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C O R S O D I F O R M A Z I O N E A C C A D E M I A D E L L E A U T O N O M I E

PROVINCIA DI CA MPOBASSO,

2 6 G IUG NO 2 017

B A R B A R A N E R I

L’attuazione della nuova disciplina sulla prevenzione della corruzione e sulla

trasparenza negli enti locali

I TEMI AFFRONTATI

o Il PTPC: aree di rischio, processi sensibili, misure diprevenzione alla luce della determinazione ANAC n.12/2015 (Aggiornamento al PNA) e della delibera n.831/2016 (PNA 2016) [adozione entro il 31 gennaio2017]

o I soggetti del sistema di prevenzione: compiti eresponsabilità

o Le novità in materia di trasparenza

o Le novità in merito ai poteri di ANAC

DETERMINAZIONE ANAC N. 12/2015 –AGGIORNAMENTO AL PNA

Aggiornamento al PNA:

� contiene indicazioni integrative rispetto al PNA (del. n. 72/2013)elaborate sulla base dell’analisi dei PTPC di un campione di 1911 p.a.

� cerca di rispondere a dubbi e quesiti posti dai RPC nella giornata diconfronto con ANAC il 14 luglio 2015 a Roma

� è il primo atto di indirizzo strategico (il PNA contiene la strategianazionale di prevenzione della corruzione) e di ampio respiro (nondelibera settoriale) adottato post trasferimento ad ANAC dellecompetenze prima in capo al DPF (d.l. n. 90/2014) e post attribuzione dipoteri sanzionatori attivabili per omessa adozione di PTPC, PTTI eCodice di comportamento (prova dell’interesse del legislatore a chedall’assolvimento formale degli obblighi si passi alla predisposizione didocumenti contenenti misure sostanziali; spirito colto da ANAC nelregolamento del 9 settembre 2014 dove l’omessa adozione è stata estesaai casi di adozione di documenti privi di analisi dei rischi e misureconcrete)


� non è un nuovo PNA ma solo un aggiornamento adottato in una logicadi continuità rispetto al vecchio PNA: il PTPC va aggiornato entro il 31gennaio del 2016 per cui indicazioni che sopraggiungono ora possonosolo essere utili per adottare “correzioni di rotta”. L’Aggiornamentocontiene esemplificazioni di eventi corruttivi e relative misure per learee contratti pubblici e sanità

� l’Aggiornamento ha un approccio settoriale: sono stati istituiti tavolitecnici con rappresentanti delle diverse p.a. (appalti e sanità) (c’ècontinuità anche in questo caso visto che sono due dei settori a maggiorischio indicati nelle Linee di indirizzo del Comitato interministerialeche hanno poi portato all’elaborazione della legge n. 190/2012)


Aggiornamento necessario perché i PTPC finora adottati sono di scarsaqualità. Le ragioni individuate da ANAC:

� debolezza del RPC (principale soggetto del sistema di prevenzione) ederesponsabilizzazione degli organi di indirizzo politico (necessari perla creazione di un clima di prevenzione) che si limitano a approvare ilPTPC, senza approfondimenti. Ciò anche perché vi è una sbilanciatadistribuzione delle responsabilità

� omogeneità degli obblighi previsti dalla normativa e mancataspecificazione degli indirizzi contenuti nel PNA con conseguentedifficoltà di traduzione operativa per gli operatori delle p.a. (es.obblighi di trasparenza indistinti, non rileva ad es. la dimensione deglienti) � necessarie differenziazione e semplificazione delle indicazionidi ANAC � per questo indirizzi specifici per le diverse tipologie di p.a.(in linea con legge n. 124/2015, che tra i criteri di delega per la modificadel procedimento di adozione dei PTPC menziona la differenziazioneper settori e dimensioni)


• difficoltà per le p.a. dovute alla novità e complessità dellanormativa: tecnica del risk management non è una novitàper società e enti controllati (modello 231) ma per le p.a. ènuova e impone una autoanalisi organizzativa conriferimento a tutti i settori di attività perché la corruzione(mala gestio) può verificarsi tutti i settori dell’agireamministrativo; le p.a. non dispongono di risorse umanespecializzate su questo e devono attuare la normativa ainvarianza di spesa

DELIBERA ANAC N. 831/2016 –NUOVO PNA 2016

� il nuovo PNA è stato adottato ad agosto 2016 con il ricorso a ulterioritavoli tecnici, con la nuova disciplina del procedimento di approvazionedel PNA che è prevista dal d.lgs. 97/2016 in attuazione della leggedelega 124/2015: non più adozione da parte del DFP e approvazione diANAC; ora adozione di ANAC sentiti Comitato interministeriale per laprevenzione e il contrasto della corruzione e dell’illegalità nellapubblica amministrazione istituito con DPCM 16 gennaio 2013 eConferenza unificata (art. 1, c. 2-bis, l. 190/2012, introdotto dal d.lgs.97/2016)

� PNA recepisce novità d.lgs. 97/2016 (revisione anticorruzione etrasparenza), d.lgs. 50/2016 (nuovo Codice contratti pubblici), bozza didecreto sulle società partecipate dalle p.a. (ora d.lgs. 175/2016, adottatoil 19 agosto 2016 post PNA). Consultazione pubblica e confronto con 52soggetti


� è atto generale di indirizzo di durata triennale rivolto alle p.a. che adottano i PTPC ovvero lemisure di integrazione di quelle adottate ex d.lgs. 231/2001; le indicazioni fornite devono essereadattate dalle singole p.a. in base alle proprie realtà organizzative perché solo loro conoscono lapropria organizzazione, la situazione dei propri funzionari, il contesto esterno nel qualeoperano. Possono discostarsi dagli orientamenti di ANAC se dimostrano la maggiore congruitàdelle misure scelte. “Processo di settorializzazione” degli obblighi: stando al d.lgs. 97/2016, ilPNA può differenziare gli obblighi in base alla dimensione e ai diversi settori di attività deglienti; già fatto con l’Aggiornamento 2015 per appalti e sanità) ed ora prosegue nel nuovo PNA(piccoli comuni e città metropolitane, ordini professionali, beni culturali, istituzioni scolastiche,governo del territorio, sanità). Ai fini di semplificazione, la norma prevede che i prefetti surichiesta forniscano il supporto tecnico e informativo agli enti locali [previsione anacronistica:non lo hanno fatto finora e difficilmente lo faranno da ora in poi visto che non sembra che leprefetture si siano dotate nel frattempo delle professionalità necessarie]

� PNA dà indicazioni per l’adozione di misure di prevenzione di due tipi: - misure di prevenzioneoggettiva per cui attraverso soluzioni organizzative si mira a ridurre ogni spazio possibileall’azione di interessi particolari volti all’improprio condizionamento delle decisioni pubbliche;- misure di prevenzione soggettiva per garantire l’imparzialità del funzionario pubblico chepartecipa ad una decisione amministrativa. Prevenzione della corruzione in due modi: omodificando l’organizzazione, la gestione dei processi anche evitando sacche di inefficienza chefavoriscono lo sviluppo di pratiche corruttive (es. rotazione del personale, segregazione dellefunzioni) o intervenendo sui soggetti che operano negli enti con meccanismi per garantire laloro imparzialità (es. dichiarazioni sull’insussistenza di situazioni di inconferibilità eincompatibilità)


� analizzato un piccolo campione di 198 PTPC adottati nel 2016 postAggiornamento 2015: il 32% del campione non ha adottato il PTPC, per icomuni non metropolitani il 54%, con un miglioramento perché le p.a. chehanno adottato i PTPC 2016-2018, nel 20% dei casi hanno adottato il PTPC2013-2015, nel 67% il PTPC 2014-2016 e nell’80% il PTPC 2015-2017; timidomiglioramento della qualità; critica la parte sul sistema di monitoraggiosull’implementazione del PTPC che nella metà dei PTPC esaminati non èproprio menzionato; migliora l’analisi del contesto esterno siaquantitativamente sia qualitativamente; pochi miglioramenti per l’analisi delcontesto interno, i processi mappati sono pochi; migliora l’analisi dei rischi conil 50% del campione che individua gli eventi rischiosi per ciascun processo;critico il trattamento del rischio sia per l’individuazione delle misure(individuate le generali, poco considerate le specifiche) sia per la loroprogrammazione; difficoltà per l’implementazione delle indicazioni suicontratti [non si ravvede il motivo visto che ANAC ha declinato i rischiprincipali, i processi sensibili, le misure preventive e si trattava di partire da lì];idem per l’approfondimento sanità


� per migliorare è necessario tempo (perché serve un cambio culturale) esettorializzazione (nel PNA specificazione per tipologie di amministrazioni chehanno avuto problemi nell’applicazione della legge -piccoli comuni, cittàmetropolitane, ordini professionali, istituzioni scolastiche- e per settoriparticolarmente esposti a fenomeni di corruzione - tutela dei beni culturali,governo del territorio, sanità-. Tavoli tecnici: piccoli comuni e cittàmetropolitane con ANCI, UPI, Conferenza Regioni, Conferenza Presidenti delleAssemblee legislative delle Regioni, Ministero dell’Interno; ordini con la retedelle professioni tecniche in rappresentanza di architetti, chimici, agronomi,geologi, geometri, ingegneri, periti agrari e periti industriali, il consiglionazionale del notariato, il consiglio nazionale dei consulenti del lavoro, ilconsiglio nazionale dei dottori commercialisti, il consiglio nazionale degliingegneri; per i beni culturali con il MIBACT; per il governo del territorio ANCI,UPI, Conferenza Regioni, Conferenza Presidenti delle Assemblee legislativedelle Regioni; per la rotazione con DFP vista la tematica del pubblico impiego;per sanità con AGENAS e Ministero della salute. Approccio di settorializzazionecontinuerà con settori ambiente, scuola, enti di diritto privato in controllopubblico


� PNA recepisce pure indicazioni internazionali: Report 2015 dello United Nations Office onDrugs and Crime � l’Italia deve concentrarsi sulla esecuzione dei procedimenti disciplinarinei confronti di chi nelle p.a. e negli ordini professionali viene coinvolto in fatti dicorruzione; Report OCSE maggio 2016 � necessaria anticorruzione negli appalti perché neiPaesi OCSE gli appalti sono il 12% del PIL e il 29% della spesa delle p.a.; del Piano d’Azionebiennale del G20 � aree prioritarie per la lotta alla corruzione sono ownershiptransparency, bribery, private sector transparency and integrity; Tavoli di cooperazionemultilaterale presso l’OCSE � necessità di prevedere in ogni contesto nazionale un “sistemadi integrità” generale nell’ambito del quale sviluppare “sotto-sistemi di integrità” specifici;Recommendation on Public Procurement 2015 � necessaria analisi dei rischi per orientarele misure di prevenzione della corruzione per settori e livelli di governo; Relazione dellaCommissione europea 2014 � Italia deve presidiare gli enti locali e i livelli di governoterritoriale per la corruzione sia nelle cariche elettive sia nell’apparato amministrativo, vistoche a particolare rischio corruttivo sono pianificazione e dello sviluppo urbano e ambientalee sanità per appalti e rapporti con le industrie farmaceutiche

� PNA 2016 sostituisce PNA 2013 per la parte sull’ambito soggettivo di applicazionemodificato dal d.lgs. 97/2016 ma lo mantiene per i contenuti (analisi dei rischi eidentificazione delle misure preventive). Aggiornamento 2015 resta applicabile. Argomentinon trattati (es. trasparenza, codici di comportamento) saranno oggetto di successive Lineeguida


AMBITO SOGGETTIVO DI APPLICAZIONE:

D.lgs. 97/2016 modificando d.lgs. 33/2013 e l. 190/2012 introduce un ambito diapplicazione della trasparenza > rispetto a quello dell’anticorruzione

Per la trasparenza, il d.lgs. 97/2016 inserisce art. 2-bis nel d.lgs. n. 33/2013 esopprime art. 11. Individua tre macro categorie di soggetti: p.a. (art. 2-bis, c. 1);enti pubblici economici, ordini professionali, società in controllo pubblico eassociazioni, fondazioni, enti di diritto privato (art. 2-bis, c. 2); società apartecipazione pubblica e associazioni, fondazioni, enti di diritto privato (art. 2-bis, c. 3)

