati nel

presente comma” 77.

Relativamente al libero ingresso e all’ingresso gratuito, con l’art. 4, si autorizza “il

libero ingresso agli istituti ed ai luoghi della cultura di cui all'articolo 1, comma 1, quando gli

introiti derivanti dalla vendita dei titoli di legittimazione siano inferiori alle spese di

riscossione, calcolate sulla base dei costi diretti ed indiretti sostenuti dal Ministero nell'anno

precedente” (comma 1).

Oltre alle ipotesi già previste ed espressamente elencate al successivo comma 3, il libero

ingresso è concesso ai giornalisti (con nuovi criteri, individuati dal recente decreto della

Direzione generale musei del 7 settembre 2016) e può essere concesso dal direttore del

museo a talune categorie di cittadini (operatori, funzionari e/o studiosi, membri di istituti

del settore).

Con le modifiche introdotte dal citato d.m. n. 111/2016, è stato, infine, soppresso, l’art.

5, relativo alle modalità di individuazione degli orari di apertura e chiusura. I nuovi

“Criteri per l’apertura al pubblico, la vigilanza e la sicurezza dei musei e dei luoghi della

cultura statali” sono stati adottati con d.m. n. 330 del 30 giugno 2016.

76 Sul punto, si richiama anche quanto previsto dall’art. 115 del Codice.77 Si ricorda che la disposizione originaria prevedeva un corrispettivo dovuto allo Stato non inferiore all’85per cento.


3.2. L’andamento della bigliettazione, le modalità di ripartizione dei proventi e laquantificazione delle quote dovute allo Stato

Sul punto, si trascrivono gli elementi informativi forniti dall’amministrazione nel corso

dell’istruttoria:

“L'emanazione ed esazione dei biglietti nei musei dipendenti da questa Soprintendenza è

affidata all'ATI concessionaria dei Servizi aggiuntivi.

Gli accordi prevedono la seguente ripartizione dei proventi sulle entrate da bigliettazione: 86%

allo Stato e 14% al Concessionario con versamento in anticipo semestrale delle somme dovute,

salvo conguaglio finale.

Le prenotazioni, servizio cui l'utenza accede facoltativamente, del costo attuale di € 4,00 per

Uffizi e Accademia e di € 3,00 per tutti gli altri musei, vengono riscosse interamente dal

concessionario che versa la quota fissa annuale di E 420.000,00 e corrisponde gli importi per

l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote determinate e stabilite a seguito di

contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della Galleria degli Uffizi e della Galleria

dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di personale, per il Museo Nazionale del

Bargello, per il Museo di San Marco.

In occasione di mostre, l'integrazione del biglietto spetta al Concessionario ed è destinata, ad

esclusione dell'utile d'impresa, all'organizzazione delle mostre medesime.

L'integrazione del biglietto viene anche a coprire i costi per l'ampliamento orario del Museo

degli Argenti di Palazzo Pitti e della Galleria del Costume i cui orari che erano 8.00 — 14.00

sono ampliati e adeguati a quello del Giardino di Boboli che è presente nello stesso biglietto

cumulativo. Identico ampliamento orario è garantito anche per la Galleria d'Arte Moderna che

è unita in biglietto cumulativo alla Galleria Palatina e dall'orario 8.00 — 14.00 è passata

all'orario 8.00 —19.00.

Preliminarmente, si evidenzia che la risposta dell’amministrazione pone in luce alcune

tra le principali criticità emerse nel corso dell’indagine: la carenza di personale, la

disciplina giuridica da applicare per la gestione del servizio di prenotazione dei biglietti e il

ricorso generalizzato ai servizi in conto terzi.

Tali aspetti, come anche l’organizzazione delle mostre e il conseguente utilizzo delle

integrazioni sui biglietti, saranno oggetto di esame nei successivi paragrafi.

Per quanto attiene al servizio di bigliettazione, l’art. 2 della concessione n. 4/98 pone a

carico della ditta, come si è visto, le attività di “distribuzione e vendita dei biglietti (anche

attraverso apparecchiature informatiche), emissione, annullamento e stampa dei titoli di


accesso, gestione di magazzino e di tesoreria, del personale di biglietteria e di controllo accessi,

del sistema di informazione telefonica e attivazione di reti di prenotazioni e prevendite”.

Sull’attività svolta dal medesimo sono previste modalità di rendicontazione e controllo

sostanzialmente in tempo reale.

Come chiarito dall’amministrazione, anche su richiesta del Collegio dei revisori dei conti

delle Gallerie degli Uffizi, “è prevista una rendicontazione dei “’Biglietti emessi’, dei ‘biglietti

utilizzati’ e degli ‘NNS’ (Numerati Non Stampati, emessi raramente quando il sistema si

"inceppa" per cui fa scattare la numerazione di un numero senza l'effettiva stampa del biglietto.

Vengono comunque rimborsati78) … Nel report "Biglietti emessi" confluiscono i biglietti

stampati nella giornata; Nel report "biglietti utilizzati" confluiscono i biglietti il cui utilizzo è

previsto in una determinata data: sul biglietto appare la data di effettivo utilizzo, oltre all'orario

di accesso, al costo del biglietto e al costo della prenotazione”.

Quotidianamente il concessionario inoltra un “file riepilogativo dei biglietti emessi il

giorno precedente, suddivisi per museo e tipologia, che consente all’amministrazione di

verificare “la quantità di biglietti suddivisa per tipologia (Interi, Ridotti o gratuiti) o Il

numero della matrice del I O e dell'ultimo biglietto venduto per ciascuna tipologia. Sui biglietti

vengono stampati il nome del museo al quale si può accedere, il titolo e il periodo della mostra se

presente, la data e l'orario in cui è previsto l'ingresso, e tre serie di numeri:

1) numero d'ordine progressivo che tiene conto di tutto il sistema (tutti i musei dell'ex

Soprintendenza) …

2) numero identificativo dell'evento, cioè del museo e della data del biglietto emesso

3) numero progressivo di stampa del biglietto e tiene conto solo dei biglietti stampati per un

determinato museo. Ogni museo ha una sua sequenza che si azzera e ricomincia quando arriva

a 99999 ...

E’ previsto, inoltre, l’invio di rendiconti mensili utilizzati, previa verifica da parte

dell’amministrazione, “per l'inserimento dei dati nella piattaforma SISTAN (Sistema

Statistico Nazionale, Istituito dal decreto legislativo n. 322 del 1989, la rete di soggetti pubblici

e privati che fornisce al Paese e agli organismi internazionali l'informazione statistica

ufficiale)”. I valori che vengono inseriti nel SISTAN, sono quelli dei "biglietti emessi" per cui

gli introiti che ne risultano sono quelli effettivamente introitati, e coincidono con quanto

78 Si tratta di rimborsi minimi inferiori ai 100 euro.


indicato nel bilancio dell'Istituto ma si discostano dai valori dei 'biglietti utilizzati" che tengono

conto di quando i visitatori entrano effettivamente a visitare il museo”.

Relativamente, invece, alla funzione di vigilanza del Ministero sui servizi di biglietteria,

prevista dall’art. 2, comma 8, del richiamato d.m. n. 507/1997, è stato precisato che “non

sono state effettuate ispezioni o verifiche da parte del Ministero”.

Con riguardo alla determinazione dell’importo dei biglietti, in passato attribuita al

direttore regionale, previa consultazione e con il parere del Comitato regionale per i servizi

di biglietteria (tale organo è ora soppresso), l’amministrazione ha dichiarato che “Nel corso

dell'ultimo decennio è stato decretato l'aumento del biglietto della Galleria degli Uffizi e quello

della Galleria dell'Accademia in una sola occasione, portandoli da € 6,50 a € 8,00. Si allegano

a tale proposito i decreti del Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della

Toscana nn. 185 e 186 del 23 aprile 2014”. L’aumento ha avuto decorrenza dal 1°

novembre 2014.

Per i nuovi istituti autonomi, risultano allo studio e in programma nuove politiche

tariffarie che porteranno le attuali direzioni, cui è ora attribuita la relativa competenza, ad

aumentare il prezzo dei biglietti.

Il direttore delle Gallerie degli Uffizi ha già adottato i relativi decreti, istituendo nuove

tariffe, differenziate per periodi stagionali, che avranno decorrenza dal mese di marzo

2018.

Anche per il complesso del Bargello, è stato decretato un aumento del biglietto, con

decorrenza 1° settembre 2016, per il Museo del Bargello, per le Cappelle Medicee e per

Palazzo Davanzati.

3.2.1. La Firenze Card.

Dal 2011, i visitatori possono accedere all'interno di tutti i musei statali Fiorentini

anche con la Firenze Card, il pass museale ufficiale della città di Firenze. La card,

finalizzata ad una maggiore integrazione tra i musei anche per favorire l’accesso al sistema

museale della città, ha il costo di 72 euro e validità di 72 ore dal primo utilizzo e consente

di accedere una sola volta, a un adulto e ai minori che lo accompagnano, ai musei aderenti

al circuito, e di visitarne le collezioni permanenti e le mostre temporanee, con accesso agli

ingressi prioritari e senza effettuare la prenotazione. Nelle 72 ore di validità può essere


incluso anche l’utilizzo gratuito del trasporto pubblico locale all’interno del territorio di

Firenze, oltre all’accesso alla rete Internet “Firenze WIFI”.

Il progetto è nato da un primo Memorandum d’intesa, stipulato il 21 maggio 201079, tra

il Sindaco di Firenze, il Direttore generale per la valorizzazione del patrimonio culturale, il

Direttore regionale per i Beni culturali e paesaggistici della Toscana e il Soprintendente

Speciale per il Polo museale della città di Firenze, che ha portato alla definizione dei

contenuti del medesimo, con riguardo, in particolare: ai soggetti partecipanti, individuati

nei musei del Polo museale, nel Museo archeologico, nell’Opificio delle Pietre dure e nei

Musei civici di Firenze; alla gestione tecnica e amministrativa, affidata al Comune di

Firenze quale Ente capofila; alla previsione di un accordo tecnico con il quale attribuire la

gestione operativa a Linea S.p.A. (società a totale capitale pubblico partecipata per oltre

l’80 per cento dallo stesso Comune e Provincia di Firenze); all’eventuale estensione ad

ulteriori soggetti interessati; al riconoscimento, da parte del Comune di Firenze, di un

rimborso per i mancati introiti dalla bigliettazione ordinaria, ai soggetti partecipanti, con

entità da definirsi attraverso appositi disciplinari; alle caratteristiche della card

(nominativa, con validità di 72 ore); ad uno specifico atto convenzionale per l’uso gratuito

del trasporto pubblico, da stipularsi tra Ataf e Linea S.p.A.

La Firenze Card è stata, altresì, inclusa tra gli “ambiti tematici” del Protocollo d’intesa,

sottoscritto il 13 gennaio 2011, tra il Ministro dei beni e le attività culturali e il Sindaco di

Firenze, nel quadro degli accordi di valorizzazione di cui all’art. 115 del Codice (meglio

illustrati nel successivo Cap. V).

Successivamente, in data 15 marzo 2011, tra i soggetti firmatari del Memorandum, cui

si è aggiunta la Provincia di Firenze, è stata sottoscritta una Convenzione, con la “presa

visione” di Linea Spa, per la regolamentazione dei rapporti tra gli enti nonché per

l’individuazione delle caratteristiche e del funzionamento del progetto. Tale atto

convenzionale è tuttora in essere. L’istituzione del “biglietto integrato sperimentale

denominato ‘Firenze Card”, avvenuta in via sperimentale con decreto n. 542/2010, è stata

poi confermata con decreto n. 448/2012, entrambi emanati dall’allora Direttore regionale

per i beni culturali e paesaggistici della Toscana.

79 In precedenza era stato avviato un tavolo tecnico di confronto tra il comune di Firenze, la Provincia diFirenze, l’APT e la Camera di commercio, a seguito del quale era stato sottoscritto un primo Protocollod’intesa in data 26 settembre 2008.


Dal riscontro della documentazione acquisita sono emersi, peraltro, problemi di

gestione e difficoltà a mantenere l’equilibrio finanziario necessario a sostenere, da parte del

comune di Firenze, i rimborsi dovuti ai singoli istituti museali.

Con una relazione redatta nel corso del 2016 dal direttore del Polo museale regionale, in

condivisione con i direttori dei musei autonomi, tali problematiche sono state

rappresentate alla Direzione generale musei, anche al fine di acquisire un parere al

riguardo, nei termini di seguito esposti:

“Dal momento che, a seguito della recente riforma del nostro Ministero, all'unico sistema

museale statale coinvolto nella convenzione sottoscritta a suo tempo col Comune di Firenze l'ex

Polo Museale Fiorentino - si sono oggi sostituti quattro diversi Istituti, il Polo Museale della

Toscana, ufficio periferico del MIBACT non dotato di autonomia, e i tre Musei fiorentini

dotati invece di autonomia finanziaria e contabile, sono profondamente mutate le relazioni

interne al Comitato di governance della Firenze Card. In particolare si pongono oggi nuove ed

importanti questioni relative alle percentuali dei rimborsi dovuti separatamente e in modi

diversi ai quattro nuovi Istituti in rapporto alle tariffe di ingresso ai musei loro afferenti. Si va

oggi dal 100% degli introiti concordato e dovuto agli Uffizi e all'Accademia, all'80% per i

musei del sistema di Pitti-Boboli, al 50% dovuto invece ai vari musei riuniti nel Museo

nazionale del Bargello e agli altri musei afferenti al Polo della Toscana (Museo di San Marco

e Museo Archeologico nazionale). Tali differenze, che in precedenza si compensavano

all'interno del sistema unitario dell'ex Polo Museale Fiorentino, risultano quindi oggi

fortemente sbilanciate.

Nella considerazione anche di possibili future variazioni in aumento dell'importo dei biglietti

che i Musei autonomi intendono adottare, come del resto si prevede che possa accadere anche per

i musei afferenti al Polo della Toscana (alcuni dei quali sono attualmente ad ingresso

gratuito), si presenta inoltre l'eventualità della perdita dell'equilibrio contabile all'interno del

sistema della Firenze Card, già oggi faticosamente sostenibile, e della maggiore difficoltà, se

non dell'impossibilità, per il Comune di Firenze di far fronte, in tale evenienza, al versamento

di quanto concordato. D'altra parte per i nostri Istituti si presenta la necessità di rendere conto

degli introiti acquisiti in relazione agli ingressi registrati nei musei, necessità resa difficile dal

sistema di rimborsi percentuali differenziati.

I quattro Istituti museali firmatari della relazione allegata sono concordi nel voler proseguire

nell'importante e proficua collaborazione avviata col Comune di Firenze e con le altre


istituzioni cittadine nella direzione di una sempre maggior integrazione tra i musei e

nell'individuazione di forme sempre più agili ed utili al visitatore per un più agevole accesso al

sistema museale della città (uno dei più articolati ed importanti in Italia ed in generale al

mondo). Allo stesso tempo però è nostro chiaro dovere, e nostra ferma intenzione, di rispettare

appieno le norme della contabilità di Stato che esigono l'applicazione della normativa sulla

tariffazione di accesso ai musei (sia pure con le previste riduzioni e gratuità) ed una esatta ed

accurata corrispondenza tra ingressi registrati ed introiti acquisiti.

Si forniscono, di seguito, gli ulteriori dettagli contenuti nella relazione.

RIQUADRO 4 - LA FIRENZE CARD

La Firenze Card comprende allo stato attuale 72 musei, visitabili entro 72 ore, al costo di € 72. Al momento dellacostituzione comprendeva 42 musei al prezzo di € 50.Le decisioni inerenti il prezzo, il funzionamento, l'inclusione di nuovi musei sono regolate da un comitato di governancenel quale erano inizialmente rappresentati, oltre i dirigenti degli Istituti periferici del MiBACT allora esistenti(segnatamente Direttore Regionale e Soprintendente dell'ex Polo Museale Fiorentino), e gli esponenti designatidell'amministrazione Comunale, anche la ex Provincia (oggi Città metropolitana), l'APT, la Camera di Commercio.Tutte le citate istituzioni sono nel frattempo mutate e le ultime due, pur senza formale comunicazione, non sono state piùpresenti al tavolo della governance tranne in alcuni casi.Il funzionamento amministrativo contabile della Firenze Card è il seguente: a partire da un piano economico annualeredatto sulla base delle tariffe di ciascun museo e sul numero delle card poste in vendita, il Comune di Firenze, per iltramite di Linea Comune, sua società in house, gestisce le vendite delle card e i rimborsi delle medesime. I rimborsiprevisti per i musei non statali aderenti alla Firenze Card non sono mai stati sottoposti alla governance.Le percentuali di rimborso riportate nella convenzione originaria per i Musei Statali Fiorentini erano le seguenti: per imusei a pagamento, Gallerie degli Uffizi, Galleria dell'Accademia, Galleria Palatina, Galleria d'arte Moderna, Museodegli Argenti, Galleria del Costume, Giardino di Boboli era previsto il 100% del rimborso, compresi gli aumenti in casodi biglietto integrato per le mostre. La card prevede l'accesso prioritario a tutti i musei ma il rimborso previstocorrisponde a un'unica prenotazione del valore di € 4,00 per un servizio che, di fatto, per Uffizi e Accademia è sempreutilizzato, creando in alcuni casi anche difficoltà nella gestione dell'affluenza prenotati.Gli altri musei a pagamento già facenti parte dell'ex Polo Museale Fiorentino, quali il Museo Nazionale del Bargello, leCappelle Medicee, il Museo di Palazzo Davanzati, il Museo di San Marco, ma anche il Museo Archeologico Nazionale(questi ultimi due ora afferenti al Polo della Toscana) ricevevano invece il rimborso del 50% delle tariffe di ingresso,inclusi gli eventuali biglietti integrati.Le prescrizioni della convenzione istitutiva sono state progressivamente mutate e quindi la percentuale di rimborsoprevista inizialmente per i Musei Statali è andata a diminuire senza che in realtà sia stato raggiunto il pareggio dibilancio.E' stato infatti nel tempo modificato l'accordo per quanto riguarda i Musei di Palazzo Pitti, che allo stato attuale nonricevono il rimborso previsto dei due biglietti integrati che regolano l'accesso ai Musei del complesso, ma una cifraforfettaria di € 15,00 contro i € 10 + 13 previsti in caso di mostre, che sono in realtà presenti in tutto il corso dell'anno.I consuntivi annuali di Firenze Card non hanno finora mai sostanzialmente raggiunto il pareggio, in primis per lamancata previsione iniziale dell'assoggettabilità all'IVA della Card, parificata ad un servizio in quanto permetteval'utilizzo anche dei mezzi pubblici durante la sua validità. Un errore di calcolo che ha prodotto un immediatosbilanciamento di oltre € 600.000, e che oggi sembra risolto a seguito di un parere specifico dell'Agenzia delle Entrate e diuna successiva separazione contabile dei servizi museali inclusi nella Card da altri servizi soggetti all"IVA. A dicembre2015 il progetto Firenze Card presentava ancora un problema di riequilibrio finanziario che si è parzialmente tentato dirisolvere attraverso l'introduzione di una mini card riservata alla fruizione del trasporto pubblico e di altre eventualiscontistiche, interamente gestita dal Comune con accordi propri, lasciando i servizi museali inclusi nella Card principaleal costo di € 72 euro per 72 musei per 72 ore.E' appena il caso di precisare che la parte statale, conscia delle responsabilità dirigenziali inerenti il mancato introito e ilrischio di danno erariale, ha sempre evidenziato in sede di governance le criticità connesse al progetto, rimanendo peròinascoltata.


