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1

Le Unioni di comuni lombarde: aspetti

strutturali e servizi erogati

Luca Bramati

Massimo Simonetta

Settembre 2007


2

Capitolo 11

Le caratteristiche dei Comuni lombardi

1.1 I Comuni lombardi

La regione Lombardia si caratterizza per la presenza di una significativa

quantità di piccoli comuni. La tabella 1.1 mostra che le amministrazioni

comunali con popolazione inferiore o pari a 2000 abitanti sono 690, il 44,6%

del totale. Il 90% circa delle amministrazioni essi ha, comunque, una

popolazione inferiore a 10.000 abitanti.

Tabella 1.1 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi

N° comuni Percentuali

N° comuni Cumulati

Percentuali Cumulate

X<2000 690 44,6% 690 44,6

2001<X<5000 464 30,0% 1154 74,6

5001<X<10000 229 14,8% 1383 89,4

10001<X<50000 150 9,7% 1533 99,1

50001<X<100000 10 0,6% 1543 99,7

100001<X<300000 3 0,2% 1546 99,9

X>300000 1 0,1% 1547 100,0

Totale 1547 100,0 - -

Fonte: Istat ( 2005)

La popolazione residente nei Comuni con popolazione inferiore a 2000 abitanti

è pari a 682.178 abitanti, che rappresenta il 7,6 del totale della regione. La

tabella 1.2, le figure 1.1 e 1.2 mostrano la distribuzione della popolazione per

numero di comuni, secondo le diverse fasce. Quasi tre milioni di persone

(31,4%) risiede nei comuni di medie dimensioni, compresi tra i 10.000 e

50.000 abitanti.

1 L’articolo si basa sui risultati della ricerca commissionata dall’Istituto Regionale di Ricerca

della Lombardia (IreR) “Piccoli comuni di fronte alla sfida dello sviluppo: stato e potenzialità

del sistema delle autonomie locali in Lombardia, maggio 2007, (codice 2006C007)


3

Tabella 1.2. – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi

Popolazione N Comuni

Percentuale popolazione

sul totale

Media pop. per Comune

Coefficiente di variazione

X<2000 682178 690 7,6% 988,6 53,3%

2001<X<5000 1539768 464 17,0% 3318,4 26,5%

5001<X<10000 1612287 229 17,8% 7040,5 19,0%

10001<X<50000 2833460 150 31,4% 18889,7 49,7%

50001<X<100000 689601 10 7,6% 68960,1 16,1%

100001<X<300000 420914 3 4,7% 140304,6 29,3%

X>300000 1256211 1 13,9% 1256211 0,0%

Totale 9034419 1547 100% 5839,9

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat

Figura 1.1 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi

7,6

17,0 17,8

31,4

7,64,7

13,9

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

X<2000

2001

<X<50

00

5001

<X<10

000

1000

1<X<50

000

5000

1<X<10

0000

1000

01<X

<300

000

X>3000

00

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati ISTAT

Figura 1.2 – Distribuzione per fasce di popolazione dei comuni lombardi e relazione fra fasce di

popolazione e quantità di popolazione presente in ciascuna fascia

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

X<2

000

2001

<X<5000

5001

<X<10000

1000

1<X<5

0000

5000

1<X<1

00000

1000

01<X

<300

000

X>3

0000

0

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Popolazione

N Comuni

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat


4

1.2. I piccoli comuni

Le cartografie esposte di seguito (figure 1.3 e 1.4) rappresentano graficamente

la distribuzione dei comuni lombardi per fascia e densità di popolazione. Una

maggiore gradazione di colore rappresenta una maggiore densità di

popolazione.

Figura 1.3 – Distribuzione per fascia di popolazione dei comuni lombardi

Fonte: Sisel

Figura 1.4 – Distribuzione per densità di popolazione dei comuni lombardi


5

Fonte: Sisel

La legge regionale lombarda 11 del 2004 (Misure di sostegno a favore dei

piccoli comuni della Lombardia), si rivolge ai comuni con popolazione

residente “inferiore o pari a 2000 abitanti, risultante dall’ultimo censimento

ufficiale” (art. 2, comma 1). Secondo il legislatore lombardo la ridotta

dimensione demografica non è però sufficiente a rendere un comune bisognoso

di misure di sostegno alla gestione del proprio territorio e circoscrive pertanto

ulteriormente il raggio d’azione della norma ai centri in cui “insistano situazioni

di marginalità socioeconomica e infrastrutturale misurata sulla base dei seguenti

fattori: demografia; livello di benessere; dotazione di servizi e infrastrutture

comunali; orientamento turistico.” (art. 2, comma 1).

Si è in presenza, quindi, di una definizione ampia di “piccolo comune”, nella

quale rientrano sia centri al limite della sopravvivenza demografica, afflitti da

gravi problemi economici e sociali sia realtà più prospere, per certi aspetti ma

deficitarie in altre. Per convenzione si considera, nel presente lavoro,

esclusivamente il parametro demografico.

Si evidenzia come la distribuzione dei piccoli comuni in Lombardia sia

particolarmente concentrata nelle fasce alpina a nord e padana a sud, della

regione.

Come accennato in precedenza la maggior parte della popolazione risiede nei

medi comuni, i quali sono ubicati nella fascia centrale del territorio lungo la

direttrice che unisce i grandi centri lombardi, ovvero Milano, Monza, Bergamo

e Brescia.

È interessante notare una certa specificità dei comuni della fascia alpina che

presentano caratteri e funzioni di piccola città già a partire da una soglia

demografica relativamente modesta e, a parità di popolazione, si collocano in

una posizione di maggiore importanza amministrativa rispetto a località extra -

alpine.

I piccoli hanno sofferto nei decenni che sono trascorsi dal secondo dopoguerra

ad oggi di una crisi demografica, economica e sociale di considerevoli

proporzioni.

La cartografica seguente (figura 1.5) illustra il saldo migratorio interno per

1000 abitanti dei comuni lombardi. Le gradazioni di colore vicino al rosso

indicano un saldo negativo ovvero in uscita.


6

Figura 1.5 – Saldo migratorio interno (anno 2005)

Fonte: Sisel

Si nota come nelle fasce nord-sud, ovvero quelle dove si concentrano la

maggior parte dei piccoli comuni i saldi sono prevalentemente negativi.

Tra le conseguenze più immediate della perdita di popolazione da parte di un

comune c’è la progressiva ridefinizione dei servizi forniti ai residenti.

La riduzione del bacino d’utenza costringe, infatti, gli enti fornitori di servizi ad

una rarefazione dei servizi che si traduce nella necessità di aumento dello

spostamento delle persone, considerando la quantità di servizi. Un

ragionamento simile vale per gli esercizi commerciali, spesso costretti a cessare

l’attività per carenza di una clientela sufficiente alla sopravvivenza economica.

I comuni dei territori agricoli perdono di vitalità di pari passo con il decremento

dei propri abitanti e anche la gestione dei servizi di base diventa un problema

quasi insormontabile per le amministrazioni comunali, i cui introiti provenienti

dalle imposte locali si riducono drasticamente.

“ I comuni perdono gradualmente scuole, parroci, stazioni, commerci e servizi.

La lunghezza per abitante della rete stradale pesa in maniera intollerabile sulle

finanze delle amministrazioni locali, già gravate dal mantenimento di un

numero sproporzionato di anziani, spesso disagiati.”2

2 Charrier XXXX 1994


7

Capitolo 2

Caratteristiche strutturali delle Unioni di Comuni

lombarde

2.1 L’Unione come nuovo ente locale

La legge 265/99, di seguito denominata Testo Unico, agli artt. 2 e 32, precisa

che l'Unione dei comuni è un Ente locale che può essere il risultato di

un’associazione di comuni e, come previsto dall’art. 27 del Testo Unico, della

trasformazione delle Comunità montane in Unioni di comuni.

Nella Regione Lombardia i comuni montani sono 543 di cui 13 parzialmente

montani e 530 totalmente montani. L’incidenza percentuale tra comuni montani

e totale comuni lombardi è del 35,15%, mentre l’incidenza della popolazione

nel territorio montano sul totale della popolazione della regione Lombardia è

del 13,42% . Le comunità Montane presenti in regione Lombardia sono pari a

30.

In linea generale, se le Unioni sono equiparate ad altri enti locali

tradizionalmente consolidati, a loro si applicano tutte le disposizioni

concernenti tali enti locali, senza bisogno d'ulteriori precisazioni e senza

l’emanazione di specifiche norme di rinvio, così come recita l’art. 32, comma 1

del Testo Unico.

Per quanto riguarda la potestà statutaria e regolamentare, all’Unione è attribuita

soltanto la potestà regolamentare relativa alla disciplina della propria

organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate, e dei rapporti

con le amministrazioni comunali che la costituiscono.

Lo schema di atto costitutivo e lo statuto dell'Unione sono approvati dai

consigli dei comuni coinvolti partecipanti e con la maggioranza richiesta per le

modifiche statutarie (Testo Unico art. 32, comma 2).

L’Unione è, dunque, un ente derivato nel quale le norme statutarie sono

suscettibili di procurare gli effetti desiderati solo se ricevono l'adesione da parte

di tutte le amministrazioni comunali che in quella Unione si riconoscono.

Allo statuto è affidato il compito di definire l'assetto degli organi politici e le

modalità della loro costituzione ed elezione. Nello statuto debbono essere

specificate le funzioni da gestire in forma associata e disciplinate le modalità di

acquisizione e utilizzo delle risorse finanziarie umane e strumentali.


8

2.1 Composizione delle Unioni di Comuni lombarde e distribuzione

territoriale

In Lombardia le Unioni costituite al 31/12/05 sono 60.

I Comuni in Unione sono in totale 201, nei quali risiedono circa 340.000

persone su una superficie di Km2 3000 (tabella 2.1).

Tabella 2.1 – Dati generali relativi alle Unioni di comuni lombarde al 31/12/2005

Numero Unioni

N. Comuni in Unione

popolazione in Unione

superficie

Unioni (Km2)

Densità di popolazione

per Km2

60 201 339760 3123,60 108,7

Fonte: Sisel Lombardia

In totale i comuni costituiti in Unione rappresentano il 12,9% del totale dei

comuni Lombardi (figura 2.1). Considerando però il numero dei piccoli comuni

presenti, ovvero 690, si riscontra come il 29% circa di essi appartenga ad

un'Unione (figura 2.2).

Figura 2.1 – Comuni in Unione sul totale dei Comuni lombardi al 31/12/2005

88% Tot

Comuni

Lombardi

12% Comuni

in Unione

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia

Figura 2.2 – Comuni in Unione sul totale dei comuni lombardi con popolazione inferiore a 2000

abitanti al 31/12/2005


9

10001<x<500005001<x<100002001<x<50000<x<2000

fascia popolazione

80

60

40

20

0

Perc

en

tual

e

27% Comuni

in Unione

73% Totale

Piccoli

Comuni


La tabella 2.2 e la figura 2.3 mostrano la ripartizione dei 201 Comuni in Unione

per fasce di popolazione.

Tabella 2.2 - Ripartizione dei Comuni lombardi in Unione per fasce di popolazione al 31/12/2005

Fascia di popolazione Numero di

Comuni Percentuale

Percentuale Cumulata

X<2000 152 75,6 75,6

2001<X<5000 38 18,9 94,5

5001<X<10000 8 4,0 98,5

10001<X<50000 3 1,5 100,0

Totale 201 100,0


Figura 2.3 - Ripartizione dei comuni lombardi in Unione per fasce di popolazione al 31/12/2005



10

Il 76% circa dei comuni in Unione ha una popolazione inferiore a 2000 abitanti,

mentre quasi la totalità di essi, il 94% circa, non superano i 5000 abitanti.

Il confronto tra i comuni in Unione e la totalità dei comuni lombardi suddivisi

per fascia di popolazione rivela che al diminuire della popolazione si verifica

una maggiore propensione alla costituzione di Unioni. Ciò è dimostrato dalla

maggiore percentuale di piccoli comuni, rispetto al totale dei comuni della

fascia considerata, che hanno scelto l’unificazione rispetto a quelli di maggiore

dimensione demografica (figura 2.4).

Figura 2.4 – Relazioni fra comuni lombardi ripartiti per fasce di popolazione e comuni costituiti

in Unione suddivisi per le medesime fasce al 31/12/2005

44,6

30,0

14,89,7

0,6 0,2 0,06

75,6

18,9

4 1,5 0 0 0

01020304050607080

X<2000

2001

<X<5

000

5001

<X<1

0000

1000

1<X<5

0000

5000

1<x<

1000

00

1000

01<x

<300

000

x>30

0001

Totale Comuni Comuni in Unione


Nel caso dei comuni che aderiscono ad un'Unione il 76,1% ha una popolazione

inferire a 2000 abitanti. Tale percentuale risulta essere il 44,6% se si considera

la totalità dei comuni lombardi. Per tutte le altre fasce la percentuale dei

Comuni che aderisce ad un’Unione è inferiore rispetto alla quantità presente

nelle fasce di riferimento. Considerando che all’aumentare della popolazione si

determina un correlativo aumento delle spese per i servizi e e delle strutture

interne per laloro gestione, si può ipotizzare la sussistenza di una propensione

all’unificazione da parte delle amministrazioni di minore complessità.

Come si nota dalla rappresentazione cartografica (figura 2.1), le Unioni di

comuni si sono principalmente costituite agli estremi nord-sud della regione.

Questa situazione è determinata dal fatto che nella zona montana e nella fascia

padana della Lombardia sono presenti la maggior parte di piccoli comuni (cfr

paragrafo 1.2).


11

Figura 2.5 – Distribuzione territoriale delle Unioni di Comuni lombarde al 31/12/2005

Fonte: Sisel

La presenza di piccoli comuni costituiti in Unione influenza significativamente

anche le loro dimensioni. Questa situazione è evidenziata nella tabella 2.3 che

mostra la distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione.

Tabella 2.3. - Distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione al 31/12/2005

Frequenza

Unioni Percentuale Cumulate

x<1000 4 6,7 6,7

1001<x<2000 7 11,7 18,3

2001<x<3000 11 18,3 36,7

3001<x<4000 9 15,0 51,7

4001<x<5000 6 10,0 61,7

5001<x<6000 7 11,7 73,3

6001<x<7000 3 5,0 78,3

7001<x<8000 0 0 0

8001<x<9000 0 0 0

9001<x<10000 2 3,3 81,7

10001<x<12000 2 3,3 85,0

12001<x<15000 4 6,7 91,7

15001<x<20000 5 8,3 100,0

Totale 60 100



12

Si nota come circa il 60% delle Unioni ha una popolazione inferiore a 5000

abitanti. Tale distribuzione è rappresentata graficamente nella figura 2.6.

Figura 2.6 - Distribuzione delle Unioni lombarde per classi di popolazione al 31/12/2005

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

x<10

00

1001

<x<20

00

2001

<x<30

00

3001

<x<40

00

4001

<x<50

00

5001

<x<60

00

6001

<x<70

00

7001

<x<80

00

8001

<x<90

00

9001

<x<10

000

1000

1<x<

1200

0

1200

1<x<

1500

0

1500

1<x<

2000

0


2.3 Livello di grandezza

Il livello di grandezza delle Unioni si ottiene integrando una serie di descrittori

allo scopo di fonire una sintetica indicazione della complessità amministrativa

associata a un’Unione. I descrittori presi in esame sono:

popolazione;

superficie;

numero di comuni coinvolti in un’Unione.

