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LEGISLATURA VI — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

A L L E G A T O

// relatore ritiene opportuno pubblicare qui in allegato uno studio elaborato, se-condo le sue direttive, in funzione integrativa dell'ampia disamina storico-politico-ammi-nistrativa — da lui svolta oralmente in tre sedute del febbraio 1970, in una fase parti-

colarmente calda dei lavori della Commissione — delle vicende dello sviluppo urbani-

stico di Palermo.

Senato della Repubblica — 971 Camera dei Deputati


IL PIANO REGOLATORE GENERALEDI PALERMO

1. — Per una migliore comprensione dellevicende che hanno portato all'approvazionedel piano regolatore generale di Palermonon sarà inopportuno premettere alcuni cen-ni sulla normativa in vigore con particolareriguardo alle disposizioni costituzionali sul-le quali si fonda la competenza della Regio-ne siciliana in materia, alle norme di attua-zione dello Statuto speciale nonché alle leg-gi, generali e particolari, che hanno disci-plinato il procedimento di approvazione ditale piano.

L'articolo 14, lettera f), dello Statuto spe-ciale della Regione siciliana, approvato conregio decreto-legge 15 maggio 1946, n. 455,e convcrtito nella legge costituzionale 26febbraio 1948, n. 2, demanda all'Assemblearegionale la competenza esclusiva in mate-ria urbanistica, così come, del resto, fa laCostituzione, all'articolo 117, per le Regionia statuto ordinario.

Il successivo articolo 20 stabilisce che ilpresidente e gli assessori regionali esercita-no, tra l'altro, le funzioni esecutive e am-ministrative nelle materie attribuite allacompetenza legislativa e amministrativa, te-nuto conto che le funzioni connesse allapresentazione e alla promulgazione delle leg-gi non possono considerarsi amministrativein senso proprio e che, nelle materie non at-tribuite alla competenza legislativa della Re-gione, l'attività degli organi regionali è svol-ta secondo le direttive del Governo delloStato (non sembra, peraltro, che tale attivi-tà sia stata mai in concreto esercitata).

Tralasciando di soffermarci sulla disputasorta, al momento dell'istituzione delle Re-gioni a statuto ordinario, sulle effettive in-tenzioni del Costituente o meglio sul fattose esso abbia o non valutato appieno laportata dell'attribuzione alle Regioni di unamateria così importante e complessa comel'urbanistica, per le implicazioni e i rifles-si che essa comporta nei riguardi dell'asset-to dell'intero territorio nazionale, disputache non riveste nessun interesse pragmatico,dobbiamo affrontare il problema del pas-saggio delle funzioni amministrative dalloStato alla Regione e delle norme che inconcreto lo disciplinano.

Anzitutto deve rilevarsi che, data la cir-costanza, peculiare della Sicilia, che, all'at-to dell'istituzione della Regione, era in essacostituito uno speciale organo amministra-tivo alle dirette dipendenze del Capo del Go-verno, cioè l'Alto commissario, previsto daldecreto-legge 18 marzo 1944, n. 91, il legi-slatore si è preoccupato di disciplinare connorme transitorie, contenute nel decreto-leg-ge del Capo provvisorio dello Stato 30 giu-gno 1947, n. 567, il periodo intercorrente tral'istituzione della Regione ed il passaggio ef-fettivo delle funzioni dallo Stato a quest'ul-tima.

In sostanza le attribuzioni spettanti al-l'Alto commissario per la Sicilia, vengonodal decreto n. 567 immediatamente trasfe-rite agli organi regionali. Tra esse deve rite-nersi compresa, nonostante le incertezze deltesto legislativo, anche la materia urbani-stica.

Tuttavia con decreto del Presidente dellaRepubblica 30 luglio 1950, n. 878, le attribu-zioni del Ministero dei lavori pubblici pre-



viste nell'articolo 20 dello Statuto specialevengono demandate alla Regione. Non vi èdubbio che con tale atto, nonostante che iltitolo parli soltanto di opere pubbliche, an-che le funzioni amministrative concernentil'urbanistica sono passate alla Regione. Loarticolo 7 del citato decreto del Presidentedella Repubblica n. 878 deferisce, poi, alComitato tecnico amministrativo presso ilProvveditorato regionale alle opere pubbli-che le funzioni del Consiglio superiore deilavori pubblici in materia di opere pubbliche.

Del resto la Regione, con legge 18 feb-braio 1956, n. 12, ha specificamente disci-plinato il procedimento di formazione e diapprovazione del piano regolatore generaledi Palermo e, stante il concreto eserciziodella potestà legislativa sullo specifico pro-blema dello svolgimento delle funzioni am-ministrative, qualsiasi disputa sulla legitti-mità del procedimento di approvazione delpiano deve ritenersi superata, nonostanteil contrasto esistente in dottrina sul puntose il generico esercizio della potestà legi-slativa da parte della Regione in determina-te materie, valga ad operare automatica-mente il passaggio delle funzioni ammini-strative in tali materie.

La citata legge regionale n. 12, con espli-cito richiamo all'articolo 6 della legge re-gionale 4 dicembre 1954, n. 43, che rendevaobbligatoria per il Comune di Palermo laredazione del piano regolatore generale (1)e di un piano particolareggiato di risana-mento, stanziando all'uopo 200 milioni dilire, stabilì che il piano regolatore generale,quello particolareggiato di risanamento diPalermo nonché il piano territoriale di coor-dinamento dei 13 comuni contermini fos-sero pubblicati secondo quanto previsto dal-la legge 7 ottobre 1951, n. 1402, concernen-te i piani di ricostruzione degli abitati dan-neggiati dalla guerra e approvati dal Presi-dente della Regione, su proposta dell'asses-

(1) È da tener presente che la determinazionedei comuni obbligati a redigere il piano regolatoregenerale è demandata, per motivi di carattere pra-tico, dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, ad un attoamministrativo.

sore regionale ai lavori pubblici, sentito ilparere del Comitato esecutivo della Com-missione regionale urbanistica.

Le norme che disciplinano il procedimen-to di formazione e approvazione dei predettipiani possono, pertanto, così riassumersi:

a) la legge urbanistica 17 agosto 1942,n. 1150, per quanto attiene al contenuto, al-la formazione e all'adozione dei piani;

b) la legge 7 ottobre 1951, n. 1402, perquel che concerne la fase della pubblica-zione e quella conseguente delle osservazio-ni ed opposizioni;

e) l'ultimo comma dell'articolo 6 dellacitata legge regionale n. 12 per la fase con-clusiva del procedimento.

A questo proposito potrebbe rilevarsi uncontrasto tra quanto stabilito da tale ulti-ma disposizione, secondo la quale l'organoconsultivo è la Commissione regionale urba-nistica, e il citato articolo 7 del decreto delPresidente della Repubblica 878, che indicanel Comitato tecnico amministrativo l'orga-no sostitutivo, nella Regione, del Consigliosuperiore dei lavori pubblici. Tale contra-sto è stato tuttavia superato dall'Ammini-strazione regionale che — in sede di appro-vazione del piano — ha sentito il parere dientrambi gli organi.

2. — L'Amministrazione comunale di Paler-mo ha sempre tenuto presente il problemadel piano regolatore generale, come strumen-to di azione amministrativa da un lato e co-me indirizzo per l'edificazione privata dal-l'altro.

In particolare, nel dopoguerra, dopo la re-dazione ed approvazione del piano di rico-struzione, il Consiglio comunale, con deli-bera 19 ottobre 1949 n. 1818, costituì unaCommissione consultiva per la compilazionedel piano regolatore generale (successivamen-te integrata con le deliberazioni 13 maggio1951 n. 89 e 29 ottobre 1954 n. 6313) che pe-rò iniziava i suoi lavori soltanto 5 anni piùtardi.

All'atto dell'insediamento, avvenuto il 7giugno 1954, erano presenti, sotto la presi-denza del sindaco, avvocato professor Gioac-chino Scaduto, i seguenti componenti: ono-

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revole ingegner Francesco Costarelli (deputa-to regionale designato dal Presidente dellaRegione); professor avvocato Pietro Virga(assessore comunale ai lavori pubblici); in-gegner Francesco Di Maggio (sindaco del co-mune di Isola delle Femmine) ; ingegner Ales-sandro Ferretti (consigliere comunale); in-gegner Mariano La Rocca (consigliere comu-nale); professor Gaspare Cusenza (consiglie-re comunale); Giuseppe Gerbino (consiglierecomunale) ; dottor ingegner Domenico La Ca-verà; professor ingegner G.B. Filippo Basile(designato dalla facoltà di ingegneria del-l'università di Palermo); architetto ingegnerprofessor Edoardo Caracciolo (designato dal-la facoltà di ingegneria dell'università di Pa-lermo) ; architetto professor Giuseppe Spatri-sano (designato dal collegio degli ingegneried architetti); professor ingegner GiuseppeTesoriere (designato dal collegio degli inge-gneri ed architetti); ingegner Adamo (perl'ingegnere capo del Genio civile); professoringegner Armando Dillon (soprintendente aimonumenti); ingegner Vincenzo Rizzo (caposezione lavori delle ferrovie dello Stato);ingegner Antonio Marino (capo ufficio nuovecostruzioni delle ferrovie dello Stato); pro-fessor dottor Francesco Donzelli (ufficialesanitario); ingegner Vincenzo Nicoletti (di-rettore ufficio tecnico comunale); ingegnerGino Ovazza (capo sezione ufficio tecnicocomunale).

