L’INTERPRETAZIONE DELLA REALTA’ ORGANIZZATIVA DELLE

FONDAZIONI EX BANCARIE

di Gabriele Cioccarelli e Pietro Previtali

Dipartimento di Ricerche AziendaliUniversità degli Studi di Pavia

gciocca@eco.unipv.it – cacspr@tin.it

1. PREMESSA

Il presente paper indaga la realtà organizzativa delle fondazioni ex bancarie italiane

riguardo alle possibili ripercussioni dei cambiamenti in atto nel loro ambiente

“istituzionale”, con particolare riguardo all’evoluzione del quadro legislativo. L’analisi

utilizza i tradizionali strumenti dell’organizzazione aziendale e considera la fondazione

quale ente privato senza scopo di lucro, come sancito dal D.Lgs 153/99. Il lavoro può

essere ricondotto alla letteratura sul management delle aziende non profit (Barbetta, 1992 e

1996; Connors, 1997 e 1998; Letts, 1999; Schluter, 2001) e agli studi appartenenti alla

prospettiva neoistituzionalista (Di Maggio e Powell, 1983; Greenwood e Hinings, 1993;

Meyer e Rowan, 1977; Scott, 1987; Zucker, 1977); prospettiva di ricerca che è parsa

particolarmente adeguata in questo contesto di analisi, ma che è solo una delle possibili

scelte e, di certo, non è esaustiva.

L’ipotesi di fondo di questo contributo è che le fondazioni ex bancarie manifestano, a dieci

anni dalla loro nascita, una tendenza prevalente all’isomorfismo, i cui caratteri sono stati

indagati grazie a un’indagine sul campo che ha coinvolto una trentina tra segretari generali,

amministratori e opinion leaders del settore, e basata sull’erogazione di un’intervista

strutturata (Zucker e Tolbert, 1996) e di un questionario e sull’analisi documentale1 della

1

realtà organizzativa delle fondazioni ex bancarie e di importanti fondazioni non bancarie

italiane ed estere2.

2. LE CARATTERISTICHE PREVALENTI DELL’ASSETTO ORGANIZZATIVO

L’indagine sul campo ha consentito di osservare una tendenza all’isomorfismo

istituzionale, che consiste nell’emergere, in una prospettiva di medio periodo, di

caratteristiche organizzative molto simili all’interno del “settore” delle fondazioni ex

bancarie italiane, legate alle pressioni del contesto istituzionale e in particolare al quadro

normativo3.

Anche se non tutte le 90 fondazioni ex bancarie condividono il modello organizzativo di

seguito presentato, l’analisi, la descrizione e l’interpretazione degli elementi essenziali della

struttura organizzativa, dei meccanismi operativi e del potere organizzativo sviluppati

nell’indagine evidenziano le seguenti caratteristiche prevalenti; le fondazioni ex bancarie:

a. adottano schemi macrostrutturali semplici o elementari, e solo in rari casi adottano

schemi funzionali;

b. presentano un organico con personale insufficiente riguardo ad alcune competenze

specialistiche e manageriali, in specie per lo svolgimento delle attività erogative e

filantropiche e di gestione del patrimonio;

c. ricorrono ad un organico “misto”, costituito in parte da risorse della banca conferitaria

e in parte da risorse di nuova assunzione con contratto di lavoro non bancario;

d. presentano una scarsa formalizzazione dei principali meccanismi operativi che se può

essere interpretata come flessibilità gestionale rischia peraltro di sfociare in

2

discrezionalità manageriale;

e. presentano un problema di distribuzione del potere decisionale tra organi istituzionali e

organi direttivi e operativi;

f. evidenziano l’esigenza di una riflessione sul ruolo manageriale del segretario/direttore

generale, dibattuto tra esigenze di economicità dei processi di investimento del

patrimonio e di efficacia dei processi di erogazione, e stretto tra logiche gestionali

tradizionali di breve termine e orientamenti di lungo periodo connaturati al

cambiamento strategico e organizzativo richiesto dalla recente normativa.

Per quanto concerne la macrostruttura (supra a) gli intervistati e le informazioni raccolte

con i questionari hanno evidenziato come le fondazioni ex bancarie prediligano gli schemi

organizzativi semplice e elementare, schemi che connotano le fondazioni fin dalla loro

istituzione agli inizi degli anni novanta. La fondazione ha un organico ridotto, per il forte

ricorso alle strutture dell’azienda di credito conferitaria - di cui detiene ancora una

significativa partecipazione - per l'assolvimento di gran parte delle funzioni operative quali

amministrazione e finanza, assistenza legale, comunicazione, gestione del personale,

organizzazione e sistemi informativi, e con la rilevante eccezione dell’attività di

coordinamento che è svolta dal segretario generale e delle funzioni erogativa e di

investimento svolte anche con il ricorso a risorse specializzate esterne. In queste strutture,

l’outsourcing riveste tradizionalmente un ruolo importante per l’attuazione delle scelte

gestionali e organizzative. In linea di massima, a guidare la scelta fra interno / esterno

concorrono alternativamente obiettivi di efficienza produttiva (minimizzazione dei costi di

produzione), di efficienza organizzativa (minimizzazione dei costi di transazione), di

efficacia e di adattabilità (Nacamulli e Rugiadini, 1985; Perrone, 1990; Williamson, 1975).