Per la prevenzione della corruzione, il d.lgs. 97/2016 inserisce c. 2-bis nell’art. 1della l. 190/2012, secondo cui il PNA è atto di indirizzo per le p.a. di cui all’art.1, c. 2, d.lgs. 165/2001, ai fini dell’adozione del PTPC, e per gli altri soggetti dicui all’art. 2-bis, c. 2, del d.lgs. 33/2013 ai fini dell’adozione di misure diprevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del d.lgs.231/2001


Devono adottare il PTPC:

� p.a. di cui all’art. 1, c. 2, d.lgs. 165/2001 (così dice letteralmente art. 1, c. 2-bis, l. 190/2012, introdotto dal d.lgs. 97/2016). Poiché trasparenza = principale misura di prevenzione della corruzione e poiché per la trasparenza l’art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 inserisce espressamente nelle p.a. le autorità portuali e le autorità indipendenti, ANAC ritiene che per l’applicazione coordinata di tutte le misure anticorruzione, fra cui appunto la trasparenza, bisogna interpretare il riferimento della legge 190/2012 alle p.a. come a tutti i soggetti richiamati dall’art. 2-bis, c. 1, del d.lgs. 33/2013, comprese autorità portuali e autorità indipendenti. Garante privacy: le AI non devono adottare il PTPC perché l’art. 1, c. 2 bis della legge 190/2012 non rinvia ai soggetti dell’art. 2-bis, c. 1, del d.lgs. 33/2013 ma espressamente alle p.a. ex art. 1, c. 2, del d.lgs. 165/2001che non comprendono le AI e peraltro le AI non sono neppure comprese tra i soggetti di cui all’art. 2-bis, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013 tenuti ad adottare misure integrative di quelle adottate ex d.lgs. 231/2001. ANAC: trasparenza è misura anticorruzione e AI devono attuare la trasparenza perché contemplate nell’art. 2-bis del d.lgs. 33/2013; il d.lgs. 97/2016 unifica misure di trasparenza e misure di prevenzione della corruzione facendo confluire il PTTI soppresso nel PTPC


Devono adottare misure di prevenzione della corruzione integrative delle misureadottate ex d.lgs. 231/2001 (in un documento unitario che sostituisce il PTPC main una sezione apposita; se non vogliono adottare modello 231, perché non èobbligatori, allora adottano il PTPC) i soggetti di cui all’art. 2-bis, c. 2, del d.lgs.33/2013, ossia:

� enti pubblici economici;

� ordini professionali;

� società in controllo pubblico come definite dal d.lgs. n. 175/2016 in attuazioneart. 18 l. 124/ 2015 (società in cui una o più p.a. esercita controllo ex art. 2359c.c. o quando, in base a legge o statuto o patti parasociali, per le decisionistrategiche è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono ilcontrollo) escluse le società quotate;

� associazioni, fondazioni e enti di diritto privato, anche senza personalitàgiuridica, con bilancio > 500.00 €, con attività finanziata in modomaggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimotriennio da p.a. in cui la totalità dei componenti dell’organo di amministrazioneo di indirizzo sia designata da p.a.


Soggetti previsti nell’ambito soggettivo di applicazione del d.lgs. 33/2013 manon contemplati dalla l. 190/2012:

� società a partecipazione pubblica e associazioni, fondazioni e enti di dirittoprivato, anche senza personalità giuridica, con bilancio > 500.000 €, cheesercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi afavore delle p.a. o gestione di servizi pubblici

Per la trasparenza queste società e enti applicano la stessa disciplina previstaper le p.a. ma limitatamente ai dati inerenti all’attività di pubblico interesse.Per l’anticorruzione l’art. 1, c. 2-bis, l. 190/2012 non ne fa menzione �

ANAC, non potendo estendere loro l’applicazione in via obbligatoria, haritenuto, come già detto nella det. 8/2015, che le p.a. partecipanti devonopromuovere l’adozione da parte delle società del modello 231 che includamisure ex legge n. 190/2012 mentre per associazioni, fondazioni, enti didiritto privato partecipati devono promuovere l’adozione di protocolli dilegalità per la disciplina di specifici obblighi di prevenzione della corruzionee, se compatibile con la dimensione organizzativa, l’adozione di modelli 231

IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE

Il sistema di governance

Modello di prevenzione della corruzione a livello nazionale �

replicato a livello di singolo ente

L’ANAC elabora il PNA e poi vigila sull’applicazione da partedelle p.a. dei principi generali fissati dal piano; il RPCall’interno della p.a. elabora il PTPC e poi è chiamato averificare l’efficace esecuzione del medesimo


A cosa serve il PTPC

� E’ volto all’individuazione delle aree a maggior rischio di corruzione, chedevono essere monitorate e per le quali devono essere pianificati interventiper disincentivare i fenomeni corruttivi.

� Non si tratta di uno strumento discrezionale: a causa delle norme dellalegge n. 190/2012 e delle indicazioni del PNA, tutti i PTPC hanno una basecomune (es. aree di rischio)

� E’ un documento di riorganizzazione: la prevenzione della corruzione sibasa su una riorganizzazione dell’amministrazione, con individuazione diorgani, compiti e responsabilità in modo chiaro. Le misure di prevenzionehanno contenuto organizzativo (l’obiettivo è ridurre le condizioni operativeche favoriscono lo sviluppo di fenomeni corruttivi), si traducono ininterventi di riorganizzazione di tutta la p.a. (es. riorganizzazione deicontrolli interni), o di alcuni settori (es. riorganizzazione degli uffici di unsettore), o di singoli processi


� E’ un documento programmatico: contiene un programma di attività,con indicazione delle aree di rischio e dei rischi specifici, delle misureda implementare, dei responsabili per l’applicazione di ciascuna misurae dei tempi. Infatti, le misure si introducono progressivamente, nelcorso della durata di validità del piano. I PTPC sono poi aggiornabiliannualmente per consentire alla p.a. di modificare sia le misure diprevenzione che si rivelino inattuabili o inefficaci, sia i loro tempi diattuazione.

� Non è un documento di studio o di indagine, ma uno strumento perl’individuazione di misure concrete

� E’ un documento da realizzare con il coinvolgimento di cittadini e diorganizzazioni portatrici di interessi collettivi


I possibili punti di debolezza

- La prevenzione della corruzione operata attraverso il PTPCdeve essere a costo zero (invarianza della spesa) (per cuidevono essere selezionate solo le misure realmentenecessarie, sostenibili ed efficaci così da concentrare glisforzi su un numero limitato di interventi abbattendo i costie massimizzando le probabilità di successo)

- Il rischio che il PTPC rappresenti un mero adempimentoburocratico è molto alto (rischio di astrattezza e mancataformalizzazione dei comportamenti concreti da tenere peresplicare una reale efficacia preventiva, ossia di procedurecucite su misura per l’ente)


Cosa non occorre scrivere in un PTPC:

Non occorre soffermarsi:

� sulle funzioni del piano (le esplicita la norma!)

� sui reati presupposti (il PTPC è dedicato ai soli reati contro la p.a. per cui non

serve enumerarli ed illustrarli!)

� sulle responsabilità derivanti dalla norma

� sui “buoni propositi” (es. la p.a. intende reprimere i favoritismi e assicurare

l’imparzialità dell’azione amministrativa)

Ciò in quanto:

� Le disposizioni normative già illustrano in modo esaustivo le finalità deiPTPC

� Occorre affrontare questioni concrete


I contenuti necessari

1) L’analisi del contesto (nel 96,52% dei PTPC analizzati daANAC l’analisi è risultata inadeguata, nell’84,46% dei casidel tutto assente). E’ fondamentale perché consente lapredisposizione di PTPC contestualizzati, calati nella realtàorganizzativa della p.a. e, quindi, potenzialmente più efficaci

Si compone di:

� Analisi del contesto esterno

� Analisi del contesto interno


Analisi del contesto esterno:

le caratteristiche dell’ambiente nel quale la p.a. opera (variabili culturali,criminologiche, sociali ed economiche) e i tipi di rapporti con irappresentanti di interessi esterni influenzano il verificarsi di fenomenicorruttivi (es. p.a. che opera in un territorio con criminalità organizzata einfiltrazioni di stampo mafioso � la corruzione è uno strumento di azionedelle organizzazioni criminali). Dati sul contesto esterno ricavabili da:relazioni periodiche sullo stato dell’ordine e della sicurezza pubblica(presentate al Parlamento dal Ministero dell’Interno, pubblicate sul sitodella Camera); (per gli enti locali) interlocuzione con le prefetture tenuteex art. 1, c. 6, legge n. 190/2012, a fornire un supporto tecnico per laredazione del PTPC. Errore: riportare semplicemente dati ricavati (come èstato fatto per i Piani della performance); i dati devono essere sottoposti aragionamento per identificare gli elementi passibili di ricadute sull’attivitàdella p.a. che opera nel contesto


Analisi del contesto interno:

come l’organizzazione e la gestione operativa influenzano la sensibilitàdella struttura al rischio corruzione (esplicitare: ruolo, compiti eresponsabilità degli organi di indirizzo; tipologia di strutturaorganizzativa; politiche, obiettivi, e strategie dell’ente; risorse e tecnologieimplementate; qualità e quantità di personale; livello di culturaorganizzativa; grado di implementazione di sistemi e flussi informativi;relazioni interne ed esterne all’ente). Dati sul contesto interno ricavabilida: altri documenti di programmazione adottati dalla p.a. (es. Piano dellaperformance) o in documenti predisposti ad altri fini (es. conto annuale odocumento unico di programmazione per gli enti locali). Obiettivo:mettere a sistema i dati anche creando banche dati e analizzare l’interaattività svolta dalla p.a. che poi sarà esame della mappatura dei processi


2) La mappatura dei rischi (Rischio = l’effetto dell’incertezza sul

corretto perseguimento dell’interesse pubblico cioè sull’obiettivoistituzionale dell’ente, dovuto alla possibilità che si verifichi un dato eventoossia circostanze – non solo reati ma anche azioni o comportamenti noncorretti in quanto non coerenti rispetto ai codici di comportamento – cherendano difficile il perseguimento del fine istituzionale)

La mappatura dei rischi costituisce la prima fase di elaborazionedel piano ed è volta ad effettuare una diagnosi

Si compone di più fasi:

� Identificazione delle aree a rischio

� Identificazione dei processi sensibili

� Analisi e valutazione dei rischi


Identificazione delle aree a rischio (finalità: individuare le aree nell’ambito

dell’attività dell’intera p.a. da presidiare più di altre):

o Aree obbligatorie già identificate dall’art. 1, c. 16, della legge n. 190/2012 [inmolti casi non interessano società ed enti]

o Attività di impresa particolarmente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa,di cui all’art. 1, c. 53, della legge n. 190/2012 che però non elencaspecularmente i settori dell’amministrazione pubblica tradizionalmentevulnerabili quali la sanità, la pianificazione urbanistica, le attività delle societàpartecipate su cui la giurisprudenza è invece stata spesso chiamata adintervenire

Si tratta di aree minime. Infatti, poiché ogni PTPC deve essere cucito su misuraper l’ente, le aree a rischio dipendono dal contesto esterno ed interno e dallatipologia di attività istituzionale svolta dalla singola p.a. [es. un ente che sioccupa di bonifiche ha come area di rischio il settore ambientale, le regionihanno come settore caldo la sanità e quindi le procedure di accreditamento e gliaccordi contrattuali]


Determ. ANAC n. 12/2015: dalle verifiche sui PTPC campionati emergeuna scarsa capacità delle p.a. di individuare aree ulteriori rispetto alleobbligatorie � vulnus perché per essere efficace il PTPC va calato nellarealtà aziendale ossia deve analizzare i processi peculiari della p.a. e glieventi rischiosi correlati. Secondo ANAC, oltre alle aree c.d. obbligatorie,vi sono attività svolte in molte p.a. che dall’analisi dei PTPC campionatisono risultate ad alta probabilità di eventi rischiosi: gestione di entrate,spese e patrimonio; controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni; conferimentodi incarichi e nomine; affari legali e contenzioso. Aree obbligatorie +queste nuove aree = aree generali da mappare necessariamente checostituiscono il minimo comune denominatore nella mappatura deiprocessi a rischio. A queste si aggiungono le aree di rischio specificheossia gli ambiti di attività peculiari che ciascuna p.a. deve valutare perl’emersione di rischi specifici (PNA parlava di aree di rischio ulteriori)