Con successiva delibera 31 marzo 1955n. 1720, in considerazione dello stanziamentodi 200 milioni effettuato con legge regionale4 dicembre 1954, n. 43, la Giunta municipaledisciplinava la composizione e il funziona-mento degli uffici comunali posti a disposi-zione del Comitato redazionale del piano eimpartiva istruzioni all'Assessorato ai lavoripubblici per la costituzione definitiva del Co-mitato stesso. Tale deliberazione veniva ra-tificata ed integrata con la delibera commis-sariale 27 dicembre 1955.

Il Commissario prefettizio provvedeva, poi,nella stessa data a costituire il Comitato diredazione chiamando a farne parte:

a) J'ingegner Vincenzo Nicoletti, con fun-zione di dirigente;

b) il professor architetto Edoardo Carac-ciolo;

e) il professor architetto Giuseppe Ca-ronia;

d) il professor Architetto Luigi Epifanie;e} il professor architetto Giuseppe Spa-

trisano;

/) il professor architetto Pietro Villa;

g) il professor architetto Vittorio Ziino.

La Commissione consultiva esauriva i suoicompiti il 9 giugno 1956 e risulta aver te-nuto complessivamente 18 sedute nelle qua-li vennero prese in esame e sostanzialmenteapprovate le proposte formulate prima dal-le varie sottocommissioni e poi dal Comi-tato di redazione.

Nelle ultime sedute affiorarono ripetuta-mente due esigenze contrapposte, quella del-l'opportunità che il piano venisse adottatosubito dal Commissario prefettizio per con-sentire l'applicazione immediata delle misu-re di salvaguardia previste dalla legge 3 no-vembre 1952 n. 1902, modificata dalla legge21 dicembre 1955, n. 1357, e quella di atten-dere che sul piano si pronunciasse il nuovoConsiglio comunale.

Inoltre non mancarono perplessità sullapossibilità che in sede di Consiglio comunale« gli interessi particolaristici riaffiorasseroin tale quantità e con vie traverse di pene-trazione che di piano regolatore non si puòparlare più » (intervento del professor Ca-ronia nella seduta del 9 giugno 1956).

3. — II piano elaborato come sopra risultadimensionato, secondo la relazione illustra-tiva, per 800 mila abitanti da raggiungersientro un periodo di 25-35 anni. La densitàterritoriale, compresi i parchi della Favo-rita, dell'Oreto e di Monte Pellegrino, è di185 ab/ha, mentre la densità territoriale,esclusi tali grandi parchi, sale a 225 ab/ha.Il progetto è stato elaborato, stante anche leprecise disposizioni legislative, in una visio-ne comprensoriale, cioè sono stati tenuti pre-

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senti anche i problemi del coordinamentocon i comuni dell'hinterland palermitano in-dicati nella citata legge regionale n. 12.

Gli insediamenti residenziali esterni all'abi-tato esistente e separati da esso da fasce diverde sono stati localizzati lungo la costa diRomagnolo, nella Piana dei Colli e a Passodi Rigano.

Inoltre sono state indicate per la creazionedi quartieri autosufficienti a cura degli entiper l'edilizia pubblica alcune zone in locali-tà Croceverde Giardina, Chiavelli e fra Pas-so di Rigano e Mortillaro.

Per quanto riguarda le industrie si è pre-ferito prevedere zone di media e piccolaestensione presso Romagnolo e nella Pianadei Colli. Non si sono previsti centri direzio-nali e commerciali rigorosamente selezionatie concentrati, ripiegando sull'indicazione dizone miste prevalentemente nell'ambito del-l'agglomerato esistente.

Il problema della grande viabilità è affron-tato con la creazione di sei assi di scorrimen-to longitudinale grosso modo paralleli alladirettrice via Maqueda-via Libertà e conuna strada di arroccamento (circonvallazio-ne) congiungente la statale per Trapani allaprevista autostrada per Catania.

Le attrezzature ed i servizi risultano divi-si in due grandi categorie secondo la fun-zione che devono assolvere:

a) attrezzature di carattere generale, re-gionale ed urbano;

b) attrezzature di quartiere.

Il piano, attraverso l'istituzione di 13 clas-si o zone edilizie e la creazione di zone verdi,mira — nell'intenzione dei progettisti — afrantumare « l'estrema compattezza che vaassumendo la nuova edilizia palermitana ».Tuttavia i parametri delle zone R4 e R5 condensità di 540-550 e di 350-450 ab/ha non pos-sono non lasciare perplessi, talché gli stessiprogettisti dichiarano che essi sono stati in-seriti « onde tenere conto dello stato di fat-to nelle zone di immediato ampliamento enon creare grosse fratture volumetriche edeconomiche ».

Per quanto riguarda il risanamento, i pro-gettisti hanno ritenuto che non si potesseprescindere da uno studio di piano partico-lareggiato e che anzi il sistema migliore fos-se quello del procedere caso per caso, evi-tando il ricorso a metodi costanti d'inter-vento.

La tabella seguente allegata alla relazioneillustrativa compendia i dati essenziali delpiano.

Indicazione delle zone Territorioin ha N. abitanti Densità

ComunaleUrbana compresi Favorita, Monte Pellegri-

no e OretoUrbana esclusi Favorita, Monte Pellegrino e

OretoZone residenziali, escluse le zone di villeg-

giaturaZona Rl (risanamento)Zona R2 (riordino)Zona R3 (esistente)Zona R4 (4,5 mc/mq.)Zona R5 (3,5 mc/mq)Zona R6 (2,5 mc/mq)Zona R7 (1,5 mc/mq)Zona R8 (0,5 mc/mq)Zona R9 (villeggiatura)Zona RIO (borgate)

15.864,00 800.000

4.338,00 800.000

1.932,00261,6083,00345,2028,80355,70520,6018,8023,00143,00171,50

800.000104.64041.500204.62812.972124.495130.1502.8201.150

185 ab/ha

3.575,00 800.000 225 ab/ha

414 ab/ha400 ab/ha500 ab/ha590 ab/ha450 ab/ha350 ab/ha250 ab/ha150 ab/ha50 ab/ha

34.300 200 ab/ha

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Indicazione delle zone Territorioin ha N. abitanti Densità

Zona RII (ed. speciale)Zona R12 (p. di ricostruzione)Zona R13 (convenzionata)Mondello-Sferracavallo-Tommaso Natale .E. PResidenziali miste (artigianali) . . . .Residenziali miste e direzionaliResidenziali miste e turistiche

Zone a verde:

Zone a verde agricolo.Zone a verde escluso verde agricolo . . .Verde pubblico compresi Favorita, Greto e

Monte PellegrinoVerde pubblico esclusi Favorita, Greto e

Monte PellegrinoVerde attrezzatoAttrezzatureZone industriali

6,8079,0038,00

160,00112,00

6,5020,6032,00

11.5261.453

1.182

420271380230

3.40039.50019.00040.00028.0002.9254.1206.400

500 ab/ha500 ab/ha500 ab/ha250 ab/ha250 ab/ha450 ab/ha200 ab/ha200 ab/ha

800.000 18 mq/ab

800.000 14,8 mq/abi

800.000 5,25 mq/ab

II progetto era accompagnato da un testodi norme d'attuazione, alcuni articoli delquale rivestono importanza fondamentale edappaiono in linea con le moderne concezioniurbanistiche, primi fra tutti gli articoli 5 e6 che — anticipando a addirittura andandooltre le norme della legge 6 agosto 1967 nu-mero 765 — prevedono l'alternatività tra pia-no particolareggiato e piano di lottizzazionenonché il divieto di edificazione nelle zonedi ampliamento in assenza di strumenti at-tuativi.

Agli articoli 7 e 8 viene poi disciplinato mi-nutamente il procedimento per l'approvazio-ne delle lottizzazioni e delle relative conven-zioni, per le quali le opere di urbanizzazioneprimaria vengono poste a totale carico deiprivati proprietari.

L'articolo 9 subordina la realizzazione deipiani di lottizzazione all'esecuzione delle ope-re di urbanizzazione.

Pure importante è l'istituzione prevista al-l'articolo 16 di una Commissione urbanisticache è chiamata ad esprimere il proprio pa-rere sull'attuazione del piano generale, dei

piani particolareggiati e di lottizzazione eche, in pratica, viene ad affiancarsi allaCommissione edilizia.