3

L’indagine sul campo ha evidenziato come nelle fondazioni ex bancarie le scelte di make or

buy siano spesso guidate, più che da una valutazione economico-aziendale, dalla scarsa

presenza di competenze interne adeguate, nonchè dall’esistenza di un rapporto privilegiato

con il fornitore/società conferitaria; oppure da considerazioni legate a dinamiche di potere

organizzativo, soprattutto nel caso in cui vengano esternalizzate attività critiche per i

processi caratteristici della fondazione, sottraendo a quest’ultima il presidio di attività

importanti e decisive per le performances dell’ente in termini sia di efficienza che di

efficacia. A questo proposito, si evidenziano le perplessità raccolte da alcuni operatori del

settore relative all’esternalizzazione delle attività di investimento e di gestione del

patrimonio.

Con riferimento alle caratteristiche dell’organico (supra b) gli elementi raccolti con le

interviste e i questionari segnalano l’insufficienza di competenze specialistiche sia di tipo

manageriale - per le funzioni di organizzazione e sistemi informativi, di programmazione e

controllo e di gestione del personale - sia di tipo tecnico per quel che riguarda i due

processi caratteristici di erogazione di risorse finanziarie e di gestione del patrimonio. Il

processo erogativo denota in particolare un forte gap di competenze nelle fasi di analisi dei

fabbisogni della comunità di riferimento, di programmazione degli interventi, di

monitoraggio e di valutazione dei progetti al fine di garantirne il rispetto dei tempi e degli

obiettivi stabiliti nel processo di programmazione. Si evidenzia in questi enti una certa

mancanza di progettualità; le procedure di costruzione, gestione e controllo dei progetti a

volte si riconducono a bandi estemporanei e a idee promosse da soggetti esterni, piuttosto

che essere la risultante di attività consapevoli e strutturate degli organi della fondazione

nella programmazione delle proprie attività filantropiche e della fruibilità delle proprie

4

risorse, in funzione dei bisogni espressi dalle organizzazioni beneficiarie dei grants e, in

senso lato, dalla collettività di riferimento (Roversi e Monaco, 1998; Segre, 1997). Poco

sviluppata è anche la fase finale del processo di erogazione, cosiddetta di “disseminazione”

dei risultati e del know how appresi durante la realizzazione del progetto, con l’obiettivo di

“condensare” il meglio dell’esperienza in best practices, in modo da non disperdere e anzi

diffondere il patrimonio di conoscenze ed esperienze accumulate durante la fase di

implementazione (Martini, 1997). Anche il processo di gestione del patrimonio denota delle

debolezze: basti pensare che nella maggior parte delle fondazioni la struttura non prevede la

presenza di un’unità organizzativa dedicata in via preminente se non esclusiva alla gestione

finanziaria, bensì l’accentramento di tali compiti presso il segretario/direttore generale, con

contestuale delega a gestori esterni della responsabilità della gestione operativa di gran

parte del patrimonio. Questa scelta organizzativa genera il rischio potenziale che gli

investimenti diretti non siano ben ponderati in termini professionali, e che i gestori esterni

prescelti non siano risultato di un adeguato e puntuale processo di selezione, di

monitoraggio e di valutazione delle loro performances passate e dei loro comportamenti e

risultati presenti (Bompani, 2000; Ferrari e Magnani, 1998; Harrison, 1994; Lo Cicero,

1999; Manley, 1994).

La “provenienza” delle risorse umane (supra c) è emblematica per descrivere lo stretto

collegamento che ha caratterizzato il rapporto fra fondazione e banca conferitaria in questo

primo decennio di operatività della prima, con una marcata influenza dell’istituto di credito

controllato/partecipato sulle soluzioni organizzative adottate in merito al personale della

fondazione. Quest’ultima, infatti, ha fatto ampio ricorso al personale della banca per

l'assolvimento di funzioni operative e direttive (tabella 1), anche per l’obiettiva difficoltà

5

all’assunzione diretta senza espletare un pubblico concorso vista la natura giuridica

pubblica di questi enti ante D.Lgs. 153/99.

Tabella 1 Distribuzione del personale impiegato nelle fondazioni ex bancarie in relazione alla natura del rapporto di lavoro (Fonte ACRI, 2001)

1997 1998 1999 2000

Natura del rapporto di lavoro Unità % Unità % Unità % Unità %

Organico proprio dell’ente

Organico distaccato dalla banca

conferitaria

Organico in service

Collaborazioni esterne

44

120

156

31

13

34

44

9

49

119

158

32

14

33

44

9

69

132

152

45

17

33

38

12

101

123

124

60

25

30

30

15

Totale 351 100 358 100 398 100 408 100

Le modalità più tipiche con cui si è realizzata questa interazione sono di due tipi:

- “distacco” di personale della banca conferitaria, cioè destinazione temporanea di

personale alla fondazione che assume a proprio carico il relativo costo;

- contratti di servizio, cioè convenzioni stipulate tra i due enti, in base ai quali il

personale della banca svolge determinate funzioni operative per conto della fondazione

che si fa carico del costo conseguente.

