Le relazioni pericolose: i Parlamenti nazionali nel nuovo ... · difficoltoso avvicinarsi al policy...

SEZIONE: STUDI EUROPEIPANEL: Polity europea e cambiamento in tempi di crisi: rappresentanza, processi decisionali e cittadinanza

Le relazioni pericolose:i Parlamenti nazionali

nel nuovo assetto di Lisbona

MILENA BIGATTO - [email protected]

AbstractIl paper ripercorre l'evoluzione del ruolo dei Parlamenti Nazionali (PN) nel sistema europeo e le nuove

disposizioni del Trattato di Lisbona con particolare attenzione alle prime e recentissime azioni intraprese dai parlamenti nazionali nel nuovo quadro normativo. Attraverso l'analisi di documenti ufficiali e i primi dati quantitativi relativi all'attività dei PN, il paper esplora le relazioni tra PN e Unione europea (UE) con particolare attenzione per quelle con il Parlamento europeo (PE) e Commissione europea. Vengono esaminate le ipotesi che le relazioni tra gli attori si stiano configurando seguendo un modello interparlamentare tipico dei sistemi federali, oppure di un network informativo o piuttosto di un vero e proprio sistema di rappresentanza parlamentare multilivello. [Il paper costituisce la prima tappa per l'elaborazione di un progetto di ricerca sulla rappresentanza a livello europeo]

Introduzione'No integration without representation' è il titolo dell'ultimo capitolo di un libro sull'evoluzione del

Parlamento europeo (PE) che ben evoca la necessità condivisa di trovare una soluzione al deficit democratico dell'UE, rafforzando in primo luogo la rappresentanza dei cittadini (Rittberger 2005, 197). Fin dagli anni Ottanta il problema del deficit democratico di legittimità e rappresentanza di cui soffre il sistema politico europeo è stato al centro di riflessioni e azioni politiche che hanno portato il PE ad assumere un ruolo di colegislatore e (parzialmente) controllore degli esecutivi e del bilancio comunitario. Tuttavia, il deficit democratico non coincide con il deficit dei poteri del PE, ma investe l'intero sistema e quindi riguarda anche tutte le altre istituzioni coinvolte nei processi di rappresentanza, tra cui assumono particolare rilevanza i Parlamenti nazionali (PN). Il PE e i PN condividono infatti, la rappresentanza dei cittadini e la legittimità del sistema europeo: il primo poiché eletto direttamente a rappresentare i cittadini nel policy making del sistema; i secondi, anch'essi eletti direttamente dai cittadini, poiché legittimano i governi nazionali rappresentati al Consiglio Europeo (CE) e al Consiglio dell'UE (Consiglio).

I PN sono stati inseriti all'interno del sistema europeo attraverso modifiche ai trattati, azioni di coordinamento ed informazione da parte delle istituzioni europee e/o dai parlamenti a partire dalla fine degli anni ottanta e, con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, hanno consolidato la loro posizione all'interno dei processi decisionali dell'UE. Le relazioni interparlamentari tra PE e PN e tra i PN e l'organo che detiene l'iniziativa legislativa, la Commissione europea (Commissione), acquisiscono quindi, da un lato una nuova rilevanza empirica relativa al mutamento delle relazioni interistituzionali ed efficacia del policy making; dall'altro, una rilevanza normativa in merito alle forme e modalità di espressione della rappresentanza democratica nel sistema. Che tipo di relazione esiste tra il PE e la Commissione da un lato e i PN dall'altro? Qual'è il ruolo dei PN nel sistema europeo secondo i nuovi provvedimenti adottati? Si può davvero parlare di

mailto:[email protected]

Le relazioni pericolose: i Parlamenti nazionali nel nuovo assetto di Lisbona

un “multilevel parliamentary field” (Crum, Fossum 2009) o piuttosto la relazione tra queste istituzioni si configura come un network informativo o strategico; o un sistema quasi-federale?

Il paper qui presentato è il primo passo verso la costruzione di un progetto di ricerca che si propone di studiare come si declina la rappresentanza e quali ruoli assume l'istituzione parlamento in un sistema multilivello come quello europeo. Nel primo capitolo vengono quindi presentati tre modelli tratti dall'esperienza occidentale dello sviluppo dei parlamenti e dei sistemi nazionali. Nella parte seguente vengono descritti i principali modi che i PN hanno sviluppato per interagire all'interno del sistema europeo prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona. Nella terza parte vengono illustrate le principali innovazioni introdotte dalla nuova normativa. Il penultimo capitolo cerca di tratteggiare le linee principali delle relazioni interparlamnetari, mentre nelle conclusioni si tracciano le prime ipotesi sugli scenari futuri e l'evoluzione delle relazioni parlamentari nel sistema.

1 La rappresentanza diffusa nel sistema europeo.Con l'aumento delle competenze degli anni Novanta la legittimazione del sistema politico europeo è

diventata una priorità politica dell'Unione. Accanto a provvedimenti relativi a migliorare la trasparenza delle istituzioni, si sono cercate soluzioni al deficit democratico attraverso una maggiore partecipazione al policy making della camera elettiva del sistema – il PE –, una ottimizzazione dell'efficacia ed efficienza delle istituzioni, nonché una sensibilizzazione dei cittadini attraverso l'introduzione e consolidamento di meccanismi di sussidiarietà1. Quest'ultimo elemento in particolare ha riscosso un discreto successo nella fase discendente dell'implementazione delle norme. La partecipazione di enti locali e regionali nell'implementazione delle politiche e la consultazione di organismi rappresentativi quali il Comitato delle Regioni e il Comitato economico e sociale e altri attori non governativi in alcuni momenti dell'implementazione e della creazione delle proposte normative attraverso il dialogo con la Commissione hanno dato risultati incoraggianti sebbene non si possano definire risolutivi del problema del deficit democratico. Inoltre, l'europeizzazione, che ha avuto e continua ad avere effetti sulle diverse organizzazioni politiche e sociali degli stati membri, contribuisce ad un lento e difficoltoso avvicinarsi al policy making europeo di istituzioni quali i partiti e le burocrazie nazionali. D'altra parte resta ancora molto limitata l'influenza delle istituzioni (politiche e sociali) locali e nazionali, ad esclusione dei governi, nella fase ascendente della creazione delle norme.

La decisione di inserire con il trattato di Lisbona i PN all'interno del policy making è frutto di un avvicinamento durato almeno 15 anni, prendendo come punto di riferimento le prime modifiche ai trattati che prevedono una partecipazione al policy making introdotte con il trattato di Maastricht. In questi 15 anni - a cui andrebbero aggiunti anche gli anni precedenti in cui il PE ha mantenuto un contatto con i PN e i tentativi dei PN di influenzare le posizioni dei rispettivi governi in sede europea - sono state valutate differenti opzioni da parte delle istituzioni europee e nazionali per includere i PN nel policy making senza destabilizzare il delicato equilibrio europeo già messo a dura prova dall'introduzione della moneta unica e dall'allargamento a nuovi paesi, senza contare le contraints esterne, prime tra tutte la crisi economica.

Contemporaneamente non possiamo non considerare il mutamento del ruolo dei parlamenti nel contesto nazionale sia nei confronti dei governi che nei confronti dei partiti politici e ed elettorato. La crisi dei parlamenti, sebbene sovrastimata nelle sue modalità ed effetti, è un fenomeno diffuso su tutto il territorio europeo ed ha assunto diversa intensità in relazione alla situazione politica nazionale. In generale nei paesi dell'Europa occidentale possiamo dire che, dopo la seconda guerra mondiale, i Parlamenti hanno perso il loro ruolo di 'legislatori esclusivi' in favore dei governi e indebolito i rapporti con i loro elettori a causa del lento e progressivo distacco dalla politica che ha caratterizzato in particolare l'ultimo venticinquennio. Nell'Europa

1 Il principio di sussidiarietà persegue due obiettivi: da un lato autorizza un intervento della Comunità, nella misura in cui un obiettivo non può essere sufficientemente realizzato dagli Stati membri tramite misure a livello nazionale;d'altro intende garantire la competenza degli Stati membri nei settori in cui una procedura comunitaria non può fornire una normativa migliore. L'inserimento di questo principio nel sistema dei trattati europeo dovrebbe fare in modo che le decisioni comunitarie vengano prese a un livello quanto più possibile vicino ai cittadini.

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dell'est, sebbene la situazione sia diversa per l'esperienza storica di questa parte del continente, le nuove democrazie hanno optato per modelli in cui il ruolo dei parlamenti è comunque molto limitato dai governi e l'attaccamento dei cittadini alle istituzioni politiche è comunque molto problematico.

L'inserimento dei PN nel sistema di policy making e soprattutto nel decision making complica il quadro degli strumenti di legittimazione del sistema. Accanto al PE che rappresenta i cittadini degli stati membri vi sono almeno altre due istituzioni che rappresentano i cittadini europei nel sistema: i governi nazionali nel Consiglio e il Comitato delle Regioni. Il primo rappresenta i governi democraticamente eletti dei cittadini, mentre il secondo aspira a rappresentare le istanze dei cittadini a livello locale. Se a queste istituzioni aggiungiamo il Comitato economico e sociale e le altre forme di Dialogo recentemente inaugurate ed istituzionalizzate tra società civile e Commissione, il quadro diventa ancora più complesso. Tuttavia al di là delle dichiarazioni di intenti e aspirazioni delle istituzioni e organismi europei, il decision making resta saldo nelle mani dei governi riuniti nel Consiglio che, tutt'al più si trova a negoziare con PE o con la Commissione, sebbene in entrambi i casi in posizione di vantaggio. Certamente non mancano ambiti e situazioni in cui il PE e la Commissione sono usciti vincitori da un confronto con il Consiglio, tuttavia in generale il risultato finale dell'orientamento politico e della produzione normativa resta nelle mani dei governi nazionali, come ben ha dimostrato la vicenda dell'ultima riforma dei trattati.

L'inserimento dei PN nel sistema potrebbe costituire un elemento di disturbo di questo equilibrio a favore di una maggiore partecipazione di elementi della rappresentanza dei cittadini, e in a particolare potrebbe riconfigurare le relazioni tra le istituzioni a sfavore dei governi nazionali. Tre principali famiglie di soluzioni sono state individuate da politici, osservatori e funzionari per l'inserimento dei PN nel sistema europeo: quelle che mirano alla creazione di un network parlamentare informativo, quelle che aspirano ad una relazione interparlamentare vicina a quelle dei sistemi federali, quelle che individuano un sistema parlamentare multilivello.

Al primo gruppo appartengono tutte quelle soluzioni che mirano ad aumentare lo scambio di esperienze e buone prassi tra i PN e con il PE. L'idea che sta alla base di queste proposte è che i PN devono acquisire una maggiore conoscenza di ciò che accade a Bruxelles per riuscire a far valere la loro voce a livello nazionale ed in particolare commisurato al ruolo che ricoprono nel loro sistema e la relazione che hanno con i rispettivi governi.

La seconda soluzione richiama quella già in vigore nei paesi organizzati secondo modalità di tipo federale; l'idea è che la partecipazione di un'assemblea elettiva sia fondamentale per garantire la democraticità del sistema e che le camere a livello più basso e quelle centrali abbiano competenze per legiferare complementari in modo da coprire l'intero spettro delle politiche. A livello europeo l'idea è che, poiché il PE non è inserito in tutti i processi di produzione delle norme, ove manchi venga sostituito da un ruolo dei PN. Questa è l'idea di rappresentanza cosiddetta 'a vasi comunicanti' ove le camere nazionali e quella europea sono i due vasi che condividono la rappresentanza e hanno ambiti di competenza per legiferare complementari. Un'altra proposta è quella che vede il Consiglio come seconda camera di un Parlamento europeo ed un ruolo per i PN di consulenza o nella fase discendente dell'applicazione delle norme.

Il terzo gruppo di proposte si rifanno ad un modello di multilevel governance. La governance fa riferimento al coordinamento tra attori diversi, non solo pubblici ma anche privati, su specifiche questioni di policy. L’aggettivo ‘multilivello’ al fatto che le decisioni vengono prese ed implementate a diversi livelli di organizzazione territoriale. Rispetto al modello federale in questo caso non è detto che la partecipazione dei PN nel decision making sia dello stesso tipo e complementare a quella del PE, nonostante sia indiscussa l'equivalenza rappresentativa dei due corpi. A questo gruppo appartengono quindi quelle soluzioni che affidano ruoli di controllo in fase ascendente e discendente della normativa, la possibilità di agire come consulenti nella fase di creazione delle proposte normative, la possibilità di bloccare la normativa europea a livello europeo o nazionale.