Per l’individuazione delle aree di rischio specifiche le p.a. possono:mappare i processi; analizzare casi giudiziari e episodi di corruzione omala gestio accaduti in passato nella p.a. o in p.a. simili (tramite l’esamedelle sentenze della Corte dei conti, l’esame delle segnalazioni pervenutealla p.a., l’esame dei reclami e delle risultanze di indagini di customersatisfaction soprattutto per la cattiva gestione); organizzare incontri oaltre forme di interazione con i dirigenti degli uffici che hanno il polso diciò che accade nella p.a.; organizzare incontri con le associazioni dipromozione della legalità e con le associazioni di categoria eimprenditoriali; verificare quali aree sono state identificate da p.a. similiper tipologia e complessità organizzativa (stando attenti a non riprodurrei contenuti del PTPC da cui si prende spunto perché il PTPC va calatonella singola p.a. che è diversa da ogni altra anche simile per tipologia odimensioni � PTPC riproduttivi = PTPC omessi e quindi sanzionabili)


Alcuni esempi di aree di rischio specifiche individuate dall’ANAC:

� Regioni: pianificazione e gestione del territorio, regolazione in ambitosanitario, programmazione e gestione dei fondi europei (aree con forti interessieconomici)

� enti locali: smaltimento dei rifiuti e pianificazione urbanistica


Identificazione dei processi sensibili:

Obiettivo: mappare tutti i processi. Più approfondita è la mappatura deiprocessi � più completa è l’identificazione dei punti più vulnerabili delprocesso � migliore è l’identificazione dei rischi � più adeguata la sceltadelle misure. Se la mappatura dei processi è superficiale � si escludonodall’analisi e dal trattamento del rischio attività che sarebbero daincludere. Mappatura = onere e opportunità (consente l’emersione diduplicazioni e inefficienze sotto i profili della spesa, della produttività,della qualità dei servizi e della governance). Determ. n. 12/2015: incondizioni di particolare difficoltà organizzativa (da motivare) lamappatura dei processi può essere realizzata al massimo entro il 2017purchè nel PTPC 2016 mappino almeno tutti i macro processi e le aree dirischio generali o specifiche cui sono riconducibili e per questi individuinole misure di prevenzione


Per processo si intende un’attività complessa che ricomprende una serie dioperazioni che devono essere ordinate in maniera standardizzata.I processi non coincidono con i procedimenti amministrativi perché non sonoformalizzati e riguardano il modo concreto con cui l’amministrazione agisce

Determ. n. 12/2015: processo e procedimento non sono concetti incompatibili(dai processi per arrivare ai procedimenti o dai procedimenti amministrativiai processi organizzativi). La mappatura dei procedimenti era prevista giàdalla legge n. 241/1990 e le p.a. che non l’hanno fatto devono, nel PTPC 2016,completarla perché propedeutica per assolvere agli obblighi di trasparenza exart. 35 d.lgs. n. 33/2013

Nell’ambito di ciascuna area di rischio possono essere individuati uno o piùprocessi sensibili [es., nell’area “reclutamento e progressioni di carriera” cisono più processi, quali il procedimento concorsuale, le assunzioni medianteliste di collocamento, le assunzioni per chiamata diretta nominativa etc.]


La ricognizione dei processi avviene, normalmente, tramite:

• l’analisi della documentazione predisposta internamenteall’amministrazione (regolamenti organizzativi e gestionali,organigramma)

• interviste condotte con i soggetti che sono stati coinvolti nellaredazione del piano (ossia, in genere, i referenti perl’anticorruzione dei diversi uffici o articolazioni periferiche).

Questa ricognizione conduce alla definizione di un catalogo deiprocessi, in cui per ciascun processo sono indicati gli input, glioutput, le sue fasi (o attività) e le responsabilità per ciascuna fase


Analisi e valutazione dei rischi

Si tratta di valutazione del rischio e non di misurazione, per cui il rischiooltre ad essere misurato va anche valutato [processo molto simile a quelloprevisto nel modello 231]

Con la valutazione dei rischi si studia la probabilità che si verifichi un datoevento lesivo di beni giuridicamente rilevanti, con l’obiettivo di ridurlo odi controllarne le conseguenze

L’eliminazione totale del rischio è quasi sempre impossibile, perché su diesso incidono variabili non calcolabili, però è possibile lavorare perminimizzare quella porzione di rischio ineliminabile

Occorre considerare la possibilità del fatto corruttivo in relazione aiprocessi mappati e la gravità di eventuali fatti corruttivi rispetto ad altri


La valutazione del rischio si compone di più sottofasi:

Identificazione del rischio: si analizzano tutti gli eventi che, anchesolo ipoteticamente, potrebbero verificarsi e avere conseguenzesulla p.a. Fase cruciale perché un evento rischioso nonidentificato non viene trattato con misure di contrasto. Perl’identificazione dei rischi si considerano tutte le fontiinformative possibili: i rischi vengono identificati consultando isoggetti coinvolti tenendo presenti le specificità di ciascuna p.a. edi ciascun processo; un utile contributo può essere fornito daiprecedenti giudiziali o disciplinari che hanno interessato la p.a;utile il coinvolgimento degli stakeholders esterni. A seguitodell’identificazione, i rischi vengono inseriti in un “registro deirischi”


Analisi del rischio: serve per comprendere le cause degli eventicorruttivi (solo comprendendo perché e da cosa gli eventi hannoorigine è possibile individuare le migliori modalità perprevenirli) e serve per identificare gli eventi rischiosi piùrilevanti e il livello di esposizione al rischio dei diversi processi.Stando al PNA valuta la probabilità che il rischio si realizzi e leconseguenze che produce (probabilità e impatto) per giungerealla determinazione del livello di rischio (valore numerico)


Probabilità è data da: a) grado di discrezionalità del processo [> se ilprocesso è altamente discrezionale]; b) effetti del processo all’esterno[< se il destinatario del procedimento è un ufficio interno, > se è unutente esterno]; c) complessità del processo e eventuale coinvolgimentodi più amministrazioni [più il procedimento è complesso > è ilpunteggio da attribuire]; d) controlli vigenti [> è l’efficacia contro quelrischio dei controlli già esistenti < è la probabilità]

I controlli agiscono sulla probabilità e non sull’impatto perché l’impatto non discende dalle

azioni di contrasto poste in essere per arginare il rischio ma attiene a caratteristiche propriedell’evento rischioso. A questi criteri ANAC per il proprio PTPC ha aggiunto come criterio lafrequenza dei procedimenti cioè il numero di procedimenti lavorati dall’ufficio in un anno (+procedimenti > probabilità di condotte illecite). Tutti i criteri riguardano i processi(complessità, rilevanza esterna, grado di discrezionalità etc.); nessuno riguarda le personefisiche che agiscono scorrettamente (corruzione = agire consapevole di un soggetto esternospinto da interessi privati che incontra agire consapevole di un soggetto interno alla p.a.spinto da interessi privati): il sistema 190 mira a impedire che il reato di corruzione o ilfenomeno di mala gestio si verifichi ma le persone che nella p.a. l’avrebbero commesso ossiai corruttibili restano dentro a svolgere processi


Impatto dato da: a) impatto economico [> se il processo comportal’attribuzione di considerevoli vantaggi economici a soggetti esterni], b)impatto organizzativo [> se il personale dipendente è stato condannato perprocessi simili], c) impatto reputazionale [> se soggetti coinvolti nel rischiodell’evento sono ai vertici della piramide aziendale] (utile coinvolgereorganismi di controllo, anche per competenze economico-statistiche)

Si misura solo l’impatto della corruzione dentro la p.a. e non l’impatto della corruzionesullo sviluppo della comunità locale in cui la p.a. è inserita: non si misura l’impatto sulleaziende (frena la concorrenza e disincentiva gli investimenti esteri), l’impattosull’ambiente (nel caso di corruzione associata ai reati ambientali), l’impatto sul contestosociale (incide su quantità e qualità dei servizi pubblici, a discapito dei più deboli). Sonoimpatti difficilmente misurabili perché variano a seconda dei contesti geografici e dellepopolazioni e non è facile trovare indicatori. Invece i criteri del PNA sono facilmentemisurabili ma sono parziali per cui non tenendo conto dell’impatto esterno la corruzioneè sottostimata

Probabilità X Impatto = livello di rischio del processo


Determ. n. 12/2015: p.a. possono seguire anche criteri di valutazione deirischi ≠ probabilità e impatto purchè adeguati e esplicitati. E’ necessarioconsiderare anche le cause degli eventi rischiosi come ad es.: a) mancanza dicontrolli: la p.a. ha già predisposto e attuato strumenti di controllo per queglieventi rischiosi?; b) mancanza di trasparenza che è misura di prevenzione; c)eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa diriferimento; d) esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di unprocesso da parte di un unico soggetto; e) scarsa responsabilizzazione interna,che rende la struttura debole; f) inadeguatezza di competenze del personaleaddetto ai processi (il personale formato è più impermeabile aicondizionamenti esterni); g) inadeguata diffusione della cultura della legalità(la formazione è la misura migliore); h) mancata distinzione tra politica eamministrazione � debolezza della dirigenza e del RPC. Come comprenderele cause dei rischi: analizzare dati oggettivi (es. dati giudiziari), dati di naturapercettiva (es. percezione del rischio per quel processo - interviste o focusgroup)


Ponderazione del rischio: consiste nel raffrontare ciascun rischio con altririschi al fine di decidere le priorità e l’urgenza di trattamento (si può anchearrivare alla decisione di non selezionare ulteriori trattamenti del rischioma di mantenere semplicemente attive le misure già esistenti). Si pervienequindi ad una classifica del livello di rischio, che viene valutata perelaborare la proposta di trattamento dei rischi

I processi con rischi minori possono essere inseriti nel PTPC anche in unmomento successivo quando i processi rischiosi avranno ridotto il proprio gradodi rischio a fronte delle misure adottate (PTPC è a scorrimento annuale) [possibilicriteri di ponderazione: 1° dare priorità ai rischi rilevati nei processi con i controllimeno efficaci; 2° dare priorità ai rischi con impatto maggiore; 3° dare priorità allearee maggiormente a rischio; 4° dare priorità ai rischi più probabili]

Dall’analisi di ANAC emerge una valutazione dei rischi non ispirata alprincipio di “prudenza”, con troppi processi considerati a basso rischio equindi esclusi dal trattamento cioè dall’individuazione di misure diprevenzione


2) La gestione dei rischi

Rappresenta la “cura”: consiste, infatti, nel trattamento del rischioossia nell’individuazione delle misure che devono esserepredisposte per ridurre il rischio e nella decisione di quali rischi sidecide di trattare prioritariamente rispetto agli altri

La priorità del trattamento dipende da:

� livello di rischio

� obbligatorietà della misura

� impatto organizzativo e finanziario connessoall’implementazione della misura


La gestione dei rischi si compone di più fasi:

�FISSAZIONE DEI PROTOCOLLI - i protocolli normalmente siestrinsecano in raccomandazioni generali (es. occorre perseguirel’interesse generale, occorre rendere la p.a. trasparente) e regoledi condotta specifiche (es. nell’affidamento di appalti senza previagara, stabilire ex ante quando ed entro quali limiti si può affidaresenza gara)

�SPECIFICAZIONE DEI PROTOCOLLI TRAMITE LEPROCEDURE - i protocolli vanno contestualizzati attraverso leprocedure, ossia formalizzando la sequenza di comportamentiallo scopo di standardizzare i processi a rischio


�TRATTAMENTO DEL RISCHIO E IDENTIFICAZIONE DELLEMISURE PER RIDURLO - Consiste nel processo di individuazione delle

misure che agiranno sul rischio andando a ridurre la probabilità o l’impatto (oentrambe le cose). Vanno scelte misure sostenibili cioè di cui sia possibilecontrollare l’attuazione (evitare di scegliere misure non realizzabili)