Questa situazione, accettabile all’inizio degli anni novanta per l’incertezza sull’evoluzione

sia del mercato creditizio che delle collegate fondazioni ex bancarie, risulta oggi

insoddisfacente vista la necessità per le fondazioni di poter operare con assetti organizzativi

6

stabili e solidi, che consentano di raggiungere con successo i sempre più sfidanti fini

istituzionali che questi enti si stanno dando.

Se la limitata strutturazione dei sistemi operativi e la parziale aderenza operativa a regole,

norme e procedure (supra d) possono ritenersi per tante organizzazioni, imprese e non, una

situazione fisiologica e in parte auspicabile, in un ente come la fondazione ex bancaria i

sistemi operativi non possono non rifarsi a un approccio manageriale nella progettazione e

al contempo al rigore burocratico nella loro formalizzazione perché solo in tal modo la

fondazione è in condizione di operare con continuità nel rispetto di principi di trasparenza e

di accountability, decisivi per la salvaguardia della sua immagine nei confronti della sua

comunità di riferimento (Borzaga e Cafaggi, 1999). In particolare, la comunicazione è il

meccanismo operativo con un impatto decisivo per migliorare l’accountability e la

trasparenza: la fondazione ex bancaria deve essere leggibile dall’esterno, operando secondo

criteri prefissati e regole esplicite per acquisire livelli elevati di reputazione e di

legittimazione sociale (Pffefer e Salancik, 1978); deve cioè attivare una vera e propria

attività di social marketing sensibilizzando la collettività di riferimento in ordine alle

aspettative e ai bisogni di cui si occupa, e deve promuovere la costruzione di un ambiente

esterno favorevole e ricettivo nei confronti delle attività istituzionali svolte (Kotler e

Andreasen, 1998). Le fondazioni ex bancarie, viceversa, secondo quanto emerso

dall’indagine non valorizzano a sufficienza la comunicazione esterna; lo testimonia tra

l’altro il fatto che solo in un numero esiguo di esse è presente un’unità organizzativa

dedicata alla progettazione e alla gestione della comunicazione, e ancora limitato è il

ricorso, dalle enormi potenzialità, alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione

come leva di progettazione organizzativa per costruire l’assetto di questi enti. In sede di

7

intervista e di elaborazione dei dati dei questionari è emersa anche una scarsa attenzione ai

sistemi di programmazione e controllo, gestiti in modo destrutturato e flessibile, utilizzati

secondo un approccio poco manageriale. Attualmente, però, il D.Lgs. 153/99 e l’atto di

indirizzo del ministro del tesoro del 5 agosto 1999 prevedono esplicitamente la

programmazione pluriennale delle attività della fondazione e la redazione di un documento

programmatico annuale deliberati dall’organo di indirizzo che guidino e diano impulso

all’attività dell’organo di amministrazione. Infine, un’ultima riflessione meritano i sistemi

di ricompensa: è stato rilevato come la fondazione ex bancaria non consenta grandi

prospettive di carriera, quale organizzazione con organico di ridotte dimensioni e con livelli

retributivi che non si discostano significativamente dagli standard medio-bassi, tipici del

settore non profit, per quel che riguarda le nuove assunzioni. In sintesi, a supporto e a

commento di queste valutazioni si rinvia all’analisi dei dati della tabella 2, da cui si può

apprezzare l’elevato numero di personale con qualifiche direttive presente in organico – con

distacchi a tempo indeterminato dalla banca conferitaria e con l’oneroso contratto dei

bancari - sproporzionato rispetto al personale impiegatizio di giovane età e di recente

assunzione, che rende difficile l’adozione di sistemi premianti e di carriera basati sul

tradizionale avanzamento del livello di inquadramento.

8

Tabella 2 Distribuzione del personale delle fondazioni ex bancarie sulla base dell’inquadramento contrattuale (Fonte ACRI, 2001)

Inquadramento contrattuale

Gruppi

dimensionali

Dirigenti Funzionari Quadri Impiegati

1997 1998 1999 1997 1998 1999 1997 1998 1999 1997 1998 1999

Fondazioni grandi

Fondazioni medio-

grandi

Fondazioni medie

Fondazioni medio-

piccole

Fondazioni piccole

10

16

19

32

27

7

11

32

17

27

6

13

26

30

25

21

22

15

28

27

20

24

12

35

22

18

26

11

35

20

8

8

11

16

9

4

9

16

9

12

5

11

15

5

11

61

54

55

24

37

69

56

40

39

39

71

49

48

30

43

Totale 104 94 100 113 113 113 52 50 47 231 243 241

Per quanto concerne la distribuzione del potere organizzativo (supra e), è stata individuata

una caratteristica prevalente che consiste nel forte accentramento di influenza e potere

presso gli amministratori e il presidente dell’organo di amministrazione (figura 1),

soprattutto per quel che riguarda i processi di erogazione e di gestione del patrimonio,

lasciando al segretario generale un ruolo di coordinamento e agli organi operativi mansioni