Ad esempio, l'aumento del biglietto delle Gallerie degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia da € 6,50 a € 8,00 posto inessere dal novembre 2014 e tempestivamente annunciato sin dal maggio 2014, non è stato mai recepito e mai rimborsato,producendo un mancato rimborso nel corso del 2015 quantificato per gli Uffizi in € 122.965,50 e per l'Accademia in €117.898,50.Al tavolo della governance del 19 febbraio scorso tutti i dirigenti dell'amministrazione Mibact, il Segretario Regionale, ilDirettore del Polo Museale Regionale, il Direttore delle Gallerie degli Uffizi, il Direttore della Galleria dell'Accademia, ela Direttrice del Museo Nazionale del Bargello, hanno rappresentato compattamente l'esigenza di una rinegoziazionedegli accordi che alla luce della recente riforma risultano di difficile sostenibillità economica.Tutti i direttori hanno infatti sottolineato che i bilanci dei tre Musei dotati di autonomia e anche la gestione nonautonoma della contabilità del Polo Museale regionale, prevedono, per le realizzazione degli obiettivi indicati dallariforma, possibili aumenti tariffari che il Comune ha dichiarato di non poter assorbire. Anche la richiesta di un pianoeconomico di Firenze Card su scala triennale è stato al momento dichiarato di difficile elaborazione.Nell'ultima riunione della governance in data 29 marzo 2016 il Comune di Firenze, a seguito di diversi accordi colMuseo dell'Opera del Duomo recentemente riaperto con un biglietto maggiorato, ha dichiarato di poter garantire ancora irimborsi nelle percentuali attuali, chiedendo ai Musei Statali la formale accettazione di questo schema per la durata dialmeno due anni.Nella medesima è stato nuovamente presentato il consuntivo 2015 di Firenze Card che contiene una voce in via didefinizione che è sostanzialmente quella legata ai costi di gestione e al contratto di servizi in essere con Linea ComuneSpa. La situazione attuale consentirebbe il rimborso per l'anno 2016 del biglietto intero di Uffizi e Accademia, mentre èribadito che per l'anno 2015 le somme generate dall'aumento del biglietto di Uffizi e Accademia non verrannocorrisposte.Per l'anno 2016 verranno comunicate le date delle mostre previste con i relativi rimborsi, ma è stato sottolineato da tutti iDirigenti che, per parte statale, avrà probabilmente luogo in autunno una revisione delle tariffe e della composizione deibiglietti destinata ad avere sicuramente riflessi sul fragile pareggio di Firenze Card.Si ricorda infatti che tutti i musei oggi riuniti nell'Istituto autonomo Museo del Bargello, permanendo gli accordi inessere, dovrebbero rinunciare al 50% del rimborso da Firenze Card; i musei transitati sotto il Polo Museale Regionale,in alcuni casi a ingresso libero, potranno avere nuovi biglietti di ingresso per i quali si dovrà prevedere il rimborso; lestesse Gallerie degli Uffizi, pur essendo stato promesso per l'anno in corso il rimborso pieno del biglietto della parterelativa alla Galleria degli Uffizi, percepiscono per la parte di Palazzo Pitti la quota dell'80%.E' stato per il momento suggerito, concordi tutti gli scriventi, di cercare di individuare percorsi tematici per lacostituzione di mini card auspicabilmente più sostenibili dal punto di vista economico dell'attuale Firenze Card.Si osserva che l'introduzione di una tariffazione più flessibile per i musei statali che si adatti alle esigenze dell'utenzapotrebbe in futuro confliggere con la necessità di un piano economico fisso come quello che richiede Firenze Card perl'inclusione della previsione dei costi nelle casse del Comune. Occorre infatti ricordare che l'aumento delle vendite dellaCard non garantisce comunque al Comune di avere certezze sull'entità dei rimborsi da effettuare che dipende dal numerodei musei visitati, fra i quali ci sono sempre come è ovvio quelli più costosi e comunque più richiesti, fra i quali Uffizi eAccademia e attualmente anche il complesso Cattedrale — Opera del Duomo. Facilmente, in base a questo dato, ilbilancio di Firenze Card può tornare in perdita con rischi di conseguenti perdite da parte statale.Pur nell'ottica della massima collaborazione con gli enti locali, non possiamo esimerci dal rilevare che lo strumentoFirenze Card dal punto di vista amministrativo-contabile può confliggere con l'equilibrio economico-finanziario degliistituti autonomi che siamo chiamati a dirigere, del che doverosamente informiamo codesta Direzione Generale.

Relativamente all’andamento dei biglietti emessi (visitatori), degli introiti riscossi

dall’amministrazione e dell’aggio percepito dal concessionario, l’amministrazione ha

segnalato che “dopo una certa flessione del numero dei visitatori e quindi degli introiti negli

anni 2010 2011 si è avuto negli anni successivi una progressiva ripresa e pressoché costante

incremento”.

Nelle tabelle che seguono si espongono i relativi dati, distinti per biglietti e Firenze

Card, riguardanti la Soprintendenza nel periodo 2011-2015 e i tre musei autonomi nel

2016. Il dato del 2016 esclude, dunque, come detto, i siti e gli istituti confluiti nel Polo

museale regionale.


Ad eccezione di una leggera diminuzione complessiva nel 2012, rispetto al 2011, che

tuttavia non ha interessato la Galleria degli Uffizi, si osserva un progressivo aumento sia

dei visitatori (da 5.130.071 euro nel 2011 a 5.668.763 euro nel 2015, e 5.532.264 euro nel

2016, escluso per tale anno il Polo museale regionale) sia degli introiti (al netto dell’aggio,

da 18.392.923,03 euro nel 2011 a 24.346.543,35 euro nel 2015, escluso, per tale anno, il

Museo di San Marco che è confluito nel Polo museale con decorrenza 1° luglio, e

25.166.886,74 euro nel 2016).


Tab. n. 12 – Riepilogo visitatori. Anni 2011-2016 (in euro)


Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

Visitatori

Bigl. Polo

Visitatori

FICardTotale

1.743.565 23.465 1.767.030 1.709.322 59.895 1.769.217 1.790.405 84.771 1.875.176 1.860.804 75.097 1.935.901 1.882.121 89.025 1.971.146 1.918.285 93.221 2.011.506

435.999 21.144 457.143 392.662 50.145 442.807 395.805 65.715 461.520 415.006 62.073 477.079 423.490 68.961 492.451 400.620 72.583 473.203

742.315 21.873 764.188 691.950 50.234 742.184 719.347 65.715 785.062 822.844 62.073 884.917 863.523 68.961 932.484 881.481 72.583 954.064

2.921.879 66.482 2.988.361 2.793.934 160.274 2.954.208 2.905.557 216.201 3.121.758 3.098.654 199.243 3.297.897 3.169.134 226.947 3.396.081 3.200.386 238.387 3.438.773- -

1.231.104 21.718 1.252.822 1.170.323 54.931 1.225.254 1.183.272 73.969 1.257.241 1.265.398 70.275 1.335.673 1.331.205 84.204 1.415.409 1.372.283 88.866 1.461.149- - -

187.741 10.094 197.835 159.539 23.970 183.509 175.579 31.656 207.235 192.962 28.753 221.715 206.384 32.332 238.716 181.643 31.954 213.597

310.025 13.554 323.579 284.699 28.345 313.044 264.072 36.816 300.888 282.657 34.474 317.131 282.479 38.568 321.047 280.565 40.530 321.095

48.818 2.179 50.997 43.725 3.884 47.609 43.418 4.036 47.454 47.663 3.352 51.015 45.338 3.342 48.680 41.192 3.279 44.471

3.950 3.950 1.788 - 1.788 1.306 1.306 4.101 - 4.101 4.724 - 4.724 6.185 6.185

200 200 19.247 - 19.247 41.826 41.826 49.186 - 49.186 48.400 - 48.400 46.994 - 46.994

550.734 25.827 576.561 508.998 56.199 565.197 526.201 72.508 598.709 576.569 66.579 643.148 587.325 74.242 661.567 556.579 75.763 632.342- -

157.384 6.846 164.230 135.258 15.217 150.475 137.511 19.764 157.275 140.509 18.062 158.571 76.477 9.396 85.873 -- -

27.021 27.021 34.806 34.806 41.944 - 41.944 46.579 - 46.579 21.717 21.717 -

29.302 29.302 25.920 25.920 33.288 - 33.288 30.227 - 30.227 10.672 10.672 -

28.724 28.724 27.753 27.753 34.266 - 34.266 41.434 - 41.434 24.376 24.376 -

15.044 15.044 18.935 18.935 25.267 - 25.267 34.621 - 34.621 15.595 15.595 -

6.328 6.328 5.976 5.976 6.059 - 6.059 8.966 - 8.966 5.110 5.110 -

14.509 14.509 15.818 15.818 16.802 - 16.802 15.657 - 15.657 10.303 10.303 -

7.842 7.842 7.212 7.212 6.852 - 6.852 6.667 - 6.667 4.217 4.217 -

11.002 11.002 10.748 10.748 11.351 - 11.351 10.966 - 10.966 6.613 6.613 -

4.683 4.683 7.147 7.147 12.529 - 12.529 13.193 - 13.193 6.821 6.821 -

2.582 2.582 2.397 2.397 5.431 - 5.431 464 - 464 3.352 3.352 -

1.060 1.060 871 871 650 - 650 1.269 - 1.269 1.057 1.057 -

148.097 - 148.097 157.583 - 157.583 194.439 - 194.439 210.043 - 210.043 109.833 109.833 -

305.481 6.846 312.327 292.841 15.217 308.058 331.950 19.764 351.714 350.552 18.062 368.614 186.310 9.396 195.706 -

5.009.198 120.873 5.130.071 4.766.096 286.621 5.052.717 4.946.980 382.442 5.329.422 5.291.173 354.159 5.645.332 5.273.974 394.789 5.668.763 5.129.248 403.016 5.532.264

CENACOLO DEL FULIGNO

VILLA CORSINI

SALA DEL PERUGINO

Totali

Totale Polo Museale Regionale

2016

Visitatori riepilogo 2011/2016

PALAZZO DAVANZATI

MUSEO DI CASA MARTELLI

ORSAMICHELE

Museo

2011 2012 2013 2014 2015

GALLERIA UFFIZI

PALATINA G.A.M. (con vist. bigl. cum.)

BOBOLI ARGENTI-PORCELLANE -

COST. G. BARDINI (con vist. bigl. cum.)

Totali

TOTALE GENERALE

GALLERIA DELL'ACCADEMIA

MUSEO BARGELLO

CAPPELLE MEDICEE

Totali

MUSEO S. MARCO

VILLA POGGIO A CAIANO

GIARDINO DI CASTELLO

VILLA PETRAIA

VILLA CERRETO GUIDI

CEN. ANDREA DEL SARTO

CENACOLO S. APOLLONIA

CHIOSTRO DELLO SCALZO

CEN. DEL GHIRLANDAIO


Tab. 13 – Introiti netti. Anni 2011-2016 (in euro)

MUSEOIntroiti 2011 Introiti 2012 Introiti 2013

Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale

Galleria degli Uffizi 7.310.421,51 119.681,90 7.430.103,41 7.169.670,68 310.267,36 7.479.938,04 7.575.065,81 438.876,49 8.013.942,30Galleria Palatina a.m. 1.588.796,50 120.454,18 1.709.250,68 1.257.722,87 10.753,01 1.268.475,88 1.705.405,43 1.705.405,43Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 1.914.297,65 77.799,04 1.992.096,69 1.946.060,46 8.059,92 1.954.120,38 2.341.690,56 2.341.690,56Cumulativo Pitti "A" - 105.926,48 25.832,25 131.758,73 44.590,22 15.764,66 60.354,88Cumulativo Pitti "B" - 12.043,44 12.043,44 2.948,08 2.948,08Pitti cum 1 mostra 189.241,59 24.967,95 214.209,54 29.744,82 29.744,82 120.883,32 120.883,32Pitti cum 2 mostra - 453.451,77 453.451,77 566.161,65 566.161,65Cum la Bella Italia 121.747,16 121.747,16 30.060,97 30.060,97 -Cum mostre Pitti Giappone - 235.376,16 235.376,16 -Caravaggio card 5.740,50 5.740,50 - -Totale 11.130.244,91 342.903,07 11.473.147,98 10.756.861,06 838.109,13 11.594.970,19 11.669.700,10 1.141.686,12 12.811.386,22

Galleria dell'Accademia 5.430.565,94 111.336,03 5.541.901,97 5.218.746,59 285.419,81 5.504.166,40 5.256.389,65 392.580,11 5.648.969,76

Museo Bargello 356.373,68 16.097,48 372.471,16 300.686,10 38.935,64 339.621,74 332.345,28 51.164,84 383.510,12Cappelle Medicee 642.256,60 21.598,04 663.854,64 585.319,44 45.246,32 630.565,76 528.447,64 59.520,60 587.968,24Palazzo Davanzati 44.280,54 1.779,34 46.059,88 41.898,34 3.182,00 45.080,34 43.167,70 3.208,66 46.376,36Totale 1.042.910,82 39.474,86 1.082.385,68 927.903,88 87.363,96 1.015.267,84 903.960,62 113.894,10 1.017.854,72

Museo San Marco 284.405,44 11.081,96 295.487,40 237.205,20 24.835,08 262.040,28 241.713,32 32.000,60 273.713,92

Totale 17.888.127,11 504.795,92 18.392.923,03 17.140.716,73 1.235.727,98 18.376.444,71 18.071.763,69 1.680.160,93 19.751.924,62

MUSEOIntroiti 2014 Introiti 2015 Introiti 2016

Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale Bigl. Polo FICard Totale

Galleria degli Uffizi 7.858.461,83 387.071,38 8.245.533,21 9.744.172,38 458.172,74 10.202.345,12 9.929.646,86 592.897,76 10.522.544,62Galleria Palatina a.m. 1.767.409,34 1.767.409,34 1.741.173,31 1.741.173,31 1.715.833,31 1.715.833,31Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 2.567.423,36 2.567.423,36 2.804.542,56 2.804.542,56 2.891.393,96 2.891.393,96Cumulativo Pitti "A" - 158,24 158,24Cumulativo Pitti "B" - -Pitti cum 1 mostra 200.376,99 200.376,99 250.404,48 250.404,48 131.436,81 131.436,81Pitti cum 2 mostra 459.771,48 459.771,48 487.608,39 487.608,39 640.518,54 640.518,54Cum la Bella Italia -Cum mostre Pitti Giappone -Caravaggio card -Totale Gallerie degli Uffizi 12.193.294,53 1.047.219,85 13.240.514,38 14.289.888,25 1.196.343,85 15.486.232,10 14.536.874,13 1.364.853,11 15.901.727,24


Museo Bargello 381.937,18 46.347,12 428.284,30 420.941,62 48.094,64 469.036,26 489.328,20 49.866,24 539.194,44Cappelle Medicee 573.216,66 54.894,66 628.111,32 610.172,58 61.889,90 672.062,48 731.579,64 64.661,68 796.241,32Palazzo Davanzati 43.296,70 2.632,46 45.929,16 42.473,68 2.624,72 45.098,40 67.193,52 2.598,06 69.791,58Totale Museo Nazionale del Bargello 998.450,54 103.874,24 1.102.324,78 1.073.587,88 112.609,26 1.186.197,14 1.288.101,36 117.125,98 1.405.227,34

Museo San Marco 271.113,28 28.978,13 300.091,41 156.871,74 15.387,12 172.258,86

TOTALE GENERALE 19.033.409,60 1.545.987,60 20.579.397,20 22.582.805,47 1.763.737,88 24.346.543,35 23.112.544,11 2.054.342,63 25.166.886,74



Tab. 14 – Riepilogo introiti lordi/introiti netti/ aggio spettante al concessionario. Anni 2011-2016 (in euro)

Museo2011 2012 2013

Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio TotaleGalleria degli Uffizi 7.430.103,41 1.209.551,72 8.639.655,13 7.479.938,04 1.217.664,33 8.697.602,37 8.013.942,30 1.304.595,26 9.318.537,56Galleria Palatina a.m. 1.709.250,68 278.250,11 1.987.500,79 1.268.475,88 206.496,07 1.474.971,95 1.705.405,43 277.624,14 1.983.029,57Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 1.992.096,69 324.294,81 2.316.391,50 1.954.120,38 318.112,62 2.272.233,00 2.341.690,56 381.205,44 2.722.896,00Cumulativo Pitti "A" - - - 131.758,73 21.449,10 153.207,83 60.354,88 9.825,21 70.180,09Cumulativo Pitti "B" - - - 12.043,44 1.960,56 14.004,00 2.948,08 479,92 3.428,00Pitti cum. 1 mostra 214.209,54 34.871,32 249.080,86 29.744,82 4.842,18 34.587,00 120.883,32 19.678,68 140.562,00

Pitti cum. 2 mostra - - - 453.451,77 73.817,73 527.269,50 566.161,65 92.165,85 658.327,50Cum. la Bella Italia 121.747,16 19.819,31 141.566,47 30.060,97 4.893,65 34.954,62 - - -Cum .Mostre Pitti Giappone - - - 235.376,16 38.317,05 273.693,21 - - -Caravaggio Card 5.740,50 934,50 6.675,00 - - - - - -Totale 11.473.147,98 1.867.721,76 13.340.869,74 11.594.970,19 1.887.553,29 13.482.523,48 12.811.386,22 2.085.574,50 14.896.960,72


Museo Bargello 372.471,16 60.634,84 433.106,00 339.621,74 55.287,26 394.909,00 383.510,12 62.431,88 445.942,00Cappelle Medicee 663.854,64 108.069,36 771.924,00 630.565,76 102.650,24 733.216,00 587.968,24 95.715,76 683.684,00Palazzo Davanzati 46.059,88 7.498,12 53.558,00 45.080,34 7.338,66 52.419,00 46.376,36 7.549,64 53.926,00Totale 1.082.385,68 176.202,32 1.258.588,00 1.015.267,84 165.276,16 1.180.544,00 1.017.854,72 165.697,28 1.183.552,00

Museo San Marco 295.487,40 48.102,60 343.590,00 262.040,28 42.657,72 304.698,00 273.713,92 44.558,08 318.272,00

TOTALE 18.392.923,03 2.994.196,77 21.387.119,80 18.376.444,71 2.991.514,26 21.367.958,97 19.751.924,62 3.215.429,59 22.967.354,21

Museo2014 2015 2016

Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio Totale Bigl. Polo/FICard Aggio TotaleGalleria degli Uffizi 8.245.533,21 1.342.296,10 9.587.829,31 10.202.345,12 1.660.846,88 11.863.192,00 10.522.544,62 1.712.889,28 12.235.433,90Galleria Palatina a.m. 1.767.409,34 287.717,80 2.055.127,14 1.741.173,31 283.446,82 2.024.620,13 1.715.833,31 279.308,15 1.995.141,46Boboli Argenti Porcellane Costume G. Bardini 2.567.423,36 417.952,64 2.985.376,00 2.804.542,56 456.553,44 3.261.096,00 2.891.393,96 470.669,20 3.362.063,16Cumulativo Pitti "A" - - - 158,24 25,76 184,00 - -

Cumulativo Pitti "B" - - - - - - - -Pitti cum. 1 mostra 200.376,99 32.619,51 232.996,50 250.404,48 40.763,52 291.168,00 131.436,81 21.395,65 152.832,46Pitti cum. 2 mostra 459.771,48 74.846,52 534.618,00 487.608,39 79.378,11 566.986,50 640.518,54 104.265,40 744.783,94Cum. la Bella Italia - - - - - - -Cum. Mostre Pitti Giappone - - - - - -Caravaggio Card - - - - - -Totale 13.240.514,38 2.155.432,57 15.395.946,95 15.486.232,10 2.521.014,53 18.007.246,63 15.901.727,24 2.588.527,68 18.490.254,92

Galleria dell'Accademia 5.936.466,63 966.401,54 6.902.868,17 7.501.855,25 1.221.232,25 8.723.087,50 7.859.932,16 1.279.461,76 9.139.393,92

Museo Bargello 428.284,30 69.720,70 498.005,00 469.036,26 76.354,74 545.391,00 539.194,44 87.771,58 626.966,02Cappelle Medicee 628.111,32 102.250,68 730.362,00 672.062,48 109.405,52 781.468,00 796.241,32 129.614,39 925.855,71Palazzo Davanzati 45.929,16 7.476,84 53.406,00 45.098,40 7.341,60 52.440,00 69.791,58 11.360,87 81.152,45Totale 1.102.324,78 179.448,22 1.281.773,00 1.186.197,14 193.101,86 1.379.299,00 1.405.227,34 228.746,84 1.633.974,18

Museo San Marco 300.091,41 48.852,09 348.943,50 172.258,86 28.042,14 200.301,00 - -

TOTALE 20.579.397,20 3.350.134,43 23.929.531,63 24.346.543,35 3.963.390,78 28.309.934,13



4. Gli introiti derivanti dai servizi aggiuntivi

Preliminarmente, si ritiene utile riepilogare le condizioni pattuite con le originarie

concessioni (come modificate con i successivi rinnovi, e con l’atto di proroga n. 1/2009,

ancora in vigore).