� Misure obbligatorie imposte dalla legge n. 190/2012, da altre prescrizioni di legge edal PNA (selezione e formazione dei dipendenti chiamati a operare in settoriparticolarmente esposti alla corruzione, rotazione dei dipendenti nei settori arischio, monitoraggio del rispetto dei termini procedimentali, individuazione diobblighi di trasparenza ulteriori, adozione di tutela whistleblower)

� Misure ulteriori, che diventano obbligatorie per il loro inserimento nel PTPC, dascegliere sulla base dei costi, dell’impatto e dell’efficacia, sentiti i titolari del rischio,cioè i dirigenti responsabili delle aree a rischio che devono applicarle (es., proceduredi coordinamento tra RPC e referenti, realizzazione di un sistema di monitoraggiodei rapporti tra p.a. e soggetti con cui stipula contratti; introduzione di un sistemainformatico per la gestione delle determinazioni, per tracciare i passaggi delprocedimento e le correlate responsabilità, affidamento delle ispezioni e deicontrolli a due dipendenti abbinati secondo rotazione casuale; previsione dellapresenza di più funzionari per lo svolgimento di procedimenti sensibili)


Dall’analisi di ANAC emerge un trattamento del rischio adeguato solo nel 37,72%dei casi; nel 77% dei casi le p.a. non hanno saputo programmare l’attuazione dellemisure obbligatorie; nel 55,5% dei PTPC non sono state previste misure ulteriori

Le misure obbligatorie non sono più efficacia di quelle ulteriori. L’efficacia dellamisura dipende dalla sua capacità di incidere sulle cause degli eventi rischiosi

Il PNA 2016 conterrà esempi di misure per comparti o categorie di p.a. Determ. N.12/2015: l’identificazione della misura deve rispondere a tre requisiti: 1) l’efficacianella neutralizzazione delle cause del rischio [quindi è necessario che la p.a.comprenda prima le cause] Es.: se la causa di un rischio è la carenza dei controlli� la misura deve incidere sui controlli per cui può essere l’attivazione di unanuova procedura di controllo o il rafforzamento di quelle già presenti (rotazionedel personale non è una misura adeguata in questo caso!); rotazione è misuraadeguata se la causa del rischio è la prolungata permanenza di un soggetto qualeresponsabile di un processo; 2) la sostenibilità economica e organizzativa dellemisure perché altrimenti i PTPC sono irrealistici e restano inapplicati. Es.rotazione non possibile se vi è un solo dirigente � in questo caso segregazione(motivando la scelta); 3) l’adattamento alle caratteristiche specifichedell’organizzazione. La strategia di prevenzione deve essere personalizzata


Misure trasversali:

� la trasparenza - Piano triennale per la trasparenza e l’integrità(PTTI), sezione del PTPC, nel d.lgs. n. 150/2009 era documentoprogrammatico, poi il d.lgs. n. 33/2013 ha disposto la pubblicazione adecorrere dalla data di entrata in vigore del decreto quindi il PTTI ha persosenso, è solo documento descrittivo dei flussi interni per la pubblicazione deidati senza indicare tempistiche. Soggetti coinvolti: RT, che vigila sul rispettodegli obblighi di trasparenza, verifica inadempimenti e tratta accesso civico;dirigenti, responsabili della pubblicazione, ciascuno per le materie dicompetenza, e controllano l’attività dei responsabili dei flussi documentali daloro nominati; responsabili dei flussi documentali, tenuti alla raccolta e allaelaborazione dei dati da pubblicare e alla trasmissione al responsabile dellapubblicazione, sono responsabili del rispetto della riservatezza dei datisensibili contenuti negli atti da pubblicare e della qualità dei dati; ilresponsabile della pubblicazione, che assicura il formato aperto. PTIsoppresso dal d.lgs. 97/2016 e contenuti confluiti nel PTPC


Funzioni della trasparenza ≠ per i diversi processi: - incentiva la p.a. a essereefficiente (es. pubblicazione dei tempi di attesa per prestazioni sanitarie consentecontrollo diffuso: lo scarto tra i tempi effettivi e quelli previsti dà il grado diefficienza della p.a.; controllo sia tra il risultato conseguito e quello che avrebbepotuto conseguire sia tra prestazioni offerte e prestazioni rese in altre areegeografiche); - strumento di prevenzione della corruzione (es. procedimentiacquisto di beni, servizi e forniture: i meccanismi concorrenziali trasparenticonsentono di selezionare l’impresa con la migliore offerta e quindi conseguonoefficienza ma riducono anche la possibilità di fenomeni corruttivi, più frequentidove c’è inefficienza; - favorisce l’accountability costringendo p.a. a rendicontarele scelte operate (es. concessione di sovvenzioni: se tutti vedono come sono speserisorse pubbliche vi è disincentivo ad abusarne); - tutte le funzioni insieme (es.costi dei servizi erogati: p.a. deve rendere noti i costi sostenuti per ogni servizioerogato per cui è incentivata a essere efficiente, inoltre controllo diffuso e quindiprevenzione della corruzione perché si possono indagare eventuali passaggi cheabbiano deviato parte delle risorse dai fini ai quali erano destinate);


� l’informatizzazione dei processi: la tracciabilitàdello sviluppo del processo rende note leresponsabilità per ciascuna fase e riduce il rischiodi “blocchi” non controllabili;

� l’accesso telematico a documenti il riutilizzo deidati: apertura dell’amministrazione verso l’esternoe, quindi, controllo diffuso;

� il monitoraggio sul rispetto dei terminiprocedimentali: consente l’emersione di ritardi chepossono essere sintomo di fenomeni corruttivi.


Inoltre, secondo il PNA sono da implementare queste misure:

� formazione in tema di anticorruzione. Obiettivi: - le decisioni sono assunte concognizione di causa per cui si riducono i casi in cui l’azione illecita è compiutainconsapevolmente; - la conoscenza degli strumenti di prevenzione da parte dei soggetti cheoperano nell’ambito del processo di prevenzione; - creazione di una base omogenea minimadi conoscenza quale presupposto indispensabile per la rotazione del personale e creazione dicompetenza specifica per svolgere attività nelle aree a rischio; - occasione per un confronto escambio di buone pratiche. Incentiva cultura della legalità fondamentale per il contrastodella corruzione. Coordinamento con la formazione generale pianificata nel programmaannuale (art. 7 bis d.lgs. n. 165/2001), [nel caso delle società coordinamento con il modello231, dialogo RPC-OdV]. Secondo il PNA, formazione differenziata: percorso di formazionegenerale (quasi informazione), per tutti i dipendenti e collaboratori, sui temi dell’etica e dellalegalità (contenuto dei Codici di comportamento, Codice disciplinare, casi concreti per faremergere il principio comportamentale eticamente adeguato nelle diverse situazioni,contenuto del PTPC affinchè non rimanga cosa astratta ma sia attuato); percorso formativodi livello specifico, per RPC, referenti, organismi di controllo, dirigenti e funzionari dellearee a rischio sugli strumenti per la prevenzione (sulle tecniche di risk management) e sutematiche settoriali legate alle aree di rischio. Se p.a. ha rapporti con l’estero ancheformazione su corruzione internazionale. [molte analogie con modello 231]. Monitoraggiosull’efficacia della formazione;


• adozione dei Codici di comportamento che deve:prevedere regole comportamentali specifiche, differenziate aseconda delle aree di competenza e delle diverseprofessionalità; documento concreto che deve dire aldipendente quale è il comportamento eticamente egiuridicamente adeguato nelle diverse situazioni critichefornendo una guida comportamentale per i vari casi; indicaresoggetti interni cui il dipendente può rivolgersi per chiariredubbi su comportamenti da seguire (RPC, referenti, organi dicontrollo); indicare i meccanismi di denuncia delle violazioni.Violazione del codice � valore etico o deontologico +responsabilità disciplinare e incide su responsabilità civile,amministrativa e contabile. Utile sottoporlo consultazione


� whistleblowing (art. 54-bis, d.lgs. n. 265/2001)Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il pubblicodipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, all’AutoritàNazionale Anticorruzione, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotteillecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non puòessere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta oindiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente oindirettamente alla denuncia

A chi sono rivolte le segnalazioni:

� Superiore gerarchico (v. determinazione n. 6/2015)� Autorità giudiziaria� Corte dei Conti� ANAC (inserita fra i destinatari dal d.l. n. 90/2014 che, oltre a modificare art. 54-

bis, all’art. 19, c. 5, stabilisce che l’ANAC riceve segnalazioni di illeciti, anche nelleforme di cui all’art. 54-bis)

� Dipartimento della funzione pubblica (segnalazioni di misure discriminatorie)


Legge n. 190/2012 interviene sul d.lgs. n. 165/2001 per cui solo p.a. in senso riduttivo (nosocietà e altri enti)

Nozione di dipendente pubblico in senso estensivo (sia rapporto di lavoro di diritto privatosia rapporto di lavoro di diritto pubblico) ma esclusi collaboratori o consulenti di qualsiasitipo, titolari di incarichi negli uffici di diretta collaborazione, collaboratori di in house chelavorano per p.a. Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (d.P.R. n. 62/2013)dispone che p.a. estendano obblighi di condotta del Codice anche a collaboratori. ANACauspica una estensione da parte delle p.a. a questi soggetti e auspica un intervento dellegislatore volto ad estendere a queste categorie

Unico incentivo a segnalare: mancanza di ritorsioni successive grazie al divieto di rivelarel’identità. Non sono previsti sistemi premiali. La Commissione di studio per la legge n.190/2012 proponeva di dare un premio in denaro pari al 15-30% della somma fattarecuperare all’erario con la segnalazione dell’illecito all’Autorità giudiziaria o alla Corte deiconti (come negli USA dove l’istituto del wb è introdotto anche nel settore privato). Secondoil legislatore un incentivo pecuniario contrasterebbe con lo spirito della legge n. 190/2012che vuole accrescere la cultura della legalità per cui la segnalazione diventa una esigenzaetica del pubblico dipendente che non accetta di rimanere inerte a fronte di un illecitocommesso nel suo ufficio; con il premio economico il dipendente non è mosso da una spintaideale ma da un interesse personale


Determinazione n. 6/2015

� Dipendenti pubblici come “vedette civiche”: segnalazione diilleciti commessi nelle proprie amministrazioni e di cui si viene aconoscenza direttamente in ragione del rapporto di lavoro

� Novità dell’istituto nel panorama normativo italiano� Illeciti includono non solo le fattispecie penalistiche ma anche

ipotesi di malamministrazione� La segnalazione non è anonima, ma viene tutelata la riservatezza

di chi segnala� Limite alla tutela: casi di responsabilità a titolo di calunnia o

diffamazione (la buona fede è presunta)


Determinazione n. 6/2015, modello procedurale riadattabile e utilizzabile consoftware che ANAC rilascerà

� Ratio: che il dipendente ometta di segnalare per timore di subire conseguenze� riservatezza dell’identità del segnalante. Non rientra nella fattispeciesegnalazione anonima perché norma parla di divieto di rivelare l’identità delsegnalante non di anonimato e comunque è difficile tutelare chi rimaneanonimo!

� Oggetto: condotte illecite conosciute in ragione del rapporto di lavoro: tutti idelitti contro la p.a. ma anche mala gestio (sprechi, nepotismo, irregolaritàcontabili etc.). Condotte apprese in virtù dell’ufficio rivestito e notizie sapute inmodo casuale, anche non sicure ma che possono ritenersi altamente probabili.Non sospetti o voci perché bisogna tutelare comunque i terzi oggetto delleinformazioni riportate nella segnalazione e evitare che p.a. svolga attivitàispettive poco utili.

� Finalità della tutela: evitare che il dipendente abbia conseguenzepregiudizievoli in ambito disciplinare e sia oggetto di misure discriminatorie sullavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.