Maggiore è il valore dei descrittori, maggiore sarà, di conseguenza, il livello di

grandezza proprio dell’Unione. L’effettuazione dei calcoli è resa possibile

dall’identificazione di fasce cui associare classi dimensionali e correlativi valori

(tabelle 2.4, 2.5, 2.6)


13

Tabella 2.4. – Fasce e valori relativi al numero di comuni che compongono l’Unione di comuni

FASCIA CLASSI VALORI

Fascia 1 0<x<2 0

Fascia 2 3<x<4 1

Fascia 3 5<x<6 2

Fascia 4 7<x<8 3

Fascia 5 x>9 4

Tabella 2.5 – Fasce e valori relativi alla popolazione


Fascia 1 0<x<5000 0

Fascia 2 5001<x<10000 1

Fascia 3 10001<x<15000 2

Fascia 4 15001<x<20000 3

Fascia 5 x>20000 4

Tabella 2.6. – Fasce e valori relativi alla superficie (km2 )


Fascia 1 0<x<49,99 0

Fascia 2 50<x<99,99 1

Fascia 3 100<x<149,99 2

Fascia 4 150<x<199,99 3

Fascia 5 x>200 4

Le ipotesi che hanno determinato la costruzione delle fasce sono state orientate

da una valutazione dei valori dei descrittori assunti dalle Unioni già costituite.

La formula utilizzata per calcolare l’indice di grandezza è:

IG= VU + VP + VS

3

dove:

IG è il valore dell’indice di grandezza;

VU rappresenta il valore della fascia riguardante il numero dei comuni di un’Unione.

VP rappresenta il valore della fascia della popolazione associabile ad un’Unione;

VS rappresenta il valore della fascia relativa alla superficie;


14

Il risultato della formula è stato trasformato in base 100. La tabella 2.7 e la

figura 2.7 evidenzia la graduatoria delle Unioni di comuni lombarde in base al

livello di grandezza delle Unioni.

Tabella 2.7 – Livello di grandezza delle Unioni lombarde al 31/12/2005

Fascia Indice di

grandezza su base 100

Percentuale N Unioni

Percentuale cumulate

0<x<20 71,43% 71,43%

21<x<40 21,43% 92,86%

41<x<60 3,57% 96,43%

61<x<80 3,57% 100,00%

81<x<100 0,00%


Figura 2.7 - Livello di grandezza delle Unioni lombarde al 31/12/2005

0%10%20%30%40%50%60%70%80%

0<x<

20

21<x<

40

41<x<

60

61<x<

80

81<x<

100

fasce indice di grandezza su base 100

perc

en

tuali

di

freq

uen

za d

ell

e U

nio

ni

Fonte: Ancitel Lombardia

Sono poche le Unioni Lombarde che presentano un alto indice di grandezza. Il

93% circa è sotto la soglia del 40% di grandezza rispetto alla massima

possibile.

2.3. Relazioni dimensionali fra Unioni, Province e Regione

Per quanto riguarda l’analisi delle Unioni lombarde distribuite per provincia si

osservi la figura 2.8. E’ immediato notare come la provincia di Pavia raccolga

il maggior numero di Unioni. La figura 2.9 evidenzia la collocazione

provinciale delle Unioni di comuni lombarde.


15

Figura 2.8 - Distribuzione delle Unioni lombarde per provincia al 31/12/2005


Figura 2.9. Cartografia della distribuzione territoriale per provincia delle Unioni di Comuni

Lombarde al 31/12/2005

Fonte: Sisel

La tabella 2.8 mostra la ripartizione della popolazione per provincia di

appartenenza e la percentuale della popolazione delle Unioni per ciascuna

provincia rispetto al totale della popolazione delle Unioni lombarde.

Provincia N.

Comuni N. Unioni

BG 11 3

BS 17 4

CO 15 4

CR 34 9

LC 12 3

LO 2 1

MI 4 2

MN 10 3

PV 77 26

SO 8 3

VA 11 2

TOTALE 201 60

0

5

10

15

20

25

30

BG BS CO CR LC LO MI MN PV SO VA


16

Tabella 2.8. - Popolazione delle Unioni ripartita per provincia al 31/12/2005

Provincia Popolazione

Percentuale popolazione delle

Unioni per provincia sul totale della popolazione

delle Unioni lombarde

BG 26296 7,7%

BS 32605 9,6%

CO 21570 6,3%

CR 64157 18,9%

LC 13428 4,0%

LO 1769 0,5%

MI 9528 2,8%

MN 31509 9,3%

PV 92107 27,1%

SO 11015 3,2%

VA 35776 10,5%


Le Unioni delle province di Pavia e quelle di Cremona sono le più popolose e

raccolgono rispettivamente il 27% ed il 19% circa degli abitanti totali delle

Unioni lombarde.

Questa situazione è ben evidenziata dal grafico successivo (figura 2.10).

Figura 2.10 - Popolazione delle Unioni ripartita per provincia al 31/12/2005

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000




17

Risulta opportuno, anche, mostrare quale è il rapporto che intercorre tra le

Unioni e province di appartenenza, in termini di popolazione, superficie e

numero di comuni presenti (tabella 2.9.).

Nella tabella citata i dati complessivi delle Unioni lombarde sono confrontati

con quelli relativi alla regione Lombardia.

Si noti come solo il 3,5% circa della popolazione lombarda faccia parte delle

Unioni di comuni. Questo dato è fortemente influenzato dal fatto che nelle

Unioni non rientrano i capoluoghi di provincia, i quali raccolgono un’alta

concentrazione di abitanti.

Ulteriori elaborazioni sono state eseguite considerando come riferimento i dati

che limitano l’attenzione ai comuni con popolazione inferiori a 20.000 abitanti

(tabella 2.10). La sostanziale uniformità dei risultati delle elaborazioni

conferma la sostanziale vocazione delle Unioni di comuni lombarde a

rappresentare una forma di gestione associata che interessa soprattutto i piccoli

comuni.


18

Tabella 2.9 – Confronto fra comuni lombardi, suddivisi in ambiti provinciali, relativamente a popolazione e superficie con quelli in Unione al 31/12/2005

Popolazione

totale Popolazione

unioni

%

Superficie totale

Superficie Unioni

%

N comuni totale

N comuni unioni

%

popolaz. Unione

sul totale

superf. Unioni

sul totale

Comuni in

Unione sul

totale

BG 973.129 26296 2,70% 2723 101,92 3,74% 244 11 4,51%

BS 1.108.776 32605 2,94% 4784 454,55 9,50% 206 17 8,25%

CO 537.500 21570 4,01% 1288 119,78 9,30% 163 15 5,52%

CR 335.939 64157 19,10% 1771 504,49 28,49% 115 34 29,57%

LC 311.452 13428 4,31% 816 116,49 14,28% 90 12 13,33%

LO 197.672 1769 0,89% 782 21,73 2,78% 61 2 3,28%

MI 3.707.210 9528 0,26% 1984 27,16 1,37% 189 4 2,12%

MN 377.790 31509 8,34% 2339 666,95 28,51% 70 10 14,29%

PV 493.753 92107 18,65% 2965 768,95 25,93% 190 77 39,47%

SO 176.856 11015 6,23% 3211 243,88 7,60% 78 8 10,26%

VA 812.477 35776 4,40% 1198 97,7 8,16% 141 11 1,42%

Totali 9.032.554 339760 3,46% 23861 3123,6 13,09% 1547 201 11,89%

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat (2005)


19

Tabella 2.10 – Confronto fra comuni lombardi che superano i 20000 abitanti, suddivisi in ambiti provinciali, relativamente a popolazione e superficie con quelli

in Unione al 31/12/2005

Popolazione totale Comuni

<= 20000 Abitanti

Popolazione Unioni

% Superficie

totale Comuni <=

20000 Abitanti

Superficie Unioni

% N comuni totale

Comuni <= 20000 Abitanti

N comuni

in Unione

%

popolaz. Unione

sul totale

Superf. Unioni

sul totale

Comuni Unioni

sul totale

BG 834802 26296 3,15% 2621,71 101,92 3,89% 240 11 4,58%

BS 906843 32605 3,60% 4492,87 454,55 10,12% 202 17 8,42%

CO 421612 21570 5,12% 1212,39 119,78 9,88% 161 15 9,32%

CR 241242 64157 26,59% 1665,55 504,49 30,29% 113 34 30,09%

LC 275673 13428 4,87% 770,24 116,49 15,12% 89 12 13,48%

LO 166427 1769 1,06% 740,93 21,73 2,93% 60 2 3,33%

MI 1180304 9528 0,81% 1267,19 27,16 2,14% 150 4 2,67%

MN 322732 31509 9,76% 2232,78 666,95 29,87% 68 10 14,71%

PV 340629 92107 27,04% 2718,18 768,95 28,29% 187 77 41,18%

SO 157299 11015 7,00% 3107,47 243,88 7,85% 77 8 10,39%

VA 573133 35776 6,24% 1048,51 97,7 9,32% 136 11 8,09%

Totali 5420696 339760 6,27% 21877,82 3123,6 14,28% 1483 201 13,55%

Fonte: elaborazione Ancitel Lombardia su dati Istat ( 2005)


20

La tabella 2.11 e la figura 2.10 evidenzia, in termini percentuali, il rapporto

intercorrente fra popolazione, superficie e numero dei comuni costituenti le

Unioni su base provinciale.

Tabella 2.11 – Confronti su base provinciale dei comuni lombardi in Unione al 31/12/2005 con il

totale dei comuni lombardi in riferimento a popolazione e superficie

% popolaz. In

Unione sul totale % superf. Unioni sul

totale % comuni in Unione

sul totale

BG 2,70% 3,74% 4,51%

BS 2,94% 9,50% 8,25%

CO 4,01% 9,30% 5,52%

CR 19,10% 28,49% 29,57%

LC 4,31% 14,28% 13,33%

LO 0,89% 2,78% 3,28%

MI 0,26% 1,37% 2,12%

MN 8,34% 28,51% 14,29%

PV 18,65% 25,93% 39,47%

SO 6,23% 7,60% 10,26%

VA 4,40% 8,16% 1,42%

Totali 3,46% 13,09% 11,89%


Figura 2.10 – Popolazione, superficie e numero di Comuni in Unioni su base provinciale al

31/12/2005

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%


popolaz. Unione sul totale superf. Unioni sul totale comuni unioni sul totale


Alcune province, citiamo Cremona e Pavia, hanno lavorato, con diversi approcci,

per valorizzare il ruolo delle Unioni quali interlocutori istituzionali. Nella


21

provincia di Cremona, le Unioni sono considerate punti avanzati di riferimento

per la costituzione di ambiti locali sui quali realizzare politiche provinciali di

sviluppo economico. La realizzazione di un Piano territoriale di coordinamento

che ha fatto dell’interlocuzione con i comuni il suo punto di forza è stato il

momento nel quale è nata la cultura dell’unificazione, come stabile

consolidamento degli ambiti territoriali emersi in fase di costruzione e

implementazione del piano. Quanto questo si traduca effettivamente nella

realizzazione di politiche provinciali attente a privilegiare gli ambiti ricchi di

Unioni e quanto le Unioni si dimostrino interlocutori credibili di tali politiche è un

orizzonte che rappresenta un’evoluzione dell’attuale fase. Nell’altro caso,

l’amministrazione provinciale di Pavia ha ritenuto che le Unioni fossero la forma

di aggregazione più efficace per sostenere le politiche di sviluppo locale da essa

coordinate.

L’estrema variabilità ed esiguità delle dimensioni e la limitata ampiezza delle

funzioni esercitate dalla maggioranza delle Unioni considerate (cfr cap. 3) ha

rappresentato una barriera insuperata per considerare le Unioni quali interlocutori

provinciali e regionali stabili sia per l’attuazione di politiche di settore sia per il

conferimento di funzioni. In particolare, l’esperienza lombarda degli ultimi anni

ha comunque dimostrato che le Unioni di comuni, se si escludono un numero

limitatissimo di casi, non si sono misurate con processi di governance locale di

natura complessa nei quali i temi di fondo dello sviluppo di territori omogenei

sono stati affrontati con politiche unitarie e risorse condivise. In sintesi,

l’interpretazione del ruolo delle Unioni da parte dei comuni lombardi non è

assimilabile ad un profilo di soggetti promotori e programmatori dello sviluppo

locale. La progettualità è circoscritta alla ricerca di mete comuni nella gestione dei

servizi piuttosto che alla ricerca di vocazioni territoriali da trasformare in motori

dello sviluppo locale. La conquista di un orizzonte così complesso non è stata

certamente aiutata dai sistemi d’incentivazione che hanno mostrato sensibilità

solo allo sviluppo della gestione associata di servizi. Nel caso di finanziamento

dello sviluppo locale, come i PISL3, le Unioni di comuni non hanno ricevuto

quella attenzione particolare come strumento di particolare efficacia nella gestione

dei progetti finanziati.

L’elaborazione ed attuazione di efficaci politiche da parte delle amministrazioni

regionali e provinciali, in questa fase, deve considerare che:

l’aumento del rendimento istituzionale teoricamente ottenibile può, con

elevata frequenza, non coincidere con le dimensioni delle Unioni che, in linea

generale, sono di limitate dimensioni e, comunque, distribuite sul territorio

secondo logiche che attengono alla natura delle volontà locali;

3 IReR, Alberto Brugnoli “Lo sviluppo progettuale dei PISL nelle aree Obiettivo 2 della Lombardia:

ricerca azione”, febbraio 2006 Consiglio Regionale della Lombardia “La programmazione negoziata in Lombardia (l. r. 2/2003)”, Note informative sull’attuazione delle politiche regionali – n. 5, Ottobre 2006


22

la presenza delle Unioni garantisce promozione, articolazione e supporto alla

costituzione di strutture politico amministrative d’ambito più vasto della loro

dimensione. La messa in rete di energie presente nei piccoli comuni, in

genere, disperse e non produttive se isolate, rappresenta un’importante

opportunità di sviluppo di macroaggregati più ampi delle Unioni che possono

essere di riferimento per le politiche provinciali e regionali.

2.3. Modelli di aggregazione

Per quanto concerne la struttura delle Unioni di Comuni si evidenzia come esse

siano principalmente costituite da pochi comuni. La tabella 2.12 e la figura 2.11

rappresentano questa la tendenza dove circa il 71% delle Unioni è composto da

non più di tre Comuni.