Con riguardo alle attività oggetto di affidamento, è prevista l’esecuzione dei servizi di

bookshop, audio guide, visite guidate, prenotazione dei biglietti, caffetteria e ristorazione e

organizzazione di mostre, eventi e attività espositive. Per tale ultima attività, che verrà

separatamente esaminata nel successivo par. 7, è prevista la stipula di apposite

convenzioni in occasione di ciascun evento.

Per le descritte attività sono dovute le seguenti royalties:

- Bookshop, audio guide, visite guidate80: 23 per cento sul fatturato annuo lordo,

esclusa IVA, oltre al canone annuo fisso di euro 359.911,51, dalla ATI Giunti Editore Spa

(mandataria). Le relative attività sono curate da Opera Laboratori Fiorentini Srl-

Firenze;

- Caffetteria Uffizi: 15 per cento sul fatturato annuo lordo, esclusa IVA, oltre al

canone annuo fisso di euro 72.304, dalla ditta Bartolini Sas di Bartolini Adriano e C-

Fiesole;

- Caffetteria Pitti: 16 per cento sul fatturato annuo lordo, esclusa IVA, oltre al

canone annuo fisso di euro 61.974,84, dalla ditta Soc. Coop. di Lavoro La cascina Srl-

Roma.

L’amministrazione percepisce, inoltre, i diritti derivanti dal c.d. “Fuoribook",

determinato dalla vendita, al di fuori del circuito museale, dei gadget museali e prodotti

editi dalla Soprintendenza. Per tali vendite, realizzate dal Concessionario nei propri spazi

(esterni al Polo Museale Fiorentino), viene corrisposto il 23 per cento sul fatturato annuo

lordo, esclusa IVA.

Limitatamente agli anni 2012 e 2013 sono stati, altresì, acquisiti gli introiti derivanti

dall’iniziativa “Aperitivi ad Arte”, per complessivi 43.616, 03 (23 per cento dell’incasso

totale di euro 202.683,10 percepito dal concessionario); l’iniziativa, a seguito di talune

critiche avanzate sui mezzi d’informazione, è stata, in seguito, sospesa.

80 Come precisato dall’amministrazione, l’incasso lordo sul quale viene calcolato il 23 per cento, per le visiteguidate, esclude quello relativo a gruppi scolastici destinato totalmente a compenso degli operatori didattici.


Gli introiti per le prenotazioni dei biglietti sono, invece, interamente trattenuti dal

concessionario, a fronte del versamento di un canone fisso annuale di euro 420.000 nonché

dell’impegno al “versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria” e della

corresponsione di “importi per l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote

determinate e stabilite a seguito di contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della

Galleria degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di

personale, per il Museo Nazionale del Bargello, per il Museo di San Marco” oltre a garantire

l’impiego di personale proprio per l’integrazione della vigilanza presso la Galleria degli

Uffizi e la Galleria dell’Accademia.

In particolare, i diritti percepiti sulle prenotazioni, “servizio cui l'utenza accede

facoltativamente, del costo attuale di € 4,00 per Uffizi e Accademia e di € 3,00 per tutti gli altri

musei” erano commisurati, nella concessione originaria, all’importo di Lire 2.000 più Iva.

Le variazioni intervenute, nel tempo, già illustrate nel Par. 2.1, hanno avuto la seguente

cadenza temporale e negoziale:

- aumento a Lire 3.000, su richiesta del concessionario “per meglio affrontare gli

ingenti costi del servizio”, con atto n. 10/2000 del 5 settembre 2000;

- aumento a 3 euro “in luogo delle lire tremila”, con atto n. 6/2002 e decorrenza dal

1° novembre 200281;

- aumento a 4 euro per la Galleria degli Uffizi e la Galleria dell’Accademia, con atto

n. 9/2008 del 20 marzo 2008.

A fronte di tale ultimo incremento, il concessionario si impegnava a versare ulteriori

120.000 euro per le prenotazioni emesse annualmente82 nonché ad incrementare in modo

consistente la corresponsione dei compensi al personale dipendente per prestazioni

extraistituzionali (come detto, rientranti tra i servizi in conto terzi), da svolgersi, in periodi

e orari definiti (da stabilire in dettaglio con apposita convenzione), presso diversi complessi

museali (Museo del Costume, Museo del Bargello, Museo di San Marco, Galleria d’Arte

81 A fronte di tale aumento, il concessionario assumeva l’obbligo di corrispondere un canone di euro 165.000(in precedenza non previsto), di “pagare il personale occorrente all’attuazione del servizio Boboli, Argenti ePorcellane” e di fornire il personale e le attrezzature necessarie a garantire il servizio di biglietteria, diaccoglienza e di visite guidate presso le Ville Medicee (dal momento dell’acquisizione da parte dellaSoprintendenza).82 Arrivando così a versare un canone complessivo di 420.000 euro, dato che con il rinnovo di cui all’atto n.5/2005 erano stati pattuito, tra l’altro, l’aumento a “300 mila euro annui della cifra fissa da corrisponderequale competenza per le prenotazioni”, oltre al “pagamento attraverso apposita convenzione del personale statale dicustodia occorrente (8 unità) per l’apertura pomeridiana della Galleria d’Arte moderna di Palazzo Pitti” e al“versamento in anticipo semestrale degli incassi di biglietteria.


Moderna, Villa Medicea di Poggio a Caiano), oltre a garantire “con 174 ore settimanali

l’integrazione della vigilanza da ripartire fra la Galleria degli Uffizi e alla Galleria

dell’Accademia dal 21 marzo 2008”.

Come si evince dalla tabella riportata in calce al paragrafo, gli introiti derivanti dalle

prenotazioni sono di un certo rilievo, ed anzi, per il quinquennio di gestione della

Soprintendenza, superano quelli relativi alle attività del bookshop, ovvero del servizio che

esprime anche il valore del progetto scientifico curato dal museo ed è in qualche misura

indice della validità delle scelte culturali e strategiche operate dalla direzione museale.

Il potenziale (e auspicato) incremento degli introiti derivanti dalle prenotazioni (oltre

che dai biglietti), da leggere in chiave positiva, in funzione di obiettivi di fruizione e

valorizzazione dei luoghi di cultura, deve indurre, pertanto, ad una attenta riflessione sul

regime giuridico ed economico cui riferirsi per la gestione dei relativi proventi, soprattutto

nell’imminenza dei nuovi affidamenti.

Si rappresenta, pertanto, la necessità, ribadita anche dal Mef, in sede ispettiva, di

“valutare se gli introiti per prenotazione dei biglietti d’ingresso, essendo agli stessi

strettamente connessi e trovando in essi la loro causa, debbano seguire le regole di cui al

DM 11/12/1997, n. 507”; ciò anche nel caso, come quello in esame, in cui il diritto di

prenotazione sia previsto come facoltativo.

Sul punto, il Mef ha, infatti, precisato che “la fissazione degli introiti delle prenotazioni

debba essere orientata a garantire il rispetto dei principi di copertura integrale dei costi

diretti e indiretti e dei principi generali di buon andamento, imparzialità e trasparenza

della pubblica amministrazione, nonché dei criteri di economicità ed efficacia della

gestione dell’attività. L’ampia discrezionalità riconosciuta in tale materia non esonera

dall’obbligo dell’esplicitazione della motivazione nella formulazione dei correlati

provvedimenti, stante la necessità di consentirne comunque una valutazione sotto il

profilo della logicità, razionalità e congruità”.

Ciò vale a maggior ragione ove si consideri che una parte di tali introiti (peraltro non

quantificata, in quanto l’amministrazione non ha fornito il costo preciso imputabile a tale

aspetto della gestione, o meglio, quantificabile solo per il 2015, a seguito del dettaglio dei

costi, meglio illustrato di seguito, fornito dall’amministrazione solo per tale anno, in esito

al contraddittorio) è destinata a coprire i costi del personale di cui le strutture avrebbero

bisogno per essere competitive, in termini di ampliamento dell’offerta culturale e di


maggiore fruizione dei siti, attraverso una modalità (corresponsione di compensi al

personale dipendente per prestazioni extraistituzionali, privi dei requisiti previsti dalla

legge), che presenta evidenti profili di illegittimità ma che, tuttavia, appare irrinunciabile

(pena la chiusura di alcuni tra i più importanti siti culturali al mondo), in assenza di

significative politiche assunzionali e di congrue assegnazioni di risorse da parte del Mibact.

Peraltro, l’amministrazione, in risposta ai rilievi del Mef, ha dichiarato che “in sede di

espletamento delle procedure delle nuove gare per l’affidamento dei servizi di biglietteria e

servizi aggiuntivi … si potrà tener conto di quanto segnalato nel presente punto di rilievo”.

Sul punto, l’amministrazione ha controdedotto nei seguenti termini:

“Riguardo agli introiti derivanti dalle prenotazioni dei biglietti, che Vengono trattenuti

interamente dal concessionario in quanto trattasi di un servizio facoltativo e non obbligatorio,

non rientrando quindi nel biglietto d'ingesso, si trasmette la nota n.3529 del 23 maggio 2016

(all. 3) inviata al Collegio dei Revisori delle Gallerie degli Uffizi, nella quale si rendiconta ,

per l'anno 2015, l’ammontare degli introiti da prenotazione incassati dal concessionario e la

somma delle spese sostenute dallo stesso concessionario a fronte di tali introiti.

Dalla relazione e dagli atti allegati risulta che il concessionario, nell'anno 2015, per il servizio

di prenotazione biglietti, a fronte di un totale percepito pari a 6.967.069 euro, aveva versato

2.234.322,04 euro (pari al 32% degli introiti da servizio di prenotazione)”.

Dalla citata nota n. 3529, inviata al Collegio dei revisori nel maggio 2016, emerge,

tuttavia, che l’importo di euro 2.234.322,04 corrisponde alle “spese sostenute dal

concessionario relative al personale fornito dal concessionario stesso … come risulta dalla nota

inviataci dal concessionario (all.5): € 1.082.145,04. A questa cifra vanno inoltre aggiunte i

compensi versati ai dipendenti statali per l’effettuazione delle prestazioni in conto terzi per

l’apertura pomeridiana dei musei e per l’integrazione del personale presso i musei a doppio

turno (all.6): € 732.177,00”.

L’importo complessivo, dunque, più che trattarsi di un “versamento” da parte del

concessionario, sembra costituito dal corrispettivo pattuito a fronte del servizio di

prenotazione, in termini di spesa di personale sostenuta dal concessionario sia per

retribuire il servizio prestato (in conto terzi) dal personale dipendente dei musei, per la

quota parte di 732.177 euro, sia per remunerare il proprio personale assegnato a funzioni di

supporto alla vigilanza dei musei, per la restante quota di euro 1.082.145,04 (equivalente

al 15,53 per cento degli introiti complessivi).


Ulteriori approfondimenti su tale ultimo aspetto verranno curati nei successivi

paragrafi.

Si deve rilevare, infine, una insufficiente attenzione riservata dall’amministrazione al

monitoraggio, alla valutazione e al controllo dell’attività svolta dal concessionario, per i

servizi aggiuntivi.

Si osserva, infatti, che, l’espletamento di tale funzione, oltre a costituire un principio

generale, cui deve essere ispirata l’azione amministrativa (a maggior ragione) nel caso di

affidamento in gestione di servizi, è, altresì, dovuto, in quanto espressamente previsto fin

dagli originari atti di concessione.

Al riguardo, in sede di contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che: “l'art. 9 dell'

atto di concessione e convenzione n. 1/1998 prevede che ‘l'amministrazione può disporre esami,

ispezioni e verifiche delle scritture e dei documenti del concessionario relativi alla attività di

gestione del servizio” e che “il monitoraggio e controllo degli introiti relativi ai servizi

aggiuntivi avviene con la trasmissione, da parte del concessionario, di prospetti mensili

contenente tutti i dati relativi al dettaglio delle vendite realizzate (introiti giornalieri al lordo e

al netto dell'IVA, e gli scontrini emessi) e che la valutazione viene effettuata

dall'amministrazione anche tramite comparazioni costanti con i dati dell' anno precedente”.

Si prende atto di quanto comunicato; ciò nonostante, si sottolinea che né in fase

istruttoria né in esito al contraddittorio sono state fornite eventuali relazioni di verifica e

di valutazione dell’attività svolta dal concessionario.

Si espongono, di seguito, gli importi riscossi a titolo di royalties sui servizi aggiuntivi,

nel periodo 2011-2015, riguardante la gestione della Soprintendenza, e nel 2016

relativamente ai nuovi musei.


Tab. 15 – Royalties servizi aggiuntivi. Anni 2011-2016 (in euro)

TipologiaIncasso -Royalties

Soprintendenza speciale per il patrimonio storico artistico ed etnoantropologico e per il polo musealedella città di Firenze - anni 2011-2015

Gallerie UffiziGalleria

AccademiaMuseo delBargello

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016 2016

Bookshop23%

Incassato 6.751.124,54 6.582.061,77 6.746.994,29 7.320.156,42 6.446.881,28 4.905.138,35 1.632.154,49 281.680,65

Royalties 1.552.758,64 1.513.874,21 1.551.808,73 1.510.231,15 1.482.782,69 1.010.265,30 375.395,53 64.786,55

quota concessionario 5.198.365,90 5.068.187,56 5.195.185,56 5.809.925,27 4.964.098,59 3.894.873,05 1.256.758,96 216.894,10

Audio Guide 23%

Incassato 837.571,75 979.647,40 1.067.431,80 1.090.864,40 1.077.112,00 873.457,00 189.862,00 13.740,00

Royalties 192.641,50 225.318,90 245.509,31 250.898,81 247.735,76 200.895,11 43.668,26 3.160,20

quota concessionario 644.930,25 754.328,50 821.922,49 839.965,59 829.376,24 672.561,89 146.193,74 10.579,80

Visite guidate23%

Incassato 23.575,45 21.709,09 28.401,82 25.960,00 20.680,00 73.920,00 110,00

Royalties 5.422,35 4.993,09 6.532,42 6.021,00 4.756,40 3.415,50 25,30

quota concessionario 18.153,10 16.716,00 21.869,40 19.939,00 15.923,60 70.504,50 84,70

Fuori book 23%

Incassato 151.836,71 60.978,75 44.334,27 49.064,15 70.942,58

Royalties 39.422,45 14.001,82 9.822,91 10.594,75 16.316,79

quota concessionario 112.414,26 46.976,93 34.511,36 38.469,40 54.625,79

Prenotazionicanone fisso

Incassato 7.366.680,00 7.455.792,00 7.351.735,00 6.950.985,00 6.967.069,00 3.996.717,00 2.735.760,00 68.499,00

Royalties 420.000,00 420.000,00 420.000,00 420.000,00 420.000,00 266.112,66 157.688,34 4.683,43


CaffetteriaUffizi15%

Incassato 1.316.109,13 1.535.470,57 1.517.302,63 1.561.328,34 1.686.244,75 2.047.083,39

Royalties 197.416,37 230.320,59 227.595,39 234.199,25 252.936,71 279.147,74

quota concessionario 1.118.692,76 1.305.149,98 1.289.707,24 1.327.129,09 1.433.308,04 1.767.935,65

CaffetteriaPitti16%

Incassato 459.474,46 501.966,39 570.706,16 617.930,48 639.781,65 704.304,43

Royalties 73.515,91 80.314,62 91.312,99 98.868,88 102.365,06 102.444,26

quota concessionario 385.958,55 421.651,77 479.393,17 519.061,60 537.416,59 601.860,17

Totale*

Incassato 16.906.372,04 17.137.625,97 17.326.905,97 17.616.288,79 16.908.711,26 12.600.620,17 4.557.886,49 363.919,65

Royalties 2.481.177,22 2.488.823,23 2.552.581,75 2.530.813,84 2.526.893,41 1.862.280,57 576.777,43 72.630,18


I totali degli anni2012 e 2013 non includono i proventi derivanti dalla iniziativa "Aperitivi ad Arte" sospesa per gli anni successivi. Si forniscono, separatamente, i relativi dati:-2012: incasso lordo di euro 53.406,10 - royalties (Palazzo Davanzati 12%-Uffizi e Bargello 23%) di euro 10.607,99 - quota parte concessionario di euro 42.798,11. - 2013: incassolordo di euro 149.277,00 - royalties (Palazzo Davanzati 22%-Uffizi e Bargello 20%) di euro 33.008,04 - quota parte concessionario di euro 120.468,96.

