Lezione n. Parole chiave:

Corso di Laurea:

Insegnamento:

A.A. 2012-2013

Giorgio Giraudi

Il Consiglio dell’Unione europea

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Il Consiglio dei Ministri (1)

Come è già stato ricordato, il Consiglio dell’UE (o Consiglio o Consiglio dei Ministri) è l’istituzione che i padri fondatori avevano disegnato affinché i governi nazionali potessero avere un luogo di discussione di decisione a loro riservato.

Secondo le teorie funzionaliste il Consiglio avrebbe dovuto perdere gradualmente la sua centralità politica e decisionale a mano a mano che si fosse sviluppata una solidarietà tra i cittadini e le istituzioni comunitarie e la dimensione della rappresentanza politico-ideologica  avesse occupato uno spazio preminente rispetto a quella funzionale e nazionale.

Così non è avvenuto  e il Consiglio non solo ha mantenuto il proprio ruolo originario ma, per certi aspetti, lo ha addirittura espanso e rafforzato soprattutto a spese della Commissione e ha garantito fino ad oggi ai governi nazionali una posizione privilegiata in seno al processo di integrazione.

Il Consiglio dell’UE. Funzioni (1)

Il Consiglio è un'istituzione che si colloca a cavallo dei circuiti legislativi ed esecutivi (Attinà in Fabbrini, 2002) disponendo di poteri e competenze in entrambi gli ambiti. Accanto alle due funzioni appena citate si può individuarne una terza, la funzione di mediazione (Nugent, 2011: 60). 

A) FUNZIONE LEGISLATIVA

Il Consiglio è l'organo legislativo principale dell'UE. L'attività legislativa viene esercitata attraverso la produzione di direttive e regolamenti con regole decisionali diverse (unanimità, maggioranza qualificata e maggioranza) a seconda di quanto previsto dai Trattati. In generale bisogna distinguere nettamente tra le situazioni nelle quali il Consiglio è un co-legislatore alla pari con il Parlamento europeo (procedura di codecisione) e quelle nelle quali è in posizione di preminenza o addirittura è l'unico legislatore previsto.

Oggi in media il Consiglio produce 30 direttive, 50 regolamenti e 5 decisioni insieme al PE e 15 direttive, 150 regolamenti e 50 decisioni senza il PE.

Formalmente il potere di iniziativa dell'intera funzione legislativa è monopolio esclusivo della Commissione, tuttavia il Consiglio è in grado di influenzare significativamente l'agenda legislativa con proposte (art. 241 TUE), grazie all'azione della Presidenza di turno e anche in forza della progressiva politicizzazione della Commissione.

B) FUNZIONE ESECUTIVA

In termini generali è la Commissione che deve essere individuata come l'esecutivo dell'UE. E' infatti la Commissione, in stretta collaborazione con le amministrazioni nazionali e con le agenzie comunitarie e nazionali che si occupa dell'implementazione della maggior parte delle politiche pubbliche comunitarie. Tuttavia anche il Consiglio è riuscito a ritagliarsi uno spazio di intervento entro la funzione esecutiva.In primo luogo con la nascita dei cosiddetti 'pilastri intergovernativi' (Trattato di Maastricht, 1992) il Consiglio ha acquisito una funzione esecutiva diretta nei campi della politica estera e di sicurezza (insieme all'Alto Rappresentante per la PESC) e, in misura oggi limitata, nel campo della Giustizia e Affari Interni.

Allo stesso tempo il Consiglio è stato in grado di ritagliarsi uno spazio di intervento indiretto anche in tutti gli altri campi di policy grazie allo sviluppo di un sistema ramificato e pervasivo di comitati di regolazione, gestione e controllo. In sostanza i comitati sono gruppi di burocrati nazionali selezionati ad hoc dal Consiglio che hanno il compito di monitorare la produzione normativa secondaria prodotta dalla Commissione necessaria all'implementazione delle policy.

I ‘pilastri intergovernativi’ del Trattato di Maastricht (1992)

Il Consiglio dell’UE. Funzioni (2)

C) FUNZIONE DI MEDIAZIONE E IMPULSO La complessità interna dell'UE e le possibili tensioni che essa genera in continuazione fanno sì che il Consiglio, in tutte le sue articolazioni e composizioni, svolga costantemente un'azione parallela di impulso e di mediazione.Ogni 6 mesi uno stato membro dell'UE assume la Presidenza di turno del Consiglio secondo uno schema (cd. Troika) che prevede il coordinamento di tre turni di presidenza successivi. Unica eccezione prevista il Consiglio Affari Esteri che è guidato stabilmente dall'Alto rappresentante per la PESC.

La Presidenza di turno predispone e promuove l'agenda dei lavori presentata ufficialmente ad inizio semestre. Per fare ciò la Presidenza svolge un ruolo di leadership e soprattutto di mediazione non solo tra i diversi interessi nazionali presenti nello stesso Consiglio, ma anche tra il Consiglio e le altre istituzioni comunitarie.