Tabella 2.12 – Frequenza e media della popolazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005

N. Comuni Frequenza Media

popolazione Percentuale Cumulate

2 22 2124,82 36,7% 36,70%

3 21 1407,02 35,0% 71,7%

4 10 1732,63 16,7% 88,4%

5 2 1143,30 3,3% 91,7%

6 2 1432,33 3,3% 95,0%

9 1 1992,44 1,7% 96,7%

10 1 1995,60 1,7% 98,4%

13 1 1677,85 1,7% 100%

Totale 60 1740,61 100%



23

Figura 2.11 - Distribuzione per numero di comuni costituenti le Unioni Lombarde al 31/12/2005

0

5

10

15

20

25

Union

i con

2 C

omun

i

Union

i con

3 C

omun

i

Union

i con

4 C

omun

i

Union

i con

5 C

omun

i

Union

i con

6 C

omun

i

Union

i con

9 C

omun

i

Union

i con

10

Com

uni

Union

i con

13

Com

uni


Si sottolinea che circa il 47% nelle Unioni con al più 4 comuni è composto

esclusivamente da enti con popolazione inferiore a 2000 abitanti. Esse

rappresentano il 41,6% del totale delle Unioni lombarde. Questa situazione

conferma alcune osservazioni su casi di unificazione nei quali è riscontrabile una

tendenza di piccoli comuni a mantenere rapporti privilegiati con altri soggetti ”a

propria misura”. La motivazione prevalente risiede nella considerazione diffusa

fra gli amministratori dei comuni di minori dimensioni di una perdita di

autonomia decisionale, spesso associata al timore che, nel tempo, si determini una

corruzione dell’identità della comunità locale amministrata. Questi timori si

riproducono anche quando si è determinata la scelta dei partner. In particolare gli

enti di maggiore dimensione relativa nell’ambito dell’Unione sono spesso

considerati in una dimensione ambivalente di risorsa fondamentale e insidia

dell’autonomia.

La descrizione delle Unioni in base alla presenza quantitativa delle

amministrazioni comunali è integrabile considerando i rapporti fra strutture

amministrative. L’ipotesi che ha guidato la costruzione del sistema di descrizione

è che il driver che orienta in modo sufficientemente significativo l’andamento

della capacità di organizzazione dei servizi e, in senso più sfumato, ma con un

grado di significatività sufficiente, il peso politico delle amministrazioni comunali

è la popolazione. Il modello di aggregazione proposto cerca di evidenziare i

rapporti dimensionali fra amministrazioni con differenti gradi di complessità.


24

Le tipologie emerse possono essere così riassunte4:

modello centrale: uno dei comuni costituenti l’Unione presenta un più

elevato livello di complessità rispetto agli altri;

modello omogeneo: tutti i comuni dell’Unione sono sostanzialmente simili

quanto a composizione demografica e si presuppone, strutture complessità;

modello scalare: le differenze di complessità fra i comuni costituenti

un’Unione si dispongono su una scala con differenze non elevate fra i

gradini che distanziano gli enti.

Dall’analisi dei dati emerge una netta prevalenza del modello centrale. La metà

circa delle Unioni di comuni lombarde vede la presenza di un comune di

dimensioni maggiori, in termini di popolazione, rispetto agli altri o all’altro

comune, si ricordi, infatti, che la maggioranza relativa delle Unioni è composta

da due comuni (tabella 2.13, figura 2.12).

Tabella 2.13. - Frequenza dei modelli di aggregazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005

Modello Parametri del coefficiente di

variazione Frequenza Percentuale

omogeneo x<33% 12 20,0% scalare 34%<x<66% 18 30,0% centrale x>67% 30 50,0% Totale - 60 100,0


Figura 2.12 - Frequenza dei modelli di aggregazione delle Unioni lombarde al 31/12/2005

scalareomogeneocentrale

modello

50

40

30

20

10

0

Perc

entu

ale


4 Al fine di quantificare le differenze, in termini percentuali, tra le dimensioni dei singoli Comuni

appartenenti a ciascuna Unione si è utilizzato il coefficiente di variazione su base 100 CV= (Dev.

Std./ )*100.


25

La tabella 2.14 che segue evidenzia come la diffusione del modello centrale sia

tendenzialmente indipendente dal numero di comuni costituenti un’Unione.

Tabella 2.14 – Rapporto fra numero di comuni lombardi costituenti le Unioni e modello di

aggregazione al 31/12/2005

Numero di comuni in unione

2 3 4 5 6 10 13 Totale

omogeneo 23,8% 21,1% 20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 19,6%

scalare 23,8% 26,3% 40,0% 100,0% 50,0% 0,0% 0,0% 30,4%

centrale 52,4% 52,6% 40,0% 0,0% 50,0% 100,0% 100,0% 50,0%

Totale 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%


Di seguito, nelle figure 2.13, 2.14, 2.15. vengono proposti tre esempi relativi a

ciascun modello di aggregazione.

Figura 2.13 – Esempio di modello omogeneo: Unione della Media Valle Cavallina

(Provincia di Bergamo)

comune popolazione

VIGANO SAN MARTINO 989

BORGO DI TERZO 933

LUZZANA 719



26

Figura 2.14 - Esempio di modello scalare: Unione dei comuni dell'Alta Valle Camonica

(Provincia di Brescia)

Figura 2.15 - Esempio di modello centrale: Unione dei comuni di Ceto, Cimbergo e Paspardo

(Provincia di Brescia)

comune Pop.

PONTE DI LEGNO 1869

VEZZA D'OGLIO 1426

TEMU' 1010

VIONE 758

MONNO 586

INCUDINE 451

comune popolazione

CETO 1860

CIMBERGO 573

PASPARDO 677




27

La tendenza strutturale maggioritaria delle Unioni di comuni lombarde risulta

essere abbastanza definita. Si tratta di Unioni composte da due o tre comuni

organizzate secondo un modello centrale, ovvero con un comune

significativamente più grande dell’altro o degli altri. Tale Ente ha una popolazione

media superiore a 3500 abitanti (tabella 2.15).

Il modello di aggregazione con comune capofila presuppone complementarietà

d’interessi fra un comune che, in termini di strutture operative, è

significativamente più strutturato degli altri membri della gestione associata. I

comuni di minore dimensione, con la loro presenza, determinano l’aumento della

dimensione organizzativa e della quantità di risorse a disposizione dell’intero

sistema, così da consentire potenziali economie di scala e scopo. Non è raro che il

comune capofila sostenga l’allargamento dell’erogazione di servizi a situazioni

che in precedenza ne erano prive, subendo un tasso di incremento dei servizi

inferiore a quello degli altri, più piccoli, comuni aderenti. Questa situazione deve

essere attentamente considerata perché il recesso del comune capofila, nel caso di

eccessivo impegno a fronte di benefici non più ritenuti soddisfacenti, può

determinare la conclusione dell’esperienze associativa. La garanzia di alti livelli

di efficacia dell’associazione è strettamente dipendente dal riconoscimento di un

ruolo di leadership del capofila e da una sua volontà di assumere tale ruolo e di

ottemperare a tutti gli obblighi che la sua interpretazione necessita.

Le soluzioni aggregative omogenee e scalari sono modelli di aggregazione

privilegiate dai piccoli comuni che non intendono rapportarsi con strutture

amministrative decisamente più complesse, come è dimostrato dal fatto che le

amministrazione di più ampie dimensioni sono quelle con meno di 2000 abitanti

(tabella 2.15).

Tabella 2.15 – Percentuali di frequenza del comune di maggiori dimensioni con popolazione

inferiore a 2000 abitanti per modello di aggregazione nelle Unioni lombarde e popolazione media

dei comuni con maggiori dimensioni per modello di aggregazione al 31/12/2005

Percentuale di frequenza del comune di maggiori dimensioni con meno di

2000 abitanti

Popolazione media del Comune di maggiore

dimensione

centrale 26,7% 3625

omogeneo 75,0% 1727

scalare 78,0% 2696


Infine, è da notare che, in termini di evoluzione della struttura quantitativa dei

comuni appartenenti alle Unioni lombarde, non si registra un significativo

fenomeno di nuovi ingressi di comuni nelle Unioni dopo la loro costituzione.

Sembrerebbe che la presenza in un territorio di una Unione non stimoli processi di

aggregazione nei confronti dei comuni limitrofi . Si sono, invece, verificati casi di

evidente difficoltà nel mantenimento dell’integrità dimensionale delle Unioni, di

solito accompagnate da un abbassamento delle aspettative di cooperazione che si

sono tradotte in un mantenimento difficoltoso o in un restringimento delle

funzioni e dei servizi trasferiti.


28

2.5. Comunità montane

Il 30% circa dei comuni inseriti in Unioni appartiene a una Comunità montana

(tabella 2.16). Il 28% circa delle Unioni ha al proprio interno dei comuni inseriti

in Comunità montane e circa il 70% di Unioni appartenente a questo insieme è

composto esclusivamente da comuni inseriti in Comunità montane (figura 2.16).

Tabella 2.16 - Comuni inseriti in Unioni lombarde che appartengono alle comunità montane

lombarde al 31/12/2005

N Comuni Percentuali

No 140 69,7

Si 61 30,3

Totale 201 100,0


Figura 2.16 – Frequenze dei comuni in Unione che appartengono a Comunità montane lombarde al

31/12/2005

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1 3 5 7 9 11 13 15 17

N Unioni

N C

om

un

i

Totale comuni

Comuni in CM


Il ruolo di presidio degli specifici fattori di sviluppo delle realtà montane, stabilite

dalle leggi nazionali e regionali, non è in alcun modo messo in discussione dalle

Unioni. I punti di attrito possono determinarsi in relazione alla possibile

sovrapposizione di ruoli nella gestione associata dei servizi comunali. Su questo

punto si osserva che la gestione associata di servizi che non hanno carattere

industriale necessita di una grande capacità progettuale e realizzativa di natura

tecnico organizzativa, nonché della presenza di componenti politiche in grado di


29

percepire e tradurre in interventi, secondo una logica induttiva, le diverse esigenze

presenti nei comuni. La gestione da parte di una comunità montana di servizi

associata risulta particolarmente critica e difficoltosa:

in presenza di un elevato numero di comuni che manifestano esigenze da

interpretare e da tradurre in progetti condivisi;

quando non sono presenti al suo interno figure tecnico organizzative in grado

di promuovere e gestire i servizi associati;

se i rapporti istituzionali e politici con gli enti non possiede uno slancio

adeguato verso lo sviluppo di politiche associative.

La nascita delle Unioni è indice di una difficoltà di rapporti fra comuni e

Comunità montane, la cui genesi può essere ricondotta alla presenza di quelle

criticità sopra ricordate.

In termini di assetto istituzionale di specifiche aree, l’affacciarsi di un nuovo

soggetto che si dedica alla definizione e realizzazione di politiche amministrative

ha determinato un riassetto degli equilibri politici di area, favorendo i soggetti che

direttamente sono espressione del mondo dei comuni.

In assenza di modifiche dell’attuale normativa, l’avvio di un percorso di reciproca

valorizzazione può portare Comunità montane e Unioni di comuni a fornire un più

alto contributo alla riqualificazione dei servizi in ambito locale.

La costruzione di un’associazione stabile fra comuni come l’Unione può offrire

un contributo per avviare un percorso di ulteriore allargamento delle gestioni

associate di servizi utilizzando la Comunità montana come elemento di

coordinamento di più realtà, siano esse Unioni o gestioni associate mediante

convenzioni, a partire da concrete esperienze generalizzabili..

La costituzione di Unioni nell’ambito di comunità montane se visto come

un’opportunità di loro riqualificazione può comportare, in termini sistemici, la

diffusione dell’innovazione anche in aree delle comunità non toccate dal processo

associativo. Il ruolo delle Comunità montane sarà più o meno forte in ragione

della loro capacità di governare processi vitali di revisione del sistema di governo

dei servizi.

Un atteggiamento ostativo allo sviluppo delle Unioni di comuni manifesta

vantaggi dubbi. La logica di ostacolare comunque i processi volontari

d’associazione è fortemente pericolosa perché tende solo a bloccare piuttosto che

a costruire sistemi innovativi d’erogazione di servizi. Per limitare conflitti inutili

e gli atteggiamenti di puro ostacolo all’innovazione si tratta di definire

meccanismi premianti per quelle istituzioni locali che garantiscono elevati livelli

d’intrapresa, unica condizione per realizzare un aumento dei livelli di rendimento

istituzionale. In caso di conflitto istituzionale si tratta di privilegiare, in termini

incentivanti, la soluzione che garantisce la soluzione più estesamente efficiente ed

efficace.

Gli inevitabili disequilibri politici che possono determinare fra un’autorità di

ambito, quali le Comunità montane, e forme associative volontarie espressione

diretta dei comuni debbono, comunque, essere fondamentalmente ancorati al


30

rispetto del principio che la titolarità dell’esercizio delle funzioni amministrative

rimane in capo ai comuni.

In ogni caso si sottolinea che le Comunità montane e le Unioni di comuni sono

strettamente dipendenti dalla formazione di una leadership locale che, per

ambedue, influisce sul successo delle iniziative intraprese e per le Unioni, in

particolare, anche sulla loro esistenza. Nel caso delle Unioni la leadership,

dunque, deve anche assumere compiti di mantenimento e sviluppo dell’integrità

del nuovo ente che, nel caso delle Comunità montane, sono garantite dalla

cogenza della normativa. Si sottolinea che la leadership di qualità è

maggiormente garantita dalla presenza attiva nello sviluppo dei processi di

cooperazione dei sindaci, i quali sono le figure locali con il più alto grado di

autorevolezza istituzionale, per il suo legame con il sistema di diretto acquisizione

del consenso, che non trova, attualmente, un analogo riscontro nelle Comunità

montane. Casi di successo nello sviluppo delle Comunità montane hanno

evidenziato la creazione di una leadership dove parte attiva è stata assunta dai

sindaci dei comuni aderenti. Si sottolinea che, anche nel caso in cui sia necessario

affermare la cogenza delle gestioni associate, la leadership locale, pur non

essendo necessaria per garantire la nascita di un’associazione, risulta comunque

indispensabile per garantire il suo armonico sviluppo.


31

Capitolo 3

Servizi e prestazioni delle Unioni di comuni lombarde

3.1 Servizi e prestazioni trasferite e proprie dell’Unione

Il capitolo si propone di analizzare i servizi e le prestazioni che

i comuni costituenti le Unioni lombarde hanno loro trasferito. Ogni

servizio considerato si presuppone suddiviso in una quantità variabile di

prestazioni. Per esempio la figura 3.1 illustra la suddivisione del servizio

Polizia locale in prestazioni. L’elenco completo dei servizi e delle

prestazioni è illustrata nell’Allegato 1;

le Unioni debbono svolgere per garantire il proprio funzionamento (tabella

3.2).

Tabella 3.1. – Servizi e prestazioni relativi alla Polizia locale

Polizia locale

Assistenza e disciplina del traffico

Gestione denunce cessione immobili

Gestione denunce infortuni sul lavoro

Gestione denunce presenze in albergo

Gestione deposito atti giudiziari

Gestione veicoli e oggetti rinvenuti

Pattugliamento

Rilevazione incidenti

Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali

altro

I dati raccolti, attraverso la distribuzione di questionari e colloqui con testimoni

privilegiati, si riferiscono a tutte le sessanta Unioni di Comuni Lombarde

costituite al 31/12/2005.