98

5. I servizi in conto terzi

Come si è visto, l’ATI Giunti Editori Spa, con l’incasso dei diritti di prenotazione

“corrisponde gli importi per l'impiego di unità di personale in conto terzi (con quote

determinate e stabilite a seguito di contrattazione con le 00.SS.) per integrare l'apertura della

Galleria degli Uffizi e della Galleria dell'Accademia cronicamente afflitte da carenza di

personale, per il Museo Nazionale del Bargello, per il Museo di San Marco”.

Inoltre, “l'integrazione del biglietto (in caso di mostre, ndr) viene anche a coprire i costi per

l'ampliamento orario del Museo degli Argenti di Palazzo Pitti e della Galleria del Costume i

cui orari che erano 8.00 — 14.00 sono ampliati e adeguati a quello del Giardino di Boboli che è

presente nello stesso biglietto cumulativo. Identico ampliamento orario è garantito anche per la

Galleria d'Arte Moderna che è unita in biglietto cumulativo alla Galleria Palatina e dall'orario

8.00 — 14.00 è passata all'orario 8.00 —19.00”.

Ancora, a fronte degli aumenti concessi sul diritto di prenotazione, il concessionario si è

impegnato, tra l’altro, a fornire il personale e le attrezzature necessarie a garantire il

servizio di biglietteria, di accoglienza e di visite guidate presso le Ville Medicee (dal

momento dell’acquisizione da parte della Soprintendenza) e ad incrementare in modo

consistente la corresponsione dei compensi al personale dipendente per prestazioni

extraistituzionali (in periodi e orari da stabilire in dettaglio con apposita convenzione),

presso diversi complessi museali (Museo del Costume, Museo del Bargello, Museo di San

Marco, Galleria d’Arte Moderna, Villa Medicea di Poggio a Caiano).

Questa è la dimensione del fenomeno dei c.d. “servizi in conto terzi” in atto, fino a tutto

il 2015, nei principali siti museali del territorio fiorentino, prima incardinati nel Polo, ora

autonomi.

Sul punto, l’amministrazione ha rappresentato quanto segue:

“Con D.M. 10.09.2002 (all. l) in via sperimentale e con D.M. 21.07.2003 (all. 2) in via

permanente fu istituito il biglietto cumulativo per l'ingresso del Museo degli Argenti, Museo

delle Porcellane e Giardino di Boboli. Era quindi indispensabile adeguare l'orario del Museo

degli Argenti e delle Porcellane (che allora chiudevano alle ore 14.00) a quello del Giardino di

Boboli (che osserva un orario prolungato nel pomeriggio variabile a seconda delle stagioni).

Per assicurare la vigilanza del Museo Argenti e Porcellane nelle ore pomeridiane, vista la

impossibilità di provvedere col personale in servizio ordinario, già allora appena sufficiente a

coprire l'apertura antimeridiana, fu stipulata una convenzione tra la Soprintendenza e il

99

Concessionario dei servizi aggiuntivi (all.3), con la quale la ditta si faceva carico del

pagamento del personale occorrente ad assicurare l'apertura pomeridiana del Museo degli

Argenti e Porcellane. Poiché per tali aperture si rendeva necessario personale qualificato a

fronte della delicatezza dell'incarico da svolgere, fu utilizzato il personale già in forza presso

questa Amministrazione. Il personale statale in tal caso prestava' servizio al di fuori del

proprio orario di lavoro. In seguito, con Decreto n. 180 del 15.05.2006 del Direttore Regionale

della Toscana (all. 4), a questo orario si adeguò anche la Galleria del Costume che fu inserita

nel biglietto cumulativo.

Con Decreto n. 183 del 15.05.2006 (all. 5) fu istituito un biglietto cumulativo per l'ingresso

alla Galleria Palatina e alla Galleria d'Arte Moderna. Anche per assicurare l'apertura della

Galleria d'Arte Moderna e della Galleria del Costume nelle ore pomeridiane è stata richiesta la

collaborazione della ditta concessionaria dei servizi aggiuntivi, che ha pagato e paga tuttora le

prestazioni fuori orario rese dal personale statale.

La Soprintendenza stipulò con le Organizzazioni Sindacali locali un apposito accordo che

prevedeva l'utilizzo del personale in forza all'amministrazione (all. 6).

Premesso che:

è compito del Ministero per i Beni e le Attività Culturali sviluppare tutte le opportune e

necessarie attività connesse e direttamente finalizzate agli obiettivi della maggiore e più

efficiente fruizione del patrimonio artistico, architettonico, archeologico, museale, bibliotecario

ed archivistico dello Stato;

il prolungamento di apertura pomeridiana dei musei costituisce uno strumento per il

miglioramento dell'immagine dell'Amministrazione, del rapporto con i visitatori e con gli

operatori turistici;

queste aperture consentono un incremento di introiti nelle casse dell'erario, anche a contrasto

degli effetti della crisi economica internazionale iniziata anni fa e attualmente in corso con

significative oscillazioni e diminuzioni dell'affluenza, la ex Soprintendenza ha ritenuto

opportuno e conveniente continuare ad avvalersi dei dispositivi sopra richiamati per mantenere

in essere le aperture pomeridiane di cui sopra. … Queste operazioni sono state effettuate nel

pieno rispetto delle circolari ministeriali emanate in merito alla materia”.

Preliminarmente si puntualizza che tali prestazioni attengono, in via principale, alle

aperture ordinarie, dunque, esulano, per la maggior parte dei casi, dallo svolgimento di

mostre o eventi, la cui occasionalità meglio potrebbe giustificare il ricorso al conto terzi.

100

L’espandersi di tale fenomeno ha coinciso, peraltro, con il periodo (2008-2010) in cui si

registrava, nel territorio fiorentino ma anche a livello nazionale, una flessione dei visitatori

e degli introiti dovuta anche alla crisi economica che il Paese stava attraversando; nello

stesso periodo, infatti, venivano imposte alle amministrazioni pubbliche stringenti misure

di contenimento della spesa (spending review).

L’ammontare dei compensi annualmente erogati al personale dipendente, ove tuttavia

non si distingue la tipologia di prestazione, dunque, l’importo include sia le prestazioni di

natura ordinaria sia quelle riguardanti eventi straordinari, mostre e altre manifestazioni

espositive, liquidate, inoltre, anche da altre società, come comunicato

dall’amministrazione o come risultante dagli elenchi dell’Anagrafe delle prestazioni

(prevista dall’art. 53, 4° comma del d.lgs. n. 165/2001) , risulta essere il seguente:

Tab. n. 16 – Liquidazioni per i servizi in conto terzi. Anni 2011-2016 (in euro)

Istituto Anno Importo

Ex Soprintendenza speciale

per il Polo museale fiorentino

Istituto

2011 2.525.361,00

2012 2.346.671,00

2013 2.324.852,02

2014 2.599.883,02

2015 361.486,20

Gallerie degli Uffizi

2015

1.540.752,70

Galleria dell’Accademia 182.849,00

Museo del Bargello 194.036,50

Gallerie degli Uffizi

2016

1.606.727,21

Galleria dell’Accademia 168.798,70

Museo del Bargello83 167.199,70

Fonte: dati forniti dall’amministrazione e dati risultanti dall’Anagrafe delleprestazioni

Peraltro, in esito al contraddittorio, l’amministrazione ha precisato che “è corretto dire

che negli elenchi dell'Anagrafe delle prestazioni, che poi vengono riversati nell'applicativo della

Funzione Pubblica Perla.pa, nei dati non viene distinta la tipologia della prestazione in conto

terzi; però presso l'ufficio personale della ex Soprintendenza prima, e delle Gallerie degli Uffizi

dal 1° gennaio 2016, sono conservati agli atti tutti i dati delle prestazioni in Conto terzi distinte

83 Dalla direzione del Museo, è stato specificato che alcuni dipendenti collaborano con la Galleriadell’Accademia e le Gallerie degli Uffizi, pertanto, alcuni compensi sono da addebitare ai predetti istituti.

101

per tipologia (apertura pomeridiana musei, mostre, eventi etc,) ed anche per singolo evento o

apertura museo per museo”.

Anche in questo caso, nel prendere atto di quanto comunicato, si stigmatizza l’operato

dell’amministrazione che, nel corso della pur lunga istruttoria, non ha fornito tali dati,

distintamente, per tipologia di prestazione, come specificatamente richiesto.

Richiamando, dunque, quanto già esposto al par. 4, è disponibile soltanto il costo

sostenuto dal concessionario per l’anno 2015, che risulta quantificato in euro 732.177 (pari

a circa la metà dell’importo risultante dall’Anagrafe delle prestazioni).

Per le altre strutture, non sono pervenute ulteriori informazioni.

In punto di diritto, tali prestazioni sono regolate dalla disciplina giuridica prevista

dall’art. 53 del t.u. sul Pubblico impiego, di cui al d.lgs. n. 165/2001.

Pur trattandosi delle medesime attività che i dipendenti svolgono durante l’orario di

lavoro, esse, sono considerate, come è noto, extraistituzionali per il fatto di essere

remunerate da un soggetto terzo.

In quanto tali, devono rispondere ai requisiti di occasionalità e temporaneità previsti

per le prestazioni di lavoro autonomo consentite ai dipendenti pubblici.

Benché finalizzate a garantire la tutela del patrimonio culturale (finalità primaria degli

istituti e luoghi di cultura), autorizzate dall’amministrazione e regolamentate con appositi

accordi con le OO.SS e le Rsu locali, con i quali si individuano criteri e modalità di

svolgimento, tali prestazioni, tuttavia, presentano forti elementi di criticità, sia perché

carenti dei detti requisiti (occasionalità e temporaneità), sia per la possibile situazione di

conflitto derivante dai rapporti economici in atto tra il concessionario e l’amministrazione,

tenuto conto di quanto previsto dal citato articolo e dai principi applicabili in materia.

Peraltro, gli accordi sindacali stipulati a livello locale (tra amministrazione, OO.SS. e

Rsu), limitatamente, come detto a prestazioni finalizzate ad attività ordinarie, non sono

strettamente attinenti all’accordo sottoscritto a livello nazionale in data 3 marzo 2010, il

quale, all’art. 1 prevede che “le prestazioni in conto terzi sono finalizzate a garantire la

tutela del patrimonio culturale e la sicurezza dei siti e degli utenti in occasione di

manifestazioni ed eventi culturali o altri eventi autorizzati nei siti gestiti dal Ministero”.

Nel predetto Accordo, in particolare, si considera che “le prestazioni in conto terzi hanno

natura giuridica duale, pubblicistica per quanto riguarda il rapporto di lavoro funzionale alla

tutela e alla sicurezza, e privatistica per quanto attiene al contratto derivante da incarico che si

102

configura come extraistituzionale” e si individuano criteri e modalità di svolgimento delle

prestazioni stesse, tra cui la volontarietà, anche al fine di evitare sperequazioni

economiche e disparità di trattamento tra singole realtà.

Oltre ai rilevati profili di criticità, la situazione è da valutare anche in relazione alla

funzionalità delle strutture, e dunque in termini, da un lato, di personale occorrente al loro

funzionamento, dall’altro (opposto) di possibile elusione dei limiti imposti dal legislatore

alle amministrazioni pubbliche per il contenimento della spesa di personale (sul punto, v.

infra, par. 6)

Valutazioni, queste, che, nonostante la piena autonomia riconosciuta ai nuovi istituti

museali, implicano necessariamente l’intervento centrale, atteso che l’amministrazione del

personale assegnato ai musei, sotto il profilo delle dotazioni organiche e del trattamento

economico stipendiale e accessorio, è di competenza del Mibact.

Del resto, per quel che risulta dalla documentazione acquisita, tali problematiche sono

state più volte poste all’attenzione del Segretariato generale del Mibact. Si cita, tra queste,

la nota inviata dal Segretario regionale nell’aprile 201684, nella quale si è rappresentato

quanto segue:

“Durante la contrattazione del 05/04/2016 relativa al Conto terzi per gli Istituti nati, a seguito

della riforma DPCM 171/2014, dall'ex SSPSAE e polo museale città di Firenze, è emersa con

evidenza la problematica interpretativa sul Conto terzi finora svolto presso l'ex SSPSAE e polo

museale della città di Firenze in relazione alla prassi di annoverare come conto terzi il

prolungamento orario pomeridiano e l'apertura extra-orario-in-occasione di mostre

istituzionali, con conseguente il pagamento del personale da parte del terzo che è il

Concessionario dei servizi di biglietteria).

Tale prassi consolidata e conseguente a accordi locali stipulati nel corso del tempo (anche

inviati al Ministero), comporta lo svolgimento, da parte del personale, di attività istituzionale

(vigilanza, e attività tecniche e amministrative collegate al conto terzi -la medesima che i

dipendenti svolgono durante l'orario di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione-

pagata da un terzo. La normativa sugli incarichi extraistituzionali esclude che il dipendente

possa svolgere attività extraistituzionale che sia in conflitto di interesse anche potenziale con

l'attività istituzionale. Dato che i1 Conto terzi ricorre all'istituto dell'incarico extraistituzionale

84 Acquisita agli atti della Sezione nel corso dell’istruttoria riguardanti l’esame degli atti trasmessi dallaRagioneria territoriale dello Stato di Firenze, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 123/2011, e relativi allaliquidazione di ore di lavoro straordinario prestate dai dipendenti di numerosi istituti culturali regionali.

103

per l'aspetto autorizzatorio del personale partecipante, è stata sollevata, nella riunione del

05/04/2016, la criticità descritta.

E' evidente che tale prassi ha generato l'effetto di consentire l'apertura di musei in orari in cui,

secondo l'orario normale, il museo sarebbe stato chiuso, dato che per l'attuale organizzazione del

personale (e delle turnazioni) il personale esistente non sarebbe stato sufficiente a garantire

l'apertura con tale orario.

E' altrettanto evidente che tale prassi ha determinato l'affidamento nel pubblico dell'apertura

con tali orari ampliati, e della necessità conseguente di mantenerli tali, per evidenti ragioni

politiche e di immagine.

E' infine evidente che non può essere demandato al Segretariato regionale il compito di

individuare la formula giuridica corretta per risolvere la questione. L'aumento del personale è

ovviamente la prima soluzione possibile, e non dipende dal Segretariato regionale. Altre

soluzioni (diversa organizzazione interna, straordinari a pagamento, progetti nazionali

specifici, progetti locali finanziati con i proventi in autonomia (purché vi sia l'autorizzazione

di utilizzare parte degli introiti anche per il personale), accordi di sponsor a seguito di gara. . .

) sono tutte ipotesi che debbono essere valutate e vagliate a livello nazionale da un apposito

tavolo, dato che riguardano una problematica gestionale generale, paragonabile a quella che

portò a suo tempo al tavolo che ha disciplinato il conto terzi per tutti gli Istituti del Ministero.

Pertanto, si rinvia a codesti spettabili uffici per la disamina della questione e l'individuazione

della soluzione appropriata”.

Alle valutazioni sopra espresse deve aggiungersi un cenno alle dimensioni assunte nel

tempo, dal personale dipendente del concessionario, che risultano essere le seguenti:

Tab. n. 17 – Personale assunto dal concessionario per i servizi aggiuntivi dal 1998 al 2015.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

124 140 155 192 201 205 244 245 271

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

285 321 340 362 367 365 363 362

Tale aspetto non è secondario ove si consideri che negli imminenti bandi per l’avvio di

nuove gare dovrà essere inclusa la c.d. clausola sociale e che la questione ha notevole

rilevanza, attese le pressioni dei lavoratori e delle parti sociali finalizzate alla

stabilizzazione del personale.

104

Nell’Accordo stipulato, a suo tempo, tra la Soprintendenza in esame, le OO. SS. e la

Rsu, in data 5 marzo 2009, per regolare l’attività di supporto, a carico del concessionario,

alle aperture ordinarie per 5 musei (Uffizi, Accademia, Palatina, Costume e

Soprintendenza) con 13 unità di personale da remunerare, si legge, infatti, che “per la

validità del presente accordo è condizione essenziale che il Concessionario assuma a tempo

indeterminato un numero significativo del personale attualmente in servizio a tempo

determinato, nel rispetto e con le garanzie del CCNL di settore”.

6. I proventi destinati al costo del personale

Riguardo all’andamento del costo del personale, la Soprintendenza ha fornito i seguenti

elementi informativi:

“Si allega la documentazione contenente il riepilogo dei soli compensi accessori erogati dalla

soprintendenza al personale in quanto le competenze stipendiali vengono erogate direttamente

dal MEF. Tra i compensi accessori erogati dalla Soprintendenza si distinguono quelli con

fondi del ministero e quelli con fondi propri della Soprintendenza. Nell'ambito dei fondi

ministeriali i compensi accessori possono avere il carattere della continuatività (indennità di

turnazione etc.) o della straordinarietà (aperture straordinarie dei musei decise in seguito a

progetti concordati a livello nazionale).

A causa della grave carenza di personale suenunciata la Soprintendenza, per assicurare

l'apertura domenicale dei musei a doppio turno (Galleria degli Uffizi, Galleria dell'Accademia

e Galleria Palatina) e per garantire l'apertura di alcuni giorni festivi coincidenti col lunedì di

chiusura, deve attingere ai fondi propri derivanti da entrate diverse dalla bigliettazione,

nell'ambito dell'autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile attribuitale in

seguito all'istituzione della Soprintendenza Speciale per il Polo Museale Fiorentino (D.M.

11.12.2001).

Stante quanto rappresentato, appare utile soffermarsi, in questa sede, sui costi

sostenuti dall’amministrazione, per sopperire, con propri fondi, alla deficitaria consistenza

del personale (soprattutto) di vigilanza e custodia, ma anche, evidentemente, alla

inadeguatezza delle risorse accessorie assegnate dal Mibact.

6.1. Emolumenti accessori finanziati in autonomia

In primo luogo, vengono in considerazione i costi che la Soprintendenza ha sostenuto,

negli anni, per finanziare progetti locali in autonomia, cioè per retribuire, con fondi propri,

105

le prestazioni straordinarie rese dal personale dipendente, necessarie a garantire

prolungamenti di aperture ordinarie e/o aperture straordinarie.

Per la corresponsione dei predetti compensi, vengono redatti, previa stipula di accordi

locali con le rappresentanze sindacali, i singoli progetti di apertura, che prevedono anche le

modalità di svolgimento e di retribuzione delle prestazioni aggiuntive richieste. In tal caso,

si tratta di prestazioni straordinarie istituzionali.

Peraltro, sulla possibilità di destinare i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti a

tal fine, erano sorti, già in passato, problemi interpretativi.

In particolare, nel corso dell’istruttoria, è emerso che nel 2008 veniva segnalata al

Ministero, da parte della Soprintendenza, l’impossibilità di assicurare le aperture

domenicali “a meno che non venisse autorizzato l’utilizzo delle risorse economiche proprie

del Polo Museale Fiorentino” 85.