In queste tre tipologie si possono raccogliere le proposte politiche volte a riformare il sistema e inserire ulteriori elementi di democraticità nel policy making elaborate negli ultimi anni e discusse sia a livello politico che accademico. Tutte queste proposte hanno almeno un elemento in comune: dopo una fase in cui

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gli sforzi per democratizzare il sistema sono stati concentrati sulla società civile, l'attenzione è ora tornata sulla rappresentanza parlamentare, ovvero quella dei cittadini tramite elezioni a suffragio universale diretto. Sebbene infatti i PN siano eletti con sistemi elettorali e nell'ambito di competizioni partitiche differenti tra loro condividono con il PE il mandato di rappresentanza della cittadinanza negli ordinamenti politici. A parte questo comune punto di partenza le proposte si differenziano in relazione al tipo di sistema politico che si vuole costruire. Per questi motivi, quando nelle riforme si toccano istituzioni così storicamente e geograficamente connotate come i parlamenti, il dibattito non può che diventare una 'cartina tornasole' delle intenzioni politiche e possibili sviluppi dell'intero del sistema.

2 Le relazioni interparlamentariNegli affari europei e internazionali i PN non hanno lo stesso accesso diretto alle informazioni e

capacità di risposta che invece hanno i governi che sono i principali attori dei processi di decisione. In primo luogo perché in generale i processi decisionali all'interno di un'assemblea sono differenti da quelli di un governo. Inoltre la partecipazione diretta dei PN nelle relazioni estere è un elemento recente nel panorama dello sviluppo delle democrazie contemporanee. Generalmente, i PN ambiscono ad avere un ruolo nell'arena internazionale attraverso un controllo sul governo. Tuttavia in molti casi gli ordinamenti interni non attribuiscono ai PN che competenze limitate in questa materia (ad esempio ratifiche di accordi o trasposizione nella normativa nazionale di provvedimenti già stipulati dai governi) e l'influenza sul governo è difficile o mediata dalla specifica relazione governo-istituzione parlamentare.

D'altra parte i PN e i loro membri hanno comunque la facoltà di interagire con altri organismi non nazionali,sebbene non sempre abbiano agito come attori unitari o abbiano creato legami interparlamentari stabili nel tempo. In particolare, se consideriamo tutte le attività dei PN, le loro articolazioni interne a competenza internazionale/sovranazionale, le associazioni interparlamentari di cui sono membri emerge un quadro molto complesso e ricco di ridondanze. Oltre ad agire come istituzione del proprio ordinamento influenzando la politica estera del governo, in generale possiamo considerare tre modalità dell'azione parlamentare nel contesto internazionale/sovranazionale:

• delegazioni di parlamentari nazionali all'interno di istituzioni UE o internazionali;

• organizzazioni che sono costituite da delegazioni di Parlamenti Nazionali;

• organizzazioni di organismi dei parlamenti. La prima modalità di azione è quella legata alle delegazioni istituzionalizzate dei PN all'interno delle

organizzazioni internazionali. Nel caso dell'UE ad esempio è il caso delle delegazioni dei parlamentari nazionali che fino al 1979 hanno composto il Parlamento Europeo. La seconda modalità comprende iniziative dell'ultimo ventennio non stabili, raramente dotate di regolamenti e le la cui riunione dipende dagli indirizzi politici e volontà dei deputati che vi prendono parte e del parlamento in generale. Queste assumono prevalentemente la forma di conferenze parlamentari volte a monitorare l'attività delle più importanti organizzazioni internazionali, oppure incrementare le relazioni con particolari aree geografiche, oppure approfondire temi di interesse dell'agenda politica globale. La terza modalità è una modalità intermedia tra le precedenti in cui organi dei Parlamenti o gruppi di parlamentari hanno avviato dialoghi più strutturati e in alcuni casi costituito delle organizzazioni dotate di autonomia regolamentativa e riconosciute dagli organismi internazionali. Quest'ultima categoria è di particolare interesse nel caso dello sviluppo di sistemi politici regionali e trova la sua forma più istituzionalizzata nel caso dell'Unione europea2.

Queste modalità di azione parlamentare nel contesto internazionale/sovranazionale si differenziano anche per le loro funzioni rispetto al sistema politico a cui appartiene il parlamento e il contesto internazionale a cui si rivolgono. In particolare nel primo caso il ruolo delle delegazioni parlamentari nell'arena internazionale dipende dalla struttura e funzione dell'organizzazione di cui fanno parte e dall'importanza che i paesi membri

2 Un caso di particolare interesse è quello della IPU, l'Unione Interparlamentare che riunisce le delegazioni nazionali di 155 paesi e 9 paesi associati e che, fondata nel 1889, ambisce a divenire una sorta di assemblea parlamentare delle Nazioni Unite.

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danno alla stessa. Nel secondo caso ricadono tutte quelle attività di diplomazia parlamentare e (in)-formazione dei deputati che si inseriscono in un pacchetto più ampio delle relazioni internazionali tra paesi in cui tradizionalmente i governi giocano il ruolo di protagonisti. La terza categoria, invece, raccoglie quelle organizzazioni che aspirano ad avere un ruolo non solo informativo, ma anche politico nei sistemi internazionali e sovranazionali cercando di inserirsi nelle maglie del policy making di sistemi formati o in via di formazione.

Tabella 1: Azione parlamentare nel contesto internazionale: il caso dell'Italia3

Delegazioni di parlamentari nazionali all'interno di istituzioni UE o internazionali

Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (CdE)Assemblea parlamentare dell’Unione dell’Europa Occidentale (UEO)Assemblea parlamentare dell’Organizzazione del Trattato Atlantico (NATO), Assemblea parlamentare dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), Assemblea parlamentare dell’Iniziativa Centro Europea (INCE)Assemblea parlamentare euro-mediterranea (APEM)

Organizzazioni che riuniscono delegazioni di Parlamenti Nazionali

La Conferenza europea dei Presidenti di Parlamento (Consiglio d'Europa)La Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti euro-mediterraneiLa Conferenza mondiale dei Presidenti dei Parlamenti UIP in ambito ONULa partecipazione parlamentare in ambito ONULa partecipazione parlamentare alle Conferenze del OMCLa Rete parlamentare sulla Banca Mondiale (PNOWB)Le Conferenze per il dialogo con i Paesi africaniLe Conferenze interparlamentari in ambito scientifico e tecnologicoLe Conferenze internazionali in campo ambientaleLa Conferenza parlamentare del G8

Organizzazioni di articolazioni dei parlamenti o di membri dei parlamenti.

La Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell'Unione europeaLa Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell'UE (COSAC)(Le riunioni dei rappresentanti delle omologhe commissioni dei Parlamenti dell'UE4)L'Unione Inter-Parlamentare (IPU)

Dati dal Sito del Parlamento italiano.

Nelle prossime pagine vengono prese in considerazioni non tutte le organizzazioni interparlamentari, ma solo quelle che appartengono alla terza categoria, ovvero quelle organizzazioni ad alto grado di istituzionalizzazione che aspirano ad avere un ruolo nel policy making, in particolare nel caso più avanzato ovvero quello dell'Unione europea. Queste organizzazioni possono essere considerate emanazioni dei Parlamenti nazionali (più o meno supportate dal PE) che aspirano ad inserire un ulteriore elemento di democraticità nel sistema sovranazionale fondando le proprie ambizioni sulla democraticità dei sistemi da cui provengono. Inoltre nel caso dell'UE dobbiamo considerare anche un caso particolare di azione del Parlamento nel suo insieme che non ha eguali in altri sistemi e che recenti modifiche ai trattati fondativi ha introdotto. In particolare viene analizzata l'evoluzione delle relazioni tra PN e UE, il ruolo della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti, delle Commissioni dei Parlamenti nazionali e la COSAC prima e dopo le modifiche introdotte con il TL.

2.1 I PN nei trattati: dalle origini alla riforma di Lisbona

Certamente i Parlamenti hanno avuto, e continuano a mantenere, la possibilità attraverso le dinamiche di politica interna di agire sulle decisioni dei propri governi in ambito della politica europea. Nei trattati originari ritroviamo il fondamento del più forte legame che le Comunità avevano con i PN; fino al

3 L'elenco qui riportato non è esaustivo di tutte le iniziative, ma è riportato a solo titolo d'esempio.

4 Alcune riunioni hanno, di fatto, assunto cadenza periodica, come quella dei Presidenti delle commissioni affari esteri. Negli ultimi anni è stata inoltre introdotta la prassi di riunioni parlamentari presiedute congiuntamente dal Parlamento del paese che esercita la Presidenza dell'UE e dal Parlamento europeo.

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1979, infatti, i membri del PE erano individuati tra i parlamentari nazionali, costituendo quindi un legame 'organico' tra le istituzioni sovranazionali e i sistemi nazionali tuttavia l'elezione dei membri del PE, sebbene abbia da un lato contribuito alla legittimità democratica del sistema, ha interrotto il legame diretto con i PN.

Contemporaneamente non si può tralasciare che la cooperazione interparlamentare ha radici temporali molto più lontane della creazione della CECA e il legame tra i PN e l'UE non si è mai del tutto sciolto 5. In particolare è rimasto vivo non solo per il fatto che per lungo periodo, non esistendo il divieto di doppio mandato parlamentare fino alle ultime legislature, molti deputati europei erano anche deputati dei PN, ma anche perché molti MPE hanno una esperienza precedente parlamentare a livello nazionale che gli consente di mantenere dei contatti anche se informali con deputati nazionali. Inoltre, la cooperazione internazionale tra parlamenti ha ricevuto un notevole stimolo dalla fine della guerra fredda e l 'introduzione di massa delle nuove tecnologie che hanno permesso una più rapida ed efficacie comunicazione. Inoltre è necessario aggiungere che dalla fine degli anni Ottanta e i primi anni Novanta il dibattito sull'allargamento delle competenze e approfondimento dell'integrazione tra i paesi membri e la necessità della legittimazione democratica del nuovo sistema aveva portato l'attenzione sulla cosiddetta parlamentarizzazione del sistema e il ruolo dei PN.

Non è quindi una sorpresa l'inserimento nel trattato di Maastricht (1991) di due dichiarazioni (13 e 14) che affrontano il tema del ruolo dei PN nel sistema. I governi riuniti a Maastricht firmano una riforma dei trattati che non solo da vita al sistema UE, ma che apre le porte del policy making comunitario ai PN. Le due dichiarazioni prevedono in particolare il diritto di informazione delle assemblee nazionali, ovvero:

• il rispetto del ruolo dei PN nel funzionamento dell'UE in base ai quali questi devono essere informati dai rispettivi governi delle proposte legislative comunitarie "in tempo utile" e tenere, se necessario, conferenze comuni) e,

• la promozione della cooperazione PE e PN (attraverso i contatti, gli scambi di informazione, incontri regolari).

Tuttavia, come spesso accade, le dichiarazioni semplicemente prendono atto di una prassi che va consolidandosi da anni secondo cui i governi, in generale, informano i propri parlamenti del loro operato a Bruxelles. Inoltre, il PE fin dagli anni Sessanta mantiene con i PN un legame, seppure limitato alla diffusione di informazioni o elaborazione di pareri congiunti attraverso le sue delegazioni ospitate in organismi internazionali o di collaborazione con parlamenti europei e extra europei.6

Malgrado il riconoscimento formale del diritto di informazione, il problema dei PN rimane il tempo di reazione che si profila ben più lungo di quello del governo. Inoltre molto spesso le discrepanze tra orientamenti politici dei Parlamenti e dei governi si traducono nel ritardo della comunicazione che di fatto impedisce un attento esame da parte della commissione parlamentare nazionale competente e quella per gli affari europei. Per questo motivo fin dagli anni Novanta i PN richiedono una trasmissione più rapida delle proposte di normativa e una calendarizzazione del decision making adeguata al tempo di reazione.