32

Tabella 3.2 - Lista dei servizi e delle prestazioni proprie dell’Unione

Servizi Prestazioni

garanzia della partecipazione

Supporti operativi e amministrativi per lo svolgimento delle consultazioni elettorali e referendarie

supporto al funzionamento degli organi istituzionali Supporto amministrativo allo svolgimento delle sedute degli organi istituzionali

Gestione rimborsi membri organi istituzionali

gestione del personale e sviluppo organizzativo Selezione e inserimento del personale

Svolgimento iniziative formative per il personale

Distribuzione fondo incentivante

Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente

Certificazione di servizio per il personale dipendente

Azioni disciplinari relativamente al personale

Trattamento economico e contributivo del personale

Analisi e progettazione organizzativa

comunicazione con l’esterno Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti

Distribuzione e spedizione posta

Protocollazione

Archiviazione storica e di deposito

Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni

Comunicazione sulle attività degli organismi politici

Gestione albo pretorio

gestione programmazione e controllo

Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria preventivi e consuntivi

Definizione e controllo piani di gestione

gestione degli acquisiti Stipula contratti assicurative

Gestione contratti fornitori di energia e servizi telefonici, e di gestione del riscaldamento

Acquisto beni immobili

Acquisto beni mobili (strumentazione, arredi, ecc.)

Acquisto materiale di consumo


33

Servizi Prestazioni

gestione amministrativa e contabile Gestione delibere

Gestione contabile entrate e uscite

gestione automezzi, strumentazione d’ufficio e reti telefoniche e dati

Gestione parco automezzi

Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari)

Gestione reti dati e telefoniche

Gestione magazzini

gestione delle statistiche Gestione statistiche comunali

Gestione censimenti

certificazione generica Certificazione copie conformi vidimazioni

Certificazione autenticità firme e atti notori


34

3.2 Indici sintetici relativi ai servizi trasferiti alle Unioni lombarde

La valutazione delle scelte di trasferimento alle Unioni di competenze da parte dei

comuni aderenti sono riassuntivamente illustrabili considerando alcuni indici:

diffusione/divario, assunzione di responsabilità, concentrazione.

3.2.1 Indici di diffusione/divario

L’indice di diffusione di un servizio ha lo scopo di misurare la presenza di un

determinato servizio in relazione alla sua massima presenza teorica in tutte le

Unioni esistenti. Nel caso in cui un servizio non fosse erogato da alcuna Unione il

valore dell’indice di diffusione sarebbe uguale a 0, mentre nel caso contrario il

suo valore sarebbe massimo.

Il calcolo dell’indice di diffusione, in sintesi, si svolge individuando le frequenze

delle prestazioni trasferite alle Unioni lombarde, relativamente ad un servizio, e

comparando il risultato con il massimo valore possibile, che corrisponde ad un

completo trasferimento delle prestazioni a tutte le Unioni esistenti.

Un medesimo valore dell’indice può essere espressione di due differenti situazioni

teoriche: un gran numero di Unioni che erogano poche prestazioni legate ad un

servizio oppure poche Unioni che erogano un gran numero di prestazioni legate ad

un servizio.

Per una lettura più immediata dell’indice si è deciso di rappresentarlo su base 100.

Utilizzando tale quantificazione, qualora fossero erogate solo la metà delle

prestazioni attinenti ad un servizio, rispetto a quelle teoricamente possibili, si

considererebbe quest’ultimo erogato al 50%.

La tabella 3.3 classifica per livello di diffusione i diversi servizi erogati dalle

Unioni di Comuni lombarde. Nella medesima tabella è presentato l’indice di

divario che rappresenta, sul totale delle Unioni, la percentuale di prestazioni

mancanti affinchè si possa affermare che un servizio è erogato in tutte le Unioni.

L’indice di divario rappresenta la porzione mancante di prestazioni che

dovrebbero essere trasferite alle Unioni esistenti affinchè si determini una piena

diffusione del servizio.


35

Tabella 3.3 – Indici di diffusione e divario delle Unioni lombarde al 31/12/2005

Servizi Indice di

diffusione Indice di divario

Polizia municipale 56,0% 44,00%

Segreteria generale 50,7% 49,37%

Polizia amministrativa 50,0% 50,00%

Polizia commerciale 50,0% 50,00%

Servizi smaltimento rifiuti 46,3% 53,70%

Gestione economica 44,4% 55,60%

Viabilità 40,8% 59,20%

Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 40,4% 59,60%

Servizi protezione civile 33,9% 66,10%

Ufficio tecnico 33,6% 66,40%

Gestione personale 33,3% 66,70%

Gestione entrate tributarie 33,0% 67,00%

Servizio necroscopico cimiteriale 31,3% 68,70%

Illuminazione pubblica 31,0% 69,00%

Assistenza alla persona 30,8% 69,20%

Manifestazioni turistiche 30,4% 69,60%

Parchi e tutela ambiente 30,2% 69,80%

Biblioteche, musei, pinacoteche 27,1% 72,90%

Urbanistica e gestione territorio 26,6% 73,40%

Gestione beni demaniali 25,9% 74,10%

Istruzione elementare 25,0% 75,00%

Scuola materna 25,0% 75,00%

Fiere, mercati 24,4% 75,60%

Teatri, attività culturali 24,3% 75,70%

Servizio idrico integrato 22,6% 77,40%

Affissioni e pubblicità 21,4% 78,60%

Servizi turistici 17,9% 82,10%

Distribuzione gas 16,1% 83,90%

Istruzione media 16,1% 83,90%

Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 13,7% 86,30%

Asilo nido e infanzia 11,0% 89,00%

Manifestazioni settore sportivo 10,7% 89,30%

Stadio comunale e impianti sportivi 10,0% 90,00%

Edilizia residenziale pubblica 5,4% 94,60%

Servizi prevenzione e riabilitazione 5,4% 94,60%


L’analisi delle tipologie di servizi con maggiore frequenza trasferite alle Unioni

lombarde porta alle seguenti considerazioni:


36

i servizi di Polizia locale, con i correlati servizi di Polizia amministrativa e

commerciale, possiedono una particolare importanza strategica per

l’amministrazione regionale che ha stanziato risorse paragonabili a quelle

destinate al finanziamento di tutte le altre forme associative. I comuni

costituenti le Unioni, specialmente quelle di ultima costituzione, in buona

parte avevano già realizzato esperienze associative usufruendo di quei fondi.

Inoltre l’importanza strategica assunta da tale servizio per la maggiore

importanza assegnata dalla comunità locale ai problemi della sicurezza, unita

alla difficoltà, soprattutto per i piccoli comuni, di offrire prestazioni efficaci a

causa dell’utilizzo degli agenti di polizia municipale per l’espletamento delle

prestazioni non consone al loro profilo professionale, sono fattori di spinta

verso l’associazione. La presenza del servizio Viabilità fra scelte di

trasferimento di maggiore peso rimarca l’importanza dell’area della Polizia

locale;

il trasferimento di prestazioni di gestione interna dei comuni costituenti le

Unioni, riconducibili ai servizi generali e alla gestione economica,

rappresentano un’importante scelta per costruire nel tempo un punto di

riferimento amministrativo in grado di coadiuvare l’elaborazione, la decisione

e il controllo sulla realizzazione delle politiche amministrative costituendo

un’unica piattaforma sulla quale far operare i processi di natura politica e di

sviluppo dei sistemi gestionali;

le attività assistenza scolastica forniscono un supporto allo svolgimento di un

servizio gestito dallo stato. In questo senso, i margini di discrezionalità

dell’ente locale si presentano di basso profilo, prevalendo le criticità di natura

tecnica connesse all’erogazione dei servizi di mensa e trasporto scolastico. In

particolare la gestione del trasporto scolastico determina una necessità di

gestione degli autisti che, in genere, quando non totalmente dedicati, sono

reclutati fra gli agenti di polizia municipale o le figure operaie. La bassa

possibilità di definire politiche autonome per il ruolo sussidiario delle

prestazioni erogate, unite alle difficoltà organizzative sia di efficienza

operativa sia di gestione dei profili professionali non congruenti per lo

svolgimento delle prestazioni sono le principali ragioni che hanno consigliato

gli amministratori nelle scelte di trasferimento.

3.2.2 Indici di assunzione di responsabilità

L’indice di assunzione di responsabilità si propone di mostrare il livello di

erogazione dei servizi da parte di un’Unione, rispetto al massimo teorico

rappresentato dall’assunzione piena delle responsabilità connesse allo

svolgimento di tutti i servizi.

L’illustrazione dei risultati del calcolo dell’indice citato può essere espressa con la

costruzione di una graduatoria dove compaiono tutte le Unioni. Allo scopo di

rendere più sintetica tale illustrazione le Unioni sono state aggregate in classi. La

tabella 3.4 espone, in modo sintetico, la distribuzione percentuale delle Unioni

lombarde. Nessuna unione eroga il 100% dei servizi. Risulta comunque


37

interessante osservare che il 50% delle unioni eroga, al massimo, solo il 20% dei

servizi possibili.

Tabella 3.4 – Graduatoria delle Unioni lombarde in rapporto all’indice di assunzione di

responsabilità al 31/12/2005

Fascia indice di assunzione di responsabilità

(val%)

% Unioni % cumulate

0 – 20 50,0% 50,0%

21 – 40 35,4% 85,4%

41 – 60 12,5% 97,9%

61 – 80 2,1% 100,0%

81 – 100 0% 100,0%

Totale 100,0%


3.2.3 Indice di concentrazione

L’indice di concentrazione intende offrire una misura del numero di prestazioni

che mediamente sono erogate per ciascun servizio, considerando come base di

calcolo tutti i casi in cui le prestazioni sono state effettivamente trasferite.

L’indice è stato costruito in modo da assumere valore 0 in caso di assenza del

fenomeno e valore massimo quando, nel caso sia trasferito un servizio, siano

trasferite anche tutte le prestazioni che lo compongono.

Tabella 3.5 – Indici di concentrazione dei servizi erogati dalle Unioni lombarde al 31/12/2005

Servizio Concentrazione

Affissioni e pubblicità 100,0%

Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 74,1%

Asilo nido e infanzia 65,0%

Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 62,9%

Biblioteche, musei, pinacoteche 55,6%

Distribuzione gas 100,0%

Edilizia residenziale pubblica 100,0%

Fiere, mercati 100,0%

Gestione beni demaniali 50,5%

Gestione economica 83,3%

Gestione entrate tributarie 67,6%

Gestione personale 55,4%

Illuminazione pubblica 78,6%

Istruzione elementare 100,0%

Istruzione media 100,0%

Manifestazioni settore sportivo 75,0%


38

Manifestazioni turistiche 100,0%

Parchi e tutela ambiente 96,0%

Polizia amministrativa 100,0%

Polizia commerciale 100,0%

Polizia municipale 63,7%

Scuola materna 100,0%

Segreteria generale 64,7%

Servizi prevenzione e riabilitazione 100,0%

Servizi protezione civile 100,0%

Servizi smaltimento rifiuti 78,6%

Servizi turistici 100,0%

Servizio idrico integrato 65,8%

Servizio necroscopico cimiteriale 68,8%

Stadio comunale e impianti sportivi 62,1%

Teatri, attività culturali 100,0%

Ufficio tecnico 57,2%

Urbanistica e gestione territorio 88,2%

Viabilità 66,4%


I valori dell’indice di concentrazione (tabella 3.5) risultano piuttosto alti. La

tendenza è ad associare, nei trasferimenti effettuati dalle Unioni lombarde, un alto

numero di prestazioni ai rispettivi servizi. In altre parole, quando viene trasferito

un servizio viene, in genere, trasferito in modo “pesante”, cioè con tutte le

prestazioni ad esso associate.

3.3 Prestazioni trasferite

3.3.1 Prestazioni maggiormente trasferite

La visione d’insieme proposta con l’analisi dei servizi trasferiti può essere

utilmente integrata con l’illustrazione delle prestazione che compongono i servizi

che hanno raggiunto un maggiore gradimento. La tabella 3.6 mostra l’elenco

delle prestazioni maggiormente trasferite alle Unioni lombarde con relativa

percentuale.

Tabella 3.6 - Elenco delle prestazioni maggiormente trasferite alle Unioni lombarde al 31/12/2005

Prestazioni Servizio di

appartenenza %


Polizia locale 67,9%

Assistenza e disciplina del traffico Polizia locale 66,1%

Pattugliamento Polizia locale 66,1%

Rilevazione incidenti Polizia locale 58,9%

Servizi di assistenza domiciliare Servizi sociali 57,1%

Gestione albo pretorio Segreteria 55,4%


39

generale

Protocollazione Segreteria generale

55,4%


Segreteria generale

53,6%

Trattamento economico e contributivo del personale Gestione del

personale 53,6%

Manutenzione strade Viabilità 51,8%

Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria

Gestione economica

51,8%

Trasporti scolastici

Assistenza scolastica,

ristorazione, trasporto

51,8%

Gestione adempimenti fiscali dell'Ente Gestione

economica 50,0%

Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale Viabilità 50,0%

Polizia amministrativa Polizia

amministrativa 50,0%

Polizia commerciale Polizia

commerciale 50,0%

Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani Servizi

smaltimento rifiuti

50,0%


3.2.2 Dinamiche di sviluppo dei trasferimenti delle prestazioni

Il confronto con dati relativi ad un’analoga ricerca sui trasferimenti delle

prestazioni riferita all’anno 20015 e basata su un campione di trentacinque Unioni,

ci consentono di esplicitare alcune considerazioni sulle dinamiche di evoluzione

delle scelte. In totale si registra un aumento di circa il 6% del numero delle

prestazioni erogate (figura 3.1).

Figura 3.1. – Variazione della quantità delle prestazioni trasferite alle Unioni lombarde nel periodo

2001 – 2005 su un campione di 35 Unioni


5 Irer “Politiche Regionali verso i piccoli Comuni: valutazione delle esperienze già realizzate e

ruolo di incentivazione della Regione”, 2003


40

Una prima considerazione consiste nel constatare che, nel complesso, le

prestazioni erogate dalle Unioni sono aumentate lievemente (6,19 %). Questo dato

conferma quella tendenza “riflessiva” del sistema delle Unioni relativamente al

mancato allargamento degli ambiti dopo la fase di loro costituzione.

L’analisi delle dinamiche delle Unioni già presente nel 2001 (figura 3.2) evidenzia

che alcune Unioni lombarde hanno incrementato notevolmente la spinta

aggreagativa trasferendo una cospicua quantità di prestazioni. Si identificano,

così, tipologie profondamente differenti di Unioni. Alcune impegnate nel

percorrere una via d’innovazione nella costruzione di una rete sempre più

integrata, altre che hanno registrato una caduta del loro impegno associativo. Le

Unioni che hanno incrementato dal 50% all’80% le prestazioni erogate,

rappresentano un caso di studio interessante per valutare le condizioni di successo

del percorso aggregativo, così come le altre Unioni che sono rimaste stabili o

hanno subito sensibili decrementi nelle prestazioni trasferite, sono un significativo

caso per individuare i fattori depressivi dell’impegno verso lo sviluppo dei

processi di unificazione.