� Cessazione della tutela: nel caso di calunnia o diffamazione accertati insede penale con sentenza di primo grado sfavorevole al segnalante

� Modalità di tutela: l’identità del segnalante non può essere rivelata senza ilsuo consenso se l’addebito contestato si fonda su elementi e riscontrioggettivi verificati dalla p.a. o dalla p.a. acquisiti autonomamente aprescindere dalla segnalazione; se invece il procedimento disciplinareavviato è basato unicamente sulla sanzione allora colui che è sottoposto alprocedimento disciplinare può accedere al nominativo del segnalante,anche in assenza del consenso di questi, solo se ciò sia “assolutamenteindispensabile” per la propria difesa (indispensabilità la valuta ilresponsabile upd che motiva la sua scelta ed è opportuno che venga aconoscere il nominativo del segnalante solo in caso di accesso); esclusoaccesso ex legge n. 241/1990. Identità riservata anche grazie a riservatezzadi RPC e eventualmente responsabile upd, in caso contrario � violazionenorma wb equivale a violazione misure di prevenzione del PTPC �

procedimento disciplinare


� Procedimento per la tutela: invio della segnalazione al RPC (interpretazione di ANACdel “superiore gerarchico” perché: RPC è perno del sistema 190 e dovendo proporre lemisure anticorruzione deve poter conoscere eventuali fatti illeciti per predisporreconseguentemente le misure più idonee; in organizzazioni complesse ci sono troppisuperiori gerarchici; RPC è scelto per qualità anche morali e quindi attira la fiducia)salvo che riguardino proprio RPC e allora invio a ANAC. In organizzazioni complesseinvio al RPC + altro soggetto che non operi nelle aree di rischio. Opportuno gruppo dilavoro dedicato con vincoli di riservatezza (non coinvolgibile upd per esigenze diterzietà in caso di avvio del procedimento disciplinare) � dal RPC invio dellasegnalazione al dirigente dell’ufficio dove si è verificato il fatto per acquisire elementiistruttori + invio a upd se ci sono profili di responsabilità disciplinare + invioall’autorità giudiziaria, alla Corte dei conti (in assenza di disciplina normativa sitrasmette segnalazione completa con dati identificativi, indicando che si tratta di wb –ANAC sta lavorando a protocolli d’intesa con le magistrature coinvolte per definire lemodalità di trasmissione idonee a tutelare la riservatezza)e ad ANAC, per i profili dirispettiva competenza + invio al Dipartimento della funzione pubblica per profilidiscriminazioni

Procedimento analogo per segnalazioni inviate ad ANAC


� La procedura per la gestione delle segnalazioni vacodificata in un atto organizzativo. Criteri: identificazionecorretta del segnalante (anche qualifica/ruolo);separazione tra dati identificativi e contenuto dellasegnalazione; crittografia dati; gestione informatizzatadella segnalazione; strumento informatico per consentireal segnalante di verificare stato di avanzamentodell’istruttoria; termini del procedimento fissati; adottarepolitiche di accesso ai dati (per stabilire chi è abilitatoall’accesso) e politiche di sicurezza (che prevedano adesempio la modifica periodica delle password)


Soluzione migliore è inviare le segnalazioni ad ANAC. Peraltro, poichésegnalazioni possono riguardare sia anticorruzione sia appalti pubblici,in ANAC hanno istituito un gruppo di lavoro trasversale cui partecipapersonale proveniente dai vari uffici. Nel gruppo anche un componentedella GdF per rendere più incisiva l’attività di vigilanza

Qualche dato. Nel 2015:� pervenute ad ANAC n. 200 segnalazioni

� di queste n. 136 ritenute non manifestatamente infondate� provenienza uniforme tra nord e sud, poche dal centro Italia� segnalazioni prevalentemente da dipendenti con qualifica

non dirigenziale� p.a. segnalate soprattutto comuni, enti della sanità (ASL e

ospedali) e università� temi delle segnalazioni: appalti, incarichi a soggetti esterni

senza procedure selettive, conflitti di interesse


• prevedere i criteri per la rotazione del personale, utile per impedire che unsoggetto possa sfruttare la propria conoscenza dei processi e le relazioni con gli utentiper ottenere vantaggi illeciti. Misura difficile da introdurre per le forti resistenze daparte del personale (es. la rotazione del personale della polizia municipale a Roma coni sindacati che volevano impedire che la rotazione avvenisse anche tra distretti e nonsolo all’interno del distretto; ANAC ha pure rilevato che era stata una rotazionetroppo ridotta, solo alla polizia, e priva di una analisi a monte dei processi a rischioperchè si era deciso di far ruotare tutti il più possibile). Nasce come misura diefficienza nel settore privato (aumento di conoscenze e relazioni interne, scambio dibuone pratiche, aumento della motivazione e riduzione della noia, aumento dellaproduttività). Rotazione ORDINARIA introdotta come misura anticorruzione dalla l.190/2012: p.a. devono definire e trasmettere ad ANAC procedure appropriate perselezionare e formare, con SNA, i dipendenti che operano nei settori a rischioprevedendo in quei settori la rotazione di dirigenti e funzionari (art. 1, c. 5, lett. b));RPCT verifica con il dirigente competente l’effettiva rotazione degli incarichi negliuffici a più elevato rischio di corruzione (art. 1, c. 10, lett. b)). RotazioneSTRAORDINARIA introdotta dall’art. 15, c. 1, lett. l-quater), d.lgs. 165/2001, aggiuntadall’art. 1, c. 24, d.l. 95/ 2012: misura successiva al verificarsi di fenomeni corruttiviperché disposta nel caso in cui per il personale siano avviati procedimenti penali odisciplinari per condotte di natura corruttiva. E’ misura cautelare riferibile sia adirigenti (consiste nella revoca dell’incarico e attribuzione di altro incarico) sia a nondirigenti (consiste nell’assegnazione ad altro ufficio o servizio) [SEGUE…]


Rotazione ordinaria: ANAC deve definire i criteri che le p.a. devono seguire, ex trasferimentoad ANAC delle funzioni di DFP. Ambito soggettivo di applicazione relativamente alle p.a. cuidisciplina della rotazione si applica: . ex lege p.a. di cui all’art. 1, c. 2, d.lgs. 165/2001 e ANACprevede nella det. 8/2015 e nel PNA che le p.a. controllanti debbano promuovernel’applicazione da parte degli enti di diritto privato in controllo pubblico e negli enti pubblicieconomici; Ambito soggettivo di applicazione relativamente ai soggetti interessati dallamisura: tutti i pubblici dipendenti. Vincoli all’attuazione della rotazione: - vincoli soggettivi,relativi a diritti individuali dei dipendenti interessati (es. diritti sindacali se lo spostamentocomporta cambio di sede di lavoro � informativa alla OS per permetterle osservazioni,permesso di assistere un familiare con disabilità, diritti legati allo stato familiare come ilcongedo parentale); - vincoli oggettivi, la rotazione deve procedere insieme all’esigenza diassicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa per cui non puòcomportare il conferimento di incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie (es.infungibilità per l’appartenenza a professionalità specifiche o perché la legge stabilisce laspecifica qualifica professionale che devono possedere di soggetti che lavorano in determinatiuffici come nel caso di abilitazioni professionali obbligatorie e iscrizioni in albi). Rotazione vaprogrammata (con i dirigenti) su base pluriennale rendendone trasparente il processo e deveessere graduale per mitigare l’eventuale rallentamento dell’attività ordinaria: prima si partedagli uffici più esposti al rischio di corruzione e da quelli che operano a diretto contatto con ilpubblico, poi si considerano gli uffici con un livello di esposizione al rischio più basso fino acoinvolgerli tutti anche per evitare che nelle aree di rischio tornino sempre gli stessi dirigenti.Soluzione ottimale sarà l’istituzione del ruolo unico (con decreto attuativo dell’art. 11 l.124/2015): favorirà la rotazione dei dirigenti anche per le p.a. piccole che potranno attingere amercato di dirigenti più ampio. Per evitare perdita competenze degli uffici va programmata intempi diversi la rotazione del dirigente e dei funzionari all’interno di uno stesso medesimoufficio [SEGUE…]


Procedimento: * identificazione preventiva degli uffici che svolgono attività nelle areea più elevato rischio [non va applicata indistintamente in tutti gli uffici e a tutte leposizioni lavorative ma solo negli uffici che svolgono attività a rischio e sul personaleche opera nei processi a rischio]. Rotazione c.d. “funzionale”: modifica periodica deicompiti e delle responsabilità affidati ai dipendenti (es. negli uffici che fanno sportellotra attività di ricevimento del pubblico e back office; negli uffici che trattano praticherelative a diversi ambiti territoriali come le Soprintendenze modifica periodicadell’ambito territoriale affidato a ciascun funzionario); Rotazione c.d. “territoriale”: instrutture complesse o con articolazioni territoriali, tenuto conto della distanzamassima di trasferimento. In futuro forse sarà possibile la rotazione fra p.a. ≠: art. 30,c. 1, d.lgs. n. 165/2001 novellato dal d.l. 90/2014 prevede che le p.a. possano ricoprirei posti vacanti con passaggio diretto di dipendenti e i dipendenti possano esseretrasferiti, previo accordo tra le p.a. interessate, in altra p.a. purchè nello stessocomune o in comuni diversi a max 50 km di distanza; * individuazione, nel rispettodella partecipazione sindacale (non negoziazione ma solo informazione perconsentirgli di presentare proposte), delle modalità di attuazione della rotazione percontemperare le esigenze della legge (prevenzione della corruzione) con il buonandamento della p.a.; * definizione dei tempi di rotazione; * identificazione di unnocciolo duro di professionalità che non ruotano; * formazione continua del personaleper creare professionalità trasversali da utilizzare in più settori; * svolgimento diformazione tecnica ad hoc con affiancamento per il dirigente neo-incaricato e icollaboratori. [SEGUE…]


Secondo il PNA: gli incarichi dei dirigenti delle aree a rischio devono durare ilminimo legale e non possono essere rinnovati a prescindere dall’esito dellavalutazione riportata dal dirigente uscente; per il personale non dirigenziale èpreferibile una permanenza nell’area a rischio di cinque anni. Nel caso di avvio diprocedimento penale o disciplinare per corruzione a carico di un dipendente (la p.a.lo sa ad es. perché c’è stata una perquisizione) � revoca dell’incarico al dirigente epassaggio ad altro incarico; assegnazione ad altro servizio del dipendente. PTPCindica modalità per il monitoraggio sull’attuazione della misura: organi di indirizzopolitico e direttori generali (rispettivamente per incarichi dirigenziali di livellogenerale e non generale) � al RPCT info utili sull’attuazione della misura; ildirigente responsabile della formazione � al RPCT info sulla formazione per larotazione. Rotazione da realizzare comunque anche se causa un temporaneorallentamento dell’attività ma non deve tradursi nella sottrazione di competenzeprofessionali specialistiche a uffici con attività a elevato contenuto tecnico. Nellep.a. piccole dove la rotazione non è applicabile devono essere previste modalitàalternative. Es. introdurre modalità operative che favoriscano la compartecipazionedel personale alle attività dell’ufficio, facendo sì che le varie fasi procedimentalisiano affidate a più persone che debbano lavorare insieme. Oppure � distinzionedelle competenze o segregazione delle funzioni: sono attribuiti a soggetti diversi icompiti di: svolgere l’istruttoria, adottare decisioni, attuare le decisioni prese,effettuare verifiche


� prevedere modalità di verifica di precedenti penali in sede di formazione dicommissioni, assegnazioni agli uffici e conferimento di incarichi in casodi condanna penale per delitti contro la p.a. (art. 35 bis d.lgs. n. 165/2001 -art. 3 d.lgs. n. 39/ 2013) p.a./enti devono verificare la sussistenza di precedentipenali a carico dei soggetti che vogliono nominare e se accertati astenersi dalconferire l’incarico o assegnarlo ad altri;

� prevedere astensione in caso di conflitto di interessi (art. 6 bis legge n.241/1990 introdotto dall’art. 1, c. 41, della legge n. 190/2012): obbligo di astensionein caso di conflitto di interessi anche potenziale per responsabile del procedimento etitolari degli uffici competenti ad adottare pareri, valutazioni tecniche, attiendoprocedimentali e provvedimento finale, segnalando situazioni di conflitto (è ildirigente a valutare se il conflitto di interesse è effettivo). Art. 6 d.P.R. n. 62/2013contiene una tipizzazione delle relazioni personali/professionali sintomatiche delpossibile conflitto di interesse e una clausola generale riferita a tutte le ipotesi in cuisi manifestino “gravi ragioni di convenienza”. Se vi è violazione della norma �

violazione di una misura del PTPC � responsabilità disciplinare (possibileillegittimità del procedimento e del provvedimento finale per eccesso di potere -sviamento della funzione amministrativa);