All’epoca della richiesta, infatti, il richiamato art. 110 del Codice, che regola, come si è

visto, le modalità di incasso e riparto dei proventi, non consentiva di destinare i proventi

derivanti dalla vendita dei biglietti a tali finalità.

Di recente, a seguito delle integrazioni successivamente introdotte all’art. 110, la

destinazione dei proventi è stata estesa anche al “funzionamento” e alla “valorizzazione” dei

siti culturali (v. supra, par. 1, punto 10).

In particolare, l’art. 14, comma 1-ter, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con

modificazioni, dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225 ha previsto che “al fine di potenziare

l'offerta culturale dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, anche attraverso il più

efficace utilizzo delle risorse derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso, all'articolo 110,

comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio

2004, n. 42, dopo le parole: "al funzionamento" sono inserite le seguenti: "e alla

valorizzazione".

La problematica, dunque, almeno sul piano generale, sembrerebbe risolta, come del

resto ha ritenuto la stessa amministrazione, in sede di contraddittorio, richiamando anche,

sul punto, l’esito della verifica ispettiva da parte del Mef, Ispettorato Generale di Finanza,

e sostenendo che a fronte del rilievo in merito all’“irregolare finanziamento con fondi

85 Agli atti risulta peraltro che il Mibact non ha espressamente autorizzato tale utilizzo, limitandosi aprendere atto delle assicurazioni fornite dalla Soprintendenza stessa “sull’utilizzo di proventi diversi da quelliderivanti dalla vendita di biglietti” e segnalando, tuttavia, la “necessità di ulteriori indispensabiliapprofondimenti da effettuare nelle sedi opportune”. In risposta ad una specifica richiesta del Mef sul punto (inoccasione della citata verifica ispettiva), l’amministrazione ha precisato che “tali approfondimenti nonrisultano intervenuti e, in seguito, i competenti Ministeri hanno sempre approvato i bilanci”.

106

propri, di parte della retribuzione accessoria del personale dipendente corrisposta per la

realizzazione di alcuni progetti locali”, il Mef aveva “superato e risolto il rilievo in questione

sulla base ‘delle idonee motivazioni espresse a sostegno dei proprio operato’ […] con la

relazione del soprintendente ad interim”.

Si rammenta, al riguardo, che le valutazioni all’epoca espresse dal Mef, peraltro,

opportunamente valutate da questa Sezione (cfr. nota n. 85), lasciavano “impregiudicate le

questioni concernenti l'estensione dell’autonomia delle Soprintendenze Speciali

all’amministrazione del personale ed il superamento dei limiti economici posti dai CCNL per

la corresponsione della quota retributiva accessoria”, sottolineando, altresì, la questione alla

base del problema, consistente, in buona sostanza, nella mancanza di “una dotazione

organica sufficiente ovvero … di risorse aggiuntive, in modo da consentire l'erogazione

dell'opportuna incentivazione economica per sopperire alla carenza di organico” e, nel

contempo, la necessità di “garantire la primaria finalità istituzionale di promozione

culturale”.

Il superamento del rilievo, pertanto, si basava principalmente sul presupposto che “il

rispetto dei vincoli di bilancio” appariva comunque garantito da stanziamenti “conformi

alla normativa in vigore per quanto riguarda i vincoli posti dall'art. 9.2 del decreto legge

31.05.2010, n. 78”. Negli anni esaminati dal Mef (2011-2013), infatti, si riscontrava “una

tendenza in diminuzione degli stanziamenti effettuati a tale titolo nel triennio successivo

all'anno 2010, costitutivo del limite inderogabile del fondo per la retribuzione accessoria”.

Il successivo sviluppo della problematica, tuttavia, a decorrere dall’anno 2016, non

appare connotato dai medesimi presupposti, atteso il tendenziale aumento degli

emolumenti in questione, rispetto ai quali non può che ribadirsi il permanere di profili di

criticità.

Si confermano, pertanto, le argomentazioni già esposte, come di seguito precisate.

Tali emolumenti sono liquidati dagli istituti autonomi con imputazione diretta sul

proprio bilancio, dunque, al di fuori delle retribuzioni stipendiali e accessorie corrisposte

dal Ministero sul cedolino unico86.

86 A partire da gennaio 2011 i dipendenti delle Amministrazioni che utilizzano NoiPA visualizzano inun'unica busta paga le competenze fisse e accessorie spettanti. La realizzazione di Gestione accessoriaconsegue a quanto disposto all'art. 2, comma 197, della Legge finanziaria n. 191 del 23 dicembre 2009 e siinquadra nella strategia di dematerializzazione e semplificazione dei processi della PubblicaAmministrazione. L'applicazione consente agli operatori delle Amministrazioni di gestire le competenzeaccessorie spettanti ai dipendenti.

107

Al riguardo, risulta che analoghi progetti sono finanziati annualmente dal Mibact, a

valere sulle risorse stanziate in bilancio sul cap. 1321, i quali prevedono la ripartizione

delle risorse a livello locale, tramite accreditamenti sulle contabilità degli istituti periferici,

anche autonomi, e vengono, dunque, anch’essi corrisposti al personale al di fuori del

cedolino unico.

Nelle premesse del decreto ministeriale87 che dispone il complessivo impegno di spesa

sul predetto capitolo per l’anno 2016 (n. 325/2016), tuttavia, si tiene conto di una nota

dell’Ufficio centrale del bilancio presso il Mibact (n. 14674/2013) in cui “è chiarito che

qualora la realizzazione dei progetti di valorizzazione comporti anche il riconoscimento di

emolumenti nei confronti del personale, l’avvalimento delle risorse sul cap. 1321 riveste

carattere eccezionale, dovendo il Ministero utilizzare prioritariamente le risorse sul Fondo

Unico di Amministrazione”.

Sempre nelle premesse, si dà conto, altresì, “dell’impossibilità di reperire risorse dal

Fondo Unico di Amministrazione e della contemporanea necessità di realizzare i suddetti

progetti ai fini della valorizzazione del patrimonio culturale”.

Ne deriva che solo in presenza di analoghi presupposti (straordinarietà e indisponibilità

di risorse accessorie sul FUA) possono trovare giustificazione le (analoghe) liquidazioni

effettuate dalle amministrazioni in esame.

Mentre la straordinarietà del ricorso ai propri fondi è un presupposto che gli istituti

autonomi possono governare, non altrettanto può dirsi con riguardo alle risorse accessorie

del Fondo unico di Amministrazione, tenuto conto che gli stessi non hanno competenza in

materia e, dunque, tecnicamente, non hanno fondi propri da destinare alla retribuzione

accessoria.

Peraltro, nelle relazioni illustrative ai conti consuntivi degli anni 2011-2015, la relativa

spesa complessivamente sostenuta trova evidenza tra le misure adottate per il

contenimento della spesa pubblica e, in particolare, per la “riduzione dei costi del

personale, ai sensi dell’art. 9, comma 2-bis88, del d.l. n. 78/201089”. Sul punto,

87 Assoggettato a controllo preventivo della Corte dei conti.88 Il citato comma ha previsto che “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l'ammontarecomplessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livellodirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamenteridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1º gennaio 2015, lerisorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alleriduzioni operate per effetto del precedente periodo”. Come è noto, tale doppio limite è ancora in vigore, pereffetto di espressa previsione nelle leggi di stabilità 2016 e 2017.

108

l’amministrazione ha evidenziato che “il trattamento accessorio corrisposto non supera il

corrispondente importo dell’anno 2010”. Inoltre, nel medesimo punto, risulta che la

Direzione generale del personale ha precisato, a suo tempo (2009) di aver operato le

riduzioni previste dalle norme di contenimento della spesa sia sul Fondo unico sia sulle

dotazioni organiche.

Va detto, al riguardo, che il citato comma 2-bis dell’art. 9, è stato interpretato dalle

Sezioni riunite della Corte dei conti con deliberazione n. 51/2011 (sebbene con riguardo agli

enti locali), come una “norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di

personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse,

applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’ente disponga di risorse aggiuntive derivanti

da incrementi di entrata”.

In materia di contenimento della spesa, per le amministrazioni dello Stato vi sono,

peraltro, precisi obblighi di monitoraggio e di versamento dei risparmi conseguiti al

bilancio dello Stato.

Tali norme si applicano anche agli istituti in esame, i quali, essendo indicati in nota a

margine nell’elenco Istat, di cui alla l. n. 196/200990, quali unità locali del Mibact, sono da

considerarsi, a tal fine, enti pubblici.

Sul punto, deve, tuttavia, precisarsi che, per gli esercizi finanziari 2016 e 2017, i

medesimi sono stati esonerati dagli obblighi di contenimento della spesa, come indicato dal

Mef, con circolare n. 26 del 7 dicembre 2016, nella scheda tematica D (Enti vigilati dal

Mibact di nuova istituzione o trasformati), in ragione del fatto che il “processo di

riorganizzazione, avviato nel corso dell’esercizio 2015, ha comportato un mutamento

significativo delle competenze nonché dell'aspetto organizzativo ed operativo dei nuovi istituti

dotati di autonomia speciale, la cui operatività, a decorrere dall'esercizio 2016, pone il problema

dell'applicazione delle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica

laddove il raffronto deve essere effettuato con la spesa degli esercizi precedenti.

In tale contesto, si evidenzia che per i predetti Istituti di nuova costituzione od oggetto di

trasformazione, per l'applicazione delle misure di contenimento della spesa pubblica dovranno

essere presi a riferimento i dati contabili risultanti dal primo conto consuntivo approvato.

Al riguardo, corre l'obbligo di ribadire che per gli Istituti dotati di autonomia speciale, quali

unità locali del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, sarà la stessa

89 D.l. 31 maggio 2010, n. 78, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e dicompetitività economica”, convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122.90 Recante “Legge di contabilità e finanza pubblica”.

109

Amministrazione vigilante a stabilire le modalità attraverso le quali sarà assicurato il

raggiungimento dell'obiettivo di contenimento di quelle spese i cui limiti sono contemplati dalla

normativa vigente.

Pertanto, atteso che il primo consuntivo approvato sarà quello afferente all'anno 2016, al fine di

assicurare comunque, in termini di entrata al bilancio statale, il non venir meno degli effetti

derivanti dall'applicazione delle citate misure di contenimento della spesa pubblica, si ravvisa

la necessità che il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo dia ai predetti

organismi puntuali indicazioni per la predisposizione del bilancio di previsione dell'esercizio

2017, non mancando di raccomandare che gli stessi dovranno adottare, sia in fase previsionale

che gestionale, comportamenti coerenti con la finalità di assicurare il contenimento delle spese,

con particolare riferimento a quelle non direttamente correlate alla realizzazione della "mission"

istituzionale, valutando attentamente la possibilità di procedere ad un'oculata riduzione degli

stanziamenti complessivi per spese diverse da quelle obbligatorie ed inderogabili”.

Il Mibact-DG Bilancio ha recepito tali indicazioni, comunicandole agli istituti autonomi

con nota n. 707 del 17 gennaio 2017.

Per quanto sia evidente, dunque, la necessità non solo di garantire ma anche di

incentivare la fruizione e la valorizzazione dei siti culturali anche attraverso

l’ampliamento dei servizi offerti al pubblico, la descritta peculiarità (emolumenti accessori

finanziati in autonomia) necessita, comunque, di opportune valutazioni e di conseguenti

misure organizzative, al fine di evitare possibili elusioni dei limiti di spesa posti dal

legislatore in materia, tenuto conto che il fenomeno è in espansione e, almeno per le

Gallerie degli Uffizi, esso è finalizzato, dal 2018, a ridurre il ricorso ai servizi in conto terzi,

come si evince da quanto recentemente precisato sul punto:

“in data 14.03.2017 è stato sottoscritto un accordo con la parte sindacale (allegato l), che

prevede che il personale in servizio in orario pomeridiano presso i musei di Palazzo Pitti

(Tesoro dei Granduchi, Galleria d'Arte Moderna e Museo della Moda e del Costume), sarà

retribuito grazie all'attivazione di un progetto, dal 10 giugno al 31 dicembre 2017, a carico del

bilancio delle Gallerie degli Uffizi. Il progetto poi è stato realmente attivato a decorrere dal 10

settembre in quanto era necessario attendere l'approvazione della variazione di bilancio, nella

quale era inserita la spesa. Anche per l'anno 2018 è stato approvato un progetto per il

pagamento del personale necessario a garantire l'apertura pomeridiana dei musei di Pitti

utilizzando i fondi delle Gallerie degli uffizi (allegato 2).

110

Pertanto ad oggi non sono più attive le convenzioni in conto terzi per l'apertura ordinaria dei

musei, ma solo quelle per eventi occasionali e per mostre”.

In particolare, nelle premesse dei citati accordi si richiamano le recenti disposizioni

(indicate in premessa al capitolo, nel contesto normativo di riferimento) che hanno

integrato l’art. 110 del Codice, consentendo di estendere l’utilizzazione dei proventi

derivanti dal servizio di biglietteria alla valorizzazione degli istituti e luoghi di cultura.

Gli emolumenti così corrisposti, con fondi a carico del bilancio del Museo (come si è

detto, al di fuori della retribuzione stipendiale e accessoria corrisposta con il cedolino

unico) oltre a richiedere le dette valutazioni, in ordine ai rischi di elusione dei limiti posti

da legislatore in materia, fanno emergere le reali esigenze di personale nonché la

quantificazione delle risorse necessarie per garantire e migliorare l’offerta culturale, fino ad

ora non rappresentate in bilancio, in quanto esterne alla contabilizzazione dell’ente,

essendo il relativo onere a carico del concessionario.

E’ facile immaginare, dunque, che si assisterà, in futuro, ad un considerevole aumento

dei predetti emolumenti, con la conseguenza che la strutturale carenza di personale

porterà ad aumentare forme di retribuzione di natura non chiara e non appropriata, per

affrontare una domanda di servizi pubblici che vediamo crescere costantemente.

Il dato allarmante, in sintesi, non è, dunque, il fenomeno di per sé, il quale, anzi, in

presenza di esigenze di natura straordinaria potrebbe ben trovare giustificazione, quanto il

ricorso generalizzato a tale forma di finanziamento per garantire il normale funzionamento

delle strutture in esame, con conseguente rischio di elusione dei relativi vincoli di bilancio.

Tutto ciò, in assenza, peraltro, di una rinegoziazione degli accordi in essere con il

concessionario, il quale, come si è visto, incassa interamente gli introiti derivanti dai diritti

di prenotazione e prevendita (per gli anni esaminati, l’incasso è stato, mediamente, di circa

sette milioni di euro annui), a fronte del pagamento di un canone fisso di 420.000 euro

nonché delle prestazioni in conto terzi, per attività non occasionali, oltre al corrispettivo

da individuarsi nella spesa sostenuta dal concessionario stesso per la retribuzione del

proprio personale adibito a funzioni di supporto alla vigilanza delle strutture meglio

specificate al Par. 5

Si prefigura, pertanto, per il futuro, anche una significativa alterazione, a sfavore

dell’amministrazione, dei potenziali equilibri economici derivanti dai predetti accordi, che

già allo stato attuale, peraltro, non è stato possibile verificare, se non limitatamente

all’anno 2015, sul quale l’amministrazione ha dato riscontro, in esito al contraddittorio. In

111

particolare, dai dati acquisiti, peraltro già precedentemente illustrati (cfr. par. 4), risulta

che, a fronte di un introito complessivo di 6.967.069 euro, la spesa sostenuta dal

concessionario per la remunerazione del personale dipendente del Mibact quale servizio in

conto terzi è stata di 732.177 euro mentre quella relativa al proprio personale, assegnato a

funzioni di vigilanza presso le strutture convenzionate è stata di 1.082.154,04 euro

(corrispondenti al 15,53 per cento dell’introito complessivo del medesimo anno).

Si espone, di seguito, il costo annuo sostenuto a tale titolo, nel periodo 2011-2015 e nel

raffronto con il 2010:

Tab. n 18 – Compensi al personale finanziati su fondi della ex Soprintendenza speciale. Anni2010-2015. (in euro)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

288.128,93 266.731,53 274.791,14 221.811,77 245.531,61 232.995,57


Da ultimo si deve rilevare che nell’Accordo stipulato per il 2018 (come anche negli

accordi in precedenza stipulati) non si quantifica la spesa complessiva e non si procede ad

una formale approvazione dello stesso con un decreto, motivato, di assunzione

dell’impegno di spesa.

Per completezza, ma anche per gli opportuni termini di confronto, si espongono, infine,

i compensi accessori finanziati dal Mibact, assegnati alla Soprintendenza nel periodo 2010-

2015, sia a valere sul Fondo unico di amministrazione91, sia sul cap. 1321 per la

realizzazione di Progetti nazionali (già contrattati con accordo integrativo centrale) e di

Progetti locali (da individuare, invece, in sede), con destinazione vincolata al

“miglioramento dei servizi culturali ed amministrativi resi dall’amministrazione

all’utenza”, attraverso il perseguimento degli obiettivi annualmente concordati92:

91 Ai sensi dell’art. 12 del CCIM sottoscritto il 21/10/2009, le risorse del fondo unico di amministrazione(FUA) di cui all’art. 31 del CCNL 1998/2001, sono destinate alla remunerazione, tra l’altro, delle turnazioninonché dei progetti di incentivazione della produttività collettiva e individuale, definiti sia con accordinazionali (Progetti nazionali) sia con contrattazioni di sede (Progetti locali).92 Se ne citano alcuni: ampliamento degli orari di apertura e aumento della qualità del servizio; incrementodell’offerta culturale con iniziative aggiuntive rispetto a quelle ordinarie (la struttura in esame ha previstovisite guidate e apertura con visite guidate di luoghi chiusi); diffusione e rispetto della carta dei servizi;riduzione dei tempi dell’azione amministrativa e perseguimento della massima trasparenza.

112

Tab. n. 19 – Progetti nazionali e Progetti locali finanziati dal Mibact. Anni 2010-2015. (in euro)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Compensi accessoricontinuativi (FUA) 1.733.575,94 1.757.234,60 1.759.590,54 1.713.730,40 1.677.920,63 1.630.858,28

Aperture straordinarieprogetti nazionali (FUA)

137.157,50 181.060,00 36,670,00 96.317,50 188.640,00 199.140,00

Altri Progetti nazionaliCap. 1321

587.952,90 56.006,00 1.066.028,13 0 537.216,00 351.226,93


6.2. L’affidamento di servizi in house ad Ales Spa

In secondo luogo, ancora con riguardo alla spesa sostenuta dall’amministrazione, per

sopperire, con propri fondi alla carenza di personale, si evidenzia l’ulteriore costo derivante

dal contratto sottoscritto in data 1° luglio 2015 (rep. n. 50/2015) tra la Soprintendenza e

Ales S.p.a, società in house del Mibact, con il quale, come precisato dall’amministrazione,

“è stato affidato ad Ales lo svolgimento di servizi di supporto ai servizi di accoglienza e

vigilanza e servizi tecnici alla soprintendenza.