1 Per effettuare l’indagine sul campo si è deciso di utilizzare per ogni fondazione ex bancaria osservata una check-list/intervista individuale e un questionario. L’intervista è stata utilizzata per rilevare gli aspetti eminentemente qualitativi delle informazioni richieste, ove necessitava una certa flessibilità sia per quanto riguarda il contenuto e la forma delle domande, sia per quel che riguarda il contenuto e la forma delle risposte. Contestualmente, tramite il questionario, si sono raccolti importanti dati quantitativi che hanno integrato efficacemente le risultanze qualitative delle check-list. Oltre ai dati del questionario e alle informazioni della check list, sono stati raccolti, ove possibile, i bilanci societari degli ultimi esercizi, gli statuti, i regolamenti, i bilanci sociali, i report, i documenti programmatici. Si è cioè optato per un principio di “triangolazione metodologica” dato che ogni tecnica di raccolta comporta specifiche distorsioni che è possibile ridurre utilizzando una pluralità di tecniche d’indagine (Grandori, 1996).2 Si fa particolare riferimento alla Ford Foundation, alla Mott Foundation e alla Matacena Foundation3 Per una lettura organizzativa approfondita del contesto normativo di riferimento per le fondazioni ex bancarie si rinvia a “Cioccarelli G. Previtali P., Le fondazioni ex bancarie, Giuffrè 2001”

9

routinarie e di segreteria quali, per i processi di erogazione, il ricevimento delle domande,

la verifica formale e l’istruttoria della “pratica”. A riprova di questo “svuotamento” di

responsabilità e di autonomia a danno degli organi operativi e direttivi è da considerare la

presenza di organi discontinui come le commissioni: organi collegiali, in genere

permanenti, ai quali ricorrono sovente l’organo di amministrazione o quello di indirizzo

della fondazione. I componenti dell’organo delegante nominano dei commissari, che

possono essere persone interne o esterne alla fondazione, ai quali viene attribuito il compito

di “istruire le pratiche” e di elaborare pareri e proposte su specifiche tematiche, in modo da

fornire dei validi elementi di sintesi all’organo delegante per prendere decisioni efficaci, a

volte travalicando il proprio mandato e andando ad interferire con compiti di competenza

degli organi direttivi. In questi casi, si ricorre infatti a commissioni più per soddisfare il

bisogno di esercitare influenza dei membri degli organi istituzionali che per effettive

necessità operative dell’organo delegante, e il lavoro propositivo svolto dalle commissioni

può andare a detrimento dell’autonomia decisionale degli organi direttivi e operativi,

sovrapponendosi anche in modo indebito all’organo istituzionale che li ha istituiti.

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Fondazione bancaria

Membri degli organi istituzionaliCollaboratori a vario titolo

Stato

Gestori

Collettività di riferimento

Figura 1 Il “campo organizzativo” di una fondazione ex bancaria

Se quanto descritto riflette nelle sue linee essenziali l’articolazione prevalente della

distribuzione del potere organizzativo in seno alle fondazioni ex bancarie, in fase

prospettica gli intervistati, con riguardo all’efficacia e all’efficienza dei processi di

foundation governance per l’implementazione delle nuove strategie, reputano opportuno un

sostanziale bilanciamento di potere organizzativo tra organi istituzionali e organi

manageriali, quale soluzione idonea per contemperare le doti di vision e strategiche degli

amministratori con il pragmatismo e le conoscenze e competenze professionali del

segretario/direttore generale. Per una soluzione organizzativa così caratterizzata necessita

però un segretario/direttore generale che abbia spiccate doti di leadership, che conosca la

comunità di riferimento e i suoi bisogni, che collabori al meglio con gli amministratori pur

preservando la propria autonomia, che sappia gestire i rapporti con i collaboratori e con

attori esterni potenziali destinatari degli interventi della fondazione (supra f). Il profilo

ideale è quindi quello di un manager, che abbia un ampio background culturale, con una

spiccata cultura del dono, di levatura nazionale o internazionale. Serve cioè quello che è

stato definito il manager solidale, che basi la gestione della fondazione non su fondamenta

emotive ma su strumenti tecnico-manageriali, seppure “emotivamente” utilizzati (Merlo,

1998).

Se queste sono le caratteristiche prevalenti dell’isomorfismo che connota in via prevalente

11

Donatori Enti designatori

le fondazioni ex bancarie, le forze del template (Di Maggio e Powell, 1991) più rilevanti

sono, secondo i risultati dell’indagine, di tipo “coercitivo”, legate al quadro normativo. In

tale contesto, tra le relazioni che connotano il “campo organizzativo” (Powell e Di Maggio,

1983) di una fondazione ex bancaria rappresentato in figura 2, è stata quindi privilegiata

l’analisi della relazione esistente tra l’attore fondazione ex bancaria e l’attore Stato, in

quanto quest’ultimo è ritenuto fonte del cambiamento organizzativo isomorfo di maggiore

entità da coloro che, a vario titolo, sono stati coinvolti nella ricerca.