Nonostante i contrasti e le pur autorevoliperplessità espresse dalla Commissione dicui al n. 2, il progetto di programma regio-nale generale venne demandato all'approva-zione dell'organo deliberante rappresentati-vo, nel frattempo rieletto, che lo adottò conJe deliberazioni 8, 9 e 10 agosto 1956 nume-ri 453, 454 e 455.

È da tener presente che in tale occasioneil Consiglio comunale chiese agli organi re-gionali di sospendere l'approvazione dei pia-ni particolareggiati per i rioni Monte di Pie-tà e Steri-via Butera adottati dal Commissa-rio prefettizio con delibera 14 marzo 1956n. 241. Tale richiesta venne accolta e i pianirestituiti al Comune.

Durante il periodo di pubblicazione perven-nero al Comune 1233 osservazioni da parte dienti, associazioni e privati, mentre fuori deitermini prescritti ne pervennero oltre 75.

Su tali osservazioni il Comitato di reda-zione del piano e, per una parte, la Commis-

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sione consiliare per i lavori pubblici, for-mularono le proprie deduzioni che portaro-no alla redazione di ben 110 varianti grafi-che agli elaborati di progetto, alcune dellequali di notevole portata. Nel corso dell'esa-me delle osservazioni furono, però, avvertiteanche nuove esigenze talché vennero modifi-cate anche parti non interessate dalle osser-vazioni per cui venne a crearsi « tutta unanuova serie di rapporti e di vincoli del tuttodiversi e talvolta contrastanti con quelli pre-visti dal piano generale deliberato dal Consi-glio comunale » (nota 21 luglio 1958 nume-ro 7564 dell'ufficio municipale dei lavori pub-blici).

4. — Stante tale situazione e tenuto contodel fatto che il piano particolareggiato di ri-sanamento non era stato ancora adottato eche agli elaborati in scala 1:5000 erano statiaggiunti quelli in scala 1:2000 con la specificaindicazione delle aree di uso pubblico e perla costruzione di scuole, chiese, mercati ec-cetera, con la predetta nota vennero posti alCollegio di difesa del Comune alcuni quesitisulla procedura da seguire.

Il Collegio di difesa, con parere, invero al-quanto farraginoso, reso nella seduta del 26luglio 1958 suggerì di sottoporre al Consigliocomunale i nuovi elaborati come modifichedel precedente progetto di piano regolatoregenerale adottato con le citate delibere del-l'agosto 1956.

Si diceva che il parere è piuttosto farragi-noso in quanto in esso sono presenti argo-mentazioni non perfettamente rettilinee edaltre palesemente erronee, come quelle re-lative al termine di presentazione delle osser-vazioni.

In seguito a tale parere e a distanza di ben16 mesi, il Consiglio comunale, con delibera20 novembre 1959 n. 458, adottò il nuovo pia-no generale, mentre l'adozione del piano dirisanamento avveniva il giorno successivocon delibera n. 459.

Poiché nel frattempo erano stati ultimatigli studi per il piano territoriale di coordina-mento, disposto dalla legge regionale 18 feb-

braio 1956 n. 12, il nuovo piano regolatoregenerale di Palermo ha tenuto conto in lineadi massima delle risultanze di tali studi inispecie per ciò che concerne l'ubicazione e ildimensionamento delle zone industriali, larete di comunicazioni e le previsioni di zo-ne di interesse turistico.

Il nuovo piano regolatore generale risultadimensionato per 850 mila abitanti controgli 800 mila precedentemente previsti.

Gli obiettivi del piano possono — come sievince dalla relazione illustrativa — cosìriassumersi: spezzare, invertire le convergen-ze centripete dei quartieri residenziali,creando nuovi centri di attrazione lontani daquelli esistenti in modo da trasformare inreale spinta centrifuga quello che è stato fi-nora solo un inerte accrescersi in una dire-zione (nord). A sussidio ed integrazione ditali obiettivi di capitale importanza sarà ilruolo giocato da grandi cunei di verde chepenetrano nella città e dalla valorizzazionedei quartieri periferici attraverso il verdeattrezzato e la creazione delle zone industria-li di Brancaccio-Roccella a sud e S. Loren-zo a nord.

A ciò si aggiunga il centro direzionale pre-visto a margine della nuova via in asse conlo stadio nonché le nuove zone residenziali,con particolari attrezzature di quartiere, diSperone, quella tra le due borgate di Uditoree Passo di Rigano e quella di Partanna-Mon-dello.

L'agglomerato urbano ha tre direttriciprincipali d'espansione: nord, sud e ovest. Insostanza le nuove zone residenziali possonodividersi nelle seguenti categorie:

a) completamento di zone già in parteedificate;

b) quartieri periferici;e) quartieri previsti intorno ai nuclei

delle borgate esistenti;d) quartieri satelliti.

Nella relazione illustrativa vengono indica-te le seguenti zone residenziali di espan-sione:



Zone residenziali settentrionali di espan-sione.

1) Zona di via Notarbartolo, compresagrosso modo tra la circonvallazione, la viaG.E. Di Blasi e il prolungamento della viaImperatore Federico. Essa è attualmente so-lo in piccola parte urbanizzata e costruita.Congloberà in sé alcuni quartieri di ediliziapopolare sovvenzionata (Noce, Notarbartolo,Malaspina, Palagonia) ed alcuni nuclei diborgate (Palagonia, Malaspina).

2) Zona della nuova via detta in asse del-lo stadio compresa tra la via ImperatoreFederico (prolungamento), la via Libertà(prolungamento), l'ultimo tratto della viaPedemontana e la via di Circonvallazione. Èla zona di espansione più immediata, ed èprobabile che sarà la prima ad essere co-struita spontaneamente dalla edilizia privata.Comprende entro i suoi limiti un grosso nu-cleo di edilizia popolare (il quartiere delleRose) ed un grosso quartiere periferico, Re-suttana.

Questa zona residenziale assumerà unaparticolare importanza per il fatto che inessa è compreso il centro direzionale norde inoltre è limitrofa alla grande zona di at-trezzature di alto livello in prossimità diS. Lorenzo.

3) I quartieri che dalla via Libertà van-no sino al quartiere dell'Acquasanta. In par-te già previsti dal piano di ricostruzione nerispettano, finché è possibile, le previsioni.Essi appartengono tutti alla prima dellequattro categorie sopra definite; più che ve-re e proprie zone di espansione si possonoconsiderare come completamenti.

4) e 5) II quartiere che si articola attor-no alla borgata di S. Lorenzo includendo an-che il Villaggio Ruffini. Esso si collegheràall'altro quartiere che nascerà dall'espansio-ne della borgata di Pallavicino, dal quale èseparato dalla via Libertà.

6) II quartiere è provvisoriamente deno-minato « Espansione nord »; è probabile chela sua realizzazione sarà la più lontana neltempo. Esso costituirà infatti un quartiereautosufficiente di nuovo impianto in una zo-na attualmente rurale.

62.

Zone residenziali occidentali di espansione.

7) I quartieri, che, entro la circonvalla-zione, via via si succedono dal quartiere divia Notarbartolo procedendo verso sud si-no alla grande zona di verde attrezzato checosteggia la via Brasa, hanno tutte le carat-teristiche di completamento e integrazionedi quartieri esistenti.

Lungo quella direttrice infatti esistono giài quartieri della Noce e di via Perpignano,di via G.E. Di Blasi, di via Cappuccini e divia Pitrè, di corso Calatafimi e di corso Pi-sani.

È una zona caratterizzata in buona parteda edilizia in cattive condizioni, talvolta darisanare. Le nuove zone residenziali, rialzan-do il tono medio dell'edilizia e quindi l'ap-petibilità delle zone, dovrebbero costituireuna spinta all'autorisanamento delle zonepeggiori.

8) Al di fuori della circonvallazione sitrovano molti piccoli nuclei edilizi di diver-sa importanza. Attorno a quelli attualmentepiù consistenti o in maggior dinamismo diespansione, sono previste nuove zone resi-denziali. Le borgate più grosse sono quelle diUditore e Passo di Rigano che con le rispetti-ve espansioni formeranno un grosso quartie-re satellite. Zone edilizie più ridotte sorgeran-no attorno alle borgate di Cruillas, Mortilla-ro, Margifaraci, Altarello di Baida.

9) Quartieri satelliti di edilizia sovven-zionata sorgeranno nelle contrade Borselli-no e Petrazzi.

Essi prendono rispettivamente il nome diBorgo Nuovo e quartiere CEP. I collegamen-ti con la città saranno assicurati dai prolun-gamenti delle vie Imperatore Federico e No-tarbartolo.

10) Più a sud, entro la ciroonvalllazione,incuneato tra la zona di verde attrezzato divia Brasa e il parco dell'Oreto, il quartiereMedaglie d'Oro unifica il 'vecchio rione deliavia Brasa con i nuovi nuclei di edilizia popo-lare dal quamtiefre di S. Rosalia e Bonagia.