Dopo pochi anni dal Trattato di Maastricht con il Trattato di Amsterdam il tema della partecipazione dei PN passa dalla Dichiarazione allegata alla fine del Trattato al rango superiore (almeno in termini politici) ovvero quello di Protocollo. Il Protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali incoraggia una maggiore partecipazione dei parlamenti nazionali alle attività dell'UE e a tal fine prevede:

• una comunicazione più rapida e diretta dei documenti di consultazione della Commissione ai PN, sebbene

• ne resti compito dei governi degli stati membri la trasmissione;

• individua in sei settimane il tempo di una eventuale reazione di un PN alla proposta di norma,

5 La creazione dell'IPU (Interparliamentary Unione) risale infatti al 1889.

6 Le dichiarazioni pongono l'accento sui rapporti tra Parlamenti nazionali e Parlamento europeo, in vista di prospettive di «cooperazione democratica», che non si ritrova però, nel successivo protocollo di Amsterdam; la Conferenza dei Parlamenti citata nella dichiarazione non si riferisce alla COSAC, ma ad altre forme di cooperazione interparlamentare, come le Assise di Roma del 1990. Le relazioni PN – PE sono oggetto di un capitolo successivo.

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identificandolo come termine minimo per l'iscrizione all'odg di una riunione del Consiglio;

• infine, viene riconosciuta la COSAC e un legame informativo con essa che è abilitata a trasmettere pareri alle istituzioni europee.

Le dichiarazioni e i protocolli evidenziano la chiara posizione dei governi nazionali secondo la quale il ruolo dei parlamenti nazionali debba essere prevalentemente informativo e limitato ad una funzione di controllo sull’attività dei rispettivi governi. Manca quindi l’attribuzione ai PN di una legittimazione ad intervenire nel decision making.

La volontà degli Stati di attribuire un ruolo ai PN nel policy making dell'UE viene riconosciuta invece nella Dichiarazione n. 23 relativa al futuro dell'Unione allegata al Trattato di Nizza (2001) e affrontata apertamente nella Dichiarazione sul futuro dell’Unione europea adottata dal Consiglio europeo di Laeken dello stesso anno in cui si proclama che 'anche i parlamenti nazionali contribuiscono alla legittimazione del progetto europeo'. È in quella occasione che il problema della partecipazione dei PN al decision making comunitario viene espressa compiutamente:

'La seconda domanda, anch'essa in tema di legittimità democratica, riguarda il ruolo dei parlamenti nazionali. Debbono essere rappresentati in una nuova istituzione, a fianco del Consiglio e del Parlamento europeo? Debbono svolgere un ruolo nei settori d’intervento europei per i quali il Parlamento europeo non è competente? Debbono concentrarsi sulla ripartizione delle competenze fra Unione e Stati membri, ad esempio mediante una verifica preliminare del rispetto del principio di sussidiarietà?'

Dal punto di vista di una formale partecipazione al decision making del sistema, non si riscontrano significative modifiche almeno fino alla convocazione della Convenzione e la stesura della Trattato costituzionale. I governi non hanno alcun interesse ad inserire nel decision making i loro parlamenti; considerando le differenze in termini di potere di controllo che le camere hanno sui rispettivi governi a livello nazionale il panorama delle possibili implicazioni è estremamente variegato, ma prima tra tutte la possibilità che i parlamenti usino questa competenza a livello europeo per influenzare il policy making a livello nazionale o viceversa. Tuttavia, sebbene di fronte allo sviluppo di competenze del sistema europeo i governi abbiano riconosciuto la necessità di una legittimazione democratica del sistema rivolgendosi anche ai PN, alla fine degli anni Novanta non era chiaro è quali opzioni siano realmente perseguibili.

Fonte: Maurer Wessel (2001, 55)

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Tabella 2: Posizione dei maggiori partiti in merito al ruolo dei Parlamenti (1986-1998)


Tra i meriti della Convenzione va riconosciuto quello di aver creato un'arena temporalmente definita di discussione sul futuro delle relazioni tra PN e UE che ha prodotto una serie di documenti e posizioni sul tema senza precedenti. Questo straordinario evento è probabilmente riconducibile alla composizione stessa della Convenzione che riuniva tra i suoi membri anche due parlamentari per ciascun paese.7 Un gruppo di lavoro concentra su proposte per ampliare il ruolo dei PN, in particolare sul modo di migliorare il controllo parlamentare sui governi, sui rapporti interparlamentari e soprattutto sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il gruppo sottolinea come sia necessario individuare un meccanismo affinché i parlamenti possano pronunciarsi su tutte le proposte legislative: in particolare vengono individuate tra le misure la trasmissione diretta delle proposte direttamente dalla Commissione ai PN e si riconosca uno status preciso alla eventuale riserva parlamentare. È interessante notare come quasi da subito la proposta di creazione di nuove istituzioni per la rappresentanza dei PN non incontri il favore di una maggioranza e che anche un eventuale ruolo supplente dei PN negli ambiti non di competenza del PE per garantire la legittimità democratica (il sistema di rappresentanza a vasi comunicanti) viene abbandonato (Sicardi 2005).

Nel corso della Convenzione, il tema della sussidiarietà e dell'attribuzione delle competenze a stati membri e istituzioni europee è uno dei più sensibili; è all'interno di questo dibattito che è stata individuata una soluzione per il ruolo dei PN. In particolare il gruppo di lavoro ha sostenuto la necessità di prevedere per i PN un controllo ex-ante di sussidiarietà sulle norme proposte dalla Commissione. Malgrado le critiche di uno scarso interesse da parte dell'intera convenzione del tema dei PN, la Convenzione licenzia un atto (Trattato – Costituzione) che riprende in generale quanto richiesto dal gruppo di lavoro:

• il ruolo dei PN quali guardiani della sussidiarietà; in contatto diretto con la Commissione per la trasmissione della proposta;

• il ruolo dei PN in quei settori della politica estera in cui il ruolo del PE è debole attraverso la creazione di commissioni congiunte di delegazioni dei PN e PE (con un ruolo informativo).

• Inoltre i PN vengo menzionati non solo nei protocolli ma anche nel testo degli articoli, sottolineando in particolare il loro ruolo di guardiani della democrazia rappresentativa.

Con il testo proposto, sebbene poi la sua ratifica venga interrotta e venga ri-editato in forma di un nuovo trattato, la questione del ruolo dei PN passa dal diritto di informazione alla modalità di partecipazione al decision making. Aperta questa strada, nell'elaborazione del Trattato di Lisbona verranno mantenute e elaborate le proposte della convenzione.

D'altra parte se i governi nazionali faticano a trovare una soluzione che concili la loro volontà di attribuire ai PN un ruolo modesto negli affari sovranazionali e la necessità della legittimazione democratica del sistema, i PN non restano a guardare e intensificano le attività interparlamentari e le relazioni con la Commissione e il loro diretto alleato e competitor il PE.

2.2 La Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell'Unione europea

La Conferenza dei presidenti dei parlamenti nazionali (CPPUe) – che raccoglie i presidenti dei parlamenti dei paesi membri dell'UE e il presidente del PE con eguale status - è forse il più vecchio strumento di coordinamento tra i parlamenti dei paesi membri dell'Unione europea. La prima riunione risale al 1963 su iniziativa del PE; gli incontri sono sempre più frequenti negli anni seguenti e acquisiscono

7 Il Consiglio europeo ha designato V. Giscard d'Estaing quale Presidente della Convenzione e G. Amato e J.L. Dehaene quali Vicepresidenti. La Convenzione riunisce i principali soggetti interessati al dibattito sul futuro dell'Unione. Oltre che dal Presidente e dai due Vicepresidenti la Convenzione è composta da:15 rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri (1 per Stato membro), 13 rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo dei paesi candidati all'adesione (1 per paese candidato), 30 rappresentanti dei Parlamenti nazionali degli Stati membri (2 per Stato membro), 26 rappresentanti dei Parlamenti nazionali dei paesi candidati all'adesione (2 per paese candidato), 16 rappresentanti del Parlamento europeo, 2 rappresentanti della Commissione europea. Per una raccolta completa dei documenti prodotti dalla convenzione si rinvia al sito della stessa.

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cadenza almeno annuale a partire dall'inizio degli anni ottanta. La regolarità degli appuntamenti si affianca ad una maggiore regolamentazione degli incontri. Viene ad istituirsi la prassi di convocare alternatamente una piccola e una grande conferenza, dove alla prima partecipano solo i presidenti dei parlamenti nazionali mentre alla seconda anche i presidenti del PE del Consiglio d'Europa e dell'assemblea del consiglio d'Europa.

A partire dal 1999 la differenza tra i due tipi viene a scemare a favore della formazione più allargata e le riunioni hanno cadenza annuale, sebbene sempre più spesso vengano convocate anche riunioni informali su temi specifici che portano a due per anno gli effettivi incontri della Conferenza. Le norme per lo svolgimento degli incontri vengono raccolte in una sorta di regolamento emanato sotto forma di linee guida: le prime linee guida sono state adottate in occasione della conferenza tenuta a Roma 22-24 settembre 2000 e rivedute in differenti occasioni ed infine durante la conferenza tenutasi a Stoccolma 14-15 maggio 2010. Fino al 2008 il Presidente della Conferenza è il Presidente del Parlamento che ospita la Conferenza e che coincide con il paese membro che esercita la presidenza del Consiglio.

Fonte: Dati dal sito IPEX. Elaborazione personale.

Durante le sue riunioni i membri oltre a scambiarsi esempi di buone prassi relative alla loro organizzazione interna e delle modalità di relazione con il sistema sovranazionale, discutono di temi di politica internazionale che hanno particolare rilevanza per lo sviluppo della legittimità parlamentare dell'UE. Alla fine di ciascuna riunione una relazione sui principali punti d'accordo viene votata all'unanimità e diffusa alle istituzioni europee e a tutti governo nazionali. Se fino alla fine degli anni Novanta l'azione di questa Conferenza era limitata allo scambio di buone pratica e alla creazione delle strutture necessarie per un dialogo costruttivo, oggi la Conferenza è in grado di produrre opinioni sui principali temi di attualità raggiungendo il consenso tra i presidenti dei parlamenti di 27 paesi membri più il PE che vengono sottoposte alle istituzioni europee e nazionali e tenute da queste sempre in maggiore considerazione.

La produzione di documenti da parte della conferenza richiama due ordini di problemi, il primo la modalità di approvazione e la seconda è la rappresentatività e la forza dell'atto. Nel primo caso il problema si riferisce alla prassi di raggiungere l'approvazione attraverso il consenso di tutti i membri. Questa modalità condiziona inevitabilmente la scelta dell'agenda e la prestazione dell'organizzazione nel sistema. In particolare sulle discussioni in merito al ruolo dell'organismo nel sistema europeo riproducono fratture che ritroviamo anche in altri consessi quali la COSAC, ovvero da un lato l'asse Francia Belgio Lussemburgo, favorevole all'ampliamento dei poteri e dall'altro Danimarca, Finlandia e Svezia che forti della loro posizione favorevole negli ordinamenti nazionali si oppongono ad ulteriori attori nel contesto internazionale (Fasone 2009, 173).

Il secondo problema che resterà anch'esso inalterato con l'entrata in vigore del TL è la forza dell'atto in relazione a chi i presidenti riuniti nella conferenza rappresentano. Le differenze nel ruolo di Presidente che

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Tabella 3: Incontri formali della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti nazionali

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19801982

19841986

19881990

19921994

19961998

20002002

20042006

20082010

0

1

2

3Numero di incontri della Conferenza dei presidenti

Anno

Num

ero

di in

cont

ri


ritroviamo nelle camere a livello nazionale si ripercuote sulla rappresentatività della posizione espressa: ad esempio in alcuni casi il Presidente del PN è un membro della maggioranza in altre ricopre una funzione super partes, cosa che evidentemente condiziona poi la rappresentatività del suo voto.

Il differente ruolo che i presidenti ricoprono nei sistemi nazionali è importante anche per verificare gli effetti della membership sul parlamento nazionale. Sebbene emergano visoni critiche sugli effetti di questo genere di conferenze in termini di policy efficacy, la maggioranza dei presidenti riconosce la sua utilità in termini di creazione di contatti e diffusione di buone prassi. Tuttavia, quanto di quello che viene esperito in queste sedi effettivamente riesca a contagiare il PN dipende non solo dalla personalità del Presidente, ma anche dal ruolo che questo ricopre. In particolare dove il ruolo del Presidente è scollegato da quello del capo del governo, la capacità di influenzare i dibattiti parlamentari e le posizioni del governo sarà inferiore (Bengtson 2007, 59).