Figura 2 Fondazioni ex bancarie e distribuzione del potere organizzativo

Alla luce di queste riflessioni, l’analisi della normativa che ha caratterizzato il settore delle

fondazioni ex bancarie nel decennio 1991-2001 è rappresentata in tabella 3, distinguendo

tra contenuto prevalente della norma di tipo strategico e istituzionale, quale la

trasformazione da ente di diritto pubblico a persona giuridica privata senza scopo di lucro,

dal contenuto squisitamente organizzativo, quale i criteri relativi alle incompatibilità, alle

12

competenze e alla professionalità a cui attenersi per la nomina dei membri degli organi

istituzionali.

13

Tabella 3 Le principali norme sull’evoluzione della strategia, dell’assetto istituzionale e di quello organizzativo delle fondazioni bancarie negli anni 1990 - 2002

Norma Anno Contenuto prevalentedi natura strategica e istituzionale di natura organizzativa e manageriale

L. 218 Disposizioni in materia di ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di credito

1990 nascita degli enti conferenti lo statuto deve prevedere che oggetto

dell’ente sia la gestione di partecipazioni bancarie e finanziarie

delega il governo a introdurre una disciplina volta a garantire la permanenza del controllo diretto o indiretto sulla maggioranza delle azioni con diritto di voto della società conferitaria

delega il governo a emanare norme volte a disciplinare l’alimentazione della base sociale anche con forme diverse dal metodo della cooptazione.

D.Lgs 356Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio

1990 gli enti conferenti hanno piena capacità di diritto pubblico e di diritto privato

gli enti conferenti perseguono fini di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente nei settori della ricerca scientifica, dell’istru-zione, dell’arte e della sanità

gli enti conferenti amministrano la partecipazione nella società conferitaria

gli enti conferenti applicano le disposizioni di legge vigenti relative alle procedure di nomina degli organi amministrativi e di controllo

in via transitoria la continuità operativa tra l’ente conferente e la società conferitaria controllata è assicurata da disposizioni che prevedono la nomina di membri del comitato di gestione dell’ente nel consiglio di amministrazione della società conferitaria

Decreto del ministro del tesoro del 26 novembreDisposizioni sulla incompa-tibilità tra le cariche ammi-nistrative e di controllo negli enti conferenti di cui al D.Lgs. 356/90 e le cariche ammini-strative e di controllo nella società conferitaria e nelle so-cietà ed enti che con essa com-pongono il gruppo creditizio

1993 incompatibilità tra le cariche amministrative e di controllo negli enti conferenti e le cariche amministrative e di controllo nella società conferitaria e nelle società ed enti che con essa compongono il gruppo creditizio

Decreto legge 332 e L. 474Norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni

1994 abroga l’obbligo previsto D.Lgs 356/90 della permanenza del controllo delle aziende conferitarie in mano pubblica (artt. 13, 19, 20 e 21)

Decreto del ministro del tesoro del 1 giugno Disposizioni sulla incompati-bilità tra le cariche ammini-strative e di controllo negli enti conferenti di cui al D.Lgs. 356/90 e le cariche ammini-strative e di controllo nella so-cietà conferitaria e nelle socie-tà ed enti che con essa com-pongono il gruppo creditizio

1994 proroga ai termini stabiliti dal decreto ministeriale del 26 novembre 1993

Direttiva del ministro del tesoro del 18 novembreCriteri e procedure per le dismissioni delle partecipazio-ni deliberate dagli enti confe-renti, nonché per la diversifi-cazione del rischio degli investimenti effettuati dagli stessi enti

1994 criteri per la diversificazione del-l’attivo e per l’impiego dei proven-ti derivanti dalle cessione delle azioni della società conferitaria, prevedendo benefici fiscali come incentivo alla dismissione

obbligo che non più del 50% del patrimonio sia investito in azioni della società conferitaria

gli enti conferenti individuano gli specifici settori di intervento e i criteri per la gestione dell’attività erogativa che va finanziata con i redditi derivanti dalle attività nelle quali è investito il patrimonio

gli enti conferenti adottano un regolamento che contiene:

i criteri per l’assegnazione dei fondi da erogare ai singoli settori di intervento nell’ambito di quelli previsti dallo statuto

i criteri per la scelta dei singoli progetti da finanziare

obbligo di pubblicare un resoconto annuale dei progetti finanziati e dei risultati ottenuti

promuove le modifiche statutarie relative al riassetto organizzativo dell’ente, con particolare riferimento alla composizione degli organi collegiali che deve favorire una maggiore rappresentatività degli interessi connessi ai settori di intervento prescelti

Decreto del ministero del tesoro 1 febbraioDisposizioni in materia di incompatibilità tra le cariche ricoperte negli enti conferenti e