11) A sud dell'Oreto è già in via di ese-cuzione il quartiere satellite Ulivia, anch'es-so di edilizia sovvenzionata, cui si affianche-



rà all'esterno della circonvallazione il quar-tiere Bonagia.

Zone residenziali meridionali di espansione.

Le espansioni a sud possono dividersi indue grandi blocchi.

12) Quello a est dalla ferrovia che compren-de il quartiere di via Greto, la borgata Gua-dagna e il nuovo nucleo edilizio attorno al-la borgata Bramcaccio.

13) Tra ila ferrovia e il mare l'insieme deinuovi quartieri, destinati ad assumere unagrande importanza in concomitanza con lavalorizzazione turistica della litoranea, e conla creazione di notevoli attrezzature citta-dine.

La localizzazione degli insediamenti in-dustriali principali è fatta come segue, tenu-to conto che anche nel verde agricolo è pos-sibile da realizzazione di industrie:

a) Roccella-Brancaccio;fc) S. Lorenzo;e) Acquasanta;d) Tommaso Natale;e) Partaruia-Mondello.

Mentre nella relazione viene precisata lafunzione del verde agricolo in/teso non comezona destinata propriamente all'agricoltura,vengono sottolineate ile difficoltà di ubicareadeguatamente gli insediamenti per le atti-vità terziarie; tuttavia si prevede la crea-zione di un nuovo centro direzionale.

Par quanto riguarda da viabilità le diret-trici vengono indicate come segue:

1) selezione funzionale dei1 diversi tipidi traffico con conseguente creazione di unarete differenziata;

2) allontanamento (dal vecchio centrostorico di qualsiasi traffico non diretto adesso;

3) previsione non immediata di una re-te ferroviaria sotterranea.

Con la redazione delle planimetrie in sca-la 1:2000, per le zone ove l'edificazione ègià in atto o è prevista nell'immediato fu-

turo vengono previste e localizzate specifi-camente le attrezzature necessarie.

Come si è detto, largo posto è fatto alleprevisioni di verde pubblico, privato e attrez-zato secondo tre principali direttrici:

a) creazione di zone vendi nelle muovezone di espansione;

b) conservazione e arricchimento deigrandi parchi a servizio dell'intera città;

e) miglioramento del verde nell'abitatoesistente.

La tabella seguente da la misura quantita-tiva di quanto si è cercato sopra di 'descri-vere:

Superficie totale comunale: ha 15.864,00.

Zone residenziali ha ab/ha abitanti

R 1 . . . . 234,15 90.000R 2 . . . . 25,20 12.600R 3 . . . . 50,10 700 35.070R 4 . . . . 282,45 700 197.715R 5 . . . . 135,40 250 33.850R 6 . . . . 35,60 600 55.210R 7 . . . . 24,80 600 48.730R 8 . . . . 294,80 200 58.960R 9 . . . . 145,10 400 106.770R 10 . . . . 274,10 300 82.230R 11 . . . . 563,20 200 M2.680R 12 . . . . 110,09 100 11.009R 13 . . . . 401,35 75 41.365R 14 . . . . 82,70 50 4,135R 15 . . . . 82,60

Totale . . . 894.284

Zone attrezzate

( esistente 16,50Zona turistica . . { c _, „1 futuro 21,20

totale 37,70

„ . , k . , /esistente 121,00Zona industriale . { r . 10, ,n\ futuro 183,60

totale 304,60

„ . . , { esistente 4,20Zona artigianale • j r ,

totaile 4,20


LEGISLATURA VI

Zona cimiteriale .

Zona di rispetto .

Zona sacra . . .

Fiera

Zona annonaria .

Ferroviaria por-tuale . . . .

Centro 'direzionale

Aeroporto . . .

Attrezzature

Cultuiraili . . . .

Svago

Sportive . . . .

Amministrative

Uffici regionali .

i esistente\ futuro

totale

| futuro

totale

| futuro

totale

| futuro

totale

[ esistente) futuro

totale

t esistente\ futuro

totale

[ futuro

totale

| esistente

totale

i esistente\ futuro

totale

I esistente\ futuiro

totale

1 esistente\ fatturo

totaile

( futuro

totale

(futuro

totale

— DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI -

46;8017,40

113,80

14,40

23,30

10,201,1,40

91,3025,50

14,70

48,80

9,6

4,957,60

1,804,70

1,00

3,10

64,20

138,80

14,40

23,30

21,60

116,80

14,70

48,80

9,6

12,55

6,50

1,00

3,10

Università . .

Scuole inferiori

Scuole superiori

Alberghi e rie. .

DOCUMENTI

1 esistente\ futuro

totale

I esistente\ futuro

totale

I esistente| futuro

totale

( esistente| futuro

totale

Autorimesse amba- ( esistenten e . . . 1 futuro

Chiese . . .

Assistenziali

Ospedali . . .

Caserme .

Carceri . . .

Mercati . . .

totale

( esistente| futuro

totale

I esistente\ futuro

totaile

i esistente(futuro

totale

I esistente\ futuro

totale

(\ futuiro

totaile

I esistentei futuro

totale

Bruciatori immoti- [ esistenteidizie . . . . | futuro

Approv. idrico

totale

(esistente

totale

17,2043,00

23,0060,55

4,0023,00

—

3,60

23,2014,25

60,20

83,55

27,00

3,60

37,45

66,705,30

102,2033,50

112,20

18,00

1,204,60

5,00

1,60

72,00

135,70

112,20

18,00

5,80

5,00

1,60



TV

Pompieri . . .

Eliporti . . .

Autostazioni

Centrale latte .

Riformatorio .

Faro . . . .

Stazione (funivia

Verde attrezzato

Sport . . . .

Svago . . . .

Camping . . .

Ricettive . . .

Ospedalieri . .

,( esistente 2,90

totale 2,90

' [futuro 1,50

totaile 1,50

' (futuro 3,80

totale 3,80

' (futuro 4,80

totale 4,80

\ futuro 2,70

totale 2,70

| esistente 2,00

totale 2,00

• ! -Desistente 0,15

totale 0,15

' (futuro 0,05

totale 0,05

I esistente 45,401 (futuro 170,90

totale 216,30

1 esistente —' (futuro 44,80

totaile 44,80

I esistente —' (futuro 25,00

totale 25,00


totale 2,20


totale 1,40

TT . . , (esistente 39,60Università . . . lr . / tonn1 futuro 48,00

totale 87,60

[ esistente 2,00Teatro . . . . { c .1 futuro —

totale 2,00

-, ,, .. [esistente —Cuil'turah • • • i r , , , Q C1 futuro 11,85

totaile 11,85

Tr , . ,,. [esistente 820,95Verde pubblico . \ c À _,_ „

^ | futuro 565,30

totale 1.386,25

T, , . . I esistente 16,60Verde privato . . c _ crir j futuro 0,50

totale 17,10

T, , . , (esist. 8.034,10Verde agricolo . . ;

totale 8.034,10

Nel quadro delle previsioni del p.r.g. si in-serisce il piano particolareggiato per il risa-namento dei quattro mandamenti: PalazzoReale, Monte di Pietà, Castellammare e Tri-bunali.

Sulla scorta di studi analitici riportati nel-la relazione al piano pairticolairegigiato, si èarrivati alle seguenti conclusioni:

a) diminuzione del volume costituito edecremento della popolazione dai 126 mi-la abitanti ad 85 mila;

b) individuazione di sette comunità (Al-berghiera, Duomo, Casa Professa, TeatroMassimo, Fiera Vecchia, S. Domenico e Kal-sa), nei limiti del possibile, autosufficienti eservite da strade di penetrazione per evita-re attraversamento del traffico di seoinri-mento;

c) completamento delle attrezzature ne-cessarie alla vita di tali comunità;

d) selezione del traffico secondo criterifunzionali e di rispetto ambientale.

Le citate deliberazioni m. 458 e 459 vennerosottoposte alda Commissione provinciale dicontrollo che, con provvedimento 16 >dicem-



bre 1959, n. 18863, non ravvisò molivi di rie-same.

Esse vennero quindi pubblicale, unitamen-te agli atti ed elaborati con esse adottati, dal26 dicembre 1959 al 25 gennaio 1960.

Avverso le previsioni dei due progetti dipiano vennero presentate 1799 osservazionied opposizioni.

Su tali osservazioni ed opposizioni il Co-mune formulò le proprie deduzioni con le de-liberazioni consiliari 6 luglio 1960, m. 234, 7luglio 1960, n. 236, 9 luglio 1960, n. 239, 11 lu-glio 1960, n. 240 e 12 luglio 1960, n. 242, deli-berazioni che vennero pubblicate per un solgiorno all'albo pretorio.