Figura 3.2 –Variazioni del numero di prestazioni erogate dalle Unioni di Comuni lombarde nel

periodo 2001 - 2005

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

N Unioni

N p

resta

zio

ni

2001 -

2005


3.4. Analisi dei servizi ponderati all’importanza strategica delle

prestazioni

In precedenza si è preso in considerazione esclusivamente l’aspetto quantitativo

dei servizi e delle prestazioni erogate dalle Unioni di comuni Lombarde. Tale

processo ha evidenziato una graduatoria numerica dei servizi e delle prestazioni

maggiormente trasferite dai comuni. Si sottolinea, però, che i diversi servizi, cui

sono legate le prestazioni sono caratterizzate da un’importanza strategica

differente. A tale scopo è stato messo a punto un sistema di ponderazione per

evidenziare il valore strategico delle prestazioni e servizi trasferiti.


41

A prestazioni (Allegato 2) e servizi (tabella 3.7) sono assegnati pesi che indicano

il grado del loro contributo all’aumento del rendimento istituzionale, nel caso in

cui esse siano svolte da un’Unione di comuni piuttosto che con gestioni singole.

Risulta evidente che l’assegnazione specifica dei pesi è soggetta ad una

valutazione con forti connotati soggettivi. Così, le scelte delle amministrazioni

comunali coinvolte in un percorso di unificazione possono divergere da quelle

dell’amministrazione regionale impegnata in un percorso di sostegno allo

sviluppo di tali percorsi.

I principi attraverso cui giungere ad una differenziazione dei pesi da attribuire ai

servizi, illustrati nel presente lavoro, sono il risultato di uno stretto rapporto con

gli uffici della Regione Lombardia impegnati nel sostegno alle gestioni associate,

nel corso di un’indagine sulle Unioni di comuni6. Un’analoga pesatura delle

prestazioni e dei servizi è stata utilizzata nel corso di un’indagine sulle gestioni

associate nella regione Friuli Venezia Giulia7. L’uso della metodologia che

prevede l’indicazione del peso strategico dei servizi, secondo principi che possono

anche differire da quelli utilizzati in questa sede, può anche essere utile in ambito

locale sia per valutare in termini progettuali il peso di diverse ipotesi di

trasferimento sia per posizionare una determinata Unione rispetto ad altre

analoghe esperienze. Inoltre, in caso di valutazione evolutiva, la ponderazione

può fornire utili elementi di confronto fra varie fasi di sviluppo di una singola

esperienza associativa locale e di popolazioni di esperienze analoghe.

In sintesi, i principi guida utilizzati per definire i pesi dei servizi/prestazioni sono

così esplicitabili:

possibilità per l’associazione d’incidere sui processi di programmazione

/controllo, erogazione e relazione con i fornitori rispetto ad una forma di

gestione singola. Per esempio la gestione associata del servizio illuminazione

pubblica, pur avendo un valore perché consente di negoziare con maggiore

efficacia con le aziende fornitrici, ha un peso inferiore rispetto a questo fattore

nei confronti dei servizi di Polizia locale, dove sono presidiabili più fasi

necessarie per il suo esercizio. Più alta è la possibilità d’incidere nelle fasi e

più alto è il punteggio;

ampiezza delle aree critiche, rinvenibile nell’ambiente economico sociale di

riferimento e in relazione ai processi organizzativi da presidiare, per garantire

efficienza, efficacia, qualità dei risultati. Una limitata gamma di criticità

determina la definizione di un peso basso e viceversa;

valore strategico della funzione. Più intensa è la necessità che sia l’ente locale

a presidiare il suo svolgimento, per necessità di adesione alla normativa o per

difficoltà di individuare altre forme di gestione, più alto è il peso.

6 Irer “Sistemi associati negli Enti Locali lombardi, esperienze innovati in ambito istituzionale e

ruolo dei modelli di incentivazione”, 2002

7 Clara Busana Banterle, Susanna Zaccarin “La gestione associata degli Enti Locali in FVG:

forme, caratteristiche e contributi incentivanti”, Paper Dipartimento di Scienze Economiche e

Statistiche Università di Trieste, 2006


42


43

Tabella 3.7 – Pesi assegnati ai servizi

PESO 1

Affissioni e pubblicità

Distribuzione gas Edilizia residenziale pubblica

Fiere, mercati Illuminazione pubblica

Manifestazioni settore sportivo Servizi smaltimento rifiuti Servizio idrico integrato Teatri, attività culturali

PESO 2

Anagrafe, stato civile, elettorale, leva

Biblioteche, musei, pinacoteche Istruzione elementare

Istruzione media Manifestazioni turistiche

Piscine comunali Polizia amministrativa Polizia commerciale

Scuola materna Stadio comunale e impianti sportivi

Strutture residenziali e ricovero anziani

PESO 3

Asilo nido e infanzia

Assistenza alla persona Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto

Gestione beni demaniali Gestione economica

Gestione entrate tributarie Gestione personale

Parchi e tutela ambiente Polizia locale

Segreteria generale Servizi commercio

Servizi prevenzione e riabilitazione Servizi protezione civile

Servizi turistici Servizio necroscopico cimiteriale

Ufficio tecnico Urbanistica e gestione territorio

Viabilità


44

3.5.1 Graduatoria dei livelli di trasferimento dei servizi attraverso l’uso degli

indici di diffusione ponderati

La graduatoria dell’indice di diffusione ponderato (tabella 3.8) si ottiene

elencando in ordine di grandezza tali indici relativi a tutte le Unioni del campione

riportati su base 100. Ciò che otteniamo è una visione sintetica dei trasferimenti

effettuati raggruppati per servizi.

Tabella 3.8 – Graduatoria degli indici di diffusione ponderata al 31/12/2005

SERVIZIO Indici di

diffusione ponderati

Polizia locale 65,35%

Segreteria generale 59,10%

Polizia commerciale 58,33%

Polizia amministrativa 58,33%

Servizi smaltimento rifiuti 54,06%

Gestione economico - finanziaria 51,75%

Viabilità 47,59%

Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto 47,15%

Servizi protezione civile 39,58%

Servizi commercio 38,16%

Ufficio tecnico 37,44%

Servizio necroscopico cimiteriale 36,51%

Assistenza alla persona 35,96%

Manifestazioni turistiche 35,42%

Parchi e tutela ambiente 35,20%

Biblioteche, musei, pinacoteche 31,25%

Urbanistica e gestione territorio 31,03%

Istruzione elementare 29,17%

Gestione scuole materne 29,17%

Gestione beni demaniali 28,89%

Teatri, attività culturali 28,40%

Fiere, mercati 27,08%

Servizio idrico integrato 26,32%

Gestione affissioni 25,00%

Servizi turistici 20,83%

Gestione entrate tributarie 19,24%

Distribuzione gas 18,75%

Istruzione media 18,75%

Gestione personale 18,43%

Anagrafe, stato civile, elettorale, leva 16,01%

Asilo nido e infanzia 13,54%

Manifestazioni settore sportivo 12,50%


45

Stadio comunale e impianti sportivi 11,62%

Edilizia residenziale pubblica 6,25%

Servizi prevenzione e riabilitazione 6,25%


3.5.2 Calcolo degli indici di assunzione di responsabilità ponderati

Il calcolo dell’indice di assunzione di responsabilità ponderato è illustrato nella

tabella 3.9.

Tabella 3.9. – Graduatoria degli indici di assunzione di responsabilità ponderati al 31/12/2005

2005

% n Unioni Cumulate

0 – 20 41,7% 41,7%

21 – 40 39,6% 81,3%

41 – 60 14,6% 95,8%

61 – 80 4,2% 100,0%

81 – 100 - -

Fonte elaborazione Ancitel Lombardia

Rispetto alla graduatoria non ponderata si registra una maggiore

equidistribuzione, dovuta al fatto che alcune Unioni erogano prestazioni e servizi

di una certa rilevanza.

Il confronto tra numero e tipologia di prestazioni e i servizi erogati nel 2001 e nel

2005 evidenzia, anch’esso un leggero spostamento verso l’alto. Ovvero la

tendenza risulta, anche se in modo molto limitato, quella di erogare prestazioni

con un peso maggiore (tabella 3.10, figura 3.3).

Tabella 3.10 – Confronto degli indici di assunzione di responsabilità ponderati delle Unioni

lombarde negli anni 2001 - 2005

%

2001 2005

n Unioni Cumulate n Unioni Cumulate

0 – 20 34,30% 34,30% 32,30% 32,30%

21 – 40 42,90% 77,20% 38,70% 71,00%

41 – 60 17,10% 94,30% 22,60% 93,50%

61 – 80 5,70% 100,00% 6,50% 100,00%

81 – 100 - - - -



46

Figura 3.3. – Confronto degli indici di assunzione di responsabilità ponderati delle Unioni

lombarde negli anni 2001 - 2005

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

0 – 20 21 – 40 41 – 60 61 – 80 81 – 100

anno di riferimento - 2001

anno di riferimento - 2005


3.5.3 Indici di valore di governo delle Unioni

L’indice di valore di governo si fonda sull’ipotesi che la gestione delle relazioni

politico/amministrative e del ciclo di vita dei servizi siano correlate direttamente

al numero di amministrazioni comunali che compongono un’Unione, al livello

d’importanza dei servizi trasferiti e al decrescere della densità di popolazione. La

rilevanza di quest’ultimo fattore si basa sull’ipotesi che all’aumentare

dell’ampiezza del territorio e a una contemporanea diminuzione della presenza di

popolazione corrisponda una maggiore complessità gestionale e un aumento dei

costi che più facilmente, in termini di economia di scala e scopo, possono essere

affrontati da una gestione associata.

La formula utilizzata per calcolare l’indice è:

IV = P1*VF + P2*VU + P3*VD

3

dove:

IV rappresenta l’indice di valore di governo;

Pn rappresenta i pesi assegnate alle variabili costituenti i fattori di valore di governo;

VF rappresenta il valore della fascia relativa alle prestazioni ponderate trasferite;

VU rappresenta il valore della fascia riguardante il numero dei comuni di un’Unione;

VD rappresenta il valore della fascia della densità di un’Unione.

I valori assegnate alle fasce sono illustrati nelle tabelle 3.11, 3.12, 3.13.


47

Tabella 3.11 – Fasce e valori relativi alla densità

FASCIA VALORI

Fascia 1 0<x<99,99 4

Fascia 2 100<x<199,99 3

Fascia 3 200<x<299,99 2

Fascia 4 300<x<399,99 1

Fascia 5 400<x<499,99 0

Tabella 3.12 – Fasce e valori relativi al punteggio delle prestazioni ponderate trasferite

FASCIA VALORI

Fascia 1 0<x<19,99 0

Fascia 2 20<x<39,99 1

Fascia 3 40<x<59,99 2

Fascia 4 60<x<79,99 3

Fascia 5 80<x<100 4

Tabella 3.13 – Fasce e valori relativi al numero di comuni che compongono l’Unione di comuni

FASCIA VALORI

Fascia 1 0<x<2 0

Fascia 2 3<x<4 1

Fascia 3 5<x<6 2

Fascia 4 7<x<8 3

Fascia 5 x>9 4

Il peso assegnato al punteggio relativo alle prestazioni ponderate trasferite è pari

al doppio rispetto agli altri due parametri.

I risultati del calcolo dell’indice di valore di governo mostrano una distribuzione

normale delle Unioni lombarde (tabella 3.14, figura 3.4).

Tabella 3.14 – Frequenze nelle fasce dell’indice di valore di governo delle Unioni lombarde al

31/12/2005

Fascia Indice di valore di governo

su base 100 Percentuale

unioni Percentuali cumulate

0<x<20 6,12% 6,12%

21<x<40 28,57% 34,69%

41<x<60 46,94% 81,63%

61<x<80 14,29% 95,92%

81<x<100 4,08% 100,00%



48

Figura 3.4 – Frequenze nelle fasce dell’indice di valore di governo delle Unioni lombarde al

31/12/2005

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

0<x<20 21<x<40 41<x<60 61<x<80 81<x<100

Livello di valore di governo su base 100

pe

rcen

tuali

di

freq

ue

nza d

ell

e U

nio

ni



49

Capitolo 4

Considerazioni sull’andamento della crescita delle Unioni di

comuni lombarde

Il processo di costituzione delle Unioni presenta un andamento non lineare. La

tabella 4.1 e la figura 4.1 mostrano come solo cinque Unioni di comuni lombarde

si siano costituite prima del 1999, usufruendo delle opportunità presenti nella

legge 142/90. Nei successivi sei anni si sono costituite altre cinquantacinque

Unioni.

Tabella 4.1 - Date di costituzione delle Unioni fino al 31/12/2005

Anno di costituzione Frequenza Percentuale Percentuali Cumulate

1996 1 1,67% 1,67%

1997 2 3,33% 5,00%

1998 2 3,33% 8,33%

1999 5 8,33% 16,67%

2000 11 18,33% 35,00%

2001 15 25,00% 60,00%

2002 11 18,33% 78,33%

2003 7 11,67% 90,00%

2004 2 3,33% 93,33%

2005 4 6,66% 100,00%

Totale 60 100,0%


Figura 4.1 - Frequenze nella costituzione di Unioni lombarde per annualità

0

2

4

6

8

10

12

14

16

anno

1996

anno

1997

anno

1998

anno

1999

anno

2000

anno

2001

anno

2002

anno

2003

anno

2004

anno

2005



50

Gli andamenti evidenziati ci portano ad ipotizzare l’esistenza di quattro fasi che

riassumono modalità e motivazioni dello sviluppo delle Unioni di comuni

lombarde denominate: studio (anni 1990-1995), inizio (anni 1996-1999),

accelerazione (anni 2000-2002) e riflessione (anni 2003-2005). La tabella 4.2

associa analiticamente alle fasi dati relativi alla quantità di costituzioni di Unioni

che le contraddistinguono.

Tabella 4.2 - Fasi di costituzione delle Unioni lombarde fino al 31/12/2005

Tasso di crescita fasi

Studio

(anni 1990-

1995)

Inizio

(anni 1996-

1999)

Accelerazione

(anni 2000-

2002)

Riflessione

(anni 2003-

2005)

Numero Unioni 0 10 37 13

Percentuale sul

totale costituite 0 16,6 61,6 21,6

Numero anni 6 4 3 3

Media delle

costituzioni per

anno

0 2,5 12,3 4,3


4.1 Le fasi di studio e inizio

La fase di studio segue la promulgazione della legge 142/90 e si estende fino alla

realizzazione delle prime costituzioni di Unioni.