2.3 I parlamenti e Le Commissioni parlamentari per gli affari comunitari (CAE)

L'idea di un vero e proprio scrutinio parlamentare della normativa europea è ampiamente condiviso nei parlamenti nazionali che fin dal loro ingresso nelle comunità e con il progressivo aumento delle competenze comunitarie, istituiscono norme ad hoc ed organismi. Tuttavia l'esigenza di uno scrutinio parlamentare trova risposte organizzative e strategiche molto differenti. In tutti i 27 paesi membri dell'UE i PN si sono dotati di Commissioni per gli Affari europei (CAE) e in molti casi le commissioni parlamentari esistenti affrontano direttamente la discussione della normativa. Lo scopo e profondità del lavoro parlamentare delle commissione differisce tra un parlamento ed un altro in base alle caratteristiche del sistema, ma l'attenzione per le questioni europee è sempre più frequente da parte dei PN a partire dalla fine degli anni Ottanta e l'entrata in vigore dell'Atto Unico europeo (AUE)8.

La prima differenza risiede nella diversità di sistemi parlamentari; dei 27 Parlamenti nazionali dell’Unione Europea, 13 sono bicamerali (austriaco, belga, ceco, francese, tedesco, italiano, olandese, spagnolo, britannico, sloveno, rumeno, polacco, irlandese) e 14 sono unicamerali (cipriota, danese, estone, finlandese, greco, ungherese, lituano, lettone, lussemburghese, maltese, portoghese, slovacco, svedese, bulgaro). Si pone quindi il problema della creazioni di norme e organismi in cui ciascuna delle camere e del coordinamento tra loro e il Parlamento nel suo insieme. Oltre a queste macro differenze vi sono differenze relative alle relazioni tra le due camere e la loro composizione e il ruolo delle commissioni nel policy e decision making parlamentare, nonchè di quello nel sistema politico nel suo insieme.

La differenza strutturale in mono e bicamerale e quella delle relazioni tra governo e parlamento influenzano i tempi e modi di informazione. Fino al Trattato di Lisbona, in accordo alla Dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht come nel protocollo allegato al Trattato di Amsterdam, la responsabilità per la comunicazione al Parlamento delle proposte di normativa della commissione è nelle mani del Governo. Il secondo aspetto che diversifica il panorama delle CAE è l'organizzazione dello scrutinio all'interno della Camera e nelle commissioni Parlamentari. Jans e Piedrafita (2009) individuano tre principali tipi di commissioni nell'organizzazione e funzioni delle CAE o delle commissioni naturali che si riuniscono con agenda europea. nel caso dei parlamenti di Regno Unito, Repubblica Ceca, Cipro, Francia, Germania, Italia, Irlanda, Portogallo, Belgio, Lussemburgo, Bulgaria e Paesi Bassi (Eerste kamer) le commissioni concentrano la loro attenzione ed energie nell'analisi dei documenti che vengono loro sottoposti al fine di individuare criticità e proporre eventuali cambiamenti scrutiny systems (documents base system, COSAC 2005). Nel caso invece di Danimarca Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Polonia (Sejm), Repubblica slovacca, Slovenia, e Svezia l'attenzione dei membri delle commissioni è concentrata sulla posizione e strategia politica del governo nel decision making mandating or procedural system (COSAC 2005). Infine nel caso di Spagna e Grecia i parlamenti sono più favorevoli ad un dialogo con il governo cercando di influenzare le sue posizioni attraverso dibattiti parlamentari informal influencers.

8 Per una dettagliata e accurata ricognizione delle caratteristiche dei PN e delle caratteristiche delle commissioni vedi Maurer Wessels 2001.

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Fonte: Maurer Wessels 2001, 437.

Alcune commissioni si sono dimostrate più attive di altre: almeno fino al decennio scorso, le commissioni del parlamento danese, francese, tedesco finlandese, quella della seconda camera olandese e della prima camera austriaca hanno mostrato non solo interesse per le questioni europee ma anche particolare attivismo sia all'interno della camera, ma anche nelle relazioni con il governo (Maurer Wessels 2001, 438).

In generale nel corso degli ultimi dieci anni si è assistito ad un parziale avvicinamento di alcune prassi nello scrutinio parlamentare, ad esempio una volta giunto in parlamento l'atto da scrutinare, questo viene discusso sia in sede di commissione competente per materia che nella CAE, spesso parlamentari europei (di norma dello stesso paese) vengono chiamati per presentare e/o discutere le norme approvate e talvolta i futuri scenari dell'integrazione. Anche nella modalità di azione e relazione con il governo questi tre tipi cominciano a

11

Tabella 4: Creazione delle commissioni per gli affari europei prima dell'allargamento


somigliarsi. Spesso il primo tipo (scrutiny system) agisce in direzione del controllo sull'esecutivo e il secondo (mandating system) tipo attiva percorsi di revisione regolarmente. Tuttavia fino all'inizio del decennio permane una situazione molto variegata come a titolo di esempio dimostra il risultato delle analisi di una ricerca sul tema illustrato qui sotto.

Fonte: Convention - Working group IV – "Role of National Parliaments", doc. 8.

2.4 La Conferenza delle CAE (COSAC)

Al fine di migliorare la capacità di relazionarsi dei PN con le istituzioni europee nel 1989, su proposta francese viene istituita la COSAC che riunisce i rappresentanti delle CAE dei paesi membri e del PE.9 La COSAC si riunisce di norma due volte l'anno nel paese membro che detiene la presidenza di turno dell'UE. A differenza di altre forme di cooperazione parlamentare, la COSAC non solo nasce con l'appoggio dei governi, ma viene formalmente riconosciuta a livello sovranazionale e il suo ruolo di coordinamento e informazione nel protocollo Trattato di Amsterdam. Bisogna attendere il 1991 per avere il primo regolamento della Conferenza.

Le conclusioni degli incontri vengono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale e indirizzate alle istituzioni europee. Le conferenze hanno come scopo non la costruzione di strategie politiche, ma piuttosto il necessario network di informazioni e best practices necessari per creare un terreno comune su cui poter eventualmente sviluppare dibattiti su temi di attualità politica. Ancora più debole della Conferenza dei Presidenti in termini di rappresentatività, la COSAC infatti non ha sviluppato un vero e proprio meccanismo di scrutinio e la maggioranza dei parlamenti non sarebbe favorevole a una simile svolta (Maurer Wessels2001, 21-22). Ciò è dovuto principalmente al fatto che le CAE non sono comitati specializzati in una politica in particolare, non sono rappresentativi dei parlamenti da cui provengono e le loro funzioni all'interno dei PN sono molto diversificate.

Se la COSAC nasce sotto l'egida dei governi nazionali ed in risposta ad una esigenza dei Parlamentari nazionali, anche le istituzioni europee hanno realizzato l'importanza del coinvolgimento dei PN nel policy making europeo come testimonia la Dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht (1993). Il parlamento francese nel 1995 propone di istituzionalizzare la COSAC come seconda camera, senza tuttavia riscontrare l'appoggio necessario ne dai governi ne dai parlamenti europei e PE (Maurer Wessels 2001, 59).

9 La sigla COSAC si riferisce alla versione francese del nome: Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires. Per una descrizione dettagliata sulla storia vedi il sito dell'istituzione.

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Tabella 5: Scrutinio parlamnetare nei paesi membri.


3 Le nuove relazioni interparlamentari nel trattato di Lisbona.

3.1 Un ruolo per i Parlamenti nazionali

Il Trattato di Lisbona segna una svolta nel ruolo formale dei Parlamenti all'interno del policy making del sistema europeo. Il primo elemento da segnalare è l'introduzione dei PN quali attori all'interno del Trattato e non nelle dichiarazioni e nei protocolli. Questo elemento testimonia la volontà dei governi di inserire la rappresentanza nazionale all'interno del sistema con il ruolo di assicurare un ulteriore controllo sulla sussidiarietà e il buon funzionamento del sistema (Art. 5 e 12 TEU). Fino al 1979 i PN agivano direttamente all'interno del sistema come delegazioni nazionali all'interno del PE, tuttavia, non solo non agivano a nome dei parlamenti nazionali, ma l'istituzione non aveva quasi alcun peso nel sistema. Quando il sistema si è consolidato e il PE ha acquisto maggiori poteri dall'eleggibilità diretta dei suoi deputati, vista anche la necessità della costruzione di una identità parlamentare dell'istituzione europea, il ruolo dei PN è sto emarginato a quello di ratificatori dei trattati (sebbene in alcuni casi i PN abbiano influenzato i governi durante i negoziati) e la traduzione a livello statale delle norme comunitarie.

A seguito della volontà di trovare soluzioni al deficit democratico e l'allargamento delle competenze, il ruolo dei PN è rientrato nei dibattiti intergovernativi e la Convenzione, nel suo trattato costituzionale, ha individuato una serie di opportunità di azione per i PN. La mancata ratifica e la rielaborazione di un nuovo trattato, non hanno nuociuto ai PN che si sono visti migliorare le loro condizioni all'interno della normativa. La novità introdotta nel Trattato di Lisbona rispetto al Trattato Costituzionale, è l'inserimento di un nuovo articolo (art.12) specificatamente dedicato ai PN. In sintesi con questo articolo i PN 'divengono interlocutori diretti delle istituzioni dell'Unione, acquisendo un ruolo formalmente indipendente dallo stato membro a cui appartengono' (Gianniti e Mastrioianni 2008, 161). In particolare nel nuovo TL ai PN vengono riconosciuti:

• il diritto di ricevere documenti direttamente dalle istituzioni europee in particolare le proposte di legge dalla Commissione, in tempi utili ad una efficacie azione (modifiche al protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'UE);

• un ruolo nel controllo di sussidiarietà (art. 5 TUE, art. 69 e 352 TFUE, e protocollo sulla sussidiarietà e proporzionalità);

• il diritto di essere informati sulla valutazione dell'attuazione da parte delle autorità degli Stati membri delle politiche dell'UE relative allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (art. 70 del TFUE);

• il diritto di essere informati sul lavoro del Comitato Permanente del Consiglio, responsabile per la promozione e il rafforzamento della cooperazione in materia di sicurezza interna (art. 71 del TFUE);

• i diritti nella valutazione delle attività di Eurojust e di controllo delle attività dell'Europol (art 85 e 88 TFUE);

• la rappresentanza all'interno delle future convenzioni incaricate di presentare proposte per le eventuali riforme dei trattati (art. 48 (3) TEU);

• il controllo, sul piano politico e tramite sollecitazione del ricorso giurisdizionale alla Corte di Giustizia, sul rispetto del principio di sussidiarietà (e/o di attribuzione);

• il diritto di veto sull'applicazione del Consiglio della cosiddetta passerella' (art. 48 (7) TEU e Art. 81 (3) TFEU).

Con il Trattato di Lisbona l'informazione passa dalle mani dei governi a quella delle istituzioni europee, in particolare della Commissione con cui si consolida un legame iniziato già nel periodo precedente l'entrata in vigore della nuova normativa. Anche per quanto riguarda i tempi, il termine delle 8 settimane per reagire ad una proposta legislativa e suscitare dubbi sulla sussidiarietà è confermata. Tuttavia come emergeva già dalle

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proposte precedenti l'approvazione e dalle relazioni della COSAC le otto settimane a disposizione del parlamento per lo scrutinio non sembrano essere sufficienti. Inoltre considerando l'aumento delle procedure chiuse dopo la prima lettura non si può pensare di posporre il contributo dei PN in un'altra fase del decision making.

Entro otto settimane dalla comunicazione da parte della Commissione ogni PN può presentare un parere motivato affermando cui ritiene che un progetto di atto legislativo non è conforme al principio di sussidiarietà. Ogni parlamento nazionale dispone di due voti e in caso di sistemi bicamerali, ciascuna delle due camere ha un voto. Nella UE a 27, questo significa un totale di 54 voti. A seconda del numero di pareri il protocollo prevede due nuove procedure, meglio conosciuto come ‘yellow and orange cards’

La procedura della yellow card comporta che almeno un terzo dei voti disponibili (ossia 18 voti su 54) si siano espressi contro il progetto di atto legislativo a causa del mancato rispetto del principio di sussidiarietà. Per i progetti di atti legislativi concernenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la soglia è 1 / 4 dei voti (cioè 14 su 54). A seguito di tale 'cartellino giallo' la Commissione deve rivedere la sua proposta e può decidere di mantenere, modificare o revocare il progetto, ma deve comunque motivare la propria decisione.