Inoltre, a questi cleavages 'istituzionali' si aggiungono altre linee di tensione quali Nord/Sud; cleavages ideologici; divisioni stabili su politiche specifiche (es. Coesione, Agricoltura) e tra paesi 'contributori netti' e paesi 'destinatari netti'.

Il Consiglio dell’UE. Funzioni (3)

Il Consiglio dell’UE. Composizione (1)

Il Consiglio è costituito da quattro differenti livelli funzionali:

1)la Presidenza semestrale esercitata a turno dai governi degli stati membri;

2)il livello ministeriale (nel quale i ministri competenti per materia accompagnati da delegazioni nazionali ridotte di funzionari nazionali si confrontano tra loro, con la Presidenza e con la Commissione);

3)il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER), formato dai rappresentanti permanenti degli stati membri e dai loro vice e con uno staff fornito dalle rappresentanze permanenti in senso all'Unione;

1)i gruppi di lavoro e i comitati di regolazione (gruppi 'a hoc' di esperti nazionali che facilitano il lavoro del Consiglio nella fase legislativa e in quella del controllo dell'implementazione).

Il Segretariato generale funge da ufficio di staff e si occupa di organizzare materialmente i lavori del Consiglio, fornisce pareri legali e, soprattutto, sostiene l'azione della Presidenza di turno fornendo indicazioni relative agli interessi e alle strategie dei singoli paesi membri.

Il Consiglio dell’UE. Composizione (2)

LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (1)

Poiché l'iniziativa legislativa è della Commissione, l'attività legislativa del Consiglio inizia con una valutazione tecnico/politica preliminare dei testi proposti dalla Commissione da parte dei Gruppi di lavoro del Consiglio.

I Gruppi di lavoro sono composti da funzionari nazionali selezionati direttamente dal Consiglio. Poiché molti di essi sono costituiti 'ad hoc' il loro numero è variabile ma si aggira in media sui 150.

Pur non disponendo di nessun potere decisionale autonomo, il gruppi di lavoro costituiscono uno snodo essenziale del law making comunitario. Al loro interno, infatti, vengono cercate le opportune mediazioni tecniche per potere giungere fin da subito ad un compromesso. Questa azione di ricerca del compromesso è così efficace che dal 50% al 75% dei casi trova una soluzione sostanziale entro questo livello funzionale del Consiglio.

Il lavoro dei gruppi si conclude con la trasmissione di una relazione tecnica di accompagnamento relativa alla proposta legislativa al COREPER entro la quale si evidenzia l'esistenza o meno di nodi irrisolti.

Il COREPER coordina i lavori di oltre 150 comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari degli stati membri, che preparano a livello tecnico i lavori del Consiglio (per esempio, il Comitato economico e finanziario, il Comitato politico e di sicurezza, il Comitato per l’occupazione, il Comitato della politica commerciale, il Comitato per la protezione sociale).

Principali comitati del Consiglio

Il COREPER coordina i lavori di oltre 150 comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari degli stati membri, che preparano a livello tecnico i lavori del Consiglio.

I comitati settoriali più importanti sono definiti "di alto livello" e sono i seguenti:

•Comitato speciale per l'agricoltura (SCA): creato nel 1960, si occupa della politica agricola comune. È l'unico comitato settoriale in rapporto diretto con la formazione ministeriale del Consiglio, per cui i suoi lavori non vengono trattati nelle riunioni del COREPER;•Comitato economico e finanziario: ha rimpiazzato il Comitato monetario il 1º gennaio 1999. Oltre a preparare i lavori del Consiglio Ecofin, il Comitato offre pareri al Consiglio e alla Commissione europea e monitora la situazione economica e finanziaria dell'UE e degli stati membri. È formato da rappresentanti degli stati membri, della Commissione e della Banca centrale europea;•Comitato speciale art. 133: assiste la Commissione europea nei negoziati internazionali in ambito commerciale e ne riferisce al Consiglio;•Comitato politico e di sicurezza (PSC): monitora la situazione politica internazionale e produce pareri, segue le questioni di politica estera e di difesa;•Comitato permanente in materia di sicurezza interna (COSI), promuove e rafforza la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna nell'ambito dell'Unione europea •Comitato per la politica economica: promuove il coordinamento delle politiche economiche degli stati membri;•Comitato militare (EUMC): creato nel 2001, riunisce rappresentanti delle forze armate degli stati membri. Fornisce consigli e pareri sulle questioni militari al Comitato politico e di sicurezza.•Comitato permanente sull’Occupazione, garantisce la promozione del coordinamento delle politiche dei paesi dell’Unione europea in materia di occupazione e mercato del lavoro

Il COREPER è il Comitato dei rappresentanti permanenti. Il COREPER svolge una importante funzione di mediazione tra gli interessi nazionali contribuendo a definire circa il 15-20% dei testi legislativi comunitari.