La fase, nella quale nessuna Unione è stata costituita, registra una significativa

difficoltà ad avviare percorsi di unificazione, in un quadro contestuale in cui si

manifestavano necessità di adeguamento alle nuove normative che dal 1990 hanno

profondamente modificato il sistema delle autonomie locale. Ci riferiamo, in

particolare, a: L. 142/90; L. 241/90; Dlgs. 29/93; Dlgs. 77/95. Tali norme hanno

posto sfide di grande rilievo alle amministrazioni comunali di riassetto

istituzionale, dei procedimenti amministrativi, dell’organizzazione e gestione del

personale, dei sistemi di programmazione e controllo. A queste sfide, che

richiedevano una profonda innovazione delle logiche di azioni fino ad allora

utilizzate, si sono aggiunte, nel corso della fase, profonde modificazioni del

panorama politico e delle aspettative delle comunità locali nei confronti delle

amministrazioni comunali. Il processo di metabolizzazione delle norme da parte

dei sistemi politici locali e dei responsabili della gestione si è configurato, così,

estremamente complesso e disomogeneo. Ulteriori fattori che hanno contribuito

al rallentamento dei processi associativi e, in particolare della costituzione di

Unione sono riconducibili a:


51

il principio, ancora oggi valido, del carattere non cogente, ma volontario

dell’avviamento dei percorsi di gestione associata. In questa situazione le

prerogative e le peculiarità istituzionali e strategiche di ciascuna

istituzione rappresenta un vincolo più o meno che informa tutto il processo

di avvio e sviluppo della cooperazione. La selezione dei partner è quindi

un’eventualità che ha come perno una scelta consapevole degli attori

locali, piuttosto che un punto di partenza cogente dovuto al rispetto della

normativa;

l’inesistenza di sistemi d’incentivazione e di norme regionali e statali di

articolazione normativa e di risoluzione di problemi di applicazione delle

norme relative alle gestioni associate;

la mancanza di sistemi regionali e statali d’accompagnamento allo

sviluppo delle gestioni associate in grado sia di diffondere adeguatamente

conoscenze e stimolare la motivazione degli attori locali sia di valorizzare

le esperienze eccellenti. In sintesi sono stati previsti sistemi per innalzare

la capacità degli attori locali di elaborare modelli di valutazione dei

benefici e costi dell’iniziativa dal punto di vista politico, istituzionale,

economico ed organizzativo e di governo dei percorsi di unificazione;

la presenza di diffuse interpretazioni delle relazioni fra processi di

unificazione e fusione, per le quali si affermava la necessità della fusione

dopo dieci anni di unificazione, nel caso in cui le regioni avessero

promosso con proprie leggi le Unioni tra comuni, erogando contributi

aggiuntivi a quelli già previsti. Per questo specifico tipo di Unioni la

fusione, trascorsi dieci anni dalla loro costituzione, era obbligatoria.

Il contesto in cui si colloca la fase di inizio, nella quale si costituiscono circa il

17% delle Unioni lombarde con una media di 2,5 costituzioni all’anno, è

caratterizzata da:

la promulgazione di una serie di provvedimenti legislativi statali, i cui più

importanti esempi sono la L. 59/1997 e la L. 127/1997 che hanno

determinato una lunga serie di provvedimenti applicativi, orientati alla

realizzazione di un decentramento amministrativo che imponeva ai piccoli

comuni una seria riflessione sulle condizioni di sua sostenibilità in

rapporto alle storiche e immutate loro sofferenze organizzative e di peso

politico;

il mantenimento della normativa di disciplina delle Unioni nella L. 142/90,

così come concepita inizialmente. In particolare la prospettiva della

fusione, per quanto fosse controversa la sua cogenza dal punto di vista

giuridico e di difficile applicazione pratica al termine di un decennio di

unificazione, è ancora vissuta come una fonte di rischio per l’identità dei

comuni. L’effetto di tale situazione ha alzato la soglia di motivazione

necessaria per tutti coloro che intendevano intraprendere percorsi di

unificazione;

un atteggiamento più attento da parte dell’amministrazione regionale che,

in primo luogo, si è impegnata nella delineazione d’indicazioni orientative


52

per la redazione dei regolamenti e degli atti costitutivi delle Unioni e, in

secondo luogo, è intervenuta con provvedimenti finalizzati

all’incentivazione economica delle Unioni e al finanziamento degli studi

di fattibilità. Quest’ultima determinazione ha rappresentato un’importante

azione di sostegno ai processi di unificazione perché rispondeva ad una

forte esigenza da parte degli attori locali di comprensione analitica dei

costi/benefici, su più livelli d’attenzione, e delle modalità più adeguate di

sviluppo dei percorsi di unificazione. Si sottolinea, inoltre, che nelle

prime esperienze di unificazione le direzioni regionali hanno svolto

un’utile opera di assistenza e incoraggiamento delle realtà locali. La

tabella 4.3 riassume i provvedimenti regionali nella direzione sopra

delineata e al termine del paragrafo viene illustrato, in sintesi, il sistema

d’incentivazione regionale;

l’inizio, da parte dell’amministrazione statale, di un concreto

interessamento allo sviluppo delle Unioni di comuni attraverso la

delineazione di un primo sistema d’incentivazione (tabella 4.4) che,

applicato verso la fine del triennio considerato, era semplicemente erogato

in base all’esistenza dell’Unione, senza ulteriori richieste. Il contributo

incentivante era rappresentato da una quota calcolata in riferimento al

complesso dei trasferimenti verso i comuni costituenti l’Unione. Il

sistema è applicato concretamente dalla fine del 1997, copre

retroattivamente l’anno 1996 e successivamente il 1998. Il contributo

dell’anno 1999 è erogato retroattivamente con il nuovo sistema

incentivante applicato dall’anno 2000. Queste tortuose modalità di

erogazione degli incentivi mostrano come questo prima sistema

d’incentivazione statale abbia il carattere sperimentale e sia stato

concepito piuttosto che con una funzione promozionale con una finalità di

sostegno alle esperienze in atto.


53

Tabella 4.3 – Provvedimenti regionali lombardi relativi alle Unioni di comuni fino all’anno 1999

Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 21 giugno 1996 3° supplemento straordinario al n.25 “Adozione dello schema tipo regionale di regolamento e di schema tipo regionale di atto costitutivo per l’unione di comuni costituite ex art.26 legge 8 giugno 1990, n.142 – (Deliberazione della Giunta Regionale del 7 giugno 1996 n.6/1444240)” Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 27 gennaio 1997 Estratto della serie editoriale ordinaria n.5 D.C.R. 27 novembre 1996 n.VI/434 “Contributi Regionali per le Unione dei Comuni costituite ai sensi dell’art.26 comma 8 della Legge 8.6.1990 n.142. Approvazione dei Criteri di determinazione dell’entità dei contributi annuali da erogare a ciascuna unione” Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 25 maggio 1998 Serie Editoriale ordinaria n. 21 D.C.R. 22 aprile 1998 n.VI/871 “Contributi Regionali delle Unioni e le fusioni dei Comuni costituite ai sensi rispettivamente dell’art.26 e dell’art.11 della legge 8.6.1990 n.142. Approvazione dei criteri di determinazione dell’entità dei contributi annuali da erogare a ciascuna unione ed a ciascuna fusione”

Tabella 4.4. – Legislazione nazionale e provvedimenti in materia d’incentivazione delle Unioni di

comuni dall’anno 1997 fino all’anno 1999

D.L.vo 30 giugno 1997, n.244 "Riordino del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali" Art.5, comma 1: “vengono individuati gli incentivi per le funzioni associate: "5.000.000.000 ai comuni che hanno realizzato o realizzano nel triennio la procedura di Unione", Nello stesso art.5, al comma 5, viene stabilito che " L’incentivo per la realizzazione delle procedure di Unione di cui all’art.26 della Legge 8 giugno 1990 n.142, è assegnato ai comuni che la dimostrino al Ministero dell'interno con apposita certificazione. L’incentivo è attribuito entro il limite del 10% delle spese correnti del bilancio complessivo ed entro il limite della quota di fondo disponibile di cui al comma 1”.

Legge 23 dicembre 1998, n.448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo) - Art.31 (norme particolari per gli enti locali, comma 12): “A valere sulle risorse aggiuntive createsi ai sensi dell’art.49, comma 6, della Legge 27 dicembre 1997, n.449, sono destinati al finanziamento delle unione e delle fusioni tra i comuni 10 miliardi di lire per il 1999, 20 miliardi di lire per il 2000 e 30 miliardi di lire per il 2001. Per le medesime finalità sono altresì destinate risorse pari a 3 miliardi di lire per ciascun anno del triennio 1999-2001”. Ministero degli Interni- Direzione Generale della Amministrazione Civile-Direzione Centrale per la finanza locale - Circolare n. F.L. 4/99. Il Ministero ribadisce l’impegno per la destinazione di risorse aggiuntive destinate alle Unioni e alle Fusioni dei Comuni.

Per quanto riguarda il sistema d’incentivazione della Regione Lombardia, il

riferimento è il decreto dei Consiglio Regionale 22 aprile 1998, n.VI/871 che

regola i “Contributi regionali per le unioni e le fusioni di comuni costituite ai sensi


54

rispettivamente, dell'art.26 e dell'art. 11 della legge 8 giugno 1990, n. 142”. A

differenza del sistema statale, il sistema regionale si presenta:

più strutturato nelle procedure di richiesta in termini di tempi e modalità di

presentazione della documentazione;

con una maggiore certezza nella definizione dell’entità del contributo

incentivante, non dipendendo dagli stanziamenti di bilancio disponibili,

ma adattando questi ultimi alle necessità determinate dall’effettiva

costituzione di Unioni;

orientato ad una differenziazione dell’incentivazione in considerazione

delle caratteristiche strutturali delle Unioni e della quantità di servizi

trasferiti.

In sintesi, nel sistema d’incentivazione regionale, i trasferimenti verso le

Unioni si correlano a:

densità della popolazione delle Unioni: il contributo incentivante risulta

direttamente proporzionale alla densità;

numero totale dei comuni aderenti: per ogni comune aderente è previsto

uno specifico contributo incentivante;

standard medio di dotazione di personale e cioè il rapporto abitanti/

personale dei comuni costituenti l’Unione: viene premiata una minore

presenza di personale in relazione all’aumentare della popolazione

presente nell’Unione;

numero funzioni e servizi gestiti dall’Unione, indipendentemente dalla

dimensione dell’unione o dal costo dei servizi associati. Sono, inoltre,

previste delle maggiorazioni che vengono riconosciute qualora prima

dell’Unione non preesista una gestione associata della funzione o del

servizio;

presenza di comuni in stato deficitario. E’ aumentato il contributo

incentivante qualora nell’Unione vi siano comuni deficitari;

interventi straordinari necessari all’avvio dell’Unione. Il contributo è

finalizzato a finanziare le spese necessarie per l’avvio dell’Unione

(acquisto programmi, allestimento sede, arredamento, attrezzatura ecc….).

I contributi ordinati vengono erogati per un massimo di dieci annualità.

Nel contesto sopra delineato la costituzione di Unioni di comuni rappresenta per

gli attori locali di cambiamento una sfida nella quale prevale una forte

componente di sperimentazione istituzionale, intesa, in particolare, come

accettazione del rischio del cambiamento e ricerca di nuove soluzioni

costituzionali e organizzative. In questa fase, coloro che hanno scelto di

procedere in un percorso di unificazione, in particolare, erano orientati nella

propria azione da:

una cultura del cambiamento istituzionale che accettava i presupposti e gli

indirizzi di profonda riforma della pubblica amministrazione che, a partire


55

dai primi anni ’90 erano state integrate con le spinte al decentramento

amministrativo di fine decennio;

logiche di azione organizzativa e gestionale orientate alla ricerca della

qualità efficienza che, anche in presenza di metodologie di applicazione

approssimative, costituivano uno sfondo nel quale inserire i percorsi di

unificazione.

Il carattere di sperimentalità si caratterizzava, in particolare, per:

la mancanza di esperienze di cambiamento istituzionale, organizzativo e

gestionale sulle quali misurare la propria propensione al cambiamento;

l’accettazione del rischio, anche se remoto, della necessità della fusione al

termine del percorso di unificazione;

l’assenza di un sistema strutturato d’incentivazione. Il sistema

d’incentivazione regionale ricordiamo che entrerà pienamente in vigore

solo nella fase di accelerazione.

Si noti che questi sforzi iniziali “senza rete” hanno influito, probabilmente, nella

definizione di patti iniziali che, nel tempo, si sono evolutivamente rinsaldati. Ciò

è dimostrato dalle analisi effettuate nel corso degli anni 2001 e 2005. La prima

rilevazione ha descritto una situazione nella quale il 60% delle Unioni mostrava

un livello medio basso di trasferimento di servizi all’Unione, mentre il restante

40% si era insediato al vertice della classifica delle Unioni con più alto tasso di

trasferimento. La seconda rilevazione dell’anno 2005 ha mostrato una situazione

nella quale le dieci Unioni costituite nell’arco temporale degli anni 1996-1999 si

posizionano nei primi 12 posti della classifica dei livelli di trasferimento. Tutte le

Unioni che nell’anno 2001 non si trovavano ai vertici hanno recuperato

abbondantemente posizioni. Il maggiore periodo di costituzione di cui queste

Unioni ha evidentemente rappresentato un’opportunità d’affinamento dei rapporti

già geneticamente ben orientati da un’alta motivazione iniziale e ulteriormente

incentivati dalle nuove prospettive aperte nella fase di accelerazione.

4.2 La fase di accelerazione

La fase di accelerazione, che manifesta una media annuale di costituzioni di

Unioni circa cinque volte più alta di quella della precedente fase e circa tre volte

più alta di quella successiva (tabella 4.2), si presenta in un contesto nel quale:

le spinte al decentramento amministrativo di origine statale hanno

dimostrato una loro irreversibilità e hanno determinato la definizione della

Legge Regionale 1/2000 di riordino del sistema delle Autonomie in

Lombardia. Le modifiche costituzionali del Titolo V, che del percorso di

decentramento assumono alcuni principi di fondo, hanno definitivamente

posizionato i comuni fra i sistemi di amministrazione equiordinati rispetto

ad altre amministrazioni. Le gestioni associate, in questa fase, si


56

accreditano sempre più come strumenti da considerare attentamente, da

parte degli amministratori, per risolvere i problemi di assunzione delle

nuove responsabilità sussidiarie;

le prime esperienze di unificazione hanno determinato un interesse fra

attori locali che più di altri intendono rendere più complesso e stabile il

rapporto di associazione con altri enti, in molti casi già sperimentato

attraverso la definizione di convenzioni sia su aree di azione consolidate,

come per esempio i servizi sociali, sia di nuova introduzione, come per

esempio lo Sportello unico per le attività produttive;

importanti modifiche, inserite nella L. 265/99, della L. 142/90, orientate

nel senso di ridurre le rigidità della normativa precedente, rimuovendo, in

particolare ogni riferimento al vincolo di fusione delle Unioni. Le

Comunità montane sono assimilate a Unioni di comuni in riferimento alla

gestione associata di servizi. Le modifiche della legge hanno previsto

anche un più accentuato ruolo delle regioni nell’incentivazione

dell’associazionismo e nella definizione di ambiti ottimali per la gestione

associata di servizi. Queste modifiche della normativa di principio non

sono state accompagnate da altrettanto efficaci e paragonabili interventi

sulle normative di dettaglio regionali e statali, sia di natura legislativa sia

regolamentare, che possiedono la capacità di influenzare fortemente le

dinamiche operative di gestione delle prestazioni dopo il loro

trasferimento all’Unione. L’impatto ostacolante delle contraddizioni e

della mancata assunzione nella normativa delle peculiarità delle Unioni in

questa fase è stato fortemente attenuato da un’opinione diffusa fra gli

attori locali del cambiamento di un loro imminente superamento dopo le

modifiche del Titolo V e della legislazione di principio;

l’attivazione di un sistema d’incentivazione statale (Decreto Ministero

dell’Interno 318/2000) affianca quello regionale già esistente, assumendo,

in coerenza con esso, il principio che il contributo incentivante deve essere

commisurato alle specificità di ciascuna Unione.