La procedura della orange card si applica solo alla procedura legislativa ordinaria (codecisione) e implica che:

• se il parere motivato riguardante la non conformità con il principio di sussidiarietà rappresenta almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai PN (cioè 28 su 54), la proposta di atto legislativo deve essere riesaminata. Anche in questo caso la Commissione europea può mantenere, modificare o ritirare la sua proposta. Se decide di mantenere la sua proposta, deve fornire una giustificazione.

• se il parere riguarda un numero inferiore alla maggioranza semplice, il parere motivato dei parlamenti nazionali e la Commissione sono trasmessi a Consiglio e PE che devono esaminare la questione della sussidiarietà prima della fine della prima lettura. Se una maggioranza del 55% dei membri del Consiglio o la maggioranza dei voti espressi in seno al PE considerano la proposta incompatibile con il principio di sussidiarietà, la proposta verrà abbandonata.

La maggior parte dei PN sono critici rispetto alle nuove disposizioni sul controllo di sussidiarietà. Primo perché non si applica alla legislazione di attuazione derivanti da procedure di comitatologia né riguarda atti relative o alle aree in cui vige l'OMC (open method of coordination). Inoltre, la Commissione può mantenere la propria posizione senza ulteriore conseguenza malgrado il 'yellow card'. Inoltre la soglia prevista per la procedura di 'orange card' è molto alta e comunque anche in questo caso spetta a Consiglio e o PE l'ultima parola (Jans Piedrafita 2009).

3.2 La Conferenza dei presidenti dei parlamenti nazionali

Negli ultimi anni le modifiche introdotte dal trattato di Lisbona, una maggiore comunicazione interparlamentare attraverso l'uso delle nuove tecnologie e la crisi economica sono stati i temi maggiormente discussi e in alcuni casi elaborate anche proposte o richieste politiche. Alla conferenza in particolare si deve un ruolo guida in collaborazione con il PE nell'elaborazione e messa in opera di strumenti informatici per la comunicazione interparlamentare e di apertura la pubblico10. Sebbene i documenti prodotti dalla Conferenza non siano vincolanti per nessuno dei contraenti ne a livello dello stato nazionale ne a livello sovranazionale, l'interesse crescente da parte dei governi e delle istituzioni europee osservato dalla partecipazione alle riunioni e lettere inviate alla Conferenza evidenzia una maggiore rilevanza politica dell'organizzazione11.

Il periodo della stesura e approvazione del Trattato ha visto una decisiva riforma nell'organizzazione della Conferenza. In particolare ha trovato spazio l'idea costruita nel tempo di allineare luoghi tempi e materie di discussione degli incontri con i ritmi del policy making comunitario ed in particolare dal 2010 la conferenza si riunirà due volte l'anno seguendo il ritmo e il luogo della presidenza del Consiglio dell'Unione europea. In

10 Il sito di riferimento è quello di IPEX InterParliamentary EXhange.

11 Le liste dei partecipanti, le lettere dei Commissari e Predisenti di turno sono accessibili sul sito IPEX.

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occasione dell'incontro di Lisbona del 2008 che ha visto la revisione delle linee guida sulla cooperazione parlamentare12 ha inoltre riconosciuto l'importanza di altre due organizzazioni: i Joint Parliamentary Meeting e i Joint Committee Meetings. Proprio al dibattito sulla riforma del sistema europeo si deve il maggior e interesse della Commissione ai lavori della Conferenza e da qualche anno membri della stessa partecipano agli incontri e i Commissari inviano lettere direttamente alla Conferenza oltre che ai singoli parlamenti. Il ruolo della Conferenza dei presidenti si è accresciuto nel tempo diventando uno snodo cruciale per le relazioni interparlamentari europee in particolare almeno dall'ultimo decennio sembra prassi consolidata che spetti alla Presidenza di turno della Conferenze organizzare non solo i Joint Parliamentary Meeting e i Joint Committee Meetings in particolare COFACC (Conference of Chairmen of Foreign Affairs Committees), l'incontro delle commissioni legate alla riforma GAI, della politica agricola e della difesa 13, ma anche della COSAC. Il ruolo di guida della Conferenza nelle relazioni interparlamentari con l'Ue è anche sancito all'interno delle linee guida delle riunioni in cui nelle più recente versione appare il comma secondo cui “The Conference shall oversee the coordination of interparliamentary EU activities” (art.2 §3).

Dalle relazioni di chiusura degli ultimi appuntamenti appare chiaro che questo organismo voglia andare ben oltre le sue iniziali funzioni di informazione e diffusione di buone prassi , ma aspiri a coordinare le azioni politiche dei PN. La cooperazione interparlamentare per quanto riguarda lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è stata individuata come una questione di priorità per il dibattito durante le riunioni tra i Presidenti e segretari generali dei parlamenti dell'Unione europea nel dicembre 2009. La Presidenza svedese in quell'occasione si rivolge direttamente alla Conferenza e propone che quest'ultima si concentri sul garantire il coinvolgimento dei parlamenti nazionali nella redazione di regolamenti relativamente a Europol e Eurojust. Ancora più chiaramente nelle conclusioni la Presidenza sottolinea come la possibilità di influenzare il policy making risieda soprattutto nel sostenere un dialogo con le istituzioni europee e la Commissione in particolare durante l'elaborazione di proposte e che, malgrado ogni camera sia libera di agire come crede, un coordinamento appare la soluzione più efficacie14.

Le relazioni con la COSAC non si profilano quindi pacifiche. Nell'incontro svedese, oltre a confermarsi come organo guida del coordinamento delle relazioni interparlamentari e quindi concentrato su aspetti istituzionali ed eventualmente di coordinamento politico nelle aree di recente comunitarizzazione, la Conferenza esprime non poche perplessità sul ruolo della COSAC e proponendo addirittura di disegnarne il ruolo nel sistema confinandolo ad un ruolo di coordinamento informativo e diffusione di buone prassi tra le CAE15. Questa posizione è una reazione della Conferenza in relazione a quanto contenuto nel Protocollo in cui si attribuisce alla COSAC ruolo di coordinamento delle attività interparlamentari che la conferenza, sostenuta anche dal PE rivendica per se.

However, it is not evident that the COSAC of today is the most suitable forum for taking up the leading and coordinating role of the Conference envisaged in the new Protocol. Instead, a valuable contribution and role for COSAC would involve focusing on the exchange of best practices regarding EU scrutiny, government scrutiny and general trends in parliamentary work with EU matters. […] The Conference of the Speakers oversee the coordination of interparliamentary EU activities, and indeed the revision of the Guidelines for the EUSC, including its annex, is intended to facilitate an efficient overall planning and coordination of meetings as well as promoting other forms of interparliamentary cooperation.

12 Guidelines for Interparliamentary Cooperation in the European Union - Adopted by the Conference of Speakers of the European Union Parliaments in Lisbon on 21 June 2008. Link: http://www.cosac.eu/en/documents/basic/guidelines.pdf/

13 Negli ultimi anni si registra anche una maggiore frequenza degli incontri interparlamentari tra commissioni che si opccupano di bilanci, economia, educazione ricerca pari opportunità, tutela dell'ambiente e risorse energetiche.

14 EU Speakers’ Conference Stockholm, 14-15 May 2010. Background note: Evaluation and monitoring in the area of freedom, security and justice.

15 EU Speakers’ Conference Stockholm, 14-15 May 2010. Background note: The future role of COSAC

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Anche la creazione di un nuovo organo in cui vi siano rappresentati delle CAE e presidenti dei parlamenti non incontra il favore della Conferenza che lo vede come un ulteriore appesantimento ed elemento di confusione nel sistema. La conferenza inoltre ricorda che si sono ormai consolidati incontri interparlamentari di commissioni specializzate e che quindi anche il ruolo di arena per la discussione delle proposte legislative è ricoperto da altre istituzioni e non dalla COSAC.

3.3 I parlamenti e Le Commissioni parlamentari per lo scrutino16

Le differenze tra una CAE e l'altra relative al tempo di trasmissione dei documenti vengono omogeneizzare nel Trattato di Lisbona in cui spetta alla Commissione il compito della trasmissione delle proposte anche ai PN. In attesa dell'approvazione del Trattato la Commissione Europea anticipa alcune delle nuove norme previste e nel settembre del 2006 dichiara l'intenzione di trasmettere oltre a tutte le comunicazioni anche tutte le nuove proposte normative e consultation papers ai parlamenti nazionali, invitandoli a rispondere con critiche e anche proposte di cambiamento al fine di instaurare un vero e proprio dialogo. Questo consente alla Commissione di rivolgersi direttamente ai parlamenti Nazionali senza il tramite dei governi aumentando la possibilità per i Parlamenti di elaborare in tempi utili reazioni politiche. Tuttavia permangono ancora molte differenze tra le Commissioni coinvolte nello scrutinio e le modalità per la stesura di un parere che rappresenti l'intero parlamento. In particolare non tutte hanno ancora provveduto alle necessarie riforme costituzionali e dei regolamenti interni, inoltre l'esperienza avviata con la Commissione a partire dal 2006 ha portato all'introduzione di alcune modifiche (in particolare nei regolamenti interni) che in alcuni paesi non ne renderanno necessarie altre.

Vista la recente entrata in vigore della normativa è difficile individuare una tendenza generale nel modo in cui i parlamenti si sono adattati alle modifiche dei trattati. Tuttavia dai primi report delle istituzioni europee emergono alcuni interessanti elementi.

Perciò che garantiscono la conformità dei progetti di atti legislativi dell'Unione europea con il principio di sussidiarietà ed in particolare gli attori interessati, in circa la metà delle CAE svolgono un certo ruolo nel processo. Per quanto riguarda il livello al quale vengono prese le decisioni in circa il 65% dei casi è il PN in seduta plenaria il "decision maker".

Quasi tutti i PN non sono in grado al momento di esercitare un controllo specifico su EUROPOL e EUROJUST: in molti casi non esistono procedure ordinarie ritenute valide per questo genere di attività e non sono ancora state identificate nuove procedure.

La maggior parte dei PN hanno adottato norme per quanto riguarda la loro partecipazione alla procedura procedure di revisione semplificata dei trattati ("passerelle"). In particolare coloro che hanno una normativa al riguardo hanno introdotto una disposizione secondo la quale il rispettivo governo potrebbe non supportare una proposta al Consiglio di utilizzare una "clausola passerella” meno che non abbia il preventivo consenso del PN. Dal momento che questo costituisce un veto a priori, molti PN non hanno ritenuto necessaria l'introduzione di procedure particolari per una decisione che comunque è ex post.

Indipendentemente dal fatto che i PN affrontino la questione prima o dopo una decisione del Consiglio (o entrambi), è, con poche eccezioni, l'Aula che decide sulla base di una relazione elaborata dalla CAE. Tuttavia, le altre commissioni parlamentari potrebbero essere coinvolte, a seconda della materia che la proposta va a toccare.

Per quanto riguarda i ricorsi per annullamento dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea per motivi di violazione del principio di sussidiarietà, meno della metà dei PN non hanno ancora adottato le procedure per tale azione. Di quelli che lo hanno fatto, è in quasi tutti i casi la plenaria che prende la decisione finale. L'Aula decide di solito su base di una iniziativa e di relazione presentata dalla CAE e o di una commissione specializzata competente per la materia. Inoltre, in molti casi sembra che la normativa adottata non consenta al governo di rifiutarsi di agire come mandatario del PN.

16 Le informazioni di questo capitolo provengono da differenti documenti tra cui il principale e il 13° Rapporto bi-annuale della COSAC sullo sviluppo delle procedure e pratiche relative allo scrutinio parlamentare.

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Per ciò che concerne la notifica sulle richieste di adesione dell'Unione, sembra che non vi siano modifiche da apportare ai regolamenti che già prevedono una azione dei PN nella procedura di ratifica. È interessante notare inoltre che comunque la maggioranza dei PN hanno la possibilità di influenzare la posizione del governo già durante i negoziati di adesione. Quando un trattato di adesione è presentato dinanzi al Parlamento / Camera di solito è la commissione per gli affari dell'Unione europea che produce una relazione per l'Aula a decidere, anche se la commissione affari esteri è spesso coinvolto e in alcuni casi è la commissione competente.