� evitare il cumulo in capo ad uno stesso soggetto di piùincarichi di ufficio e incarichi extra-istituzionali per evitare chel’attività amministrativa sia indirizzata verso fini privati e ridurrepossibilità di conflitto di interesse. Necessario stabilire rigidi criteri diconferimento e di autorizzazione degli incarichi extra-istituzionali

� prevedere la realizzazione di azioni di sensibilizzazione dellasocietà civile. Es. dare diffusione al PTPC anche per stimolare lafiducia nei cittadini, negli utenti, nelle imprese, che vedono che la p.a.si sta dando da fare per la legalità; introdurre canali per la segnalazioneanche anonima di casi di mala gestio (ad es. coinvolgendo gli URP).Importante pure coinvolgere rappresentanti di categorie, stakeholdersper stimolare proposte sul PTPC, anche per l’aggiornamento. Qualsiasiazione e coinvolgimento va pubblicizzato per favorire la partecipazionee rendere trasparente il processo di rappresentazione degli interessi


� attività di revisione dei processi di privatizzazione ed esternalizzazione di funzioni, diattività strumentali e di servizi pubblici: d.lgs. n. 175/2016 in attuazione dell’art. 18 della l.124/2015 prevede che, per evitare lo spreco di risorse pubbliche e avviare processi di“reinternalizzazione” delle funzioni pubbliche, la costituzione di società pubbliche o ilmantenimento di partecipazioni devono essere oggetto di “analitica motivazione” (solo losvolgimento di attività di pubblico interesse può giustificare il mantenimento di società controllateo partecipate) e di una annuale analisi dell’assetto delle società partecipate. Profili di malaamministrazione: minore garanzia di imparzialità degli amministratori (per norme attenuatequanto ai requisiti di nomina e responsabilità solo civilistica) e dei dipendenti (assenza di pubblicoconcorso); esternalizzazione delle attività motivata dall’assenza nella p.a. di competenzeprofessionali adeguate � p.a. ha difficoltà a controllare l’operato degli enti perché il suo personalenon ha le competenze per farlo; situazioni di conflitto di interessi in capo ad amministratori titolaridi interessi in altre società; > esposizione delle attività di pubblico interesse affidate agli enti allepressioni di interessi particolari senza le garanzie di imparzialità e di partecipazione della legge sulprocedimento amministrativo. Suggerite queste misure: - valutare, ai fini dell’analitica motivazioneper la costituzione di nuovi enti o per il mantenimento di partecipazione in essere, se la formaprivatistica sia adeguata alla garanzia dell’imparzialità e della trasparenza delle funzioni affidate;vigilare perché siano affidate agli enti privati solo attività strumentali più “lontane” dallosvolgimento di funzioni amministrative (es. si manutenzione e pulizie, no accertamenti istruttorirelativi a procedimenti amministrativi); nelle società miste controllare il possesso, da parte deiprivati concorrenti, di requisiti non solo economici e professionali, ma anche di quelli attinenti lamoralità e onorabilità; introdurre in enti e società regole che avvicinino il personale a quello dellep.a. (es. procedure concorsuali); promuovere l’applicazione al personale delle società e degli entidei codici di comportamento


� Rafforzamento dei controlli a campione sulle dichiarazioni sostitutive dicertificazione e di atto notorio rese dai dipendenti e dagli utenti dei servizi aisensi degli artt. da 46 a 49 del d.P.R. 445/2000 [controlli ex artt. 71 e 72 deld.P.R. devono essere svolti quantomeno in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbisulla veridicità delle dichiarazioni: p.a. ricevente dichiarazione richiede a p.a.interessata conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con lerisultanze dei registri da questa custoditi. P.a. certificanti individuano un ufficioresponsabile per gestire e verificare la trasmissione dei dati o l’accesso agli stessida parte delle p.a. procedenti. Mancata risposta alle richieste di controllo entro 30gg. = violazione dei doveri d’ufficio � considerata nella valutazione dellaperformance individuale dei responsabili dell’omissione]

� Affidamento delle ispezioni, dei controlli e degli atti di vigilanza dicompetenza della p.a. ad almeno 2 dipendenti abbinati con estrazionecasuale

� Previsione della presenza di più funzionari in occasione dellosvolgimento di procedure o procedimenti “sensibili”, anche se laresponsabilità del procedimento o del processo è affidata ad un unico funzionario


� Individuazione di “forme di disponibilità” da parte del RPC e dell’updad ascoltare ed indirizzare i dipendenti su situazioni o comportamenti, alfine di prevenire la commissione di fatti corruttivi e di illeciti disciplinari (RPCsu misure di prevenzione e su PTPC, upd su codice di comportamento). Inoltre,diffusione tra i dipendenti (con circolari, con comunicazioni o con altri mezzi)di casi esemplificativi anonimi, tratti dall’esperienza concreta della p.a., incui si prospetta il comportamento non adeguato, che realizza l’illecitodisciplinare, e il comportamento che invece sarebbe stato adeguato

� Introduzione di procedure che prevedano che i verbali relativi ai servizisvolti presso l’utenza debbano essere sempre sottoscritti dall’utentedestinatario

� In caso di delega di potere, programmazione ed effettuazione di controlli acampione sulle modalità di esercizio della delega

� Individuazione di appositi uffici (es. urp) per raccogliere suggerimenti,criticità e segnalazioni di illeciti da parte di associazioni e categoriedi utenti esterni


� Regolazione dell’esercizio della discrezionalità nei procedimentiamministrativi e nei processi di attività, mediante circolari o direttiveinterne, in modo che lo scostamento dalle indicazioni generalidebba essere motivato; creazione di flussi informativi su deroghee sugli scostamenti

� Prevedere meccanismi di raccordo tra i servizi competenti agestire il personale al fine di consentire la valutazionecomplessiva dei dipendenti anche dal punto di vistacomportamentale, in particolare stabilendo un raccordo tral’ufficio di appartenenza del dipendente, il servizio del personalecompetente al rilascio di autorizzazioni allo svolgimento di incarichiextraistituzionali e l’upd � dare acquisire rilevo alle situazioni in cuisono state irrogate sanzioni disciplinari a carico di un soggetto perprecludergli lo svolgimento di incarichi aggiuntivi o extraistituzionalie per parametrarvi valutazione della performance e retribuzioneaccessoria


(secondo PNA e deter. n. 12/2015) per ciascuna misura indicare:obiettivo da attuare, tempistica di implementazione con le singole fasiper l’attuazione (serve a scadenzare l’adozione della misura e aconsentire il monitoraggio da parte del RPC), soggetti con compiti eresponsabilità, indicatori di monitoraggio e valori attesi (necessari percontrollare il raggiungimento dell’obiettivo. RPC deve monitorarel’attuazione delle misure: almeno una verifica infrannuale per le p.a.complesse (grandi e articolate sul territorio) per apportare correttivi incaso di scostamenti tra valori attesi e valori rilevati. Nel vannoriportati i risultati del monitoraggio sulle misure adottate nel PTPCprecedente. Se la misura non è stata attuata, bisogna motivare eriprogrammare. Monitorare l’attuazione ≠ verificare l’efficacia (ANACdarà indicazioni per misurare l’efficacia)


Stando al PNA, nel PTC occorre anche:

� elencare tutti i soggetti coinvolti e le responsabilità

� dare conto del procedimento di adozione del PTPC (data edocumento di approvazione da parte degli organi di indirizzopolitico; individuazione di chi l’ha predisposto internamente edegli stakeholders esterni coinvolti; indicazione di iniziative dicomunicazione dei contenuti)

� prevedere il coordinamento con il ciclo di gestione dellaperformances: predisposizione, implementazione e attuazionedel PTPC devono essere configurati quali obiettivi dellaperformance organizzativa e della performance individuale


�FISSAZIONE DEL FLUSSO INFORMATIVO - Il RPC è al centrodi flussi informativi. Flussi verso il RPC (grazie al quale ottieneelementi utili per l’attività di vigilanza e per proporre modifiche delPTPC): dall’upd sullo stato dei procedimenti disciplinari; daOIV/OdV/organismi di controllo interno (es. Collegio sindacale,Internal Audit) su elementi per mappatura dei processi evalutazione dei rischi; dai referenti segnalazioni; dai dirigentielementi per l’individuazione dei processi a maggior rischio. I flussivanno tracciati grazie a tecnologie informatizzate. Per i soggetti chenon forniscono riscontri al RPC � procedimento disciplinare.Flussi dal RPC agli organi di indirizzo: proposte di aggiornamentidel PTPC. Importanti anche flussi bidirezionali con cittadinanza.Stabilire modalità di realizzazione dei flussi: report, riunioni etc.


�IDENTIFICAZIONE DEI MECCANISMI DI AGGIORNAMENTODEL PIANO – occorre monitorare il PTPC per verificare l’efficaciadelle misure adottate, al fine di disporre eventuali modifiche.Aggiornamento necessario nel caso di: modifiche della normativaanticorruzione e trasparenza che impongano alla p.a. nuoviadempimenti (es. caso di società ed enti post modifica art. 11 deld.lgs. n. 33/2013 ad opera del d.l. n. 90/2014); modifiche dellanormativa che cambiano le competenze, le funzioni e le attivitàdell’ente, perché l’analisi del contesto, la mappatura dei rischi e laloro gestione va necessariamente rivista; rischi di corruzione noncontemplati nel PTPC ma emersi in sede di monitoraggio; accertataviolazione del PTPC al fine di adottare correttivi per evitare che ciòsi ripeta

AREA DI RISCHIO CONTRATTI PUBBLICIesemplificazioni ex determ. ANAC n. 1272015

(per assolvere alla mission di accompagnare le p.a.) ANAC ha svolto analisi del contesto, individuazione diaree e processi a rischio, identificazione di rischi e misure nell’area contratti pubblici (una delle aree a >rischio): contratti pubblici è una definizione più ampia di scelta del contraente per l’affidamento di lavori,servizi e forniture di cui alla legge n. 190/2012 [esecuzione del contratto a rischio quanto l’affidamento]

Ogni procedura di appalto, dall’indizione della gara fino alla scadenza del contratto, èscomponibile in sottofasi: per ciascuna ANAC indica i processi rilevanti, enuclea i possibilieventi rischiosi, individua le anomalie dalle quali è possibile desumere una deviazione dellanormale attività amministrativa, propone alcuni indicatori per misurare se c’è o meno unaanomali, e individua possibili misure di prevenzione. Questa attività di ANAC (derivantedall’analisi dei 1911 PTPC esaminati) si aggiunge ma non sostituisce l’autoanalisi checiascuna p.a. deve operare (p.a. possono ad es. definire indicatori diversi o aggiungeremisure) perché il PTPC sia calato nella realtà organizzativa (il successo del PTPC dipende daconcretezza e sostenibilità). ANAC ha scomposto in fasi e anche le p.a. dovrebbero fare lostesso: per ciascuna fase enucleare i processi, i correlati eventi rischiosi, le possibili anomaliecioè quei fatti eventi o dati che, se riscontrati durante il monitoraggio, devono far scattarel’allarme che qualcosa non ha funzionato, che l’attività amministrativa è stata deviatarispetto al perseguimento dell’interesse pubblico probabilmente a causa di fenomenicorruttivi (se si verificano anomalie – da misurare con appositi indicatori - � azionarecontrolli sui processi), identificate e programmate le misure più idonee a prevenirli. Se lap.a. non svolge tutte le fasi (es. centralizza la scelta del contraente aderendo a centrali dicommittenza) deve svolgere la mappatura per le altre fasi


PROGRAMMAZIONE DEGLI ACQUISTI

� Processi a rischio: la p.a. non programma gli acquisti di beni e servizi dicui necessiterà non lavora in previsione così da poter far ricorso alleprocedure in economia in cui non vi sono i meccanismi di apertura econcorrenza delle gare ad evidenza pubblica; la p.a. (condizionata) puòprogrammare acquisti non necessari per avvantaggiare un produttore.Importante che la p.a. stia “con gli occhi aperti” in fase di: analisi edefinizione dei fabbisogni, redazione del programma triennale appaltidi lavori, in tutti i processi di programmazione cui partecipano privati