In seguito all'accoglimento di gran partedelle osservazioni ed opposizioni, che portòalla 'redazione di oltre 200 tavole con •varian-ti grafiche agli elaborati del piano regolatoregenerale e a quello di risanamento, le previ-sioni di progetto risultarono sconvolte.

La tabella alle pagine seguenti riporta, at-traverso l'indicazione del numero assegnatodal Comune, le osservazioni al piano regola-tore generale accolte in senso più favorevoleai privati ricorrenti, cioè in aperto contrastocon la ratto dell'articolo 9 della legge nu-mero 1150, in base alla quale le osservazionisono ammesse soltanto come apporto colla-borativo al perfezionamento del piano.

In totale delle modifiche apportate alleprevisioni originarie 92 riguardano il verdepubblico, 10 il verde privato, 37 il verde at-trezzato, 18 il verde agricolo, 50 i pubbliciservizi, 197 la viabilità, 68 gli aumenti di cu-batura in zone già destinate alle residenze.Dopo tali modifiche è facile immaginare co-sa rimanesse dell'originario disegno urbani-stico.

Il piano, dopo le deduzioni comunali, ven-ne trasmesso in data 13 luglio 1960 a/Ila Re-gione, che sottopose gli elaborati di progettoprima al Consiglio di giustizia amministrati-va (parere 18 ottobre 1960, n. 282), poi al Co-mitato tecnico amrninisifirativo presso il com-petente Provveditorato alle opere pubbliche(parere 5 giugno 1961, n. 43396) ed infine alComitato esecutivo della Commissione regio-nale urbanistica, che espresse il proprio av-viso il 1° agosto 1961, ma trasmise il voto sol-tanto il 5 marzo 1962.

I principali rilievi formulati dal Comitatotecnico amministrativo sul piano regolatoregenerale sono i seguenti:

a) inopportunità delle previsioni pairti-oolareggiale di cui alle planimetrie in scala1:2000;

b) mancanza di un programma di attua-zione del piano regolatore generale;

e) necessità di ampliare in anodo noneccessivo le borgate e distacco delle medesi-me dalla zona cittadina 'mediante fasce diverde;

d) inidonea ubicazione e insufficienstedimensionamento del nuovo centro direzio-nale;

e) inopportunità di prevedere insedia-menti industriali nel verde agricolo;

/) necessità di più idonee previsioni peruffici regionali;

g) necessità di ridurre la zona di espan-sione del'l'Addaura e quella di villeggiaturasul Monte Pellegrino;

h) necessità di aumentare ile aree desti-nate ad attrezzature ospedaliere.

Altri rilievi riguardano le 'norme di attua-zione, il piazzale antistante la stazione di No-tartoartalo, la circonvallazione e ila via 'delporto, nonché le varianti apportate al pianoin seguito all'accoglimento dalle osservazio-ni presentate dai privati.

II Comitato esecutivo della Commissioneregionale urbanistica in gran parte si adeguòai rilievi formulati dal Comitato tecnico am-ministrativo, sottolineando, per contro', da ne-cessità di non stralciare le planimetrie ito sca-la 1:2000 e di aumentare la densità previstapel 'Centro direzionale. Anche in merito alleosservazioni, il Comitato esecutivo ha in par-te adottato autonomie determinazioni1.

Entrambi i predetti organi tecnici hannoformulato osservazioni sul piano territoria-le di coordinamento e sul piano particola-reggiato di risanamento .dei quattro manda-menti. Su tale ultimo strumento sono perve-nuti alla sconcertante conclusione che man-cava il piano finanziario, nonostante questofacesse parte degli elaborati adottati e pub-blicati dal Comune e che non potesse quindi



Mutamento delle destinazioni di piano in sede di accoglimento delle osservazioni da parte delConsiglio comunale in senso più favorevole ai privati con riferimento alle previsioni originarie

Verdepubblico

82977 a103106107133148153164184185253278314330333357358369371400432436437

400432436437442443459 b484492495507515517523532 a536 a539 a540 a579 a583 a636646657674684779781800 a813 IACP838 b845863888890891 a890891 a921922929

Verdeprivato

102172723 b799850119112621496 e132 U.L.1605 F.T.b

————————_

—_

—————____

—_

——

_

_

____

-_ —_

-̂B______

^___ __

__

_ _— ___

—

Verdeattrezzato

240501a506529530531533535538541579 b583 b723 e801a844 a865867953 a9881048 b106611461165 a11661168

—11461165 a11661168117912331296 b13781423 a28 U.L.a29 U.L.a30U.L.a68 U.L.a

1599 F.T.1605 F.T.c1611 F.T.

__

—__

—__

__-,

_

__„_

._,

_ _

_

Verdeagricolo

33579 e583 e635638 b962 '

lllOb11591182119812471337 b1509153710U.L.136 U.L.181 U.L.

1612 F.T.b——————————__

—————————

———————

—

—

„_

—

Pubbliciservizi

56 b58161168212238299313367374406439505551552590642643654723 d742765767768864875765767768864875891 b

933-980-98210831100noi1103 a1134 b1178124212481256127612901335 b1337 a1340 a14201423 b28 UJL.b

—30 U.L.b51 U.L.b169 U.L.1005 F.T.d

—

—

—

Viabilità

344455356 a6477 b100119129154182215216283303304305306327343352353362366390 b352353362366390 b411419435455459 a461462

_ .

477478488489490491494501 b504510514518527 b528 b532 b536 b539 b540 b544545569570569570585589591

Aumento divolume inzone già

residenziali

1272141159211221223225227229231232234250251252325368390 a393394425527 a528 a554558425527 a528 a554558564621629 a632662715723 a87193010651098112511291131114911601212 b1225133613391340 b1341 b137913801384144014621473 b1496 a51 U.L.c

1496 a51 U.L-c61 U.L.68 U.L.a78 U.L.

Industriali

——838 a

851—1051

1134 a

——————1612 F.T.a

——— .

—————————————————————————————————————

———————————

Militari

493

——————————————————_

——————————————————————————————————————————————

Stnato della Repubblica — 983 — Camera dei Deputati


Segue: Mutamento delle destinazioni di piano in sede di accoglimento delle osservazioni da parte delConsiglio comunale in senso più favorevole ai privati con riferimento alle previsioni originarie

Verdepubblico

970985

100810091027 b103110341048 a1195b11921296 a13341341 a1931 b139514111417 a14511456 b1473 a1485 b15131535

5U.L.25U.L.62 U.L.63 U.L.68 U.L.b84 U.L.

133 U.L.133 U.L.164 U.L.b

1598 F.T.1606 F.T.

————' —

————————————————————————————

Verdeprivato

—————————————————————————————————————

——————————————————

——_

——__

—————

Verdeattrezzato

————————————————————————————————————————————————————— _

—————————————

Verdeagricolo

———————————————————————————————

————————————————

———

———

—

Pubbliciservizi

—

———

—

———————————————812

820827834835844 b854861862872873874878885887893899908909923924934953 b956959963979980981

10191020102210231027 a104110491041

Viabilità

599600609611614627629 b630638 a648649660666686690694695721722724737744763764774786800 b801 b810812

—

—_

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__

„

,

Aumento divolume in'zone già

residenziali

82 U.L.95 U.L.

113U.L.114 U.L.120U.L.126 U.L.131 U.L.139 U.L.

1605F.T.a__

_

—

_

__

__

__

—

_ -

Industriali

._

—

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—

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Mili tar i

———————————————

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—

Senato della Repubblica ~ 984 — Camera dei Deputati


Segue: Mutamento delle destinazioni di piano in sede di accoglimento delle osservazioni da parte delConsiglio comunale in senso più favorevole ai privati con riferimento alle previsioni originarie

Verdepubblico

————————————————————————————————. —

————_

————

—

—

__

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—

Verdeprivato

——__

—___

—____

^____

^_____

________

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_^________________

—

Verdeattrezzato

——_

——————____

__

—————————————

_

———_

——_

—————_

—_

—

—

—

__

__

—

Verdeagricolo

—————————————————————————————————————————__

———__

——

——

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—

Pubbliciservizi

1049105510571073108910991103b1104lllOa1118112011211140115511611167117011731212 a1213121812191220122912381249125012681272128213101335 a1341 e134713741341 e134713741391 a1417 b141814321456 a146114761485 a148714881496 b15161533

12U.L.17U.L.20U.L.50 U.L.51 U.L.a85 U.L.91 U.L.93 U.L.97U.L.

102 U.L.115U.L.153 U.L.164U.L.

1578 F.T.

Viabilità

—————————————————————__

————————__

————_

——————————————————

—————

——

Aumento divolume inzone già

residenziali

———————_

———__

——

_

—__

———————————————

————————————_

——__

——

————

—

Industriali

———————————————————————————_

————

————————————————————————————————

Militari

————————————————

————————————————————

————————————————————————

———~—



essere approvato anche perché mancava lasuddivisione in lotti, che però i progettistidemandavano esplicitamente ai piani ese-cutivi planivolumetrici da redigersi sia adopera del Comune sia ad opera dei proprie-tari interessati (articolo 12 del testo otrigi-nairio delle norme di attuazione).