Il COREPER è l'unica struttura del Consiglio con competenze di policy trasversali, tuttavia anche esso non ha una sola composizione fissa. Il COREPER II è la composizione più importante ed è costituito dai Rappresentanti permanenti più lo staff di supporto. Esso lavora principalmente per il Consiglio Affari generali, per il Consiglio Affari esteri, per il Consiglio Economico e Finanziario (ECOFIN) e per il Consiglio Giustizia e Affari interni (GAI). Il COREPER I, invece, è composto dai Vice-rappresentanti e dai loro staff e si occupa di tutte le altre materie.

I lavori terminano con la definizione dei punti A e B. Nel primo caso le questioni si considerano risolte e la proposta non sarà ulteriormente discussa dai ministri in Consiglio mentre nel caso dei punti B sarà necessario un approfondimento politico da parte dei ministri competenti.

LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (2)

LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (3)

Le riunioni del Consiglio in composizione ministeriale vedono la partecipazione dei ministri competenti per materia e di piccole delegazioni nazionali di esperti. Complessivamente ogni riunione vede presenti circa 150 persone.

L'agenda del Consiglio è frutto dell'intrecciarsi di tre diversi flussi di decisioni. La parte più consistente è normalmente data dal follow-up di obblighi presi in precedenza (es. trattati internazionali) e da decisioni che devono essere solamente formalizzate dallo stesso Consiglio (punti A del COREPER). Ad esse si sommano le richieste provenienti dagli stati membri e i temi sollevati dalla Presidenza di turno.

Come è già stato ricordato la Presidenza può giocare un ruolo importante miscelando con il giusto timing l'impulso a procede, la capacità di mediare e la disposizione ad offrire soluzioni innovative e valutando correttamente quando è il caso di chiedere una modifica della proposta da parte della Commissione e, in presenza di un'opposizione di uno o più stati, se l'opposizione è superabile o è possibile isolare lo stato più intransigente.

LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (4)

PROCEDURE DECISIONALI

Il Consiglio funziona secondo due modalità apparentemente distinguibili ma in realtà piuttosto sovrapponibili: l'unanimità e il voto a maggioranza qualificata (VMQ).

L'unanimità risulta formalmente limitata ad alcuni campi di policy quali la politica estera e di difesa, le questioni relative agli allargamenti e alla tassazione più una serie di decisioni specifiche mentre il voto a maggioranza qualificata è ormai formalmente esteso a quasi tutti gli ambiti comunitari.

Poiché il Consiglio è formato da singoli stati membri che dispongono ognuno di un pacchetto di voti rozzamente proporzionale rispetto alla popolazione presente in ciascuno stato, il VMQ ha oggi una 'tripla base'. Per essere valido esso deve ottenere almeno il 73,9% dei voti a disposizione degli stati membri, cioè 255 su 345; la maggioranza o in alcuni casi i 2/3 degli stati membri (14 o 18) e, su eventuale richiesta di uno stato membro, deve rappresentare almeno il 62% della popolazione dell'UE.

LO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITA' LEGISLATIVA (5)

 Il voto a maggioranza qualificata (VMQ) è oggi applicabile a molte decisioni del Consiglio. Tuttavia il ricorso a un VMQ è un evento poco frequente. Gli stati membri preferiscono per quanto è possibile evitare di formalizzare il dissenso e cercare fino alla fine un compromesso che possa salvare la forma e in buona parte anche la sostanza.

La regola sostanziale che guida l'interazione nel Consiglio rimane quindi ancora oggi il CONSENSUS, cioè l'adozione delle decisioni in maniera abbastanza informale a meno del manifestarsi di una opposizione esplicita.

Tuttavia dopo l'ultimo maxi-allargamento il ricorso ad un VMQ che risolva l'impasse è più probabile e Wessel ha calcolato che circa il 10% delle decisioni del Consiglio sono prese in questo modo (Wessel 2001).

Analogamente Jacqué rileva che l'85% delle decisioni teoricamente soggette a VMQ sono in realtà prese all'unanimità (Jacqué 2004)ed interessano in maggioranza l'agricoltura, la pesca e il mercato interno.

LA TEORIA FUNZIONALISTA

Secondo questa teoria, in tutte le sue varianti (neofunzionalista e post-funzionalista), i processi di integrazione nascono quando alcuni stati mettono in comune determinate attività e risorse economiche e possono proseguire fin quando quegli Stati traggono benefici, essenzialmente economici, da quelle modalità di cooperazione.

Nella variante neo-funzionalista, che pone l’accento soprattutto sugli interessi di natura economica, il meccanismo fondamentale dell’integrazione è definito “SPILL OVER” (tracimazione): quando la collaborazione

in un settore ha successo, produce domande e opportunità di collaborazione anche in altri settori.

La variante post-funzionalista pone, invece, meno l’accento sul ruolo delle élite, politiche ed economiche, e si concentra maggiormente sul

ruolo dell’opinione pubblica e sulle identità, nazionali e culturali, dei cittadini europei.