1995 proroga ai termini stabiliti dal decreto ministeriale del 1 giugno 1994

14

nella società conferitaria e nelle società ed enti che con essa compongono il gruppo creditizioDirettiva del ministro del tesoro del 20 febbraioModificazioni alla direttiva del 18 novembre 1994

1995 proroga ai termini stabiliti dalla direttiva del 18 novembre 1994

Circolare del ministro del tesoro del 28 giugnoIndicazioni applicative della direttiva del 18 novembre 1994

1995 procedure per le dismissioni e il processo di diversificazione dell’attivo e l’adozione di un regolamento per le erogazioni

incremento della rappresentatività negli organi collegiali degli interessi connessi ai settori d intervento prescelti attraverso i seguenti metodi:

ampliamento dell’organo di amministrazione, con attribuzione del potere di nomina o designazione dei nuovi componenti ad enti esponenziali degli interessi connessi agli specifici settori di intervento dell’ente

ampliamento dell’organo di amministrazione mediante cooptazione

indicazioni relative ai requisiti di professionalità ai quali attenersi per le nomine dei membri degli organi collegiali

indicazioni relative alla distinzione delle competenze tra consiglio di amministrazione e comitato esecutivo negli enti conferenti a struttura istituzionale

indicazioni relative al potere di nomina e ai rapporti tra nominante e nominato per quel che concerne i membri degli organi collegiali

indicazioni relative alla separazione di competenze riguardanti le attività connesse al perseguimento dei fini istituzionali e le attività connesse alla gestione del patrimonio

L. 461 Delega al governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti

1998 perseguimento esclusivo di scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico

criteri per le erogazioni principi dell’economicità della ge-

stione, della conservazione del valore del patrimonio, del perse-guimento di un’adeguata redditività del patrimonio stesso

gli enti conferenti possono esercitare imprese direttamente strumentali ai fini statutari

gli statuti devono prevedere distinti organi di indirizzo, di amministrazione e di controllo composti da persone in possesso di requisiti di onorabilità, professionalità

rappresentanza del territorio e apporto di personalità con adeguata preparazione ed esperienza nell’organo di indirizzo

criteri di incompatibilità per le cariche relative agli organi collegiali

Atto di indirizzo del ministro del tesoro del 5 agosto 1999

1999 criterio di programmazione pluriennale per l’attività istituzionale della fondazione

criterio di programmazione pluriennale per l’attività istituzionale della fondazione

adozione di un documento programmatico previsionale

criteri per la gestione del patrimonioD.Lgs. 153Disciplina civilista e fiscale degli enti conferenti

1999 le fondazioni sono persone giuridiche private senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale

obbligo di cedere il controllo della banca conferitaria

le fondazioni perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico secondo quanto previsto dai rispettivi statuti

lo statuto individua i settori ai quali ciascuna fondazione indirizza la propria attività, comprendendo fra questi almeno uno dei settori rilevanti

non è consentito alle fondazioni l’esercizio di funzioni creditizie

principi dell’economicità della gestione, della conservazione del valore del patrimonio, del perseguimento di un’adeguata redditività del patrimonio stesso

attribuzione di competenze agli organi di indirizzo, amministrazione e controllo

competenze e requisiti che devono possedere i membri degli organi istituzionali

i componenti dell’organo di indirizzo devono agire in piena autonomia e indipendenza, senza rappresentare i soggetti esterni nominanti ed esercitare le loro funzioni con vincolo di mandato

la gestione del patrimonio deve avvenire con modalità organizzative idonee ad assicurare la separazione dalle altre attività della fondazione ovvero deve essere affidata ad intermediari abilitati

Atto di indirizzo del ministro del tesoro del 19 aprile recante le indicazioni per la redazione del bilancio relativo all’esercizio chiuso il 31 dicembre 2000

2001 principi e criteri per la redazione del bilancio

Atto di indirizzo del ministro del tesoro del 22 maggio recante le indicazioni in tema di possibili conflitti di interesse

2001 in una situazione di conflitto di interessi non può essere nominato presidente o amministratore della fondazione chi abbia partecipato alla nomina degli organi di una fondazione e non abbia lasciato da almeno un anno la

15

posizione in base alla quale aveva esercitato le sue prerogative di nomina e chi rivesta incarichi in società che ricadono sotto il controllo o l’influenza dominante della banca conferitaria (estensione delle incompatibilità).

Legge finanziaria 2002 allargamento della gamma dei potenziali settori di intervento

le fondazioni individuano 3 settori di intervento rilevanti verso i quali orientare una parte prevalente del proprio patrimonio

possibilità di optare per la cessione della partecipazione di controllo nella società conferitaria a una Sgr

la rappresentanza degli enti locali negli organi istituzionali deve essere prevalente

incompatibilità degli incarichi in fondazioni bancarie e in società operanti nel settore bancario, finanziario e assicurativo

Da questa analisi si evince come il quadro normativo sia caratterizzato da un’evoluzione

discontinua, frutto di un processo che è stato ed è tuttora ambiguo, vischioso, irto di

difficoltà (Amorosino e Capriglione, 1999; Andreatta e Pinza, 1999; Birindelli, 1997;

