Le funzioni amministrative della Regione e delle autonomie locali

Dalle leggi Bassanini alle proposte Calderoli: come far esercitare i compiti giusti all’ente

giusto e come riorganizzare la pubblica amministrazione

Relazione introduttiva: prof. Enrico GrossoOrdinario di diritto costituzionale nell’Università di Torino

Alcune precisazioni introduttive

• Tra i fattori decisivi della capacità delle moderne democrazie di garantire libertà, benessere, crescita, sicurezza e qualità della vita ai propri cittadini c’è la qualità dei loro sistemi istituzionali e amministrativi.

• Su questo terreno l’Italia stenta a reggere il confronto con le altre grandi democrazie contemporanee.

Alcune precisazioni introduttive

• Le grandi sfide dei tempi attuali richiedono efficaci politiche pubbliche

• Occorrono quindi istituzioni forti e capaci, che definiscano tali politiche, e amministrazioni moderne e performanti che sappiano tradurle in interventi, servizi, azioni di promozione, stimolo, regolazione

Alcune precisazioni introduttive

• Questo ci si aspetta dalle élites politiche e amministrative locali:

– Essere rappresentative (nel senso più pregnante del termine: consenso e partecipazione)

– Essere capaci di prendere decisioni rapide ed efficaci

– Essere nelle condizioni di attuarle e implementarle

Alcune precisazioni introduttive

• Tutto ciò fa capire l’importanza strategica del buon funzionamento dell’amministrazione, che parte dalla sua semplificazione.

• Agli inizi degli anni ’90 c’era forte consapevolezza su tale snodo essenziale. Nel decennio successivo i frutti furono in parte raccolti. Oggi vi è di nuovo una forte difficoltà

La Costituzione sancisce il principio autonomista

• Art. 5: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento

Cosa significa?

La proclamazione dell’autonomia implicafondamentalmente il riconoscimento a Comunie Province, enti esponenziali delle comunitàterritoriali, di potestà pubbliche nelperseguimento di finalità e interessi propri dellerispettive collettività, secondo un proprioindirizzo politico-amministrativo, distinto erelativamente indipendente da quello statale

Le autonomie locali nella l. 142/1990

• Autonomia statutaria• Organi di governo e loro competenze• Elezione degli esecutivi e rapporto fiduciario• Composizione della giunta• Dirigenza amministrativa• Compiti del Comune• Piccoli comuni e accorpamenti• Forme associative tra Enti locali• Province• Aree metropolitane• Leggi regionali e funzioni locali• Rapporto tra istituzioni locali e cittadini• Servizi locali• Controlli sugli atti e sugli organi• Finanza locale, bilancio e programmazione• Compiti delle regioni e dello Stato

L’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti di provincia (l. 81/1993)

• La legge ridisegna tratti essenziali del sistema locale, accentuando la separazione e la reciproca autonomia tra Consiglio ed esecutivi. Ciò è perseguito – salvi i comuni minori – sottraendo al sindaco il tradizionale compito di presiedere il consiglio e stabilendo l’incompatibilità tra consigliere e assessore.

• Al sindaco e al presidente della provincia è attribuito il potere di nomina degli assessori e dei dirigenti, nonché dei rappresentanti del Comune o della Provincia in enti, aziende, istituzioni

Il “federalismo a costituzione invariata”

• Contraddizioni: il sindaco e il presidente della provincia sono eletti ma sono dotati di limitata autonomia di poteri -> distanza tra ampiezza della rappresentatività e inadeguatezza dei poteri. Da qui esigenze di:

• A) rafforzamento poteri e ruolo enti locali

• B) riduzione/eliminazione vincoli e controlli

• C) adeguamento/armonizzazione leggi

Il “federalismo a costituzione invariata”

Leggi BassaniniDelega per il conferimento di funzioni (l. 59/1997)“Snellimento” (l. 127/1997)Conferimenti di funzioni, personale, beni (D.L.vo 112/1998)