3.4 La Conferenza delle CAE (COSAC)

Il tema del ruolo e delle funzioni delle conferenze interparlamentari diventa sempre più sensibile e argomento di discussione a partire dall'elaborazione del Trattato Costituzionale da parte della Convenzione. In particolare da dopo Laeken, sulla spinta del riconoscimento del protocollo di Amsterdam, spinge la COSAC a investire maggiori energie nel suo ruolo di coordinatore dello scrutinio parlamentare competendo quindi con la Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti che in più occasioni hanno rivendicato questo ruolo.

Una delle azioni promosse dalla COSAC di particolare interesse è il coordinated subsidiary check su otto proposte della commissione che la COSAC ha condotto prima dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona.

Esperienze nel quadro della COSAC Al fine di testare le sfide e la fattibilità complessiva del 'preallarme' sistema, la conferenza ha effettuato una serie di prove generali dal 2006. I controlli di sussidiarietà hanno dimostrato piuttosto elevato e in costante aumento i tassi di risposta parlamentare, con la partecipazione fino a 33 parlamenti nazionali o delle camere parlamentari (su 40) di 23 Stati membri nel 2008. Esperienze con i controlli di sussidiarietà, hanno finora individuato una serie di ricorrenti difficoltà e limitazioni:

• il termine di otto settimane è considerato troppo breve per effettuare una verifica sostanziale della sussidiarietà e trovare un accordo all'interno della camera sulle proposte alternative;

• i parlamenti trovano particolarmente difficile distinguere le questioni di sussidiarietà da preoccupazioni di proporzionalità (che non rientrano nelle yellow and orange procedures) e dagli esami di merito del contenuto politico delle proposte;

• nel complesso, i parlamenti pochi individuato rilevanti problemi di conformità non nei controlli di sussidiarietà.

La prospettiva di sussidiarietà sembra essere troppo stretto per bloccare una bozza legislativa; parlamenti più spesso in disaccordo con la proporzionalità, la base giuridica o il contenuto della proposta, ma questi aspetti non sono oggetto del controllo di sussidiarietà.

I parlamenti nazionali hanno notato che il meccanismo di sussidiarietà non sarà una panacea un eccesso di regolamentazione o la perdita di potere legislativo I parlamenti che hanno sofferto nel course di integrazione europea. Tuttavia, il controllo della sussidiarietà hanno fornito ai parlamenti e incentivi a prendere in considerazione iniziative politiche europee nelle prime fasi del processo, esaminando la CE sulla strategia politica annuale della Commissione e del programma legislativo e di lavoro, al fine di massimizzare le loro possibilità di incontrare gli otto scadenza settimana. A seguito dell'entrata in vigore non verranno più condotti salvo eccezione altri simili esercizi di coordinamento, ma piuttosto si discuterà di temi di interesse generale relativi allo sviluppo politico dell'Unione.

Pur riconoscendosi come un luogo in cui lo scambio di best practice costituisce una delle caratteristiche fondamentali dell'organizzazione, la COSAC aspira ad un ruolo di policy influence, ricordando il mandato che i protocolli gli attribuiscono (COSAC Conclusions 2010).

3.5 Joint Parliamentary Meeting e i Joint Committee Meetings.

Altre forme di cooperazione tra PN e PE in particolare si sono sviluppate e hanno acquisito maggiore

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strutturazione a partire dall'inizio del nuovo millennio. In particolare si sono consolidati i Joint Parliamentary Meetings, riunioni congiunte dei rappresentati dei Parlamenti, co-presiedute dal presidente del PE e il presidente del PN che al momento dell'incontro detiene la Presidenza dell'UE e che ne stabiliscono l'agenda. A differenza di altri incontri questi non hanno solo uno scopo di informazione, ma di discussione di temi di attualità per lo sviluppo europeo. Particolare attenzione e priorità è data alle questioni politiche in cui l'UE attualmente non disciplina o non coinvolge il PE o i PN, ma detiene un ruolo strategico fondamentale: la politica estera, di difesa e di sicurezza, il coordinamento delle politiche macro-economica e monetaria, spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il cambiamento climatico. L'obiettivo degli incontri non è quello di arrivare a posizioni comuni tra i rappresentanti dei PN e il PE, ma a creare un migliore controllo parlamentare e di controllo con le decisioni intergovernative e non legislative prese a livello UE; in particolare vengono elaborati contributi per le riunioni del Consiglio europeo. In generale partecipano deputati nazionali europei dei paesi membri e dei paesi candidati ed una sempre più nutrita delegazioni delle istituzioni europee.

Tabella 6: Joint Parliamentary meetings

Joint Parliamentary Meetings

Primo incontro

n. Membri Composizione NOTE

The Future of Europe 2006 4 125, 80, 10 (ca)

MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

Temi primo incontro Il futuro finanziamento dell'Unione; Verso una politica energetica europea e il ruolo dell'Unione europea nella prevenzione dei conflitti.

Lisbon Strategy 2005 4 33 MPN, MPE Mandato della Conferenza dei Presidenti; Rappresenta commissioni parlamentari nazionali implicate nella riforma dei trattati. Temi trattati: energia sostenibile, mercato interno e l'innovazione e capitale umano: istruzione, occupazione e questioni sociali.

Climate change 2007 1 200 (ca) MNP, MPE Gruppo di lavoro 1 "L'adattamento ai cambiamenti climatici - National Concepts", Gruppo di lavoro 2 "Energie rinnovabili - le strategie europee e nazionali, delle migliori pratiche" e gruppo di lavoro 3 "Riduzione delle emissioni - settore edilizia, ammodernamento di alloggi pubblici e privati".

Western Balkans 2008 1 n.p. MNP, MPE La strategia della Commissione europea nei confronti dei Balcani occidentali; Presentazioni dai parlamenti nazionali dei paesi dei Balcani occidentali e la cooperazione regionale in Europa sudorientale.

Migration and Integration 2008 1 180, 52, 11

MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

Immigrazione legale e illegale, diritto d'asilo.

Energy and sustainable development

2008 1 80,43,7 MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

Politica europea energetica e sicurezza dell'approvvigionamento. Energia, innovazione e sviluppo sostenibile; Politica energetica europea, cambiamento climatico e ai negoziati internazionali.

New Deal for European Economic Recovery?

2009 1 83, 55, 11 MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

"Europa competitiva: promuovere gli investimenti, l'imprenditorialità e le PMI", "Europa sociale: la creazione di posti di lavoro, combattere la povertà, garantire la libera circolazione" e "Sviluppo sostenibile in Europa: lo sviluppo economico e la sfida del clima".

Building a Citizens' Europe 2009 1 90, 58, 17 MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

"Diritti - Promozione dei cittadini 'Un'Europa dei valori e dei diritti", "Un'Europa di giustizia - Rafforzare la responsabilità democratica e la certezza giuridica a livello europeo, nazionale e locale" e "La protezione dei cittadini - Una strategia europea di sicurezza interna".

Towards a European Energy Comm

2010 1 47, 44,8 MPN (+paesi candidati), MPE, altre UE istituzioni

tre gruppi di lavoro riguardanti rispettivamente la sicurezza energetica, la creazione di un mercato unico dell'energia e delle energie nuove e rinnovabili.

Fonte: dati dal sito web del Parlamento europeo.

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4 Le relazioni con le istituzioni europeeOltre ad interagire con i governi nazionali, i PN e le loro articolazioni hanno sviluppato un rapporto con

le altre istituzioni europee, in particolare Commissione e PE. Lo sviluppo di queste relazioni è naturale se pensiamo che i PN hanno in comune con la Commissione il principio del diritto di iniziativa legislativa e con il PE la rappresentanza dei cittadini e la partecipazione alla produzione delle norme, sebbene i primi a livello nazionale e i secondi a livello europeo.

4.1 Il rapporto dei PN con la Commissione

Nel 2001 la Commissione nel suo Libro bianco sulla Governance, sia pur in termini molto generali rispetto ad un possibile ruolo dei Parlamenti, afferma come «vada promossa la partecipazione dei parlamenti nazionali e delle loro commissioni specializzate negli affari europei, come avviene già presso il Parlamento europeo» e, successivamente, che «il Parlamento europeo e tutti i parlamenti nazionali dell’Unione e dei paesi candidati dovranno impegnarsi più attivamente per stimolare il pubblico dibattito sul futuro dell’Europa e delle sue politiche». Tuttavia nella parte relativa al decision making non vi sono riferimenti espliciti ad un ruolo per i PN.

La Commissione ha costruito nel tempo una serie di rapporti con le organizzazioni parlamentari. Oggi è il segretariato l'organo della Commissione incaricato delle relazioni con le altre istituzioni e gli altri organi europei. Questo promuove i contatti con la conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell'Unione europea (COSAC) e con la conferenza dei presidenti dei parlamenti dell'UE. La direzione mantiene stretti rapporti con le reti esistenti dei rappresentanti permanenti e dei funzionari di collegamento dei parlamenti nazionali. Membri della Commissione partecipano infatti regolarmente alle riunioni della Conferenza dei presidenti e attraverso il suo ufficio TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office)17 fornisce supporto ai Parlamenti Nazionali per l'organizzazione delle riunioni delle Conferenze dei Presidenti, COSAC, Joined meetings ecc....

Dall'inizio del mandato nel 2004, la Commissione Barroso ha mostrato di dare grande importanza alle relazioni con i parlamenti degli Stati membri. Il fatto che un vicepresidente sia esplicitamente incaricato delle relazioni con i parlamenti nazionali ha costituito un punto di partenza e un approccio inedito. Il principale e generale scopo della Commissione è quello di avvicinare maggiormente l'Unione europea ai cittadini, attraverso un maggior coinvolgimento dei parlamenti nazionali alla preparazione delle politiche europee e sottolineare l'importanza dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Nella comunicazione "Un'agenda dei cittadini" del 10 maggio 2006, la Commissione annuncia l'avvio di un nuovo meccanismo di dialogo con i parlamenti nazionali che anticipa le disposizioni del Trattato di Lisbona. Tale iniziativa prevede che vengano trasmessi ai parlamenti nazionali non solo i documenti di consultazione elaborati dalla Commissione (libri verdi, libri bianchi e comunicazioni), come già contemplato dal protocollo accluso al trattato di Amsterdam e in uso, ma anche tutte le nuove proposte. Inoltre i parlamenti nazionali vengono invitati a reagire e a contribuire a migliorare il processo di elaborazione delle politiche comunitarie18.

I risultati dell'iniziativa19 sebbene siano interpretati in modo estremamente positivo dalla Commissione, non sono entusiasmanti se si considera il numero di atti potenziali su cui i Parlamenti nazionali potevano esprimere un parere. C'è tuttavia da segnalare che su molte questioni i Parlamenti non si sono espressi poiché probabilmente in linea con la posizione del governo nazionale. Tuttavia emerge una discrepanza enorme tra l'attività di parlamenti quali quello Portoghese e Francese e quello della Germania o del Regno Unito e ancora

17 Il programma di assistenza tecnica e di scambio di informazioni (TAIEX) è uno strumento di sostegno alle istituzioni per missioni a breve termine nel settore dell'adozione e dell'attuazione dell'acquis comunitario. Le competenze di tale programma, operativo dal 1996, sono state successivamente ampliate così come il suo campo d’intervento. L’assistenza del programma TAIEX è destinata ai paesi candidati, ai paesi aderenti nel quadro della strategia di pre-adesione e di screening, ai dieci nuovi Stati membri, nonché ai paesi dei Balcani occidentali.

18 Comunicazione al Consiglio europeo "Un'agenda dei cittadini – Per un'Europa di risultati", del 10 maggio 2006 COM(2006) 211.

19 La Commissione ha redatto un report completo dell'iniziativa tra il 2006 e la fine della prima Commissione Barroso nel luglio 2009.

19


maggiore nel caso dei Parlamenti dei Paesi Bassi o l'Italia o la Spagna. Lo stesso trend si ripercuote nei contatti tra PN e Commissione, sebbene in questo caso il dato si riferisca ad attività che possono essere state promosse anche dalla Commissione e non possano essere considerate come indicatori dell'attività dei Parlamenti, ma piuttosto dei un consolidamento del legame tra i due.