Giorgetti, 1998); basti pensare a due provvedimenti normativi ripetutamente modificati e

derogati nel tempo, come il decreto del ministro del tesoro del 26 novembre1993, recante le

disposizioni sull’incompatibilità tra le cariche amministrative e di controllo negli enti

conferenti e le cariche amministrative e di controllo nella società conferitaria e nelle società

ed enti che con essa compongono il gruppo creditizio, e le norme della direttiva Dini che

detta i criteri e le procedure per le dismissioni delle partecipazioni deliberate dagli enti

conferenti, nonché per la diversificazione del rischio degli investimenti effettuati dagli enti

stessi, e alle recenti disposizioni inserite nella legge finanziaria 2002; quest’ultimo

stabilisce che la rappresentanza di regioni, comuni e province negli organi istituzionali

della fondazione sia prevalente, e che la fondazione debba individuare tre settori rilevanti

di intervento verso i quali orientare una parte prevalente delle proprie erogazioni. La norma

prevede inoltre che la fondazione possa optare, in alternativa alla cessione della

partecipazione di controllo nella azienda conferitaria, per il suo conferimento a una società

di gestione del risparmio, scelta nel rispetto di procedure competitive, che gestisca la

partecipazione in nome proprio secondo criteri di professionalità e indipendenza.

16

L’Associazione fra le casse di risparmio italiane (ACRI) in un comunicato del 5 dicembre

2001 ha definito queste disposizioni normative come “controriforma”, che stravolgono le

disposizioni del D.Lgs 153/99, riduce l’autonomia della fondazione e ne paralizza l’attività,

con aspetti di potenziale incostituzionalità delle nuove disposizioni e di rischio latente di

“ripubblicizzazione” delle fondazioni ex bancarie.

Questa complessità istituzionale è stata ed è tuttora fonte di notevole incertezza per le

fondazioni ex bancarie, e viene fronteggiata in modo pressochè omogeneo, come sopra

descritto, con il ricorso a strutture semplici e elementari, all’outsourcing, alla scarsa

formalizzazione, a una distribuzione asimmetrica del potere organizzativo. Ma da sola non

è in grado di spiegare in toto le caratteristiche organizzative che inducono a proporre ipotesi

di isomorfismo. Approfondendo questa tematica in sede di intervista sono emerse infatti

due ulteriori fonti di cambiamento organizzativo isomorfo: “forze normative”, da

ricondursi all’attività di supporto svolta dall’ACRI4, ma soprattutto “forze mimetiche”,

legate allo scambio di informazioni rilevanti che poggiano su reti di relazioni privilegiate

tra i vari segretari/direttore generali delle fondazioni.

E’ infine da rilevare come l’ipotesi di isomorfismo delle fondazioni ex bancarie sia anche

suffragata dalla resistenza al cambiamento che queste organizzazioni manifestano pur in

presenza di performance organizzative non del tutto soddisfacenti che, unite alle valutazioni

precedenti, inducono a proporre ipotesi di “fragilità organizzativa”. A tal proposito sono

tuttavia da evidenziare le notevoli difficoltà che si riscontrano nel progettare misure di

4 Da qualche tempo è istituita in seno all’ACRI una commissione per la formazione e l’organizzazione, che ha tra i suoi obiettivi anche quello di elaborare metodologie e procedure standardizzate per la progettazione organizzativa delle fondazioni ex bancarie

17

performance per questo tipo di organizzazioni (Archibugi, 1999; Lichfield, 1999; Magnani

e Padovani, 1997; Molteni, 1997; Sinden e Worrell, 1979), dovute proprio alle

caratteristiche intrinseche di questi enti, quali:

la presenza contestuale di tre “anime”, quella politica, quella sociale e quella

economico-aziendale che sfocia in un’inevitabile multidimensionalità degli obiettivi

programmati;

la difficoltà di valutazione del “servizio” offerto, in quanto intangibile, eterogeneo e

inseparabile dal momento della produzione (Gronroos, 1994);

la molteplicità di aspettative, tra loro spesso eterogenee, degli stakeholders;

la debole influenza dei “clienti” sull’erogazione del servizio.

Volendo comunque aggirare questi limiti, si possono utilizzare come indicatori quantitativi

la redditività netta del patrimonio (figura 3) e le risorse erogate (figura 4), da cui si evince

come le fondazioni, soprattutto per i primi anni di attività, abbiano ottenuto un rendimento

del proprio patrimonio abbastanza deludente rispetto ai benchmark di mercato e abbiano

erogato un volume abbastanza “scarso” di risorse considerando che il patrimonio delle

fondazioni è stimato attualmente intorno ai 50 miliardi di euro.