DISEGNO COMPLESSIVO DI RIFORMA NELLA DIMENSIONE FUNZIONALE, ORGANIZZATIVA E PROCEDIMENTALE

Si tenta di operare in via legislativa un federalismoamministrativo che – in attesa del federalismo costituzionale –cercava di cogliere le massime opportunità del testocostituzionale vigente, avviando un più ampio trasferimentodi funzioni dallo Stato a livelli più vicini ai cittadini

Il “federalismo a costituzione invariata”

• Funzioni: delega per complessiva ristrutturazione, con devoluzione di poteri e compiti a Regioni e autonomie locali

• Autonomia decisionale e organizzativa: semplificazione e liberazione dei Comuni e Province da vincoli e interventi (controlli), responsabilizzazione nella gestione del personale, snellimento dei processi decisionali

• Distinzione politica/gestione amministrativa

Il “federalismo a costituzione invariata” – le funzioni

• A) individuazione delle funzioni da trasferire• B) allocazione delle stesse, con distinzione di quelle da

affidare a regioni e quelle da conferire a province e comuni

• C) previsione che le seconde siano allocate secondi i principi di– SUSSIDIARIETA’– DIFFERENZIAZIONE– ADEGUATEZZA– COMPLETEZZA– ECONOMICITA’

• D) Quantificazione e attribuzione delle risorse

Il “federalismo a costituzione invariata” – federalismo “cooperativo”

• Disegno di cooperazione a più livelli:

– Sistema delle Conferenze (Stato-Regione, Stato- città-autonomie locali, unificata)

– Concertazione obbligatoria tra regioni e autonomie, con sedi di concertazione espressamente previste

– Promozione e incentivazione di forme associative (unioni di comuni)

– Rilancio e rilegittimazione delle province, con cospicui trasferimenti e potenziamento delle funzioni, come enti di programmazione di area vasta

La riforma costituzionale del 2001

• Riconoscimento di tutti i livelli territoriali come componenti costitutivi della Repubblica

• Autonomia statutaria degli enti territoriali• Nuovi poteri legislativi regionali in materie di interesse locale• Condizioni particolari di autonomia anche a regioni ordinarie, con

legge “concertata” e “sentiti gli enti locali”• Distribuzione delle funzioni amministrative sulla base dei principi di

sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza• Sussidiarietà orizzontale• Consiglio delle autonomie locali• Superamento sistema dei controlli• Autonomia finanziaria• Partecipazione a procedimenti legislativi statali (in Commissione

parlamentare per le questioni regionali)

L’attuazione della riforma: un fallimento?

• Esperienza complessa e contrastata• Neo-centralismo?

• Legge n. 131/2003 (mai attuata): delegava il governo a– fissare le “funzioni fondamentali di Comuni, Province e città

metropolitane”, facendo riferimento a quelle “essenziali per il funzionamento” degli enti e “per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, nel rispetto delle competenze legislative delle regioni”

– Disporre revisione delle norme in materia di EE.LL. per adeguarle alla riforma costituzionale

– Introdurre le norme attuative dei principi di autonomismo cooperativo e leale collaborazione con specifiche forme di consultazione e raccordo dirette a accordi e intese

I principi dell’art. 118 Cost.

• Superamento del concetto di parallelismo

• Teorica attribuzione ai Comuni di posizione centrale nell’assetto delle funzioni amministrative: esse “sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”.

I principi dell’art. 118 Cost.

• Funzioni attribuite

• Funzioni conferite

• Funzioni proprie

• Funzioni fondamentali

La ricostruzione è problematica

I principi dell’art. 118 Cost.

• Funzioni attribuite

Sono verosimilmente tutte le funzioni che vengono “attribuite” dalla stessa Costituzione ai Comuni. E ciò avviene diversamente da tutti gli altri soggetti, le cui funzioni possono essere solo “conferite” (dalla legge, statale o regionale)

I principi dell’art. 118 Cost.

• Funzioni conferite

Sono tutte le funzioni che la legge statale o regionale può sottrarre, in via derogatoria, al soggetto cui la Costituzione le abbia attribuite, in nome di esigenze unitarie valutate secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (Corte cost. n. 43/2004)

I principi dell’art. 118 Cost.