Il report riporta un giudizio più moderato da parte della commissione in merito al tipo di atto che ha suscitato la reazione dei parlamenti, in particolare “i parlamenti nazionali hanno scelto di avvalersi della nuova procedura in modo differenziato. […] l'interesse espresso non necessariamente converge sui medesimi testi. Solo un piccolo numero di proposte suscita più di tre pareri. Alcuni parlamenti – quello svedese e quello danese in particolare – hanno poi deciso di pronunciarsi solo su documenti di consultazione della Commissione. Per i progetti legislativi, conformemente alle proprie procedure interne, essi esercitano un controllo sulle posizioni che i rispettivi governi assumono in sede di Consiglio. Se il senato francese o i parlamenti olandese e portoghese si sono concentrati sulle questioni inerenti alla sussidiarietà e alla proporzionalità, una maggioranza di parlamenti nazionali concentra il proprio esame sul merito delle proposte della Commissione sotto il profilo politico'20. Il quadro che ne emerge risulta ancora molto frammentato e non è quindi possibile procedere con una analisi dettagliati sui temi che hanno suscitato un numero di reazioni più forte, certo è che d'altra parte emerge che almeno fino al 2008 non esiste una linea comune, una posizione coordinata tra i Parlamenti nazionali neanche su temi quali la sussidiarietà. Tuttavia secondi alcuni (Jans e Piedrafita 2009) l'iniziativa ha contribuito ad aumentare la consapevolezza degli affari europei nei parlamentari e ha ulteriormente rafforzato i controlli dei documenti nelle istituzioni nazionali. Anche se i pareri espressi dai PN non hanno portato a importanti cambiamenti politici (almeno fino ad oggi), le osservazioni sono state spesso ribadite dal Parlamento europeo e dagli Stati membri in seno al Consiglio.

Un altro dato interessante viene dall'aver inserito nel report anche le presenze della Commissione alla COSAC e alla Conferenza dei Presidenti, ulteriore indicatore della considerazione che la commissione ha nei confronti di queste organizzazioni.

Tabella 7: Pareri dei parlamenti nazionali trasmessi alla Commissione 2006-2008

STATO CAMERA 2006 2007 2008TOT2006-2008

PORTOGALLO Assembleia da República 0 19 65 84FRANCIA Sénat 18 22 13 53GERMANIA Bundesrat 6 15 18 39SVEZIA Riksdag 0 17 16 33REGNO UNITO House of Lords 4 14 12 30DANIMARCA Folketing 2 10 11 23REPUBBLICA CECA Senát 2 9 11 22PAESI BASSI* Tweede Kamer Staten Generaal 2 1 5 8ITALIA Senato della Repubblica 0 0 8 8IRLANDA Dail and Seanad Eireann 0 1 7 8ITALIA Camera dei Deputati 1 0 6 7POLONIA Sejm 1 0 5 6GERMANIA Bundestag 1 2 2 5ESTONIA Riigikogu 2 0 2 4LUSSEMBURGO Chambre des Députés 2 0 2 4BELGIO Sénat 2 0 2 4AUSTRIA Bundesrat 0 0 4 4GRECIA Vouli ton Ellinon 0 0 3 3LITUANIA Seimas 2 1 0 3REGNO UNITO House of Commons 1 1 1 3CIPROE Vouli ton Antiprosopon 0 0 2 2

20 Commisione Report 2009, COM(2009) 343 definitivo.

20


STATO CAMERA 2006 2007 2008TOT2006-2008

LETTONIA Saeima 0 0 2 2REPUBBLICA CECA Poslanecká Sněmovna 1 0 1 2FRANCIA Assemblée Nationale 1 1 0 2UNGHERIA Országgyűlés 1 1 0 2BELGIO Chambre des Représentants 0 1 1 2BULGARIA Narodno Sabranie 0 0 1 1FINLANDIA Eduskunta 1 0 0 1POLONIA Senat 1 0 0 1SLOVACCHIA Národná rada 1 0 0 1SLOVENIA Državni zbor 1 0 0 1AUSTRIA Nationalrat 0 0 0 0MALTA Kamra tad-Deputati 0 0 0 0PAESI BASSI* Eerste Kamer Staten Generaal 0 0 0 0ROMANIA Camera Deputatilor 0 0 0 0ROMANIA Senat 0 0 0 0SLOVENIA Državni svet 0 0 0 0SPAGNA Congreso de los Diputados 0 0 0 0SPAGNA Senado 0 0 0 0 TOTALE 53 115 200 368Fonte: Commisione Report 2009, COM(2009) 343 definitivo. *I pareri del parlamento dei Paesi Bassi sono stati trasmessi a nome di entrambe le camere.

Tabella 8: Contatti della Commissione con i parlamenti nazionali (dall'1.1.2005 al 31.12.2008)21 - per Stato membro

STATO CAMERA 2005 2006 2007 2008Total2005-2008

AUSTRIA Bundesrat Nationalrat 2 2 4 1 9

BELGIOSénatChambre des Représentants 3 3 2 1 9

BULGARIA Narodno Sabranie 4 2 6CIPRO Vouli ton Antiprosopon 2 3 1 5 11

REPUBBLICA CECASenátPoslanecká sněmovna 4 3 7 1 15

DANIMARCA Folketing 9 7 2 5 23ESTONIA Riigikogu 2 2 10 8 22FINLANDIA Eduskunta 7 8 2 7 24

FRANCIASénatAssemblée Nationale 13 10 11 12 46

GERMANIABundesrat Bundestag 16 17 19 17 69

GRECIA Vouli ton Ellinon 3 5 4 7 19UNGHERIA Országgyűlés 3 0 1 5 9

IRLANDADail Eireann Seanad Eireann 2 2 9 13 26

ITALIASenato della RepubblicaCamera dei Deputati 8 2 8 2 20

LETTONIA Saeima 2 1 5 3 11LITUALIA Seimas 8 4 8 2 22

21 Con contatti si intendono visite ai parlamenti nazionali e partecipazione alle riunioni interparlamentari, Inoltre, vari servizi della Commissione hanno partecipato a 18 riunioni dei rappresentanti permanenti dei parlamenti nazionali a Bruxelles.

21


STATO CAMERA 2005 2006 2007 2008Total2005-2008

LUSSEMBURGO Chambre des Députés 0 3 3 0 6MALTA Kamra tad-Deputati 1 1 4 0 6

POLONIASejmSenat 5 4 1 13 23

PORTOGALLO Assembleia da República 0 3 6 3 12

ROMANIACamera DeputatilorSenat 2 3 5

SLOVACCHIA Národná rada 3 3 0 3 9

SLOVENIADržavni zborDržavni svet 4 8 3 1 16

SPAGNACongreso de los DiputadosSenado 1 1 1 0 3

SVEZIA Riksdag 6 1 5 3 15

PAESI BASSITweede Kamer Staten GeneraalEerste Kamer Staten Generaal 4 6 3 8 21

REGNO UNITOHouse of LordsHouse of Commons 11 7 12 9 39

COSAC 2 3 3 2 10

Conferenza dei presidenti 1 1 1 0 3

Altro (visite) 2 2 8 10 22 TOTALE 124 112 149 136 521

Fonte: Commisione Report 2009, COM(2009) 343 definitivo.

Al di là dell'apertura di n più ampio e formale dibattito con i PN che potenzialmente offre opportunità di nuove strategie con i governi, 'in filigrana v'è poi il riconoscimento di diffuse e grandi difficoltà nella trasposizione del diritto comunitario' (Giannitti e Mastroianni 2008, 166. Se la Commissione usa relazioni per rafforzare motivazioni e non è detto che si creino situazioni di impasse, ma al contrario e non si corra il rischio di una diluizione dell'accountability alcuni osservatori prospettano ( Ziller 2007, 105)

Il rapporto dei PN con il PEDopo l'interruzione del legame organico con l'elezione diretta dei suoi membri le relazioni tra PE e PN

sono mutate e a tratti tese. Competitors nella rappresentanza dei cittadini, entrambi interessati ad aumentare il lor coinvolgimento negli affari europei PE e PN non hanno agito in cooperazione per rivendicare un ruolo dei parlamenti nel sistema ma più volte hanno rivendicato le stesse competenze per arre di policy da cui erano esclusi, ad esempio nel caso della politica estera europea. Questa tensione rimane viva fino alla stesura del trattato costituzionale dove il problema viene spostato dalle competenze al controllo di sussidiarietà. Il PE ha sempre mantenuto il dialogo e avuto il controllo della Conferenza dei presidenti dei parlamenti e della COSAC poiché garantendosi una rappresentanza all'interno ed in virtù della regola dell'unanimità per la produzione di documenti e posizioni comuni ha abilmente tenuto a freno le volontà di entrambe le istituzioni di acquisire un ruolo pari al suo. Se nel caso della conferenza dei presidenti la questione è stata di semplice soluzione ed oggi di fatto il PE ricopre il ruolo di coordinatore ombra, nel caso della COSAC la situazione è stat complicata dai protocolli dei trattati che le fornivano un valido supporto alle rivendicazioni di maggiori poteri e ruoli del policy making. In realtà anche in questa occasione il PE è riuscito ad inserirsi nella struttura e ad avere un ruolo significativo, sebbene non come nel caso della CPPUE. Basti pensare che gli atti della COSAC sono si pubblicati sulla gazzetta , ma tra i documenti prodotti dal PE.

Nel 2002 il PE adotta la risoluzione di iniziativa sul ruolo dei PN nel sistema europeo 22 identificando se stesso non come l'unico rappresentante dei cittadini europei e sostenendo la necessità di una maggiore

22 Parlamento Europeo. Giorgio Napolitano. 2002.

22


partecipazione dei PN al policy making europeo attraverso una maggiore partecipazione alle decisioni dei governi in materia comunitaria come complementare all'aumento dei poteri del PE al fine di contribuire a sanare il deficit democratico di cui l'UE soffre. Invita inoltre i PN ad utilizzare i loro poteri di controllo ove non fosse consentito farlo al PE proponendo in pratica una sorta di controllo parlamentare congiunto e complementare delle azioni dei governi nazionali.

Inoltre il PE condanna strumenti quali l'OMC che di fatto esclude non solo il PE, ma anche i PN dal decision-making eludendo così il controllo democratico. Nello stesso documento il PE sostiene l'attività informativa della COSAC e auspica una iniziativa simile nel caso delle commissioni parlamentari nei settori interessati dai processi di integrazione, seppure critichi l'istituzione che potendosi pronunciare solo all'unanimità spesso soffre di impasse. É nella stessa occasione che il PE ribadisce la sua contrarietà alla creazione di una camera dei parlamenti nazionali che andrebbe solo ad appesantire il processo decisionale. Nella stessa dichiarazione il PE individua nella CPPUe un interlocutore privilegiato anche la creazione di una sorta di Accordo interparlamentare al fine di sistematizzare e programmare le azioni delle istituzioni parlamnetari.

A partire da Maastricht e ancora di più dopo Amsterdam le relazioni tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali hanno conosciuto un considerevole arricchimento e sviluppo in termini di scambi di visite e delegazioni, incontri di tipo bilaterale tra Commissioni omologhe del Parlamento europeo e di singoli Parlamenti nazionali, incontri di tipo multilaterale tra Commissioni omologhe del Parlamento europeo e di tutti i Parlamenti nazionali, incontri periodici tra la Commissione Affari Costituzionali del Parlamento europeo e delegazioni dei Parlamenti nazionali nel corso delle CIG.

La partecipazione dei Parlamenti nazionali, attraverso 30 rappresentanti, e del Parlamento europeo, attraverso 16 rappresentanti, all'organismo incaricato di redigere la Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione ha rappresentato un'esperienza originale e di grande valore, tale da aprire la strada a una innovazione di primaria importanza per il ruolo dei Parlamenti nella costruzione dell'Unione più larga. La Convenzione si è caratterizzata per il riconoscimento, su un piede di parità, del contributo di quattro componenti istituzionali - accanto ai Parlamenti, i governi nazionali e la Commissione - alla definizione di un testo altamente impegnativo e destinato ad essere integrato nei Trattati. Si è trattato del riconoscimento in nuce di una comune responsabilità nell'esercizio del "potere costituente" finora riservato ai soli governi.