Il corrispettivo complessivo spettante ad Ales per l'esercizio dei servizi, così come previsto

dall'art. 8 del contratto, ammonta ad € 1.531.293,66 complessivo di IVA e oneri di sicurezza.

Il corrispettivo riguarda i servizi svolti dal personale di cui all'elenco allegato (supporto alla

sorveglianza e supporto alla manutenzione) e l'adempimento di quanto previsto dall'art. 6 del

contratto servizio”.

A tale primo contratto, che riguardava “23 unità (riassorbimento dei dipendenti di Opera

Maggio Musicale Fiorentino ai sensi del d.l. n. 91 dell’8/8/2013 convertito nella legge 112 del

7.1..2013 art. 11 risanamento delle fondazioni lirico sinfoniche)” ne sono seguito altri 2,

sottoscritti dalle Gallerie degli Uffizi:

- Contratto del 29 novembre 2016 (rep. n. 40/2016), per 26 addetti alla vigilanza e 3

giardinieri, per il corrispettivo di 1.624.141,27 euro;

- Contratto del 10 luglio 2017 (rep. n. 38/2017) per 20 addetti alla vigilanza e 2

funzionari, per il corrispettivo di 1.292.336,05 euro.

Il costo complessivo del servizio, nel triennio 2015-2018 risulta, pertanto, pari a

4.279.749,40 euro.

Come si evince dalle rispettive relazioni al conto consuntivo, anche il Museo del

Bargello e la Galleria dell’Accademia hanno sottoscritto analoghi contratti, a fine 2016,

avendo accertato la grave carenza di personale e la conseguente necessità di ricorrere

113

all’affidamento in house per i servizi di accoglienza, vigilanza e amministrativi. In

particolare, risulta che:

- Il Museo del Bargello ha sottoscritto un contratto, con decorrenza 14 ottobre 2016 (non

sono indicati gli estremi del contratto e il costo annuo pattuito) per 5 assistenti alla

vigilanza e 1 funzionario di supporto amministrativo, per un impegno relativo ai mesi

ottobre-dicembre pari a 82.073,09 euro;

- La Galleria dell’Accademia ha sottoscritto un contratto, in data 3 novembre 2016, per il

periodo 8 novembre 2016/7 novembre 2017, per 6 unità, assegnate al “Servizio

assistenza al pubblico e sorveglianza”, per un corrispettivo di 292.775,14 euro.

Quanto agli affidamenti in house, che costituiscono un’eccezione93 alla regola generale,

in base alla quale per l’affidamento di lavori, servizi e forniture si ricorre a procedure ad

evidenza pubblica, va detto che nel previgente Codice dei contratti, di cui al d.lgs. n.

163/2006, non era rinvenibile una esplicita disciplina.

Qualche indiretto riferimento si poteva riscontrare negli affidamenti in economia, in

amministrazione diretta, nei limiti previsti dall’art. 125 (cfr. delib. AVCP n. 22/2008) e

nell’art. 218, relativo ai settori speciali, che sottraeva all’applicazione del Codice gli

appalti affidati ad imprese collegate (nel modo precisato al comma 1 del medesimo

articolo), a condizione che almeno l’80 per cento del loro fatturato medio realizzato negli

ultimi tre anni nel campo dei servizi, delle forniture e dei lavori provenisse dalla messa a

disposizione di tali prestazioni alle imprese a cui esse erano collegate (dunque, uno dei

requisiti dell’in house, ovvero l’attività prevalentemente svolta a favore dell’ente

affidante).

Il nuovo Codice degli appalti, di cui al d.lgs. n. 50/2016 e d.lgs. n. 56/2017 (decreto

correttivo al Codice), ha introdotto, invece, con l’art. 192, il “Regime speciale degli

affidamenti in house”, ponendo precisi limiti e vincoli alla discrezionalità della stazione

appaltante, sia per il possesso dei necessari requisiti e per la scelta di ricorrere a tale

modalità, sia per l’accessibilità e la pubblicità degli affidamenti medesimi e di tutti gli atti

connessi.

Anzitutto è necessaria l’iscrizione, a domanda, nell’elenco che dovrà essere istituito

presso l’Anac94, anche la fine di garantire la trasparenza e la pubblicità dei contratti

93 Sul presupposto che per tali affidamenti non vi sarebbe dualità tra stazione appaltante e affidatario, ilquale, in virtù del vincolo interorganico esistente con la stessa, ne rappresenta un’articolazione operativa.94 Sulle Linee Guida n. 7/201 dell’Anac, il Consiglio di Stato aveva espresso un parere favorevole conosservazioni (n. 282/2017), fornendo anche una ricostruzione in cui la funzione di controllo dell’ANAC sia

114

stipulati. La domanda di iscrizione, peraltro, “consente alle amministrazioni aggiudicatrici

e agli enti aggiudicatori sotto la propria responsabilità, di effettuare affidamenti diretti dei

contratti all'ente strumentale” (comma 1).

E’, altresì, prevista, nel caso di servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza,

una preventiva valutazione sulla congruità economica dell’offerta dell’affidatario in house,

avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, motivando, nel provvedimento di

affidamento, il mancato ricorso al mercato ed evidenziando i benefici per la collettività

della scelta effettuata, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di

efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse

pubbliche (comma 2).

Relativamente, inoltre, al regime dei controlli, si rappresenta che ai sensi dell’art. 3,

comma 1, della l. n. 20/1994, sono assoggettati al controllo preventivo della Corte dei

conti, tra gli altri, i “decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato,

escluse le aziende autonome: attivi, di qualunque importo , ad eccezione di quelli per i

quali ricorra l'ipotesi prevista dall'ultimo commi dell'articolo 19 del regio decreto 18

novembre 1923, n. 2440; di appalto d'opera, se di importo superiore al valore in ECU

stabilito dalla normativa comunitaria per l'applicazione delle procedure di aggiudicazione

dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore ad un decimo del valore

suindicato”

Poiché tali affidamenti sembrano rientrare nella fattispecie indicata, le amministrazioni

interessate dovranno procedere ai necessari approfondimenti, tenuto conto che i decreti di

approvazione dei contratti sopra menzionati non risultano pervenuti a questa Sezione.

Sul punto, in esito al contraddittorio, sono stati forniti i seguenti ulteriori chiarimenti:

“ln riferimento a tale questione si fa presente la procedura adottata in caso di affidamento di

servizi alla società in house Ales S.p.A: la stipula dei contratti con Ales S.p.A. viene

effettuata solo dopo verifica delle necessità a livello locale di potenziare il servizio di vigilanza e

assistenza al pubblico ; richiesta delle Gallerie degli Uffizi alla Direzione Generale

Organizzazione di verificare, a livello centrale, se sia possibile disporre di professionalità

all'interno del Ministero per lo svolgimento delle attività necessarie (all. 4); risposta della

pienamente compatibile con il divieto di introdurre “livelli di regolazione superiori a quelli minimi” richiestidalle direttive europee (cd. “goldplating”). Oltre a recepire i rilievi formulati nel predetto parere, l’ANAC haaggiornato le linee guida alla luce della pubblicazione del d.lgs. n. 56/2017 (c.d. Decreto correttivo),apportando alcuni accorgimenti procedurali, utili per il miglior funzionamento del sistema di gestionedell’Elenco. Il Consiglio di Stato si è di recente espresso, in modo favorevole, con il parere n. 1940 del 5settembre 2017.

115

Direzione Generale Organizzazione nella quale si fa presente che l'attuale carenza organica non

consente di reperire le professionalità nell'ambito del Ministero, indicando quindi l'

opportunità di rivolgersi ad Ales (all. 5). Per quanto concerne l'obbligo di iscrizione nel

registro istituito presso l' ANAC per l'affidamento di servizi a società in house, si fa presente

che, con nota dei 29 novembre 2017, l'ANAC ha comunicato che nelle more della messa in

esercizio dell'applicativo informatico necessario per la gestione dell'Elenco delle

amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori di cui all'art. 192 del D.Lgs.

50/2016, il termine per l'avvio della presentazione di domanda di iscrizione nell'Elenco, di cui

al punto 9.2 delle Linee Guida ANAC n. 7, è rinviato, per motivi tecnici, al 15 gennaio 2018.

Per quanto riguarda infine la necessità di sottoporre a controllo preventivo dei decreti che

approvano i contratti stipulati con Ales S.p.A. si procederà ai necessari approfondimenti,

anche a livello centrale, per chiarire quanto sopra”.

Sotto il profilo della qualificazione di società in house providing, si dà conto, infine, delle

vicende giuridiche che hanno interessato la società Ales Spa95 negli ultimi anni.

RIQUADRO 5 – LA SOCIETÀ ALES S.P.A.

La società Ales – Arte lavoro servizi Spa è stata costituita nel 1998, ai sensi dell’art. 1 commi 1 lett. a), 2 e 3del D. Lgs. n. 468/1997 e dell’art. 20 commi 3 e 4 L. n. 196/1997, per dare occupazione ai lavoratorisocialmente utili di alcune società dismesse nelle regioni Lazio e Campania. Fin dal momento della suacostituzione, la società ha operato nel settore dei beni culturali ed è sempre stata a capitale totalmentepubblico, non essendo ammesso l’ingresso di capitale sociale privato.Già dal 2009 – all’indomani della acquisizione ope legis da parte del MIBACT dell’intero pacchetto azionario- Ales aveva sottoscritto con il MIBACT due contratti per un valore complessivo di oltre 12 milioni di euro,ed un terzo contratto – del medesimo valore - era stato sottoscritto nel 2010.Nel 2010, l’ANAC – attese le “… diverse e complesse problematiche inerenti il mercato delle attività divalorizzazione e gestione dei beni culturali della rete museale e del conseguente, ampio contenzioso che ne èscaturito di cui si è avuta eco anche sugli organi di stampa, in particolare riguardo agli affidamenti inconcessione dei c.d. “servizi per il pubblico” (o aggiuntivi), in concessione, e, in appalto, dei c.d. “servizistrumentali”, ex art. 117, commi 2 e 3, D.Lgs. n. 42/04 (“Codice dei Beni culturali”, di seguito CBC)” - hainviato una serie di richieste di informazioni al Ministero ed alle società da questo partecipate (Ales S.p.A. edArcus S.p.A. ), per chiarire la qualificazione giuridica di queste ultime con riferimento alle modalità diaffidamento dei servizi.Con deliberazione n. 67 del 6 luglio 2011, l’ANAC, richiamata la giurisprudenza comunitaria e nazionale inmateria, ricorda che “… presupposti essenziali affinché si possa dar luogo ad un affidamento diretto di unservizio pubblico, in deroga alle consuete procedure ad evidenza pubblica, in ossequio al principio diconcorrenza, sono che: 1) l’amministrazione aggiudicatrice eserciti sulla società affidataria un controlloanalogo a quello esercitato sui propri servizi; e che 2) l’affidataria svolga la maggior parte della propriaattività a favore dell’affidatario che ne detiene il controllo”.Applicando tali coordinate giurisprudenziali ad Ales, l’Autorità ha evidenziato come tanto la partecipazionepubblica totalitaria quanto la circostanza per cui la quasi totalità dell’attività societaria fosse rivolta afavore del Ministero, rappresentino elementi necessari ma purtuttavia non sufficienti per poter qualificareAles come società in house del Ministero. L’Autorità ha difatti rilevato notevoli criticità con riferimento al

95 La Sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti, con determinazione n. 96/2014, ha ritenutosussistenti le condizioni per l’esercizio del controllo su ALES s.p.a. ai sensi dell’art.12 della Legge n.259/1958.

116

requisito del cd controllo analogo: “… il modulo organizzativo di Ales, quale individuato nello statutosociale, non risulta in grado di limitare i rilevanti poteri gestionali del CdA, sostanzialmente uguali a quellipropri dell’organo di governo di una società di capitali privata, atteso che nello statuto manca la previsionedi stringenti poteri di ingerenza e di condizionamento da parte dell’assemblea dei soci superiori a quellitipicamente previsti dal diritto societario. In altri termini, si osserva l’assenza di previsioni statutarie chepossano limitare in modo determinante il grado di indipendenza della controllata Ales ed assicurare che ledecisioni più importanti siano sottoposte al vaglio preventivo dell’amministrazione aggiudicatrice”.Non solo. L’ANAC ha altresì evidenziato ulteriori profili di criticità con riferimento all’oggetto sociale diAles: richiamando l’insegnamento della Corte di Giustizia a mente del quale l’impresa non deve aver“acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo” da parte dell’ente pubblico(circostanza questa di cui sarebbero indici l’ampliamento dell’oggetto sociale e l’espansione territorialedell’attività della società), l’Autorità osserva che “… dallo statuto sociale sembra potersi ricavare unatendenziale vocazione commerciale della società. In ordine al primo elemento, infatti, l’articolo 3 prevede cheAles può svolgere attività “in ambito internazionale” nonché attività di “pubblicità e promozione” (letterac), “commercializzazione di prodotti editoriali propri e di terzi” (lettera d), “di merchandising, e inparticolare la progettazione, l’appalto per la produzione e la commercializzazione di oggettistica, gadgets,souvenirs di qualità, riproduzione e quant’altro” (lettera e), di “fattibilità, ricerche e consulenze” (lettera l).La previsione statutaria delle suddette attività - pur tenendo conto di quanto affermato dal MIBAC inordine all’attività internazionale che sarebbe “da intendere riferita ad un supporto organizzativo al MIBAC,nel caso di organizzazione di eventi o iniziative internazionali, da attuarsi esclusivamente sul territorionazionale”, e in ordine alle altre attività commerciali che sarebbero “inserite tra gli enunciati del citato art. 3esclusivamente a livello previsionale” e che in futuro dovrebbero essere “rese solo in favore del Ministero” -sembra ampliare eccessivamente l’oggetto sociale rispetto alle attività strettamente attinenti al serviziopubblico di competenza del MIBAC”.La deliberazione n. 67 in rassegna conclude quindi affermando che la società Ales SpA non possiedepienamente tutti i requisiti per essere configurata quale società in house del Mibac, in particolare sotto iprofili del controllo analogo.A seguito di tale deliberazione, la società Ales ha modificato il proprio statuto, una prima volta nell’agostodel 2011, proprio per renderlo conforme ai principi nazionali e comunitari in materia di in house providing.Nella versione attuale, l’art. 1 dello Statuto al secondo comma testualmente recita: “Il MIBACT esercita idiritti dell'azionista, secondo gli indirizzi impartiti dal Ministro dei beni e delle attività culturali e delturismo, mediante la Direzione generale Bilancio, in conformità al modello del in house providing. In quantotale, la società è soggetta all'attività di indirizzo e controllo analogo da parte della Direzione generaleBilancio del MIBACT, attività che viene esercitata in conformità al presente Statuto ed al "Regolamento perl'indirizzo e il controllo analogo su Ales S.p.A."”.Ancora l’art. 5 recita: “… Le azioni posso essere detenute esclusivamente da soggetti pubblici. In ogni caso,non possono essere alienate quote di capitale sociale, anche minoritarie, in favore di soggetti privati. Nonavrà pertanto efficacia nei confronti della Società qualsiasi atto di alienazione che determini il venir meno ditale requisito”.Significativo anche l’art. 16 a mente del quale “… Il consiglio di amministrazione, nominato dall'assembleaordinaria, è composto da tre membri: l'amministratore delegato (…) e un componente, entrambi designatidal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo; un componente designato dal Ministrodell'Economia e delle Finanze”.Per quanto di interesse merita, infine, senz’altro richiamare il disposto recato dall’art. 19 dello Statuto ilquale, tra l’altro, dispone: “…Il consiglio di amministrazione esercita i poteri di ordinaria e straordinariaamministrazione, nell'ambito degli obiettivi e degli indirizzi vincolanti strategici, individuati con propri attidal MiBACT, sentito il Comitato di Controllo analogo ed indirizzati alla Società per il tramite della DirezioneGenerale Bilancio.Più segnatamente, il consiglio di amministrazione può compiere gli atti di gestione ritenuti opportuni perl'attuazione ed il raggiungimento degli scopi sociali, esclusi soltanto gli atti che la legge e/o lo Statutoriservano alla preventiva autorizzazione dell'assemblea, nonché i seguenti atti:a) il piano annuale delle attività;b) il budget annuale;c) le linee generali di organizzazione interna, ivi compreso il piano di riorganizzazione aziendale e delpersonale ed il piano delle assunzioni di personale;d) ogni variazione significativa degli atti di cui alle lettere a), b), e c).Il MIBACT, attraverso il "Comitato di controllo analogo" e per il tramite della Direzione generale Bilancio,esercita su tutti gli atti citati nel presente articolo un'attività di controllo analogo a quello esercitato suipropri servizi direttamente svolti. Tale controllo analogo potrà essere esercitato tramite attività di:a) indirizzo;

117

b) controllo economico-finanziario;c) controllo amministrativo/gestionale.Le modalità di esercizio delle suddette attività di controllo analogo sono stabilite mediante il "Regolamentoper l'indirizzo e il controllo analogo su Ales S.p.A." approvato con decreto del Direttore generale Bilancio.Il MIBACT avrà, in ogni caso, diritto, ad ogni effetto di legge, di formulare al consiglio di amministrazioneindirizzi vincolanti aventi contenuto determinato in relazione a specifiche iniziative attuative dei contratti diservizi affidati alla Società.In ogni caso, in relazione al potere di vigilanza e controllo da parte del Socio pubblico nei confronti dellaSocietà, il consiglio di amministrazione della Società ètenuto a trasmettere al "Comitato di controllo analogo", per il tramite della Direzione generale Bilancio, gliatti utili alla verifica dello stato di attuazione degli obiettivi indicati nel piano annuale delle attività.La trasmissione degli atti avviene anche al fine di consentire al Socio pubblico di mantenere un costante edeffettivo grado di informazione in ordine allo svolgimento dei propri servizi espletati per mezzo della Società(..)”.Si tenga presente che – come ricordato anche dall’ANAC nella deliberazione sopra richiamata – lagiurisprudenza comunitaria e nazionale ha costantemente individuato quali requisiti legittimantil’affidamento in house il “controllo analogo” e lo svolgimento a beneficio dell’ente pubblico di appartenenzadella maggior parte dell’attività della società. Con particolare riferimento al controllo analogo, definito qualesorte di controllo strutturale sulla società, nel tempo erano stati individuati a livello pretorio vari indici,quali: partecipazione totalitaria; assenza nella statuto di clausole di cedibilità di quote societarie a privati;carenza di vocazione commerciale da parte della società; possibilità per il socio pubblico di controllare (anchein via preventiva) obiettivi strategici e decisioni fondamentali della società, potendo peraltro esercitarepoteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza dei soci.Tali coordinate risultano sostanzialmente rispettate dalle disposizioni statutarie di Ales SpA.