� Eventi rischiosi: definizione distorta del fabbisogno non rispondente acriteri di efficienza/efficacia/economicità ma a interessi particolari (es.dare priorità alle opere che saranno affidate a una certa ditta invece chealle opere effettivamente necessarie); utilizzo distorto dellapartecipazione dei privati alla programmazione per avvantaggiarli;intempestiva programmazione per ricorrere a procedure in economia oalla proroga dei contratti in essere


� Anomalie: ritardo o mancata approvazione degli strumenti di programmazione;eccessivo ricorso a procedure di urgenza o proroghe contrattuali; presenza di gareaggiudicate con frequenza agli stessi soggetti o di gare con unica offerta valida;reiterazione di piccoli affidamenti con il medesimo oggetto (per evitare leprocedure di gara) [spacchettamento di forniture sopra-soglia in più appalti sotto-soglia (es. caso del Comune di Ischia in cui sullo stesso edificio, impianto sportivoo area erano dati più incarichi di piccoli importi per procedure sotto-soglia incontrasto con l’esigenza tecnica di garantire l’unitarietà della progettazione e dellaconduzione dell’opera considerato anche che gli interventi erano con impattoambientale; caso del Comune di Vicari che per il restauro del castello cittadinoaffidava incarichi frammentati allo stesso e a diversi soggetti per la redazione delprogetto, per il progetto esecutivo, per la redazione delle relazioni geologiche earcheologiche e per la direzione lavori � scarsa concorrenza, scarsa efficienza,probabile corruzione)

� Indicatori: valore degli appalti affidati con procedure non concorrenziali(affidamenti diretti, cottimi fiduciari, procedure negoziate) per le stesse classimerceologiche in un certo arco temporale (se supera le soglie di rilevanzacomunitaria che impongono procedure ad evidenza pubblica � sospettofrazionamento)


� Misure:

o motivare natura, quantità e tempistica dei beni/ servizi da acquistare edocumentare esigenze

o riorganizzare la p.a. prevedendo un solo ufficio che programma gli acquisticui tutti convergono comunicando i fabbisogni (anche risparmi di spesaperché si accorpano acquisti omogenei)

o programmazione annuale (visione di lungo periodo)

o monitorare future scadenze dei contratti e così da programmare in tempo (eridurre il ricorso alla proroga dell’appalto in essere) � obbligo per ilresponsabile di ogni appalto di informare l’ufficio che programma gliacquisti della futura scadenza del contratto

o ridurre la discrezionalità nell’attribuzione di priorità per gli acquisti �

predeterminazione dei criteri di individuazione delle priorità

o prevedere la pubblicazione di report periodici con i contratti prorogati e icontratti affidati in via d’urgenza e relative motivazioni (trasparenza comedeterrente)


o obbligo di informare il RPC di proroghe contrattuali eaffidamenti con procedure d’urgenza

o tracciare i rapporti tra p.a. e privati/associazioni di categoria� verbalizzazione degli incontri, apertura al pubblico delleriunioni, obbligo per il RPC di partecipare agli incontri

o (per gli appalti di lavori) prevedere programmazionepartecipata (dibattiti pubblici etc.) prima di approvare laprogrammazione per individuare l’ordine di priorità delleopere da realizzare


PROGETTAZIONE DELLA GARA

� Processi a rischio (fase particolarmente delicata): consultazionipreliminari di mercato per la definizione delle specifiche tecniche(i privati interessati possono esercitare condizionamenti);nomina del responsabile del procedimento (perché soggetto conrilevanti poteri nel procedimento); scelta della modalità diaffidamento (soprattutto per il ricorso alla procedura negoziata);individuazione degli elementi essenziali del contratto(soprattutto per la determinazione dell’importo); predisposizionedei documenti di gara e del capitolato; definizione del criterio diaggiudicazione (offerta più bassa o economicamentevantaggiosa?) e dei criteri di attribuzione dei punteggi


� Eventi rischiosi: nomina di un responsabile del procedimento in rapportidi contiguità con le imprese partecipanti alla gara (facile che sia conl’impresa uscente); nomina di un responsabile del procedimento privodei requisiti di terzietà e indipendenza; fuga di notizie sulla gara cheavvantaggiano alcuni operatori (es. si anticipa solo ad alcuni la volontà dibandire una gara o i contenuti della documentazione di gara); utilizzodelle consultazioni preliminari del mercato per attribuire vantaggicompetitivi ad alcuni operatori (normalmente sono meccanismianticorruzione perché in sede di programmazione degli acquisti possonoad es. essere garanzia di una corretta attribuzione delle priorità degliinterventi); improprio utilizzo di sistemi di affidamento e tipologiecontrattuali invece del ricorso alla gara (es. ricorso a procedure negoziatee affidamenti diretti per favorire un operatore); introduzione nel bandodi gara di clausole contrattuali vaghe o vessatorie che disincentivano lapartecipazione degli operatori (� la concorrenza a vantaggio del

candidato prescelto) e consentono modifiche degli accordi in fase di(SEGUE)


esecuzione a vantaggio del vincitore (visto che i termini contrattualinon sono chiaramente definiti nel bando o nel contratto); definizionedel bando o dei requisiti tecnici o dei criteri di attribuzione dei punteggitecnici ed economici per favorire un’impresa (in genere l’impresauscente che gode di asimmetrie informative). Per affidamenti di lavori(no per servizi e forniture) rischio specifico che la progettazionedell’opera pubblica oggetto di valutazione in sede di offerta siavolutamente carente in sede di gara così da giustificare la lievitazionedei costi e dei tempi di esecuzione una volta aggiudicato l’appalto,comportando la necessità di ricorso a varianti (es. Comune di Roma perla realizzazione della metro C, introdotto contraente generale che siassume anche l’onere della progettazione proprio per ridurre i rischi dipredisposizione di elaborati progettuali carenti (trasferimento delrischio di progettazione dalla p.a. al contraente) ma la soluzione si èdimostrata efficace)


� Anomalie: mancanza di alternanza nel ruolo di responsabile delprocedimento; assenza di approfondimenti e verifiche per chiarire lemotivazioni economiche e giuridiche del ricorso a procedura negoziatao affidamento in economia a gara a evidenza pubblica; previsione direquisiti di partecipazione tesi a restringere il campo dei possibilipartecipanti alla procedura; mancanza di trasparenza nelle modalità diconsultazione preliminare di mercato; (per le procedure negoziate)mancata pubblicazione della determina a contrarre; invio degli inviti apresentare offerte non contestuale a tutti gli operatori; redazione diprogetti e capitolati approssimativi che preludono a “varianti” in faseesecutiva; previsione di criteri di aggiudicazione troppo discrezionali; -ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per benie servizi standardizzati e lavori con ridotti margini di discrezionalitàall’impresa/ricorso al criterio del massimo ribasso per prestazioni aforte componente tecnica


� Indicatori: rapporto tra il numero/valore di procedurenegoziate/affidamenti diretti sul numero totale/valore totale diprocedure attivate in un certo arco temporale (eccessivo ricorso aforme di selezione non competitive � segnale di favore nei confrontidi particolari imprese); analisi dei valori iniziali di tutti gliaffidamenti non concorrenziali in un certo arco temporale che incorso di esecuzione oltrepassino i valori-soglia previsti per il ricorso agara a evidenza pubblica (es. affidamento dell’appalto con proceduranegoziata per un valore sotto-soglia che poi per effetto di varianti insede di esecuzione del contratto supera il valore sotto-soglia) �

sicuramente errore nella fase di progettazione � bisogna indagare leragioni; numero delle procedure assegnate col criterio dell’offertaeconomicamente più vantaggiosa sul totale degli affidamenti perché èun criterio più discrezionale rispetto al criterio del prezzo più basso(introduzione della discrezionalità per favorire qualcuno)


� Misure:

o rotazione dei RUP

o verifica dell’assenza di conflitto di interesse per il RUP

o obblighi di pubblicazione dei dati del RUP (effetto deterrente alla nomina disoggetti privi di requisiti di professionalità)

o obbligo di motivare nella determina a contrarre il tipo di procedura scelto, ilsistema di affidamento adottato e la tipologia contrattuale (es. appalto oconcessione)

o controlli su bandi e capitolati per verificarne la conformità ai bandi tipo ANAC e ilrispetto della normativa anticorruzione

o limitare il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel caso diaffidamenti di beni e servizi standardizzati o lavori che non lasciano margini didiscrezionalità all’impresa

o obbligo di dettagliare nel bando i requisiti minimi di ammissibilità delle varianti perevitare il ricorso ingiustificato alle varianti e lievitazioni della spesa

o obbligo per i soggetti della p.a. che redigono la documentazione di gara didichiarazione di insussistenza di interessi personali alla gara

o protocolli di legalità/patti di integrità, specificando in bandi, lettere di invito econtratti che l’inosservanze comporta risoluzione del contratto


� Misure specifiche per procedure negoziate/affidamenti diretti-ineconomia-sottosoglia:

o specificare in regolamenti o circolari presupposti legali per ilricorso a queste procedure

o predeterminare nella determina a contrarre i criteri che sarannoutilizzati per l’individuazione delle imprese da invitare allaprocedura

o disciplinare la procedura e prevedere livelli elevati di trasparenza(es. pubblicazione della determina a contrarre ex art. 37 d.lgs. n.33/2013)

o monitorare la rotazione delle imprese vincitrici prevedendocomunicazione al RPC nel caso di ripetuti affidamenti ai medesimioperatori economici in un certo arco temporale

o limitare il ricorso a procedure negoziate/affidamenti diretti anchenel caso di importi inferiori a 40.000 euro


SELEZIONE DEL CONTRAENTE

� Processi a rischio: rischi attengono a possibili conflitti di interesse(es. nella commissione di gara) e a condizionamenti degli esiti dellaprocedura per cui sono processi a rischio fissazione dei termini perla ricezione delle offerte, custodia dei documenti di gara, nominadella commissione, gestione delle sedute di gara, verifica deirequisiti di partecipazione, valutazione delle offerte e verifica dianomalia delle offerte, aggiudicazione provvisoria, annullamentodella gara

� Eventi rischiosi: possibilità che RUP, commissione di gara, soggettiche verificano i requisiti etc., pilotino l’aggiudicazione della gara (es.applicando in modo distorto i criteri di aggiudicazione, nominandocommissari in conflitto di interesse o privi dei necessari requisiti,alterando o sottraendo documentazione di gara)


� Anomalie: l’assenza di pubblicità del bando; immotivata concessione di prorogherispetto al termine previsto dal bando; mancato rispetto delle disposizioni per lanomina della commissione (es. omessa verifica dell’assenza di conflitti di interessi oincompatibilità); alto numero di concorrenti esclusi � interpretazione restrittivadelle clausole del bando per favorire alcuni candidati; presenza di reclami o ricorsida parte di offerenti esclusi; motivazione insufficiente con riguardo all’attribuzionedei punteggi alla valutazione delle offerte; motivazione inadeguata sulla noncongruità dell’offerta in presenza di giustificazioni sufficienti delconcorrente/accettazione di giustificazioni non verificate; frequenti aggiudicazioniagli stessi operatori o gare con un ristretto numero di partecipanti o con una solaofferta

� Indicatori: numero di gare per cui è pervenuta una sola offerta sul totale delle garein un certo arco temporale (presenza di un’unica offerta � indice probabile diprocedure cucite su misura); per ciascuna procedura attivata in un certo arcotemporale, numero di offerte escluse sul numero di offerte presentate (se le offerteescluse sono tante � applicazione troppo restrittiva dei criteri di aggiudicazione perfavorire qualcuno oppure requisiti del bando ah hoc con procedura su misura per unsoggetto oppure bando talmente vago che le imprese hanno partecipato nonriuscendo a verificare il possesso dei requisiti o non riuscendo a presentare offertein grado di soddisfare le esigenze della p.a.)