Il PE nel suo regolamento interno dedica un intero Titolo23 alle relazioni con i PN. In particolare le norme evidenziano la sua volontà di agire non solo come informatore, ma anche di di facilitatore delle relazioni tra PN e UE24. In particolare la Conferenza dei presidenti è l'organo competente per le questioni relative alle relazioni con le altre istituzioni e gli altri organi dell'Unione europea nonché con i parlamenti nazionali degli Stati membri25. Inoltre viene istituito un canale diretto tra Commissioni Parlamentari del PE e i PN, senza dover passare dalla Conferenza dei presidenti. Questa norma non solo si è resa necessaria visto l'intensificarsi delle relazioni tra il PE e i PN, ma anche per non modificare prassi consolidate nelle relazioni tra commissioni parlamentari nel caso di alcune politiche come ad esempio nel caso della commissione per la politica estera.

Un articolo inoltre è dedicato alla relazione con la COSAC, in particolare alla composizione della delegazione del PE e alla relazione all'intero Parlamento dell'operato dell'organizzazione.

1. Su proposta del Presidente, la Conferenza dei presidenti nomina i membri della delegazione del Parlamento alla COSAC e può conferire loro un mandato. La delegazione è guidata da un vicepresidente del Parlamento europeo competente per le relazioni con i parlamenti nazionali e dal presidente della commissione competente per gli affari istituzionali.

2. Gli altri membri della delegazione sono scelti in base ai temi discussi nella riunione della COSAC e

23 Titolo V del Regolamento interno [luglio 2010].

24 'Il Parlamento europeo tiene regolarmente informati i parlamenti nazionali degli Stati membri in merito alle sue attività (PE, Regolamento interno [luglio 2010], art 130 §1). 'La Conferenza dei presidenti può dare mandato al Presidente di negoziare agevolazioni a favore dei parlamenti nazionali degli Stati membri, su base reciproca, e di proporre qualsiasi altra misura volta a facilitare i contatti con i parlamenti nazionali (PE, Regolamento interno [luglio 2010], art 130 §5).'

25 PE, Regolamento interno (luglio 2010), art 25 §3.

23


comprendono, per quanto possibile, rappresentanti delle commissioni competenti per tali temi. Una relazione è presentata dalla delegazione dopo ogni riunione.

3. Nella composizione si tiene debitamente conto dell'equilibrio politico globale all'interno del Parlamento.

Le relazioni mutano quindi a partire dalla fine degli anni novanta e il TL sancisce l'inizio di un rapporto più complesso e meno disteso tra PE e PN come emerge dalle motivazioni del documento sulle relazioni tra PE e PN del deputato europeo Brok (p.10):

“Innanzitutto, non esiste più antagonismo. Il Parlamento europeo non si è limitato a mostrare la propria benevolenza nei confronti del ruolo di sempre maggior rilievo dei parlamenti nazionali, ma se ne è fatto anche attivo sostenitore. Inoltre, gli interessati hanno riconosciuto che solo attraverso la complementarietà del proprio operato possono giungere a intensificare il controllo parlamentare sull’esecutivo, sia a livello dell’Unione che a livello degli Stati membri. I membri del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali si confrontano con gli stessi ministri, siano essi nella veste di rappresentanti del governo o di rappresentanti del Consiglio. Occorre, dunque, che entrambe le parti evitino la duplicazione delle attività e le rivalità. È necessario che le relazioni si concretizzino in una collaborazione, che deve essere strutturata ma non necessariamente formalizzata.”

D'altra parte poche righe dopo (p.11) viene ribadito il ruolo di leader della cooperazione parlamentare che il Parlamento europeo vuole svolgere e il confine entro cui i PN devo attenersi all'interno, indipendentemente da quanto previsto dai trattati. La stessa presa di posizione emerge nel testo della risoluzione in cui il PE reinterpreta quanto contenuto nei trattati per ciò che concerne il ruolo dei PN come un coordinatore farebbe ai membri del suo gruppo per ricordare compiti e delimitare competenze di tutti.

D’altro canto, la collaborazione interparlamentare non può condurre a un’ingerenza nei diritti dei parlamenti per quanto attiene ai loro poteri decisionali. Qualsiasi forma di collaborazione interparlamentare dovrebbe, per propria natura, essere deliberativa, non includere decisioni sugli attuali cicli decisionali dell'Unione ed essere caratterizzata dal reciproco riconoscimento dei parlamenti e dei parlamentari quali specchio della società

Conclusioni. Le nuove relazioni interparlamentari: prospettive e opportunità per la rappresentanza.

Nel 1993 un tribunale costituzionale tedesco segnò la storia dell'interpretazione delle relazioni interparlamentari dichiarando che qualsiasi riduzione dei poteri dei parlamenti nazionali doveva essere bilanciata da una crescita proporzionale di quelli del PE, secondo una visione della rappresentanza e legittimità legata al principio dei vasi comunicanti26. Dopo 15 anni tuttavia lo stesso tribunale ha cambiato la sua posizione, o meglio ha evidenziato la problematicità delle relazioni tra poteri dei parlamenti nel sistema evidenziando come un mero trasferimento di competenze non sia sufficiente a salvaguardare la rappresentanza dei cittadini nel policy making e la legittimità del sistema e come l'istituzione della procedura di allerta precoce non sia sufficiente per garantire un ruolo efficace ai PN.27

Sicuramente con TL il sistema a vasi comunicanti e un approccio di tipo federale viene definitivamente abbandonato in favore di una partecipazione differenziata nel policy making e in alcune aree del decision

26 Per una breve ma puntuale analisi, Manzella 2002, 45.

27 Fasone 2009,170.

24


making. Certamente le soluzioni previste dai trattati e le prassi dell'ultimo decennio vanno ben oltre la costruzione di arene o network di informazioni parlamentare. Il sistema sembra quindi evolvere verso un sistema multilivello, ma non esclusivamente parlamentare. Le strutture coinvolte infatti non sono solo le due principali istituzioni rappresentative (PE e PN). Piuttosto si potrebbe cominciare a delineare un sistema multilivello di rappresentanza considerando il suo significato complesso di mandato, responsabilità, responsività e rappresentatività che andrebbe investigato più nel dettaglio. L'attivismo di PN, PE e Commissione hanno portato i PN a costruirsi finestre di opportunità politica non indifferente e alla costruzione di organismi stabili con potenziale ruolo dirompente nel sistema.

Se da un lato conferire poteri di controllore della sussidiarietà ai PN contribuisce ad inserire un ulteriore elemento di democraticità del sistema si potrebbero tuttavia configurarsi problemi relativi alla distribuzione delle competente tra Stati e Unione che le recenti riforme non possono scongiurare e quindi una serie di conflitti trans-istituzionali che potrebbero chiamare in causa la Corte di giustizia e quindi rallentare i tempi già dilatati del decision making. Inoltre alcuni osservatori evidenziano che i parlamenti certamente si configurano come meno euroscettici dei governi, ma certamente lo sono più dei loro elettori (Siccardi 2005) a cui tuttavia i deputati devono rispondere in sede di elezioni. Inoltre paradossalmente i governi trovandosi in un'arena negoziale potrebbero avere una maggiore disponibilità ad un 'accomodamento comunitario' rispetto ai PN a cui rispondono.

Non è certamente casuale il fatto che i maggiori sostenitori per rinforzare il ruolo dei PN a livello vengano da quegli stati ove i problema del ruolo nelle relazioni estere è più sentito e dove l'adesione alla comunità ha suscitato dibattiti intensi come al esempio nei paesi scandinavi, e nel caso dalla Gran Bretagna dalla cautela in merito a quanto e come adeguarsi alle norme comunitarie. Inoltre anche le camere tedesche , anche sulla scia dell'attività dei tribunali e quelle francesi , hanno mostrato nell'ultimo quindicennio un'attività non riscontrata prima.

Si potrebbe quindi profilare una situazione di cooperazione parlamentare basata sul controllo attento del principio di sussidiarietà, ma che inevitabilmente porterà ad una maggiore coscienza e conoscenza parlamentare degli affari europei che potrebbe rendere il dialogo e la costruzione di strategie di pressione da parte dei PN sui governi più incisive.

D'altra parte non si può non considerare una seconda opzione di stallo se non di conflitto parlamentare legato prevalentemente alla natura politica dei parlamenti che potrebbero sia a livello europeo che nazionale configurasi come più euroscettici dei loro governi e quindi paradossalmente costituire un ostacolo allo sviluppo dell'integrazione, oppure un valido e democratico argine al rischio di omogeneizzazione che seppure latente sempre rimane presente durante gli interventi di armonizzazione normativa.

Non possiamo non considerare inoltre che l'aumento di poteri del PE sebbene avversato dal consiglio resta l'alternativa più plausibile per rinforzare il controllo democratico del sistema e non è quindi una sorpresa che i governi ad un certo momento abbiano deciso che piuttosto di aumentare a dismisura il potere del PE, inserire i PN nel decision making avrebbe da un lato acconsentito alle richieste di maggiore democraticità del sistema, dall'altra posto degli ostacoli al PE ed inserito nel sistema attori più facili da manovrare. D'altra parte è sufficiente l'opinione contraria di un parlamento per bloccare la procedura di 'passerelle', opzione che offre un'ulteriore arma sia ai PN che ai singoli governi in Consiglio

Inoltre il rapporto tra i PE e i PN non è scontato. Sebbene da entrambi i lati abbondino dichiarazioni alla stampa di cooperazione, nei fatti il PE sta cercando di contenere se non controllare il ruolo dei PN e delle due altre organizzazioni che potrebbero costruire la miccia di un conflitto tra PE e PN ovvero la COSAC e la CPPUE. D'altra parte il PE sa che i PN possono essere dei preziosi alleati nei settori in cui le sue competenze sono ancora limitate ovvero politica estera e giustizia e affari interni.

Al di là delle voci istituzionali tuttavia emergono molte perplessità sul nuovo ordinamento e sulla capacità effettiva dei PN di utilizzare le risorse a disposizione come emerge anche dalle relazioni di diverse istituzioni europee (Commissione e COSAC tra tutte). Ad esempio i ricercatori del Centre for European Policy Studies (CEPS) di Bruxelles, sono molto critici rispetto alle disposizioni dei trattato che non danno in realtà ai parlamenti un ruolo attivo, ma piuttosto li forniscono di 'un freno di emergenza' 'uno strumento

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intrinsecamente difensiva. Secondo Sebastian Kurpas del CEPS, la maggior parte dei parlamenti non hanno la capacità di seguire tutto ciò che fa l'Unione e si ritroveranno sopraffatti dalla difficile compito di forgiare un'alleanza sufficientemente ampia con altri parlamenti per bloccare la legislazione comunitaria.' Inoltre 'Al fine di bloccare efficacemente una proposta della Commissione, i PN dovrebbero ancora fare lobby presso il Parlamento europeo o il Consiglio'.28

Il TL è da poco entrato in funzione e richiederà ancora almeno un paio di semestri per individuare l'effettivo impatto sul policy making in particolare nel caso dei PN che merita comunque un'attenzione particolare. Certamente i nuovi provvedimenti daranno una spinta alla razionalizzazione del lavoro di scrutinio delle camere e consolideranno una rete di informazione che sarà una preziosa risorsa per l'azione dei PN nell'arena sovranazionale e nazionale.29

28 Intervista dal sito Euractiv. Com

29 La rete di informazione.La "grande conferenza" di Vienna (1977) ha istituito il Centro europeo di ricerca e documentazione parlamentare (CERDP). Il Centro è una rete di servizi di documentazione e ricerca che cooperano strettamente per agevolare l'accesso all'informazione (ivi compresi le basi di dati nazionali e comunitarie) e coordinare la ricerca evitando soprattutto doppioni. Raccoglie e diffonde gli studi e ha creato un sito web destinato a migliorare lo scambio di informazioni. Il suo annuario facilita i contatti fra i vari servizi di ricerca delle assemblee che ne fanno parte. La direzione del Centro è gestita congiuntamente dal Parlamento europeo e dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa.IPEX è il luogo INTERNET dell'informazione interparlamentare e pubblica della cooperazione, istituzionalizzato anche dalle linee guida della Conferenza dei presidenti. Fin dalla sua recente istituzione il sito è stato particolarmente utilizzato ed apprezzato dai PN che utilizzano una piattaforma internet per comunicare tra loro e potenzialmente coordinare le loro strategie in materia di controllo della sussidiarietà.Questi due strumenti hanno avuto uno stimolo importante da parte del PE che soprattutto nel primo ma anche nel secondo caso è l'autore principale dell'iniziativa

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Le relazioni pericolose: i Parlamenti nazionali nel nuovo ... · difficoltoso avvicinarsi al policy...

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