Il decreto di approvazione del piano rego-latore generale di Palermo risulta emessodal Presidente della Regione, sulla propostadegli Assessori alilo sviluppo economico e ailavori pubblici, sentita da Giunta regionale, il28 giugno 1962' col n, 110-A.

In ordine a tale decreto deve rilevarsi chemanca il concerto con il Ministro per i tra-sporti, concerto che — non avendo' la Regio-ne competenza in materia di ferrovie stata-li — non può ritenersi non necessario in ba-se all'articolo 6 della legge regionale 18 feb-braio 1956, n. 12.

Nel merito, l'aver ammesso, accanto alleplanimetrie in scala 1:5000, quelle in scada1:2000, nelle quali manifestamente è previ-sta una densità maggiore e ohe dalle primerisultano in più punti .difformi, costituisceuna delle cause del disordine edilizio dellacittà di Palermo. Inoltre l'aver voluto con-siderare, con speciosi pretesti, il piano di -ri-sanamento come un semplice dettaglio delpiano regolatore generale costituisce un .gra-ve attentato all'interesse pubblico in quanto,ferme restando le previsioni (urbanistiche,l'unico risultato di tale assurda presa di po-sizione è quello di aver privato •l'autorità am-ministrativa 'della possibilità di inteirveniireradicalmente, con l'arma delle espropriazio-ni, a togliere di mezzo uno sconcio igiienieo-ediildzio.

L'assurdità dell'operato degli organi regio-naili è ancora più evidente se si considera chenel frattempo lo Stato aveva stanziato i fondinecessari all'azione di risanamento (leggi 30gennaio 1962, n. 18 e n. 28).

Non può, d'altra parte, sottacersi che lavolontà della Regione di impedire il risana-mento dei vecchi mandamenti si è perpetuataanche dopo l'approvazione del piano regola-tore generale in quanto i successivi progettiapprontati dal Comune sono stati respinticon motivazioni non certo congrue (dichia-razione dell'assessore Guarraci nel verba-

le dell'adunanza della Commissione 21 gen-naio 1970 per S. Pietro Castello). Tale atteg-giamento potrebbe trovare spiegazione nel-l'intenzione di sottrarre all'autonomia co-munale un compito spettan'tegli istituzional-mente per potarlo attribuire — come in ef-fetti è poi avvenuto con l'articolo 30 della leg-ge nazionale 5 febbraio 1970, n. 21 — ad unasocietà 'gestita con criteri particolari.

Inoltre l'aver disatteso i pareri tecnici, se-condo i quali doveva ari-dorsi la densità edili-zia, ha contribuito ad aggravare la situazio-ne urbanistico-edilizia della città già compro-messa per la mancanza di adeguati strumen-ti prima e per la singolare applicazione dellemisure di salvaguardia poi.

Par quanto concerne le osservazioni, inve-ce, il decreto fa in gran parte giustizia dellediscutibili determinazioni adottate al riguar-do dal Comune, tuttavia troppo tardi per imotivi di cui appresso si dirà.

Infine non certo perspicuo appare il testodelle norme di attuazione rielaborato inquanto manca della chiarezza e linearitànecessarie ad una corretta esecuzione delpiano.

Sulla Gazzetta Ufficiale della Regione n. 29del 30 giugno 1962 veniva dato annuncio del-l'avvenuta approvazione del piano regolatoregenerale della città di Palermo. Nel contem-po il provvedimento veniva comunicato alComune.

Inopinatamente nella stessa data il decre-to n. 110-A veni\ia trasmesso alla Corte deiconti per la registrazione. Diciamo inopina-tamente perché nessuna disposizione preve-de ohe i decreti del Presidente della Regio-ne debbano essere sottoposti alla registra-zione, salvo ovviamente quelli di contenutofinanziario.

Si apre così, nel momento stesso in cui ve-nivano a scadere le misiuire di salvaguardiaobbligatorie 'sancite dalla legge regionale 28dicembre 1961, n. 29, un lungo e defatiganteprocedimento che doveva concludersi sol-tanto il 30 gennaio 1963, quando il provvedi-mento venne registrato. Di tale registrazionevenne dato annuncio nella Gazzetta Ufficialedella Regione il 9 febbraio successivo, mentreil testo del decreto venine .integralmente pub-



blicabo sul supplemento straordinario ail nu-mero 9 del 23 febbraio 1963.

Singolare è, par certo, il comportamentodalla Corte che, mentre non fa nessun accen-no al .problema della .sussistenza dell'obbli-go di registrazione, si affanna a formulareogni sorta di rilievi .sulla legittimità del (prov-vedimento, rilievi privi di qualsiasi consi-stenza giuridica.

Nessuno contesta la validità del brocardo« utile per inutile non vitiatur », ma in que-sto caso l'inutile ha permesso una notevoleperdita di tempo, ma soprattutto ha operatouna nuova breccia ned sistema di salvaguar-dia del piano.

5. — Per comprendere appieno cosa è ac-caduto nel periodo intercorrente fra d'ado-zione e l'approvazione del piano regolatoregenerale della città di Palermo, è necessariotener, in primo .luogo, presente quaili eranole norme oregolatrici dell'attività edilizia ecioè:

a) regolamento edilizio risalente al 1889,modificato ed integrato coinè da decreto in-terassessoriale 5 luglio 1956;

b) piano di ricostruzione limitato, comesi è visto nella prima parte di questa irelazio-ne, ad alcune zone delila città approvate condecreto del Presidente della Regione 8 luglio1947, n. 12, con alcune varianti ad esso suc-cessivamente apportate;

e) normativa del piano adottato, relati-vamente alla sua componente limitativa, invirtù della facoltà di applicare le misure disalvaguardia demandata al Sindaco dalla leg-ge 3 novembre 1952, TI. 1902, modificata dalleleggi 21 dicembre 1952, n. 1357, e 30 luglio1959, n. 615.

Mentre per i punti a) e b) non sorgono pro-blemi di particolare rilievo, tranne ovvia-mente per quanto attiene al contenuto delregolamento edilizio e del piano di ricostru-zione palesemente inidonei e insufficienti adisciplinare lo sviluppo di una grande cittàcome Palermo, per il punto e) occorre svol-gere alcune considerazioni, ohe attengono alcomportamento della Regione e a quello delComune.

Anzitutto né l'una né l'altro hanno tenutoconto di un fatto estremamente importantee cioè che la delibera consiliare 20 novem-bre, 1959, n. 458, aveva avuto l'effetto di farscattare nuovamente, par ile parti dell pianorielaborate o modificate, le misure di salva-guardia per il periodo di tre anni (e non due,dato che era nel frattempo intervenuta la ci-tata legge n. 615 del 1959). Il piano, pertan-to, risultava salvaguardato fino al 21 novem-bre 1962, per 'la totalità o quasi, data l'am-piezza delle modifiche.

Non si comprende quindi a quale scopovenne emanata ila legge regionale 31 maggio1960, n. 16, ed il conseguente decreto di « pro-roga », che ha in effetti avuto il risultato direstringere, anziché allungare, il periodo disalvaguardia.

Al collegio di difesa del Comune i terminireali del problema sfuggono completamente:basta leggere il parere 2'6 luglio 1958 par ren-dersene conto. Anzi potrebbe dirsi che le con-clusioni di tale consesso (trattarsi cioè di mo-difiche al vecchio progetto e non di un nuo-vo piano) sembrano proprio intese a preve-nire l'obiezione che le misure di salvaguar-dia potessero nuovamente prendere vigoredopo la nuova adozione. Ma il substrato lo-gico-giuridico — più sottinteso che espres-so — di tali argomentazioni è inconsistente,poiché, se è vero che il diritto del cittadinoad edificare non può essere limitato in per-petuo con misure di carattere provvisorio, èpure vero che, mutando il fine di pubblicointeresse in base al quale tale diritto' vienelimitato, è quest'ultimo pubblico interesseche viene protetto e pertanto le misure disalvaguardia non rappresentano una proro-ga di quelle precedenti ma risultano fondateproprio sul fatto che le vecchie previsionisono state mutate con la irielab orazione delpiano o comunque con le ampie modifiche inesso introdotte.

Sul filo dall'equivoco è, del resto, condottotutto il discorso di chiarimento fatto dall'Am-ministrazione comunale nella nota 30 mag-gio 1964, n. 884, nella quale comunque (me-glio tardi che mai!) si comincia ad aver sen-iore dell'essenza del problema e si tenta dicorrere ai ripari, sfornando varie argomen-

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(.azioni per far apparire legittimo d'operatodell'Amministrazione stessa.