6.3. I costi di personale indiretti

In terzo luogo, si ritiene, infine, in ragione di quanto esposto al precedente par. 5, di

dover includere tra i costi del personale, sebbene lo siano in modo indiretto, anche quelli

sostenuti dal concessionario per il pagamento delle spese di personale, incluse le prestazioni

in conto terzi, ad eccezione di quelle relative ad eventi occasionali, quali mostre e/o altre

attività espositive, per i quali, come si è visto, non si dispone di una precisa

quantificazione, se non limitatamente al 2015, in base ai dati forniti dall’amministrazione

in esito al contraddittorio, già ampiamente illustrati nei precedenti paragrafi 4, 5e 6.1.

Ciò potrebbe aver causato, tra l’altro, perdite di ricavi per l’amministrazione, che si

protraggono da oltre un decennio e si affiancano, come si è visto, all’assenza di

significative politiche assunzionali nonché di congrue assegnazioni di risorse da parte del

Mibact, anche se, per tale ultimo aspetto, nel 2016 si sono avuti alcuni riscontri positivi

rispetto al 2015.

Al riguardo, infatti, le Sezioni riunite della Corte, in sede di giudizio di parificazione sul

rendiconto dello Stato dell’anno 2015, avevano evidenziato che “l’impulso dato al settore

museale dall’avvio della nuova organizzazione può, in parte, già cogliersi dagli ultimi dati

elaborati dall’ufficio di statistica concernenti l’incremento dei visitatori e degli introiti dei

118

musei, dei monumenti e delle aree archeologiche nel 2015”, puntualizzando, tuttavia, che“

… a tale sforzo di razionalizzazione … non sono tuttavia seguiti, nel 2015, decisi interventi

anche da un punto di vista finanziario”.

In occasione del giudizio sul rendiconto 2016, invece, è stato osservato che “a differenza

dei precedenti esercizi, tuttavia, lo stato di previsione del MIBACT evidenzia una

dotazione finanziaria iniziale di competenza pari a 2.128 milioni che raggiunge, al termine

dell’esercizio, i 2.221 milioni, segnando, in controtendenza rispetto al recente passato, una

spiccata crescita delle risorse dedicate al settore, nel quale si torna nuovamente ad

investire”.

Sono comunque da ponderare attentamente le ricadute dei predetti costi indiretti sul

bilancio dei nuovi istituti museali, soprattutto nella fase di avvio del nuovo assetto

organizzativo e funzionale, tenuto conto, altresì, delle rinnovate esigenze e dei più ampi

obiettivi di fruizione e di valorizzazione assegnati ai direttori dal Piano della performance

2016-2018 e dalle direttive generali del Ministro.

Tra questi, si citano: “Valorizzare gli Istituti e i luoghi della cultura anche attraverso

l'introduzione di nuovi servizi aggiuntivi; Favorire la creazione di un sistema museale che

includa musei statali e non statali, sia pubblici che privati; Promuovere gli accordi di

valorizzazione previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio; Incentivare le misure

fiscali di vantaggio, erogazioni liberali, donazioni; assicurare l'attuazione e il monitoraggio

delle norme sulle agevolazioni fiscali (ArtBonus); Avviare attività didattiche e percorsi

formativi nei luoghi della cultura in sinergia con il Ministero dell'istruzione, dell'università

e della ricerca, il Consiglio nazionale delle ricerche, la scuola e l'Università, anche d'intesa

con le Regioni”.

Quanto sopra esposto rende oltremodo necessario e urgente procedere a nuovi

affidamenti.

119

7. L’organizzazione di mostre ed attività espositive

L’organizzazione di mostre ed attività espositive rientra tra i servizi aggiuntivi affidati

dall’amministrazione all’ATI Giunti Editore Spa con l’atto n. 1/98.

Con riguardo ai profili di organizzazione e gestione delle stesse, l’amministrazione ha

fornito i seguenti elementi informativi:

“Le fasi organizzative principali per ogni evento sono opportunamente riassunte come segue:

a) affidamento del servizio alla società (capogruppo o partecipante all'ATI) già concessionaria

dei servizi aggiuntivi presso il Polo Museale Fiorentino;

b) previsione di un biglietto di ingresso alla mostra - quale sovrapprezzo del biglietto di ingresso

al Museo- il cui corrispettivo viene acquisito dal soggetto organizzatore fino a copertura dei costi

previsti dal piano finanziario

c) nella ripartizione dei maggiori introiti derivanti dalle iniziative (rispetto ai costi

preventivati) tra Soprintendenza e soggetto affidatario.

Per l'istituzione del biglietto integrato museo - mostra, quale arricchimento dell'offerta di

valorizzazione del patrimonio esposto nel museo e l'attribuzione all'affidatario dell'incremento

ordinario fino a copertura dei costi e alla Soprintendenza del 50% degli ulteriori ricavi, in base

alle disposizioni vigenti (vedasi all.2), viene predisposta apposita convenzione, atta a

disciplinare la ripartizione degli utili e l'accollo di responsabilità e rischio d'impresa fra le

parti.

Nella fattispecie delle mostre citate in oggetto le singole convenzioni scaturiscono anche da un

accordo fra l'ATI Giunti e la Soprintendenza relativo all'unica rendicontazione del pacchetto di

mostre denominato "Firenze 2006. Un anno ad Arte" che qui si allega (all. 3). …

In particolare il programma cosiddetto "di eccellenza " dell'istituto, sotto l'epigrafe di "Anno ad

Arte" viene ogni anno realizzato e comprende mostre in numero variabile da 5 a 8 in tutti i

principali musei della compagine Polo, compresi quelli le cui entrate non consentirebbero la

sostenibilità economica delle iniziative che si vanno a realizzare. Si fa presente infatti che

l'Anno ad Arte è un programma integrato per il quale viene concessa la rendicontazione unica

che permette di compensare il disavanzo complessivo con le maggiori entrate dei due musei per

così dire trainanti che sono Uffizi e Accademia.

L'istituzione di biglietti integrati museo - mostra, in assenza di sponsorizzazioni o

finanziamenti da altra fonte, rappresenta una prassi piuttosto consolidata per evitare di

incorrere nel rischio di forti perdite che statisticamente si registrano in tutti i luoghi in cui le

mostre vengono ospitate in luoghi che sono contenitori "vuoti" e non hanno alcun "potere

120

contrattuale" nella negoziazione dei prestiti. Si ricorda infatti che la richiesta di un importo per

accordare il prestito di opere sta diventando una prassi quasi consolidata a livello mondiale che

grava in maniera talvolta importante sui costi delle manifestazioni espositive.

Da quanto sopra richiamato consegue che l'Istituto Polo ha una doppia programmazione

mostre: da una parte il gruppo Anno ad Arte a totale carico del concessionario che si assume il

rischio di impresa per la realizzazione di mostre "chiavi in mano", come reca l'offerta di gara

che sta alla base dell'affidamento di tale servizio, con prevista ripartizione degli utili, ove

presenti nella misura del 50% e con l'acquisizione di un contributo variabile dell'Ente Cassa di

Risparmio di Firenze, notevolmente diminuito nell'ultimo triennio, ed eventualmente di altri

sponsor, dall'altra una programmazione che grava sui capitolo 1148 dell'Istituto e che talora

comprende anche alcune mostre da realizzarsi con aumento del biglietto ma con rendicontazione

singola e autonoma rispetto al pacchetto Anno ad Arte.

Questa organizzazione delle mostre, varata in questi termini a partire dall'Anno 2006, in

concomitanza con l'invito, anche da parte del Superiore Ministero, ad implementare le attività

di valorizzazione, direttiva fortemente presente negli ultimi provvedimenti di riforma del

Ministero tesi a separare nettamente le funzioni di tutela e valorizzazione del patrimonio con

una connessione molto forte con la sfera del turismo identificata come potenziale e quasi unica

potenzialità di rilancio economico della Nazione”.

Da quanto sopra indicato, emerge che il concessionario trattiene l’intero importo

derivante dal prezzo di integrazione dei biglietti, definito di volta in volta sulla base di

apposite convenzioni, che regolano anche gli impegni assunti dalle parti per lo svolgimento

delle relative attività.

In particolare, la Soprintendenza è responsabile del progetto scientifico della mostra,

della richiesta e dell’ottenimento dei prestiti e si impegna alla presa in consegna e alla

custodia delle opere. I servizi di guardiania e sicurezza sono svolti dal personale della

Soprintendenza con spese a carico del concessionario, il quale può fornire l’ausilio di unità

di accoglienza e/o accompagnamento con personale proprio.

Tale aspetto, tuttavia, non è adeguatamente circostanziato, negli atti convenzionali (né

risulta quantificato a consuntivo) con riguardo, in particolare, al numero di unità

necessarie e al relativo costo.

Riguardo ad analoghe convenzioni, peraltro, la Sezione centrale del controllo di

legittimità su atti della Corte dei conti, con deliberazione n. 6/2014, si è espressa,

risolvendo una questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo del Lazio,

121

relativamente alla sottoponibilità a controllo dei decreti approvativi di integrazione dei

biglietti in caso di mostre, precisando che “oggetto del controllo preventivo di legittimità della

Corte dei conti, nei casi simili a quelli di specie, devono essere piuttosto gli atti negoziali che le

strutture periferiche dell’Amministrazione concludono con le Società concessionarie dei servizi

accessori o con le Società affidatarie dei servizi di biglietteria, nonché le convenzioni

eventualmente concluse dalla stessa Amministrazione, ad integrazione di questi, per lo

svolgimento dell’attività di valorizzazione dei beni culturali.

Tutti i suddetti contratti, nonché le convenzioni, devono essere regolarmente trasmessi alla Corte

per l’apposizione del visto e per la conseguente registrazione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett.

g), della legge n. 20/1994 (contratti attivi di qualunque importo)”.

Come detto, il concessionario, con riguardo al pacchetto “Anno ad Arte", ha presentato

un rendiconto unico per l’intero programma annuale, potendo, in tal modo, compensare le

singole gestioni in perdita con quelle in attivo.

Ciò nonostante, nel periodo esaminato, 2011-2015, la gestione complessiva si è chiusa

sempre in perdita (progressivamente crescente, tra l’altro, fino al 2014), come risulta dal

seguente prospetto:

Tab. n. 20 – Organizzazione mostre: entrate da integrazione biglietti e costisostenuti nel periodo 2011-2015. (in euro)

Totali gestione Programma "Anno ad Arte"

Anno totale entrate totale costi differenza

2011 10.637.232,04 10.683.889,59 -46.657,55

2012 9.535.891,05 9.603.727,53 -67.836,48

2013 11.187.170,28 11.274.032,12 -86.861,84

2014 11.038.598,44 11.177.958,97 -139.360,53

2015 11.170.798,20 11.224.618,31 -53.820,11

TOTALI 53.569.690,01 53.964.226,52 -394.536,51

Fonte: dati forniti dall’amministrazione.

Peraltro, anche su tali somme è stato riscontrato il mancato rispetto dei principi di

universalità e integrità del bilancio, da cui scaturisce una forte criticità nella gestione degli

introiti derivanti dalle integrazioni dei biglietti; tale gestione, infatti, non soltanto non ha

trovato evidenza in bilancio, ma non è stata rappresentata neanche dalle rilevazioni

122

statistiche del Mibact, in quanto non è mai confluita nel totale lordo incassato dal

concessionario.

Quanto ai nuovi istituti, i quali dovranno necessariamente adottare gli opportuni

interventi per ricondurre tale gestione al rispetto dei richiamati principi, si riferisce quanto

comunicato in sede istruttoria in materia di organizzazione e rendicontazione di mostre ed

eventi.

Presso le Gallerie degli Uffizi, come si evince anche dalla relazione allegata al

consuntivo 2016, sono state realizzate manifestazioni culturali finanziate con il biglietto

integrato con le stesse modalità in precedenza seguite dalla Soprintendenza, precisando

altresì che “la rendicontazione complessiva delle mostre non può essere al momento presentata,

in quanto una di queste “Tempo reale e tempo della realtà” è stata prorogata al 5 marzo 2017”.

Il Museo del Bargello ha comunicato che “nel 2016 non si sono svolte mostre, per il 2017,

si sta effettuando la rendicontazione della mostra conclusasi il 1° ottobre 2017.

L’organizzazione di mostre viene sempre fatta sulla base di un progetto scientifico e poi di un

piano economico”.

La Galleria dell’Accademia ha precisato che “Con l'entrata in vigore della riforma, la

politica tariffaria e conseguentemente l'organizzazione delle mostre è stata inclusa fra le

competenze dei direttori dei musei autonomi, ivi inclusa la Galleria dell'Accademia di Firenze

che ha quindi programmato, dal 2016, in maniera indipendente, entrambi gli aspetti.

La scelta della direzione è stata quella di organizzare una sola mostra all'anno, mantenendo il

sistema di finanziamento con biglietto integrato, ma non facendola cadere nell'alta stagione,

bensì nel tardo autunno e inverno in quanto momenti in cui la mostra assolve meglio alla

funzione di promozione del museo seguendo peraltro un preciso criterio "anticiclico" rispetto ai

flussi.

L'istituzione del biglietto integrato avviene, come da normativa (D.P.C.M. 29 agosto 2014, n.

171, "Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del

turismo, degli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell'OlV", a norma dell'art. 16, c.4

del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito il legge con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014,

n. 89; D.M. 23 dicembre 2014, art.20; D.P.C.M. 29 agosto 2014, n. 171. art.34, c. 2, lettera

e) (compiti del Direttore del Polo Museale Regionale) e art.35, c.4 lettera c), previo duplice

parere della D.G. Musei e del Direttore del Polo Museale Regionale della Toscana, con decreto

dirigenziale finale e ha come atti presupposti la stesura di una convenzione con il

Concessionario che disciplina l'organizzazione della mostra e la ripartizione degli introiti,

123

nonché le modalità di versamento degli stessi, il tutto, a fronte delle proiezioni introiti e di un

piano economico di previsione.

A valle, la rendicontazione prodotta dal Concessionario viene analizzata sulla base di quanto la

direzione tecnico scientifica della mostra e il Dirigente hanno in corso d'opera valutato e

certificato”.

La tabella riportata in calce espone l’andamento della gestione della Soprintendenza,

nel periodo 2011-2015, per ciascun anno, mettendo in evidenza, per ciascuna mostra, gli

scostamenti tra entrate e spese previste e la percentuale di spese, sul totale, destinate alla

pubblicità e comunicazione, all’adeguamento spazi e ai restauri.

Tale forma di rendicontazione, peraltro, desta perplessità poiché sembra inibire

valutazioni più attente sulla organizzazione dei singoli eventi, anche (e soprattutto) con

riguardo alle previsioni dei costi, che risultano sempre sottostimati.

Le motivazioni fornite, al riguardo, dall’amministrazione (“compensare il disavanzo

complessivo con le maggiori entrate dei due musei per così dire trainanti che sono Uffizi e

Accademia” e ciò con finalità di rilancio dei siti meno frequentati) sono comprensibili e

fondate, in particolare sul piano delle finalità istituzionali; tuttavia è necessario che le

nuove amministrazioni procedano a controlli e verifiche anche in corso di gestione, oltre

che sulla rendicontazione finale presentata dal concessionario.

La Sezione ha avuto modo di constatare, infatti, che in molti casi non è possibile

effettuare un controllo puntuale della documentazione presentata (acquisita agli atti, a

campione, nel corso dell’istruttoria), in quanto la maggior parte delle fatture si riferisce ad

acquisti cumulativi per più mostre.

Tale circostanza può essere positiva ove si consideri l’eventuale risparmio conseguito

dal concessionario; tuttavia è necessario che di tali aspetti della gestione si dia conto con

una dettagliata relazione che accompagni il rendiconto e che, allo stato degli atti, non

sembra sia stata redatta dal concessionario stesso.

Nel corso dell’istruttoria è emerso, altresì, che l’amministrazione ha ancora in corso le

verifiche sulla rendicontazione 2014.

Il controllo a campione, svolto dalla Sezione, ha riguardato, in particolare, le spese

sostenute per la pubblicità, l’adeguamento spazi e il restauro delle seguenti mostre:

1) “La Bella Italia”;

2) “Giappone Terra d’Incanti”;

3) “Mattia Corvino”;

124

4) “Baccio Bandinelli”.

L’amministrazione ha fornito ulteriori chiarimenti sulla gestione delle predette mostre

nei termini sotto indicati:

1) “La Bella Italia”:

“La mostra rientrava nelle celebrazioni per i 150 anni dell'Unità d'Italia e inizialmente

prevedeva un contributo diretto all'allora Soprintendenza speciale, contributo che poi non fu

erogato perché i fondi messi a disposizione si esaurirono praticamente per la sede di Torino

Venaria”.

2) “Giappone Terra d’Incanti”:

“Questa mostra rientrava in una terna di manifestazioni che celebravano le relazioni Italia

Giappone con implicazioni sul piano diplomatico piuttosto complesse. Furono organizzate in

pratica tre mostre che occuparono tutti i Musei di Palazzo Pitti vale a dire: Museo degli

Argenti, Sala Bianca della Galleria Palatina e Galleria d'Arte Moderna, per cui i conteggi

relativi alle spese si intersecano nelle tre manifestazioni. L'ottenimento dei prestiti risultò

difficoltoso e costoso e per le opere inviate al Museo degli Argenti fu imposta dalla parte

giapponese una rotazione delle opere, un controllo microclimatico con invio quotidiano dei

parametri e il pagamento del soggiorno a un loro fiduciario per tutta la durata della mostra”.

3) “Mattia Corvino”:

“La mostra non aveva parametri di sostenibilità economica per la sede (Museo di San

Marco) e il periodo dell'anno prescelto ma, avendo anche questa implicazioni di tipo

diplomatico con il governo di Ungheria, fu sostenuta attraverso il sistema del biglietto

integrato senza che, come inizialmente promesso, sia arrivato alcun sostegno economico

dalla parte prestatrice e promotrice della mostra".

125

AnnoTabella n. 21 – Rendicontazionemostre del Programma “Anno ad

Arte” nel periodo 2011-2015

entratepreviste

entrateeffettive

%scostamento

spese previste spese effettive%

scostamento

differenzaentrate/spese

effettive

spesecomunicazioni..