Gli ultimi due fattori, per la loro specifica e diretta rilevanza nell’influenzare i

percorsi di unificazione meritano una più attenta analisi.

Revisioni della legislazione statale in tema di Unioni di comuni. Nella precedente

normativa erano previste le cosiddette Unioni "forzose" dei comuni.

Un’eventualità che si poteva determinare qualora le regioni avessero promosso

con proprie leggi le Unioni tra comuni, erogando contributi aggiuntivi a quelli già

previsti. Per questo specifico tipo di Unioni la fusione, trascorsi dieci anni dalla

loro costituzione, era obbligatoria.

Il Testo Unico ha confermato l'eliminazione l'istituto dell'unione forzosa,

incombenza che ha negativamente influenzato la diffusione di processi di

unificazione.

La nuova legislazione ha nuovamente configurato il problema delle fusioni

forzose considerando l’istituto dell’Unione, non più come un primo passo verso la

fusione, ma come un modus operandi innovativo per la gestione associata di


57

funzioni e servizi. In questo senso, l'art. 32, comma 1, del Testo Unico ha sancito

che le Unioni sono costituite, al pari di altri istituti, per esercitare congiuntamente

una pluralità di funzioni. L'Unione da ente “a scadenza” diviene, abolito anche il

termine massimo decennale di sua durata, diviene una forma di gestione

coordinata di funzioni e servizi tra i comuni, che può eventualmente sfociare

anche in una fusione.

L'art. 32, comma 1 del Testo Unico, ripropone, eliminandoli, anche i limiti

demografici degli enti che possono costituire un'Unione. Qualsiasi comune, di

qualsiasi dimensione demografica, può decidere di creare un'Unione con altro

comune.

La precedente necessità che gli enti fossero contermini è stata attenuata. Le nuove

norme prevedono che possano costituire l'Unione di più comuni “di norma

contermini”. Scompare, inoltre, la necessità che un'Unione sia costituita solo tra

comuni appartenenti alla medesima provincia o regione. La tabella 4.5 riassume

quanto abbiamo detto.

Tabella 4.5 - Le Unioni di comuni prima e dopo la L. 265/1999

PRIMA DELLA LEGGE

265/1999 DOPO LA L. 265/99

Durata Era previsto una durata massima di 10 anni

Non è prevista nessuna durata

Obbligo alla fusione Era obbligatoria, trascorsi dieci anni dalla loro costituzione, la fusione (c.d. Unioni forzose)

Non vi è nessun obbligo alla fusione

Limiti demografici Erano previsti dei limiti demografici per la costituzione dell’unione

Non sono previsti limiti demografici

Limiti territoriali I comuni dovevano essere contermini e appartenere alla medesima provincia o regione

Non vi è alcun limite. L’art. 32 del TUEL stabilisce che “di norma” i comuni sono contermini ma non impone alcun vincolo

Il sistema di incentivazione Statale. Il Decreto del Ministero degli Interni 1

settembre 2000, n. 318, disciplina i contributi per le Unioni da parte dello Stato.

La metodologia di determinazione contenuta nel DMI n. 318 considera, in estrema

sintesi, i seguenti parametri:

la popolazione complessivamente interessata dalla costituzione

dell’Unione: qualora i comuni di un’Unione siano inseriti nella medesima

Comunità montana, i contributi previsti per l’esercizio associato dei

servizi sono diminuiti del 10%. Se, invece, l’Unione dei comuni coincide

esattamente con gli ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni,


58

individuati ai sensi del Dlgs. 112 del 31 marzo 1998, i contributi sono

aumentati del 5%.

Il contributo é crescente fino a ventimila abitanti, poi decrescente, ed è

pari ad una percentuale del valore nazionale medio per abitante dei

contributi erariali, che viene fissato ogni anno.

Il contributo di cui sopra è rideterminato ogni 10 anni.

Il contributo è comunque rideterminato a seguito di variazioni del numero

dei comuni che costituiscono l’Unione.

il numero degli enti associati: maggiore è la quantità di comuni associati e

maggiore è il contributo erogato;

i servizi esercitati in forma associata: il contributo è calcolato

considerando una percentuale, che progressivamente si amplia in funzione

della quantità dei servizi gestiti dall’Unione, delle spese certif icate.

Il contributo è elevato per le spese certificate relative al servizio di anagrafe e

stato civile e per le spese certificate relative all’ufficio tecnico. Il contributo i

è rideterminato ogni triennio sulla base dei dati relativi alle spese correnti ed

in conto capitale impegnate per i servizi esercitati in forma associata attestate

dalle Unioni di Comuni. Il contributo è comunque rideterminato a seguito di

variazione del numero dei servizi esercitati in forma associata.

In caso di insufficienza dei fondi stanziati nell’anno, il contributo complessivo a

ciascuna Unione sarà ridotto proporzionalmente entro i limiti delle disponibilità

finanziarie.

La tabella 4.6 illustra gli stanziamenti a favore delle Unioni di Comuni lombarde e

il totale nazionale. Non sono disponibili i dati relativi agli anni 2000 e 2001. Le

Unioni finanziate possono essere inferiori rispetto a quelle effettivamente già

costituite perché alcune di esse possono non avere presentato domanda di

finanziamento. Si consideri che la Regione Lombardia, pur avendo il più alto

numero di Unioni di comuni, non si colloca al primo posto per quanto concerne il

totale dei contributi statali.

Tabella 4.6. - Incentivazione statali delle Unioni per annualità

Anno Stanziamenti per le Unioni

lombarde

Numero Unioni

finanziate

Media di

finanziamento

per Unione

Stanziamento nazionale

2002 Euro 3.001.217,50 47 63.855 Euro 22.504.458,69

Fonte: Ministero dell’Interno

In questa fase, alla base dei sistemi d’incentivazione statale e regionale, in sintesi,

è rilevabile una concezione comune che vede le Unioni come forme stabili di

relazione, strutturate per governare ampi pacchetti di servizi e in grado di

costituire forme di governance territoriali nelle quali le transazioni politiche e

operative sono in grado di ridurre la frammentarietà istituzionale, costituendo

riferimenti per la costruzione di ambiti ottimali. In questo senso sono rilevabili


59

alcuni tratti comuni dei sistemi d’incentivazione per le due amministrazioni, così

come sono rilevabili importanti differenze fra le due impostazioni.

Tratti comuni dei sistemi d’incentivazione nazionali e regionali sono stati:

l’ispirazione a criteri che cercano una sintesi fra aspetti strutturali e

quantità di funzioni trasferite, seppure con modelli di valutazione diversi,

ma convergenti nei principi base adottati;

la comune esclusione di sistemi d’incentivazione che non si limitino alla

semplice determinazione di contributi, ma consentano l’attuazione di

politiche fiscali premianti la gestione associata, anche sull’esempio di

soluzioni adottate in altri paesi europei oppure determinino l’assunzione

da parte delle Unioni di una posizione di privilegio nel conseguimento di

opportunità nelle politiche di settore. Per quanto riguarda quest’ultimo

caso la Regione Lombardia ha previsto alcuni azioni riconducibili

all’applicazione del principio di privilegio, ma in forma episodica e senza

la definizione di un percorso di sperimentazione che ne valutasse i

risultati;

una comune sottovalutazione dell’importanza dei sistemi di monitoraggio

dell’effettivo andamento dei processi di unificazione, non solo per

giungere ad un’equa assegnazione dei contributi incentivanti, ma anche, e

soprattutto, per acquisire informazioni utili alla definizione di politiche di

sviluppo dell’associazionismo. Le fonti di riferimento si sono limitate alla

considerazione delle dichiarazioni autocertificate dell’andamento

finanziario, espresso attraverso i documenti contabili standard, e delle

prestazioni erogate senza particolari riferimenti alle forme di gestione,

all’efficacia, economicità e qualità delle prestazioni offerte.

Un’importante differenza riguarda la stabilità del calcolo della quota di contributi

incentivanti. Il sistema regionale prevede un calcolo prevedibile degli importi,

che possono variare nel corso degli anni solo in relazione dei mutamenti strutturali

e di funzioni e servizi trasferiti. Il budget annuale a carico dell’amministrazione

regionale è determinato dal grado di variabilità della consistenza dei processi di

unificazione. Il sistema statale fissa un budget sul quale sono determinati, in

relazione alle disponibilità, i singoli contributi incentivanti che non sono, quindi,

prevedibili, non dipendendo semplicemente dal grado di sviluppo del processo di

unificazione, ma anche dalla disponibilità degli stanziamenti statali.

Una rilevazione svolta sui bilanci dell’anno 2001 di un campione significativo di

Unioni8 dimostra che una significativa parte delle risorse dell’Unione, derivate dai

trasferimenti dovuti all’incentivazione erano state destinate ad ampliare le

prestazioni destinate alla comunità locale. Tale ampliamento si caratterizzavano

sia come diffusione di prestazioni in aree prima non coperte oppure come


ruolo di incentivazione della Regione”, 2003


60

ampliamento della gamma di prestazioni offerte per tutti comuni aderenti. La

finalità dell’avviamento così massiccio di percorsi di unificazione non può,

probabilmente, essere imputata solo all’attuazione di tentativi di recupero di

efficacia, efficienza e qualità, ma anche di un aumento dei benefici direttamente

fruibili dalle comunità locali. Si noti, inoltre, che, nel caso in cui un’Unione

semplicemente riproponesse l’erogazione di servizi già offerti dai comuni

aderenti, gli incentivi statali e regionali, garantendo in parte o totalmente la

copertura delle spese di erogazione, liberebbero risorse nei bilanci comunali. A

parità di servizi resi, dunque, ciascun comune potrebbe ridefinire politiche

d’intervento in settori non trasferiti all’Unione, utilizzando parte delle risorse

incentivanti.

4.3 La fase di riflessione

La fase di riflessione si caratterizza per il crollo del numero di costituzioni di

Unioni, che diminuiscono di tre volte in media annuale rispetto alla fase

precedente. Il modello di sviluppo delle Unioni, preparato alla fine degli anni ’90

e giunto a maturazione agli inizi degli anni 2000, sembra entrato

irrimediabilmente in crisi. Alla reazione positiva di molte realtà che nella fase di

accelerazione hanno avviato processi di unificazione non sono seguite azioni

contestuali che fossero in grado di realizzare un allargamento dei processi di

unificazione incidendo efficacemente sulla motivazione di coloro ancora disposti

a considerare le gestioni associate come una risposta alle esigenze dei comuni

lombardi. In particolare:

non si sono sviluppate significative iniziative di adattamento della

legislazione e regolamentazione di carattere regionale e nazionale che

recepissero le peculiarità delle Unioni in quanto enti locali. Tale

situazione che era presente anche nella fase di accelerazione, ma i suoi

effetti erano stati fortemente attenuati dalla speranza di una loro

imminente revisione della normativa in connessione al mutamento del

Titolo V della Costituzione. La mancanza di un incisivo intervento

d’innovazione normativa e d’incertezza complessiva sugli esiti del

percorso avviato ha determinato un periodo di attesa e riflessione che non

ha influito positivamente sull’avviamento di nuove costituzioni di Unione

e ha contribuito a frenare lo sviluppo interno di quelle esistenti. Solo

nell’ambito del Contratto nazionale di lavoro degli enti locali, siglato nel

gennaio 2004, sono stati introdotti accordi che rispondevano alle

peculiarità delle gestioni associate e, in particolare, per quanto riguarda la

disciplina delle posizioni organizzative, delle Unioni di comuni;

non sono state realizzate significative e sistematiche azioni di assistenza,

soprattutto da parte di regione e province, in grado sia di curare lo

sviluppo delle Unioni esistenti, ma anche di promuoverne, in coerenza con

il processo d’incentivazione economica attivato, l’ulteriore allargamento;


61

le Unioni esistenti non si sono costituite in sistema di pressione e mutua

assistenza così da generare l’interesse di altri enti potenzialmente

interessati a realizzare percorsi di unificazione;

l’amministrazione regionale non ha fornito indicazioni cogenti o di

semplice indirizzo per la costituzione di ambiti ottimali, se si eccettuano le

indicazioni prescrittive per la gestione dei Piani di zona sociali,

mantenendo il principio della volontarietà degli enti. Il nuovo sistema

d’incentivazione delle gestioni associate, che in seguito sinteticamente

presenteremo, coerentemente con tale linea di condotta, prevede

maggiorazioni in presenza del riconoscimento da parte della regione

Lombardia dell’ambito ottimale per la gestione associata di servizi;

il sistema d’incentivazione statale ha progressivamente diminuito le risorse

distribuite alle Unioni, mentre quello regionale ha, di fatto, ridimensionato

l’importanza delle Unioni equiparandole sostanzialmente a sistemi di

convenzioni che rispettano criteri strutturali definiti dall’amministrazione

regionale.

La considerazione dell’importanza del sistema d’incentivazione per la

sopravvivenza e lo sviluppo delle Unioni, vista la significativa dipendenza dalle

incentivazioni delle Unioni, anche per allargare la gamma dei servizi e non solo

per la loro gestione più efficiente e di qualità9, ci suggerisce di fornire alcuni

riferimenti per inquadrare i cambiamenti avvenuti nella presente fase.

In primo luogo, la radicale variazione delle logiche e dei criteri per l’assegnazione

e l’erogazione dei contributi ordinari e straordinari regionali alle forme

associative10

, non assume più come il precedente che le Unioni di comuni

rappresentano la forma privilegiata con le quali realizzare gestioni associate.

Anche il sistema delle convenzioni viene accettato come forma associata

incentivabile. In sintesi, il contributo incentivante, esercitabile da comuni

convenzionati, Unioni di comuni e Comunità montane, si distingue in:

contributo iniziale straordinario per le spese di predisposizione dei progetti e

per l’acquisto di dotazioni strumentali per l’avvio delle gestioni associate;

contributo ordinario per le gestioni associate. I massimali del contributo

regionale straordinario per l’avvio sono maggiorati del 10% per le attività

esercitate dalle Unioni di Comuni. Inoltre, ai comuni che hanno costituito

un’unione ma che partecipano singolarmente ad un progetto di gestione

associata senza essere rappresentati dall’unione di appartenenza si applica una

riduzione complessiva pari al 50% dei contributi previsti. In linea generale il

contributo ordinario può essere erogato fino ad un massimo di sette anni, e

solo se vengono attivate e gestite un gruppo selezionato di prestazioni

considerate strategiche per qualificare le gestioni associate. In particolare


ruolo di incentivazione della Regione”, 2003 10

DGR VII/15949 del 30/12/2003, integrata dalla DGR 18605 del 05/08/2004


62

devono essere attivate almeno quattro servizi affinchè il contributo regionale

possa essere erogato.