Ma anche a voler dare par buone tali ar-gomentazioni assurde sotto ili profilo giuridi-co (si leggano per esempio quelle (relative allagerarchla delle fonti dove si dimentica che lalegge regionale 31 maggio 1960, n. 16, nonproroga sic et simpliciter il termine di sca-denza delle misure di salvaguardia, ma de-manda tale compito ad un atto amministrati-vo che non poteva per certo introdurre dero-ghe alla legislazione vigente e che comunquerisulta illegittimo sotto il profilo della falsitàdei presupposti), noi ci troveremmo di fronteall'incontestabile realtà che le misure di sal-vaguardia hanno, proprio per effetto deiprovvedimenti regionali di proroga, avutodurata minore di quella prevista dalla legi-slazione statale: trattasi di una sorta di com-media degli equivoci a tutto beneficio deglispeculatori.

D'altro canto non sembra che il Comune,nella concessione di (licenze edilizie nel pe-riodo di salvaguardia, comunque computato,si sia attenuto a criteri rigorosi operando —specie per quelle richieste che, pur essendoin contrasto col piano, non ne « compromet-tevano » a suo giudizio la realizzazione —caso per caso (2).

Inoltre, l'aver ritenuto le proposte di mo-difica, formuliate in sede di accoglimento del-le osservazioni, come vere e proprie varian-ti ed applicando a queste, anziché alle pre-visioni originarie, le misure di salvaguardiaha impedito al piano di essere uno stoimem-to di pianificazione e di raggiungere, sia glo-balmente che singolarmente, gli obiettivi chei progettisti si erano prefissi, frustrando al-tresì lo sforzo degli uffici regionali che — irnsede di approvazione — respinsero buonaparte delle osservazioni.

Non è necessario spendere molte paroleper dimostrare quanto sia stato ambitrariotale modo di procedere dell'Amministrazionecomunale, poiché, se veramente avesse volu-

(2) Per avere un'idea, anche semplicementequantitativa, del fenomeno, basti pensare che dalmomento dell'adozione del primo progetto di pia-no (11 agosto 1956) alla data di pubblicazione deldecreto registrato sulla Gazzetta Ufficiale (23 feb-braio 1963) sono state rilasciate 15.271 licenze.

to, in sede di accoglimento delle osservazioni,formulare 'delle varianti più che delle piro-poste di varianti, avrebbe dovuto pubblicarele -deliberazioni e i nuovi elaborati con essiadottati per il periodo previsto dalla legge 27ottobre 1951, n. 1403, richiamata daUa leggeregionale 18 febbraio 1956, n. 12, e ciò inomaggio al principio par cui — in assenza didisposizioni contrarie — gli atti arniministira-tivi possono essere variati soltanto con lostesso procedimento seguito per l'emanazio-ne di essi.

6. — Illuminante circa i dedicati equilibrivia via determinatisi tra Amministrazionecomunale e regionale e sulle tendenze che —a seconda degli amministratori preposti airispettivi Assessorati all'urbanistica e aldosviluppo economico — si sono manifestate inseno a tali enti è la vicenda del piano terri-toriale di coordinamento.

La legge regionale 18 febbraio 1956, n. 12,stabilì che, oltre al piano regolatore gene-rale, il Comune di Palermo predisponesse unpiano territoriale di coordinamento, al sensie per gli effetti dell'articolo 5 della legge17 agosto 1942, n. 1150, esteso ai comuni diAltofonte, Bagheria, Belmonte Mezzagno, Ca-paci, Carini, Casteldaccia, Cinisi, Ficarazzi,Piana degli Albanesi, S. Flavia, Terrasini,Torretta e Villabate.

Il progetto di piano, esteso anche ai comu-ni di Isola delle Femmine, Misilmeri ed Al-tavilla Milicia, venne trasmesso il 29 mag-gio 1958 alla Regione, che, prima di appro-varlo, vi apportò notevoli modificazioni.

Nonostante che il decreto del Presidentedella Regione porti la data del 31 dicembre1963, n. 184/A, esso venne pubblicato sullaGazzetta U'fficiale soltanto il 15 marzo 1966,poiché la Corte dei conti lo registrò soltantoil 29 novembre 1965. Anche su tale registra-zione permangono le perplessità relative aquanto rilevato per il decreto di approvazio-ne del piano regolatore generale.

A prescindere, comunque, dalle questioniprocedurali, deve sottolinearsi che, per quan-to riguarda Palermo, il piano di coordina-mento alterava notevolmente il già tartas-sato disegno urbanistico che avrebbe dovu-to presiedere all'ordinato sviluppo dellacittà.

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Esso infatti mirava, in sostanza, a sosti-tuire alla destinazione di verde agricolo al-tre destinazioni preordinate all'edificazione(villeggiatura, edilizia e villini, residenzia-le, eccetera).

L'Amministrazione comunale, però, nonrecepisce il piano territoriale che, iper suanatura, non può trovare attuazione se nonattraverso gli strumenti urbanistici dei sin-goli comuni, e sventa, almeno per il mo-mento, ila grave minaccia.

Non tanto l'Amministrazione regionalequanto i privati incalzano con ogni mezzo— ricorsi, atti stragiudiziali, eccetera — af-finchè si adempia il disposto dell'articolo 6della citata legge n. 1150. Nell'aprile 1970l'Amministrazione comunale sta per cedereed elabora per il Consiglio comunale unapro/posta di variante al piano regolatore ge-nerale con la quale questo viene adeguatoparzialmente al piano territoriale di coordi-namento. Anche stavolta, però, prevale ilbuonsenso e la proposta viene ritirata allastessa Amministrazione.

Da notizie apprese presso l'Assessorato re-gionale allo sviluppo economico, il piano ter-ritoriale di coordinamento sembra in fasedi avanzata rielaborazione sulla base di cri-teri fondamentalmente diversi.

Tuttavia, come si dirà nel paragrafo suc-cessivo, le forze in lotta contro il verde agri-colo di Palermo riportano, nel frattempo,una sostanziosa vittoria grazie al Consigliodi giustizia amministrativa.

È evidente comunque che le incertezze ele perplessità dell'azione amministrativa siacomunale che regionale appaiono determi-nate soprattutto dall'assenza della volontàpolitica di compiere le scelte più rispondentiall'interesse pubblico.

7. — Nel quadro delle vicende relativeal piano regolatore della città di Palermo,grande rilievo assumono le decisioni che inmerito ha pronunciato il Consiglio di giu-stizia amministrativa.

L'esame che segue non intende ovviamen-te esaurirle tutte, ma è volto a mettere inrisalto quelle che hanno avuto maggiore dm-portanza ai fini della disapplicazione di ta-le piano.

La pi-ima decisione in ordine di tempoè la n. 298 de] J967, con la quale sono statirespinti due ricorsi proposti dal Comune av-verso il predetto decreto.

Tale decisione non è tanto importante perle conclusioni, che in linea di massima pos-sono essere condivise, quanto per alcune va-lutazioni della posizione difensiva del Co-mune in relazione a precedenti comporta-menti dallo stesso. Così riesce difficile spie-gare come è possibile che, mentre in sededi Comitato esecutivo della Commissioneregionale urbanistica il rappresentante del-l'amministrazione comunale, ingegner Ni-coletti, ebbe a chiarire che il piano partico-/areggiato di risanamento doveva essere in-teso in senso improprio e poteva quindi es-sere approvato come semplice soluzione didettaglio del piano regolatore regionale, ilComune abbia poi impugnato il decreto nu-mero 110-A proprio per ila mancata conte-stuale approvazione dei due piani (questoovviamente a prescinere dalla bontà dell'unao dell'altra tesi).

Qualche perplessità desiano le argomen-tazioni, contenute nella decisione de qua, re-lative al rigetto della censura avanzata dalComune per il mancato concerto con il Mi-nistero dei trasporti.

Tale circostanza non può non definirsi perlo meno .singolare; in questa sede, però, vo-gliamo sottolineare soltanto il fatto che ilConsiglio di giustìzia amministrativa non sigiova dell'unico argomento che può avereun certo valore e cioè la circostanza che lalegge regionale 18 febbraio 1956, n. 12, neldisciplinare il procedimento di approvazio-ne del piano, parla soltanto di decreto delPresidente della Regione su proposta del-l'Assessore ai lavori pubblici (il piano fupoi in realtà approvato sulla proposta diquesto assessore e di quello per lo sviluppoeconomico). Si potrà ritenere tale legge in-costituzionale perché nessuna competenzain 'materia ferroviaria è passata alla Regio-ne, ma non v'è dubbio che al momento do-vesse essere applicata. Non può comunquecondividersi l'atteggiamento del Commissa-rio dello Stato che non ha provveduto al-l'impugnativa di cui all'articolo 28 delloStatuto speciale né quello del Ministro deitrasporti che, una volta venuto a conoscen-



za dell'adozione di piano, si è limitato aproporre una semplice osservazione senzadarsi carico eli seguire un procedimento cheinteressava impianti di così grande impor-tanza (ancora più sconcertante è il compor-tamento processuale dello stesso Ministeroche non .riconosce nel giudizio in corso ele-menti tecnici tali da giustificare un suo in-teresse).