% sultotalespese

speseadeguamento

spazi

% sultotalespese

spese restauri% sultotalespese

2011

La Bella Italia 1.560.000,00 725.019,78 -53,52 1.560.000,00 2.310.133,96 48,09 -1.585.114,18 194.500,00 8,42 894.200,00 38,71 0,00 0,00

Vasari 1.495.000,00 3.702.239,17 147,64 1.495.000,00 2.618.909,98 75,18 1.083.329,19 234.700,00 8,96 794.300,00 30,33 66.057,00 2,52

Lorenzo Bartolini 1.115.000,00 3.054.837,75 173,98 1.115.000,00 1.793.267,24 60,83 1.261.570,51 248.400,00 13,85 496.800,00 27,70 61.423,90 3,43

Bartolomeo Ammannati 850.000,00 338.961,17 -60,12 850.000,00 1.018.882,49 19,87 -679.921,32 187.300,00 18,38 323.200,00 31,72 9.960,00 0,98

Splendori 574.957,33 938.265,55 -363.308,22 188.100,00 20,05 316.600,00 33,74 13.574,95 1,45

Disegni Leonardo 920.000,00 1.581.573,67 71,91 920.000,00 948.524,07 3,10 633.049,60 161.400,00 17,02 354.900,00 37,42 0,00 0,00

Cremlino 830.000,00 659.643,17 -20,52 830.000,00 1.055.886,30 27,22 -396.243,13 182.400,00 17,27 372.800,00 35,31 3.405,00 0,32

Totali 2011 6.770.000,00 10.637.232,04 57,12 6.770.000,00 10.683.869,59 57,81 -46.637,55 1.396.800,00 13,07 3.552.800,00 33,25 154.420,85 1,45

2012

Giappone Terra d'Incanti 1.130.000,00 906.828,76 -19,75 1.130.000,00 2.400.366,17 112,42 -1.493.537,41 199.000,00 8,29 864.700,00 36,02 39.679,95 1,65

Bagliori Dorati 1.840.000,00 2.919.733,32 58,68 1.840.000,00 2.456.826,78 33,52 462.906,54 146.700,00 5,97 776.200,00 31,59 76.570,22 3,12

Arte torna Arte 1.465.000,00 3.302.239,07 125,41 1.465.000,00 1.614.928,94 10,23 1.687.310,13 232.339,97 14,39 539.600,00 33,41 6.909,10 0,43

Fabulae Pictae 1.018.000,00 226.947,63 -77,71 1.018.000,00 885.496,99 -13,02 -658.549,36 157.900,00 17,83 317.800,00 35,89 4.437,73 0,50

La Galleria degli Arazzi 675.000,00 1.329.572,25 96,97 675.000,00 708.593,85 4,98 620.978,40 98.000,00 13,83 316.300,00 44,64 56.191,85 7,93

La Nuova Frontiera 1.400.000,00 850.570,02 -39,24 1.400.000,00 1.537.514,80 9,82 -686.944,78 171.500,00 11,15 439.200,00 28,57 15.657,40 1,02

Totali 2012 7.528.000,00 9.535.891,05 26,67 7.528.000,00 9.603.727,53 27,57 -67.836,48 1.005.439,97 10,47 3.253.800,00 33,88 199.446,25 2,08

2013

Norma e Capriccio 1.530.000,00 1.581.455,25 3,36 1.530.000,00 1.473.016,94 -3,72 108.438,31 148.910,00 10,11 508.324,00 34,51 38.513,60 2,61

Lusso ed Eleganza 955.000,00 499.892,40 -47,66 955.000,00 1.000.098,66 4,72 -500.206,26 98.715,00 9,87 397.960,00 39,79 18.377,48 1,84

Papa Leone X 910.000,00 512.221,26 -43,71 910.000,00 1.139.290,42 25,20 -627.069,16 149.240,00 13,10 368.990,00 32,39 26.882,41 2,36

Dal Giglio al David 1.370.000,00 3.545.369,76 158,79 1.370.000,00 1.915.097,92 39,79 1.630.271,84 197.214,81 10,30 528.220,00 27,58 227.916,07 11,90

Il Sogno del Rinascimento 1.000.000,00 653.174,51 -34,68 1.000.000,00 1.355.552,75 35,56 -702.378,24 148.790,00 10,98 434.610,00 32,06 43.642,37 3,22

Gran Principe Ferdinando 1.710.000,00 3.618.792,00 111,63 1.710.000,00 2.088.351,92 22,13 1.530.440,08 218.540,00 10,46 661.660,00 31,68 96.055,01 4,60

Diafane Passioni 1.140.000,00 723.714,10 -36,52 1.140.000,00 1.411.412,27 23,81 -687.698,17 147.880,00 10,48 458.730,00 32,50 11.889,79 0,84

Mattia Corvino 730.000,00 52.551,00 -92,80 730.000,00 891.211,24 22,08 -838.660,24 78.690,00 8,83 238.780,00 26,79 8.166,52 0,92

Totali 2013 9.345.000,00 11.187.170,28 19,71 9.345.000,00 11.274.032,12 20,64 -86.861,84 1.187.979,81 10,54 3.597.274,00 31,91 471.443,25 4,18

2014

Una volta nella vita 620.000,00 248.995,35 -59,84 620.000,00 615.707,52 -0,69 -366.712,17 100.000,00 16,24 249.436,00 40,51 3.019,50 0,49

Riconoscere Michelangelo 1.210.000,00 1.064.774,25 -12,00 1.210.000,00 1.135.466,61 -6,16 -70.692,36 178.976,00 15,76 448.836,00 39,53 16.475,54 1,45

La stanza delle Muse 1.170.000,00 1.506.573,00 28,77 1.170.000,00 1.144.643,96 -2,17 361.929,04 150.000,00 13,10 516.262,12 45,10 8.802,30 0,77

Baccio Bandinelli 1.040.000,00 170.661,61 -83,59 1.040.000,00 1.049.124,35 0,88 -878.462,74 149.800,00 14,28 249.450,00 23,78 50.673,58 4,83

Sacri splendori 1.040.000,00 839.017,51 -19,33 1.040.000,00 1.011.961,44 -2,70 -172.943,93 140.500,00 13,88 345.820,00 34,17 74.593,99 7,37

Jacopo Ligozzi 1.050.000,00 579.732,01 -44,79 1.050.000,00 1.247.907,50 18,85 -668.175,49 145.900,00 11,69 361.960,00 29,01 30.231,60 2,42

Puro semplice 1.850.000,00 3.799.478,25 105,38 1.850.000,00 2.089.247,96 12,93 1.710.230,29 178.600,00 8,55 594.896,90 28,47 97.618,69 4,67

Fortuna primitivi 1.770.000,00 2.531.259,00 43,01 1.770.000,00 2.002.251,14 13,12 529.007,86 173.840,00 8,68 561.734,62 28,06 58.200,46 2,91

Luci sul 900 780.000,00 298.107,46 -61,78 780.000,00 881.648,49 13,03 -583.541,03 110.800,00 12,57 245.800,00 27,88 39.130,08 4,44

Totali 2014 10.530.000,00 11.038.598,44 4,83 10.530.000,00 11.177.958,97 6,15 -139.360,53 1.328.416,00 11,88 3.574.195,64 31,98 378.745,74 3,39

2015

Celebrazioni per Firenze Capitale(1865-2015): "I doni del re"

1.110.000,00 297.670,05 -73,18 1.110.000,00 864.675,61 -22,10 -567.005,56 98.100,00 11,35 324.700,00 37,55 62.601,97 7,24

L'arte di Francesco-Capolavorid'arte e terre d'Asia da XIII al XVsecolo

1.750.000,00 3.903.403,50 123,05 1.750.000,00 2.040.760,31 16,61 1.862.643,19 165.330,00 8,10 485.600,00 23,80 144.901,26 7,10

Carlo Dolci 1.240.000,00 568.789,05 -54,13 1.240.000,00 1.219.172,02 -1,68 -650.382,97 105.400,00 8,65 364.200,00 29,87 27.267,04 2,24

Il lapislazzuli. Magia del blu 1.240.000,00 797.802,60 -35,66 1.240.000,00 979.871,18 -20,98 -182.068,58 98.420,00 10,04 360.800,00 36,82 10.238,80 1,04

Carlo Portelli, un eccentricofiorentino tra Rosso e Vasari

1.370.000,00 1.270.109,25 -7,29 1.370.000,00 1.249.708,51 -8,78 20.400,74 147.900,00 11,83 385.400,00 30,84 110.467,05 8,84

Gherardo delle Notti 1.480.000,00 1.853.732,25 25,25 1.480.000,00 1.665.289,10 12,52 188.443,15 163.940,00 9,84 437.802,33 26,29 27.045,40 1,62

Il Medioevo in viaggio 970.000,00 143.592,00 -85,20 970.000,00 827.176,81 -14,72 -683.584,81 98.540,00 11,91 334.400,00 40,43 366,00 0,04

Piero Di Cosimo (1462-1522),pittore eccentrico del Rinascimentofiorentino

1.670.000,00 2.275.699,50 36,27 1.670.000,00 2.377.964,77 42,39 -102.265,27 169.600,00 7,13 582.714,26 24,50 58.124,46 2,44

Totali 2015 10.830.000,00 11.110.798,20 2,59 10.830.000,00 11.224.618,31 3,64 -113.820,11 1.047.230,00 9,33 3.275.616,59 29,18 441.011,98 3,93

126

CAPITOLO V

GLI ACCORDI DI VALORIZZAZIONE CON IL COMUNE DI FIRENZE

Sommario: 1. Il contesto normativo. – 2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011. – 3. Gli Accordi divalorizzazione.

1. Il contesto normativo

Il Codice dei beni culturali delinea il quadro normativo degli accordi di valorizzazione

individuandone le finalità (art. 102), le procedure e l’oggetto (articoli 111 e 112).

In particolare, lo Stato, e per esso il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici

territoriali definiscono accordi “al fine di coordinare, armonizzare ed integrare la fruizione

relativamente agli istituti ed ai luoghi della cultura di appartenenza pubblica” e

assicurano la valorizzazione dei beni presenti sul territorio.

Obiettivo precipuo da condividere, oltre alla valorizzazione, è quello di definire i piani e

i programmi strategici di sviluppo culturale, relativamente ai beni culturali di pertinenza

pubblica.

Gli accordi possono essere conclusi “su base regionale o sub regionale”, in rapporto ad

ambiti territoriali definiti, e promuovono altresì l'integrazione, nel processo di

valorizzazione concordato, delle infrastrutture e dei settori produttivi collegati.

Sul concetto di valorizzazione si è già detto al Cap I, par. 3. Si ricorda, tuttavia, che

l’art. 6 del Codice ne individua il contenuto “nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina

delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare

le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da

parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura”,

comprendendo anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del

patrimonio culturale e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela

compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed

integrati96.

96 L’art. 6 del Codice stabilisce, inoltre, che essa debba avvenire solo in forme compatibili con la tutela e,comunque, non pregiudizievoli per la stessa, favorendo, altresì, la partecipazione dei soggetti privati, singolio associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale.

127

E’ necessario, dunque, poter disporre, come previsto dall’art. 111, della costituzione ed

organizzazione stabile di risorse, strutture o reti, ovvero di competenze tecniche o risorse

finanziarie o strumentali.

Quanto alle modalità, peraltro, gli attori coinvolti “possono costituire, nel rispetto delle

vigenti disposizioni, appositi soggetti giuridici cui affidare l'elaborazione e lo sviluppo dei

piani”.

2. Il Protocollo d’intesa del 13 gennaio 2011

ln data 13 gennaio 2011 è stato sottoscritto il “Protocollo d'intesa per la definizione e

finalizzazione di azioni condivise atte alla migliore valorizzazione dell'offerta culturale

della città di Firenze”, tra il Ministro per i beni e le attività culturali e il Sindaco del

Comune di Firenze.

Tra gli “ambiti tematici” di intervento individuati dall’art. 2, si segnalano: le attività

finalizzate a garantire la massima efficienza nella realizzazione di grandi infrastrutture

culturali a Firenze (Grandi Uffizi, Parco della Musica, Polo Teatrale Pergola-Niccolini); le

questioni relative al David di Michelangelo, e l’attivazione di modalità di bigliettazione

integrata attraverso la creazione di specifici strumenti (Firenze card; per ulteriori

approfondimenti v. Cap. IV, par. 3.2).

Con il successivo art. 4, le parti, oltre a riconoscere lo “specifico, intrinseco valore

simbolico e identitario del David di Michelangelo”, hanno previsto che "per le attività

finalizzate al miglioramento della fruizione del patrimonio culturale fiorentino da parte dei

cittadini, nonché alla valorizzazione e al decoro della città saranno destinate, nel rispetto

delle norme e dei regolamenti ed in accordo ai principi stabiliti al comma l , risorse in

misura non inferiore al 15% e non superiore al 20% degli introiti complessivi da

bigliettazione del Polo museale fiorentino. Il Comune di Firenze presenterà le relative

proposte di utilizzo al Ministro per i beni e le attività culturali entro il 31 dicembre

dell'anno precedente alla realizzazione delle attività".

Nel successivo art. 5 si disponeva, altresì, che “per il solo triennio 2011-2013 le risorse di

cui all’art. 4 comma 2, in deroga a quanto ivi previsto, saranno interamente destinate al

completamento dei Grandi Uffizi".

128

Tali risorse, come chiarito anche dall’amministrazione in sede istruttoria, “sono state

destinate al proseguimento dei lavori del progetto "Nuovi uffizi", gestiti dalla Soprintendenza

Beni Architettonici di Firenze che è la stazione appaltante, in questa misura:

- anno 2011 euro 3.359.210

- anno 2012 euro 3.556.579

- anno 2013 euro 3.084.211.,

sulla base di quanto stabilito con protocollo d'intesa stipulato tra la Soprintendenza Beni

Architettonici P.S.A.E. di Firenze e la Soprintendenza Speciale P.S.A.E. e Polo museale

della città di Firenze in data 13.02.2012 (all.2) col quale fu concordato che per il triennio

2011-2013 tali risorse ammontavano complessivamente a € 10.000.000”.

3. Gli Accordi di valorizzazione

A decorrere dall’anno 2014, sono stati annualmente stipulati specifici accordi “con

valore di convenzione attuativa” del Protocollo d’Intesa, al fine di quantificare le risorse

oggetto dell’accordo e di individuare gli specifici interventi nell’ambito delle attività di

tutela e valorizzazione ivi previste.

Il relativo importo è stato, per ciascun anno quantificato nella misura del 20 per cento

degli introiti complessivi da bigliettazione del Polo museale fiorentino, realizzati due anni

prima rispetto all’anno di stipula dell’atto (a partire, dunque, dal 2012).

Per l’attuazione degli accordi, è stata prevista un’attività di monitoraggio, da svolgersi

a cura di un Comitato di vigilanza appositamente costituito, composto da 5 membri, di

cui 2 nominati dal Ministero, 2 indicati dal Comune e da un Presidente nominato dal

Ministero.

Tale organo è stato costituito, tuttavia, soltanto in data 23 novembre 2016, con decreto

del Segretario regionale n. 171.

Con il primo Accordo, per l’anno 2014, sottoscritto, l’8 aprile 2014, è stata quantificata

la quota di 3.675.288,94 euro (versata dalla Soprintendenza in data 3 settembre 2014, al

netto dell’importo destinato all’intervento “Nuovi Uffizi”) destinata alle seguenti

attività:

- gestione e valorizzazione del nuovo Museo del '900 e Forte Belvedere 1.675.288,94

- gestione e valorizzazione del museo di palazzo Vecchio 1.000.000,00

- prosecuzione intervento "Nuovi Uffizi 1.000.000,00

129

Nel 2015, l’Accordo è stato sottoscritto in data 29 luglio; a fronte di una quota

individuata in 3.950.385, peraltro, a seguito di accordi intercorsi tra gli uffici del

Ministero, il Comune e la Soprintendenza, la somma di 350,000 euro è stata destinata alla

riallocazione del personale in esubero della Fondazione Teatro Maggio Musicale

Fiorentino. La restante quota di euro 3.600.000 è stata ripartita tra le seguenti attività:

- gestione e valorizzazione dei musei civici e del Forte Belvedere 1.225.000,00

- gestione e valorizzazione del museo di palazzo Vecchio 1.100.000,00

- intervento conservativo dei gruppi scultorei delle porte del Battistero 275.000,00

- prosecuzione intervento "Nuovi Uffizi 1.000.000,00

Nel 2016, con la riforma a regime, è stato preliminarmente necessario individuare i

soggetti subentranti alla ex Soprintendenza e il soggetto competente alla sottoscrizione

del decreto di approvazione dell’accordo.

Riguardo ai primi, sono stati individuati i tre istituti museali autonomi (Gallerie degli

Uffizi, Museo Nazionale del Bargello e Galleria dell’Accademia) mentre la sottoscrizione

del decreto è stata ritenuta di competenza del Segretario regionale, che ha provveduto

all’emanazione del relativo decreto in data 9 dicembre 2016.

Ciò detto, ulteriori problematiche sono emerse nel corso dei contatti per la

determinazione della quota di risorse da destinare all’accordo e per la ripartizione della

medesima tra i diversi istituti e il Comune di Firenze.

Dalle premesse all’Accordo, infatti, si desume che da parte del Segretario generale, a

fronte della proposta del Comune di Firenze di utilizzo della quota del 20 per cento delle

risorse, corrispondente a euro 4.130.154,97, era stata avanzata la “controproposta” di

una quota di 3.016.527,18 euro, attese le criticità derivanti dall’intervenuta riforma.

Il Segretariato generale del Mibact è successivamente intervenuto, confermando la

misura del 20 per cento sul totale degli introiti esclusa la quota riferibile al Polo museale

reginale. Tale quota è stata quantificato in euro 4.069.509,58.

La questione è stata poi risolta anche a seguito della proposta del Comune di “conciliare

le varie esigenze attribuendo al Comune euro 2.200.000 e mantenendo in capo al

Ministero/Uffizi tutte le spese necessarie per la realizzazione del progetto di riapertura del

passaggio fra i musei di Palazzo Vecchio e gli uffizi, con l’introduzione di bigliettazione

unica”.

130

La ripartizione pro quota per i singoli istituti è stata la seguente: Gallerie degli Uffizi

euro 2.657.579,99; Galleria dell’Accademia euro 1.189.285,22; Museo Nazionale del

Bargello euro 222.644,37.

La destinazione delle risorse ha riguardato le seguenti attività:

- gestione e valorizzazione dei musei civici fiorentini 2.050.000,00

- interventi di restauro Forte Belvedere 150.000,00

- completamento Nuovi Uffizi 1.000.000,00

- attività di supporto alle Gallerie degli Uffizi (personale ex FondazioneMaggio Musicale fiorentino)

220.877,15

- realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione delle sale espositivedella Galleria dell’Accademia

546.350,87

- ristrutturazione dei locali Museo di Casa martelli 102.281,55

Per il 2017 l’accordo è stato sottoscritto in data 30 novembre 2017 ed è stato approvato

con decreto del Segretariato generale n. 517 del 18 dicembre 2017, pervenuto a questa

Sezione per il previsto controllo preventivo.

È plausibile ritenere che le difficoltà riscontrate nel 2016 si siano ripresentate anche per

il 2017, tenuto conto del quadro di criticità, emerso nel corso dell’indagine, con riguardo

ai nuovi istituti e, in particolare, alla carenza di personale e alle connesse difficoltà di

funzionamento, oltre all’obbligo di dover partecipare al riequilibrio e al potenziamento

del sistema museale nazionale, versando su apposito capitolo in entrata del bilancio dello

Stato, per la successiva riassegnazione alla Direzione generale musei, il 20 per cento degli

introiti complessivi annui derivanti dai biglietti di ingresso (v. supra, Riquadro 1).

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