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Figura 3 Fondazioni ex bancarie e redditività del patrimonio (Fonte ACRI, 2001)

Figura 4 Fondazioni ex bancarie e risorse erogate (Fonte ACRI, 2001)

Come indicatore qualitativo si può rilevare una certa insoddisfazione degli stakeholders, sia

quelli esterni, che criticano le fondazioni oltre che per la quantità di risorse erogate, per una

mancanza di progettualità del processo erogativo guidato più da logiche di erogazione a

pioggia che da una vera e propria analisi dei fabbisogni della comunità di riferimento, sia

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quelli interni, soprattutto il personale operativo e direttivo, che denunciano una forte

mancanza di autonomia, di potere decisionale senza avere la possibilità di allargare e

arricchire le proprie mansioni.

3. ALCUNE PROSPETTIVE DI RICERCA

La nascita delle fondazioni ex bancarie ha costituito uno degli elementi più interessanti per

le prospettive del non profit nel nostro Paese. L’approvazione della legge Amato n. 218/90

ha innescato il processo di riforma con la trasformazione degli enti pubblici bancari (casse

di risparmio) in fondazioni e in società per azioni, processo di riforma che è culminato con

il riconoscimento delle fondazioni ex bancarie come persone giuridiche di diritto privato

senza fine di lucro con esclusive finalità di carattere sociale (D.Lgs 153/99). Per il nostro

Paese si è trattato di una decisione di forte impatto, visto che viene a possedere tra le più

grandi fondazioni del mondo per rilevanza del patrimonio. Dal 1990 ad oggi un intenso

dibattito ha accompagnato la crescita delle fondazioni ex bancarie, con un’accentuazione

dei temi di carattere istituzionale, normativo, finanziario e fiscale. Si impone allora, tra le

altre, anche una riflessione sulle problematiche economico-aziendali e, in particolare, di

carattere organizzativo relative ai processi core di erogazione e di investimento nonché alle

scelte di assetto organizzativo, in grado di proporre ulteriori prospettive di sviluppo di

questi enti che consentano di modificare l’isomorfismo che sembra caratterizzarli;

isomorfismo che è contraddistinto da una forte resistenza al cambiamento pur in presenza

di performances organizzative non soddisfacenti.

Questo contributo ha inteso privilegiare un approccio riconducibile al neoistituzionalismo,

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con una ricerca che ha fornito alcuni risultati di indubbio interesse, ancorché parziali. Alla

luce di queste riflessioni, si propone l’approfondimento di alcuni temi con approcci di

ricerca diversi per fornire stimoli al dibattito scientifico sulla realtà delle fondazioni ex

bancarie, quali, a titolo esemplificativo:

- l’analisi delle problematiche di foundation governance, con l’avvio di un processo

complesso per l’identificazione degli stakeholders e la costruzione di una nuova identità

della fondazione: dalla individuazione dei criteri per la designazione dei candidati agli

organi, alla nomina negli stessi organi dei rappresentanti della comunità; dalla

focalizzazione delle aree di intervento filantropico al controllo strategico sulla qualità

dei risultati ottenuti; dal ruolo degli organi istituzionali alle responsabilità della struttura

manageriale nella gestione delle attività “core”;

- l’“aziendalizzazione” della fondazione ex bancaria, stretta tra esigenze di eccellenza

economica e di legittimazione sociale e consenso istituzionale; la gestione relativa agli

investimenti patrimoniali realizza la produzione economica di reddito e di variazioni

positive di valori di capitale secondo modalità quali-quantitative consone alle esigenze

della gestione di erogazione, che a sua volta riflette il bisogno di un supporto alle

istituzioni sociali e civili a servire meglio la propria comunità; e questi processi sono

efficaci solo se condotti con adeguati strumenti di comunicazione, informazione,

programmazione e controllo;

- l’analisi delle relazioni esistenti tra ruoli istituzionali e ruoli manageriali; è il caso di

porsi l’interrogativo in ordine alle competenze manageriali richieste per una gestione

efficiente ed efficace di questi enti, con la consapevolezza che la cultura dell’uomo di

banca – propria di tanti dipendenti delle fondazioni - deve integrarsi con “storici”

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aspetti tipici della cultura degli operatori dei settori della filantropia;

- l’analisi di schemi macrostrutturali innovativi, come le community foundations

(Casadei e Gamba, 1998 e 1999; Magat, 1989) e la struttura a matrice con program

officer, che consentono alla fondazione ex bancaria di porsi al centro di un network

relazionale complesso in cui sono presenti attori individuali e attori collettivi con i quali

essa scambia contenuti e ottiene feed-back, prefigurando un trade-off dinamico che

modifica gli attori stessi componenti il network;

- la progettazione congiunta dell’assetto organizzativo, dell’attività filantropica e

dell’attività di gestione e di investimento del patrimonio; è essenziale conoscere quali

siano i problemi, i vincoli, le opportunità, i criteri e le scelte di progettazione

complessiva della fondazione ex bancaria per poter progettare un assetto organizzativo

adeguato, coerente con le scelte strategiche, i vincoli normativi e procedurali e le

aspettative degli stakeholders, caratterizzato da processi peculiari per l’operatività di

questi enti, destinati a divenire nel tempo attori centrali del settore non profit del nostro

Paese, ma attualmente ancora alla ricerca, dopo un decennio dalla loro istituzione, di

un’identità condivisa e di una missione riconosciuta.

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