Estrema importanza riveste la decisione31 ottobre 1968, n. 435, con la quale vengonoaccolti due ricorsi presentati da TerrasiTommasa, non tanto per le conclusioni, chescaturiscono dalla nota sentenza della Cortecostituzionale n. 55 del 1968 relativa all'im-posizione di vincoli in sede di piano regola-tore generale (articolo 7 deHa legge 17 ago-sto 1942, n. 1150) quanto perché in essatroviamo la conferma di quanto fatto pre-sente nel rapporto Bevivino in merito allacircostanza che alcune convenzioni frettolo-samente recepite nel piano regolatore diPalermo dall'Amministrazione non erano al-l'epoca affatto... convenzionate: lo attestala stessa ricorrente nel sesto motivo di censu-ra, motivo peraltro non accolto dal Consiglioin forza delle -seguenti argomentazioni chenon hanno bisogno di commento: « Comerisulta dal considerando n. 26 del decretoimpugnato si è tenuto presente che non sitrattava di convenzione regolarmente appro-vata ed operante dal momento che essa èindicata come "compromesso senza data",anche se accettato dagli interessati. Risultaben chiaro, quindi, dall'atto impugnato chesi è recepito il contenuto urbanistico delcompromesso (sic!) il quale contenuto è en-trato così a far parte delle previsioni dipiano regolatore senza in alcun modo in-fluire sugli eventuali rapporti fra il Comunee la proprietaria ».

Val comunque la pena di notare che leconseguenze di questa decisione, che in so-stanza dichiarava illegittime le previsionidi verde pubblico contenute nel piano re-golatore .generale di Palermo, sono statepressoché irrilevanti per l'intervenuta en-trata in vigore della legge 19 novembre 1968,n. 1187, che, sia pure temporaneamente, hariparato i guasti prodotti nel sistema dellalegislazione urbanistica dalla citata senten-za n. 55 del 1968 della Corte costituzionale.

Ma quelle che rivelano un orientamentodel Consiglio rivollo contro ogni elementoqualificante del piano regolatore di Palermosono tre decisioni emesse nel 1970, e preci-samente la 4, la 6 e la 458; con tali decisioniviene portata a compimento l'opera già ini-ziatasi in sede di accoglimento delle osser-vazioni da parte del Consiglio comunale econtinuata attraverso la sistematica elusio-ne delle norme sulle misure di .salvaguardiae attraverso l'assurda soluzione di alcuniproblemi (come quello della mancata appro-vazione del piano di risanamento) adottatain sede di emanazione di decreto.

Dopo questo sortile e ben orchestrato la-vorio, Palermo non ha che un simulacrodi piano regolatore.

Istruttiva, per i sistemi adottati nel deci-dere dal Consiglio di giustizia amministra-tiva, è la decisione n. 4 con la quale vienedichiarata illegittima la destinazione di ver-de agricolo per mancata motivazione. A pre-scindere dal fatto che nel nostro ordina-mento manca un obbligo generale di moti-vazione degli atti amministrativi e che ledestinazioni di piano iniiplicano valutazionidiscrezionali della Pubblica amministrazio-ne insindacabili dal giudice di legittimità,la decisione <\e qua è clamorosamente smen-tita in punto di fatto sia dal consideraton. 15 del decreto sia dalle pagine della rela-zione illustrativa al piano, che in sede sta-tìstica (ad esempio pagina 33) ed in sededi previsione (pagina 92) specifica il signifi-cato e la funzione del verde agricolo; inol-tre si evince, dalle considerazioni fatte allapagina 153 di tale relazione, che previsionidi piano e stato di fatto coincidono.

Il richiamo che la decisione fa a soprav-venute previsioni di piano territoriale nonappare pertinente in considerazione del fat-to che proprio questo secondo provvedi-mento è ingiustificato almeno per la par-te relativa al verde agricolo talché, oltrea non essere .mai stato tradotto in prescri-zioni attuative, è in corso di modifica adopera degli organi regionali, come si è dettoal paragrafo 6.

La decisione n. 6 del 1970, poi, appare diestrema gravita sia per i vizi di logica giu-ridica da cui è affetta sia per le conseguenzeche appaiono incalcolabili. In sostanza, ar-



gomenta il Collegio, i vincoli a verde pri-vato sono illegittimi se non è prevista lafonte dalla quale il Comune deve trarre l'in-dennità di cui all'articolo 25 della legge ur-banistica che prevede la corresponsione diun indennizzo al proprietario di aree vinco-late a giardini privati in misura eccedentele prescrizioni di zona. Ma il Collegio non siè accorto che l'articolo 25 non si inferisceai vincoli imposti in sede di piano regola-tore generale, altrimenti non avrebbero sen-so né il riferimento al « vincolo imposto ol-tre il limite delle prescrizioni di zona » (cioèquanto previsto dal piano regolatore) né ilsuccessivo articolo 40 che espressamente di-chiara non indennizzabili i vincoli di zonae si è limitato a considerare la norma ato-misticamente come se fosse avulsa dal con-testo della legge di cui fa parte.

Del ireste le argomentazioni deil Collegiosono anche prive di logica interna, cioè, purea voler ammettere per assurdo che l'artico-lo 25 si 'riferisca ai vincoli di piano .regola-tore, nella decisione n. 6 si sarebbe dovutaspendere qualche parola ,per dimostrare daun lato perché il vincolo imposto sulla pro-prietà CIATSA eccedesse i vincoli di zonae dall'altro perché la mancata previsionedella fonte per il pagamento dell'indennitàrendesse illegittimo il vincolo, stante la na-tura non espropriativa del vincolo stesso edil preciso disposto dell'articolo 30 che pre-vedeva la necessità del piano finanziario sol-tanto dn casi ben determinati.

Ma su tali punti essenziali la decisionetace.

Dicevamo che le conseguenze di tale de-cisione possono essere incalcolabili da unlato per il disorientamento che può portarenell'azione amministrativa e dall'altro perl'aumento delle pressioni dei privati (ivicompresi gli speculatori) sulla Pubblica am-ministrazione intese ad evitare, con lo spau-racchio dell'indennizzo, vincoli di conserva-zione di giardini ed in genere del patrimoniodi verde.

Per quanto riguarda il piano regolatoregenerale di Palermo non oi resta che pren-dere in esame la decisione 10 luglio 1970,n. 458, con la quale — in palese contrastocon la ^motivazione della precedente decisio-

ne n. 298 del 1968 sopraesaminata — vieneaccolto un ricorso perché la Regione, insede di approvazione del piano, aveva de-ciso per la reiezione di una osservazione ad-ducendo erroneamente che anche le dedu-zioni comunali erano favorevoli al rigetto.Nella decisione n. 298 intere pagine sonovolte proprio a sottolineare che un vizio dital genere non può inficiare il provvedimen-to di approvazione in quanto esso rimanesorretto dai pareri degli organi tecnici (Co-mitato tecnico amministrativo del Provvedi-torato alle opere pubbliche e Commissioneregionale urbanistica) ai quali la motivazio-ne del provvedimento stesso fa esplicito ri-ferimento. Ma v'è di più: il Collegio — comeè naturale — volle in tale decisione riservar-si la possibilità di decidere in tutta libertàeventuali ricorsi dei privati sul punto dequo, così esprimendosi (pagina 29 della de-cisione n. 298): « E non è inopportuno aquesto proposito precisare che il riconosci-mento della legittimità e della sufficienzadella motivazione, in rapporto al mezzo gra-vame ora in considerazione, non pregiudicail giudizio, che il Consiglio sia eventualmen-te chiamato a fare, su ricorso dei privati in-teressati, in ordine alla congruità della mo-tivazione stessa in rapporto al concreto con-tenuto delle singole opposizioni ed osserva-zioni ».

Ma nessun accenno si trova nella decisio-ne n. 458 né alla congruità della motivazio-ne del rigetto dell'osservazione n. 220 né alconcreto contenuto dell'osservazione mede-sima, sicché gli stessi elementi, che nelladecisione n. 298 hanno portato a disatten-dere le censure proposte, nella decisionen. 458 fanno sì che esse vengano accolte.

Affatto sconcertante è, poi, la decisione13 marzo 1971, n. 255, nella quale il Colle-gio — limitandosi a ripetere pedissequamen-•te la motivazione della sentenza della Cortecostituzionale n. 55 del 1968 — dichiara il-legittimo il vincolo di verde pubblico im-posto dal piano sulla proprietà del ricor-rente. Il fatto che nel frattempo sia entratain vigore la legge 19 dicembre 1968, n. 1187,che all'articolo 2 disciplina specificamentela fattispecie da decidere, lascia l'illustreconsesso del tutto indifferente.

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