• Funzioni proprie

• Funzioni fondamentali

Per alcuni sono la stessa cosa, e cioè le funzioni stabilite con legge dello Stato (ex art. 117, comma 2, lett. p) essenziali e imprescindibili rispetto alle esigenze di funzionamento dell’ente e ai bisogni primari e durevoli della comunità amministrata.

Per altri sono concetti diversi: le proprie sarebbero il prodotto di una tipizzazione storica già avvenuta e ormai irreversibile, mentre le fondamentali potrebbero essere liberamente riconosciute dalla legge statale.

I principi dell’art. 118 Cost.

• Sussidiarietà: termine nato fuori dal contesto giuridico, nella dimensione sociale. Si riferisce a operazioni di aiuto, ausilio sostituzione di un soggetto (sussidiante) rispetto ad un altro (sussidiato).

• Due aspetti:

– Garanzia di autonomia del soggetto sussidiato

– Garanzia che il sussidiante possa intervenire ove il sussidiato sia inadeguato a curare i propri interessi

I principi dell’art. 118 Cost.

• Sussidiarietà non significa solo “prossimità”. Due risvolti:

– conferimento in via principale delle funzioni all’ente più vicino ai cittadini in quanto idoneo ad esercitarle: MOTO ASCENDENTE

– previsione di un intervento a sostegno dell’ente inferiore da parte dell’ente superiore, nell’ipotesi di difficoltà di una efficace gestione del servizio: AUSILIO E SOSTEGNO

I principi dell’art. 118 Cost.

• Differenziazione è il presupposto della modulazione in base all’eterogeneità sostanziale e di fatto delle situazioni: ciò significa distinguere, tra gli enti della medesima categoria, le diverse capacità di governo in termini di mezzi e di personale, le diverse condizioni economiche o demografiche, le articolate situazioni territoriali.

I principi dell’art. 118 Cost.

• Adeguatezza è il limite della sussidiarietà e contemporaneamente conseguenza della differenziazione. Proprio per rendere possibile l’esercizio della sussidiarietà occorre trovare la “dimensione adeguata”, diversa per ogni realtà.

• Da qui il perseguimento di una certa dimensione organizzativa per un efficiente esercizio delle funzioni

I principi dell’art. 118 Cost.

• In concreto è difficilissimo, e poco chiaro: il potere spetta al legislatore statale o regionale, sulla base della loro competenza.

• In parte la difficoltà è inevitabile, perché i criteri di riparto, comportando valutazioni sulla maggiore o minore adeguatezza di questo o di quel livello istituzionale, esprimono un criterio intrinsecamente connotato da elementi politici e tecnici.

I principi dell’art. 118 Cost.

• Alla sussidiarietà si ricollegano altri principi:

– Efficienza ed economicità

– Responsabilità e unicità dell’amministrazione, con attribuzione ad un unico soggetto dei compiti connessi, strumentali e complementari

Criticità e problemi

• Alla stagione della grande risistemazione organizzativa e funzionale ha fatto seguito un periodo di stasi

• Tuttora si registra una bassa qualità media delle prestazioni e dei servizi delle amministrazioni pubbliche

• Si registrano sovrapposizioni e conflitti di competenze tra enti, con sprechi di risorse ed elevati contenziosi

Criticità e problemi

• Il conferimento di funzioni agli Enti Locali è avvenuto, sia pure in modo farraginoso, ma con inarrestabile tendenza a dello Stato a recuperare poteri e competenze devolute, evitare e poi esplicitamente tagliare i trasferimenti delle risorse finanziarie, ritagliare funzioni e compiti e incrementare così la “giungla delle competenze”.

• La Corte costituzionale ci ha messo del suo, con un’interpretazione fortemente riduttiva del nuovo modello.

Che fare?

• Riprendere il processo di riforma e ammodernamento:

– Approvazione del codice delle Autonomie

– Creazione di reali strumenti di concertazione e collaborazione

– Discussione “laica” sul ruolo di ciascun ente e sull’utilità di tutti (a cominciare dalla Provincia)

– Semplificazione