Il contributo ordinario è calcolato sulla base dei seguenti parametri:

rilevanza e tipologia dei servizi gestiti in forma associata: maggiore è la

rilevanza dei servizi gestiti in forma associata e maggiore è il contributo

erogato;

costituzione di un ufficio unico per servizio: per ogni ufficio unico costituito

per la gestione associata di un determinato servizio si applica la

maggiorazione pari al 40% del contributo previsto per quel determinato

servizio;

densità demografica delle circoscrizioni comunali interessate: una minore

densità demografica determina una maggiorazione del contributo calcolato in

base al parametro della rilevanza delle funzioni/servizi;

numero dei comuni coinvolti: il numero dei comuni coinvolti comporta una

maggiorazione del contributo calcolato in base al parametro delle

funzioni/servizi;

presenza di comuni di minor dimensione demografica (5.000 abitanti): la

presenza all’interno della gestione associata di comuni di minori dimensioni

demografiche determina una maggiorazione del contributo calcolato secondo

il parametro della rilevanza delle funzioni/servizi del 5% per ogni comune,

fino ad un massimo di quattro comuni.

Accanto al mutato sistema d’incentivazione regionale permane quello statale che

assume un atteggiamento simile a quello regionale di ridimensionamento

dell’importanza attribuita alle Unioni quale sistema privilegiato di sviluppo delle

gestioni associate. L’ammontare annuale di fondi destinate all’incentivazione si

ridimensiona negli anni 2004 e 2005 rispetto allo stanziamento dell’anno 2003

che ha un entità stanziata cospicua decisa, però, al termine della fase di

accelerazione (tabella 4.7). La riduzione si presenta sia in termini assoluti, ma

anche relativi visto l’aumento delle costituzioni delle Unioni.

Tabella 4.7 - Incentivazione statali delle Unioni per annualità

Anno Stanziamenti per le Unioni

lombarde

Numero Unioni

finanziate

Media di

finanziamento

per Unione

Stanziamento nazionale

2003 Euro 7.530.537,74 53 142.085 Euro 47.135.000,00

2004 Euro 4.953.448,14 56 88.454 Euro 27.765.544,00

2005 Euro 4.668.895,64 60 77.814 Euro 27.765.544,00

Fonte: Ministero dell’Interno


63

Allegato 1

Elenco servizi/prestazioni

Servizi Prestazioni

Affissioni e pubblicità Gestione affissioni

Altro


Certificazione autenticità firme e atti notori

Certificazione copie conformi vidimazioni

Certificazione d’identità

Definizione dati statistici

Gestione AIRE

Gestione albo giudici popolari

Gestione censimenti

Gestione statistiche comunali

Provvedimenti e certificazione anagrafica

Provvedimenti e certificazione stato civile

Provvedimenti relativi alla leva militare

Altro

Asilo nido e infanzia Gestione asili nido

Supporto per la definizione di provvedimenti di adozione e la successiva gestione

Altro

Assistenza alla persona

Tutela minori

Informagiovani

Inserimento lavorativo disabili

Pasti a domicilio

Segretariato sociale

Servizi di assistenza domiciliare

Servizi infermieristici

Sostegno economico alle istituzioni, persone

Trasporto anziani e per attività sanitarie

Altro

Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto Interventi di sostegno al diritto allo studio

Mense scolastiche

Realizzazione corsi per le scuole

Trasporti scolastici

Altro

Biblioteche, musei, pinacoteche

Gestione musei

Servizi bibliotecari e interbibliotecari

Altro

Distribuzione gas Gestione del servizio gas

Altro


64

Edilizia residenziale pubblica

Gestione PEP

Fiere, mercati Manifestazioni culturali e fiere

Gestione beni demaniali

Amministrazione edifici comunali

Gestione magazzini

Gestione parco automezzi

Gestione reti dati e telefoniche

Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari)

Manutenzione edifici comunali

Pulizia edifici comunali

Realizzazione e manutenzione straordinarie edifici comunali

altro

Gestione economica Definizione e controllo piani di gestione

Gestione adempimenti fiscali dell’Ente

Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziari

altro

Gestione entrate tributarie

Controlli tributari

Gestione ICI

Gestione TARSU

Gestione TOSAP/COSAP

altro

Gestione personale Azioni disciplinari relativamente al personale

Formazione personale

Nucleo di valutazione

Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente

Reclutamento del personale/concorsi

Relazioni sindacali

Sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro

Trattamento economico e contributivo del personale

Trattamento giuridico (gestione amministrativa del personale)

altro

Illuminazione pubblica Manutenzione illuminazione pubblica

Realizzazione illuminazione pubblica

altro

Istruzione elementare Gestione scuole elementari

altro

Istruzione media Gestione scuole medie

altro

Manifestazioni settore sportivo

Corsi sportivi

Gestione manifestazioni sportive

altro

Manifestazioni turistiche

Realizzazione di manifestazioni turistiche

altro

Parchi e tutela ambiente

Controllo ambientale

Manutenzione verde pubblico

Provvedimenti riguardanti l’ambiente

altro


65

Piscine comunali Gestione piscine comunali

altro

Polizia amministrativa Polizia amministrativa

altro

Polizia commerciale Polizia commerciale

altro

Polizia locale Assistenza e disciplina del traffico

Gestione denunce cessione immobili

Gestione denunce infortuni sul lavoro

Gestione denunce presenze in albergo

Gestione deposito atti giudiziari

Gestione veicoli e oggetti rinvenuti

Pattugliamento

Rilevazione incidenti


altro

Scuola materna Gestione scuole materne

altro

Segreteria generale Archiviazione storica e di deposito

Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti

Distribuzione e spedizione posta

Gestione albo pretorio

Gestione delibere


Protocollazione

altro

Servizi commercio Provvedimenti autorizzativi sportello unico per le imprese

Provvedimenti relativi a pesi e misure

Provvedimenti relativi al commercio, artigianato e altre attività produttive

altro

Servizi prevenzione e riabilitazione

Servizi di prevenzione e riabilitazione

altro

Servizi protezione civile

Sviluppo piani di protezione civile

altro

Servizi smaltimento rifiuti

Raccolta differenziata e smaltimento

Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani

Spazzamento strade

altro

Servizi turistici Servizi d’informazione turistica

altro

Servizio idrico integrato

Attività di controllo

Gestione acquedotto

Gestione depuratore

Gestione fognature


66

altro

Servizio necroscopico cimiteriale

Gestione servizi cimiteriali

Provvedimento di concessione cimiteriale

altro

Stadio comunale e impianti sportivi

Amministrazione impianti sportivi

Manutenzione impianti sportivi

Realizzazione impianti sportivi

altro


Gestione case di riposo

altro

Teatri, attività culturali Gemellaggi

Manifestazioni culturali e celebrazioni

altro

Ufficio tecnico Certificazione destinazione urbanistica

Certificazione edilizia e abitabilità

Controllo edilizio

Gestione amministrativa degli appalti lavori pubblici

Gestione toponomastica e numerazione civica

Progettazione lavori pubblici

Provvedimento di autorizzazione di scavo e ripristino strade

Provvedimento di autorizzazione edilizia

Provvedimento di autorizzazione occupazione suolo

Provvedimento di concessione edilizia

altro

Urbanistica e gestione territorio

Gestione piani urbanistici

Gestione piano regolatore generale

altro

Viabilità Manutenzione arredo urbano

Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale

Manutenzione strade

Realizzazione arredo urbano

Realizzazione segnaletica verticale e orizzontale

Realizzazione strade

Altro


67

Allegato 2

Elenco servizi/prestazioni con i relativi pesi

Servizi Peso servizi Prestazioni Peso prest.

Affissioni e pubblicità 1 Gestione affissioni 0,95

Altro 0,05


2 Certificazione autenticità firme e atti notori 0,025

Certificazione copie conformi vidimazioni 0,025

Certificazione d’identità 0,15

Definizione dati statistici 0,2

Gestione AIRE 0,025

Gestione albo giudici popolari 0,025

Gestione censimenti 0,2

Gestione statistiche comunali 0,225

Provvedimenti e certificazione anagrafica 0,025

Provvedimenti e certificazione stato civile 0,025

Provvedimenti relativi alla leva militare 0,025

Altro 0,05

Asilo nido e infanzia 3 Gestione asili nido 0,3

Supporto per la definizione di provvedimenti di adozione e la successiva gestione 0,3

Altro 0,1

Assistenza alla persona 3 Tutela minori 0,3

Informagiovani 0,15

Inserimento lavorativo disabili 0,1

Pasti a domicilio 0,1

Segretariato sociale 0,2

Servizi di assistenza domiciliare 0,2

Servizi infermieristici 0,1

Sostegno economico alle istituzioni, persone 0,05

Trasporto anziani e per attività sanitarie 0,05

Altro 0,05


68

Assistenza scolastica, ristorazione, trasporto

3 Interventi di sostegno al diritto allo studio 0,25

Mense scolastiche 0,3

Realizzazione corsi per le scuole 0,1

Trasporti scolastici 0,3

Altro 0,05

Biblioteche, musei, pinacoteche

2 Gestione musei 0,48

Servizi bibliotecari e interbibliotecari 0,48

Altro 0,04

Distribuzione gas 1 Gestione del servizio gas 0,95

Altro 0,05

Edilizia residenziale pubblica

1 Gestione PEP 0,95

0,05

Fiere, mercati 1 Manifestazioni culturali e fiere 1

Gestione beni demaniali 3 Amministrazione edifici comunali 0,15

Gestione magazzini 0,05

Gestione parco automezzi 0,15

Gestione reti dati e telefoniche 0,15

Gestione strumentazione d’ufficio (informatica, strumenti vari) 0,15

Manutenzione edifici comunali 0,15

Pulizia edifici comunali 0,095

Realizzazione e manutenzione straordinarie edifici comunali 0,1

altro 0,005

Gestione economica 3 Definizione e controllo piani di gestione 0,25

Gestione adempimenti fiscali dell’Ente 0,2

Redazione degli strumenti di programmazione economico finanziaria 0,50

Gestione entrate tributarie

3 altro 0,05

Controlli tributari 0,25

Gestione ICI 0,25

Gestione TARSU 0,25

Gestione TOSAP/COSAP 0,2

altro 0,05


69

Gestione personale 3 Azioni disciplinari relativamente al personale 0,095

Formazione personale 0,15

Nucleo di valutazione 0,1

Pratiche pensionistiche e di fine servizio personale dipendente 0,1

Reclutamento del personale/concorsi 0,1

Relazioni sindacali 0,1

Sicurezza e prevenzione sui luoghi di lavoro 0,1

Trattamento economico e contributivo del personale 0,15

Trattamento giuridico (gestione amministrativa del personale) 0,1

altro 0,005

Illuminazione pubblica 1 Manutenzione illuminazione pubblica 0,5

Realizzazione illuminazione pubblica 0,5

altro 0

Istruzione elementare 2 Gestione scuole elementari 0,95

altro 0,05

Istruzione media 2 Gestione scuole medie 0,95

altro 0,05

Manifestazioni settore sportivo

1 Corsi sportivi 0,45

Gestione manifestazioni sportive 0,5

altro 0,05

Manifestazioni turistiche 2 Realizzazione di manifestazioni turistiche 0,95

altro 0,05

Parchi e tutela ambiente 3 Controllo ambientale 0,25

Manutenzione verde pubblico 0,4

Provvedimenti riguardanti l’ambiente 0,3

altro 0,05

Piscine comunali 2 Gestione piscine comunali 0,95

altro 0,05

Polizia amministrativa 2 Polizia amministrativa 0,95

altro 0,05

Polizia commerciale 2 Polizia commerciale 0,95

altro 0,05


70

Polizia locale 3 Assistenza e disciplina del traffico 0,15

Gestione denunce cessione immobili 0,05

Gestione denunce infortuni sul lavoro 0,05

Gestione denunce presenze in albergo 0,05

Gestione deposito atti giudiziari 0,05

Gestione veicoli e oggetti rinvenuti 0,05

Pattugliamento 0,2

Rilevazione incidenti 0,15

Rilevazione violazione del codice della strada e dei regolamenti comunali 0,2

altro 0,05

Scuola materna 2 Gestione scuole materne 0,95

altro 0,05

Segreteria generale 3 Archiviazione storica e di deposito 0,1

Comunicazione di informazioni generali sui servizi e sulle modalità di espletamento dei procedimenti 0,1

Distribuzione e spedizione posta 0,05

Gestione albo pretorio 0,05

Gestione delibere 0,05

Notificazioni comunali e di atti di altre amministrazioni 0,55

Protocollazione 0,05

altro 0,05

Servizi commercio 3 Provvedimenti autorizzativi sportello unico per le imprese 0,6

Provvedimenti relativi a pesi e misure 0,05

Provvedimenti relativi al commercio, artigianato e altre attività produttive 0,3

altro 0,05

Servizi prevenzione e riabilitazione

3 Servizi di prevenzione e riabilitazione 0,95

altro 0,05


71

Servizi protezione civile 3 Sviluppo piani di protezione civile 0,95

altro 0,05

Servizi smaltimento rifiuti 1 Raccolta differenziata e smaltimento 0,35

Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani 0,3

Spazzamento strade 0,3

altro 0,05

Servizi turistici 3 Servizi d’informazione turistica 0,95

altro 0,05

Servizio idrico integrato 1 Attività di controllo 0,2

Gestione acquedotto 0,25

Gestione depuratore 0,25

Gestione fognature 0,25

altro 0,05

Servizio necroscopico cimiteriale

3 Gestione servizi cimiteriali 0,55

Provvedimento di concessione cimiteriale 0,4

altro 0,05

Stadio comunale e impianti sportivi

2 Amministrazione impianti sportivi 0,35

Manutenzione impianti sportivi 0,4

Realizzazione impianti sportivi 0,2

altro 0,05


2 Gestione case di riposo 0,95

altro 0,05

Teatri, attività culturali 1 Gemellaggi 0,3

Manifestazioni culturali e celebrazioni 0,65

altro 0,05

Ufficio tecnico 3 Certificazione destinazione urbanistica 0,05

Certificazione edilizia e abitabilità 0,05

Controllo edilizio 0,1

Gestione amministrativa degli appalti lavori pubblici 0,2

Gestione toponomastica e numerazione civica 0,05

Progettazione lavori pubblici 0,2


72

Provvedimento di autorizzazione di scavo e ripristino strade 0,05

Provvedimento di autorizzazione edilizia 0,1

Provvedimento di autorizzazione occupazione suolo 0,095

Provvedimento di concessione edilizia 0,1

altro 0,005

Urbanistica e gestione territorio

3 Gestione piani urbanistici 0,5

Gestione piano regolatore generale 0,45

altro 0,05

Viabilità 3 Manutenzione arredo urbano 0,1

Manutenzione segnaletica verticale e orizzontale 0,1

Manutenzione strade 0,2

Realizzazione arredo urbano 0,2

Realizzazione segnaletica verticale e orizzontale 0,2

Realizzazione strade 0,15

Altro 0,05

Le Unioni di comuni lombarde: aspetti strutturali e ... · fascia considerata, che hanno scelto...

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