� Misure:

o accessibilità online della documentazione di gara (o almenopredeterminazione e pubblicazione delle modalità di acquisizione delladocumentazione)

o sistema informatico di protocollazione delle offerte inalterabile (o almenonel caso di consegna a mano introduzione di garanzie come il rilascio a chipresenta l’offerta di una attestazione con data e ora di arrivo sottoscritta dapiù funzionari riceventi)

o disciplinare la conservazione della documentazione di gara per consentireverifiche successive (es. costituzione di archivi per la custodia)

o trasparenza delle modalità di scelta, dei nominativi e delle qualificheprofessionali dei commissari di gara

o estrazione a sorte dei commissari di gara

o obbligo per i commissari di gara di attestare il lavoro svolto negli ultimi 5anni, di dichiarare di non aver svolto altre funzioni o incarichi circa ilcontratto in affidamento, di dichiarare insussistenza di conflitti di interessecon i dipendenti della stazione appaltante


o prevedere la comunicazione al RPC delle nomine dei commissari di garacosì da consentire verifiche sull’eventuale frequente ricorrenza degli stessicommissari

o tracciare la valutazione delle offerte anormalmente basse e la verifica dellacongruità dell’anomalia motivando le scelte di esclusione/non esclusioneda parte della p.a.

o nel caso di offerte simili rendere note le verifiche espletate per accertaresituazioni di controllo, collegamento o accordo tra i partecipanti alla gara(caso delle offerte “concordate”)

o obbligo di segnalazione agli organi di controllo interno dei casi in cuirisulta presentata una sola offerta valida per le verifiche di competenza

o monitoraggio dei rapporti fra i dipendenti della p.a. (degli uffici gare,sovvenzioni, autorizzazioni) e soggetti privati con cui sono stati stipulaticontratti, interessati a autorizzazioni, concessioni o erogazioni di vantaggieconomici (per verificare parentele o affinità)

o pubblicazione dei punteggi attribuiti agli offerenti


� VERIFICA DELL’AGGIUDICAZIONE E STIPULA DELCONTRATTO

� Processi a rischio (fase a forte rischio perché volta all’accertamento dellacorrettezza della procedura espletata e comprende la verifica della sussistenzadei requisiti in capo all’aggiudicatario): verifica dei requisiti per la stipula delcontratto; comunicazioni riguardanti le esclusioni e l’aggiudicazione;aggiudicazione definitiva e stipula del contratto

� Eventi rischiosi: alterazione o omissione delle verifiche sul possesso deirequisiti per favorire l’aggiudicatario vincitore senza i requisiti necessari;alterazione delle verifiche finalizzate all’estromissione del vincitore così dascorrere la graduatoria e favorire il secondo classificato; mancata pubblicitàdell’aggiudicazione provvisoria per evitare o ritardare la proposizione di ricorsida parte dei soggetti esclusi o non aggiudicatari

� Anomalie: ricorsi che denuncino abusi e violazioni da parte della p.a.; mancatao intempestiva comunicazione di esclusioni e aggiudicazioni; immotivatoritardo nella formalizzazione dell’aggiudicazione definitiva/stipula delcontratto per indurre l’aggiudicatario a recedere


� Indicatori: ricorrenza di aggiudicazioni in capo alle stesse imprese

� Misure:

o assicurare la collegialità nella verifica dei requisiti(coinvolgimento di tanti soggetti � controllo incrociato tra isoggetti � impossibilità per un soggetto di effettuare valutazioni“deviate”)

o obbligo di pubblicazione tempestiva dei risultatidell’aggiudicazione

o dichiarazione da parte dei dipendenti che hanno partecipato allaprocedura per attestare l’insussistenza di incompatibilità(parentela e rapporti professionali) con l’impresa aggiudicataria econ la seconda classificata negli ultimi 5 anni (dichiarazione dapubblicare)


ESECUZIONE DEL CONTRATTO� Processi a rischio (fase delicata perché la p.a. deve verificare se l’esecutore ha posto

in atto mezzi e organizzazione per soddisfare contenuto del contratto): approvazionedi modifiche del contratto originario; autorizzazione al subappalto; ammissionedelle varianti; verifiche in corso di esecuzione; gestione delle controversie;effettuazione dei pagamenti

� Eventi rischiosi: mancata o insufficiente verifica dello stato di avanzamento deilavori rispetto al cronoprogramma (si favorisce l’operatore perché non gli siapplicano le penali previste dalle clausole contrattuali per ritardo); ricorso a variantiper consentire all’appaltatore di recuperare lo sconto effettuato in sede di gara o diconseguire extra guadagni; approvazione di modifiche degli elementi del contrattodefiniti nel bando o nel capitolato (durata, prezzo, tipo di lavori, termini dipagamento, etc.) introducendo elementi che, se previsti fin dall’inizio, avrebberoconsentito un confronto concorrenziale più ampio (probabilmente se in sede di garafossero stati considerati gli elementi poi modificati durante l’esecuzione sarebbestato individuato un altro vincitore); ricorso ai sistemi alternativi di risoluzione dellecontroversie per favorire l’esecutore (con accordi extracontrattuali e propostetransattive il privato cerca di ottenere modifiche contrattuali palesando all’ente checosì eviterà i costi legali di eventuali ricorsi)


� Anomalie: inadeguata motivazione del provvedimento di adozione dellavariante soprattutto del requisito dell’imprevedibilità dell’evento che lagiustificherebbe; esecuzione dei lavori in variante primadell’approvazione; concessione di proroghe dei termini di esecuzione;mancata comunicazione ad ANAC delle varianti; - assenza di istruttoriaprima della revisione del prezzo

� Indicatori: numero di affidamenti con almeno una variante sul numerototale degli affidamenti in un certo arco temporale (la presenza di unelevato numero di contratti aggiudicati e poi modificati con varianti vaapprofondita, per verificare le cause alla base della necessità dimodificare il contratto iniziale � probabilmente cattiva progettazioneiniziale � a causa di condizionamenti in quella fase?); numero diaffidamenti prorogati sul numero totale degli affidamenti (se si registraun elevato numero di contratti prorogati occorre analizzare le ragionidelle proroghe � lacuna nella fase della programmazione a causa dicondizionamenti in quella fase?)


� Misure:

o check list per la verifica dei tempi di esecuzione � RPC e organi dicontrollo interno devono attivare controlli in caso di ritardo delle verificherispetto al cronoprogramma;

o controllo periodico sull’applicazione delle penali per il ritardo (lacorruzione sta anche nella mancata applicazione di sanzioni se nericorrono i presupposti)

o in caso di adozione di una variante, obbligo per il responsabile delprocedimento di esplicitare al RPC l’istruttoria condotta sulla legittimitàdella variante (sulla congruità dei costi e tempi aggiuntivi)

o verificare il corretto assolvimento dell’obbligo di trasmissione dellevarianti ad ANAC

o pubblicazione dei provvedimenti di adozione delle varianti

o per gli appalti di importo rilevante, pubblicazione di report conl’andamento del contratto rispetto a tempi, costi e modalità preventivate

o pubblicazione di accordi bonari e transattivi


RENDICONTAZIONE DEL CONTRATTO (p.a. verifica conformità

e regolare esecuzione della prestazione richiesta ed effettua i pagamenti)

� Processi a rischio: nomina della commissione di collaudo che certifical’avvenuta esecuzione del contratto e la rispondenza agli standardfissati nel bando, nel capitolato o nell’offerta (corruzione per lacertificazione di prestazioni mai avvenute); verifica della correttaesecuzione per il rilascio del certificato di collaudo, del certificato diverifica di conformità o dell’attestato di regolare esecuzione di servizi eforniture

� Eventi rischiosi: alterazioni o omissioni delle attività di controllo perperseguire l’interesse dell’appaltatore (es. attribuzione dell’incarico dicollaudo a soggetti compiacenti per ottenere il certificato di collaudo inassenza dei requisiti; rilascio del certificato di regolare esecuzione incambio di vantaggi economici; mancata denuncia di difformità e vizidell’opera); pagamenti ingiustificati o non rispondenti alla tracciabilitàdei flussi finanziari


� Anomalie: incompletezza della documentazione inviata dalresponsabile del procedimento alla p.a. circa la relazione dell’organo dicollaudo; emissione di un certificato di regolare esecuzione suprestazioni non eseguite (soprattutto per i servizi che sono difficilmenteverificabili)

� Indicatori: differenza tra il valore finale dell’affidamento risultantedagli atti del collaudo ed il relativo valore iniziale in rapporto al valoreiniziale � per verificare di quanto i contratti conclusi si sianodiscostati, in termini di costi e tempi, rispetto ai contratti inizialmenteaggiudicati (nel caso di % alta di scostamenti di costo per un numeroelevato di contratti � opportuno interrogarsi sulle cause di variazionidi costo e adottare meccanismi di monitoraggio); differenza tra il tempoeffettivamente impiegato per la conclusione del contratto ed il tempoprevisto da progetto in rapporto al tempo di conclusione inizialmenteprevisto � per verificare sospensioni illegittime o proroghe chenascondono comportamenti collusivi


� Misure:

o report periodico da parte dell’ufficio contratti agli uffici di controllointerno sulle gare espletate (per ciascuna importo, tipo di procedura,numero di ammessi e esclusi, durata della procedura, ricorrenza deimedesimi aggiudicatari etc.) ai fini del controllo

o pubblicazione di report periodici su affidamenti diretti e procedurenegoziate (con ragioni dell’affidamento, operatori invitati a presentarel’offerta, criteri di individuazione, impresa affidataria, criteri di scelta,eventuali altri contratti stipulati con la stessa impresa)

o pubblicazione di un report periodico con tutte le gare espletate

o pubblicazione dell’elenco dei soggetti con i requisiti per la nomina acollaudatori, e pubblicazione per ciascuna commissione incaricata dellemodalità di scelta, dei nominativi e della qualifica professionale deicollaudatori

o svolgimento di controlli incrociati sui provvedimenti di nomina deicollaudatori per verificarne competenze e rotazione

SETTORE DI RISCHIO GOVERNO DEL TERRITORIO

GOVERNO DEL TERRITORIO = uso e trasformazione del territorio,attività connesse ad urbanistica e edilizia

Area ad elevato rischio di corruzione per pressioni di interessiparticolaristici che condizionano interessi generali

Cause di corruzione: a) complessità e ampiezza della materia,stratificazione della normativa, competenza frammentata tra diversi livellidi governo (duplicazioni degli atti pianificatori, fiducia di cittadini eimprenditori nell’efficienza del ruolo svolto dai pubblici poteri); b)molteplicità di interessi pubblici e privati da ponderare � elevato grado didiscrezionalità; c) difficile distinzione fra politica e amministrazione(valenza politica delle decisioni); e) esistenza di asimmetrie informativetra pubblici e privati; f) forti interessi economici; g) impatto delletrasformazioni territoriali permanenti


Area di rischio della pianificazione comunale

Processo sensibile di adozione delle varianti, con rischisimili a quelli degli strumenti di pianificazionegenerale che modificano (varianti con iter dei pianigenerali, varianti tramite progetti con effetto divariante).

� Eventi rischiosi: significativo aumento delle potestàedificatorie o del valore d’uso degli immobiliinteressati � disparità di trattamento tra ≠ operatori

� Misure preventive: rimesse alle p.a.


Processo sensibile di redazione dei piani

� Eventi rischiosi: tecniche di redazione degli strumenti

� Misure preventive: se redazione del piano affidataall’esterno � motivare scelte, procedure per selezionareil tecnico, costi; verificare assenza di incompatibilità oconflitto di interesse per gli incaricati di redazione;elaborare linee guida per la definizione delle sceltepianificatorie � per ridurre discrezionalità degliincaricati di redazione; divulgare il piano in corso diredazione perché l’aumento della partecipazioneaumenta acquisizione di informazioni sulle esigenze equindi buona amministrazione


Processo sensibile di raccolta delle osservazioni

� Eventi rischiosi: asimmetrie informative e facilitazione di gruppi di interessi oprivati proprietari “oppositori”

� Misure preventive: trasparenza dei contenuti fondamentali del piano con documentidi sintesi non tecnici

Processo sensibile di adozione del piano

� Eventi rischiosi: accoglimento di osservazioni in contrasto con gli interessi generali

� Misure preventive: predeterminazione e pubblicizzazione dei criteri per lavalutazione delle osservazioni; motivazione puntuale delle decisioni di accoglimentodelle osservazioni che modificano il piano; monitoraggio su quali e quante propostesiano accolte e con quali motivazioni

Processo sensibile di approvazione del piano

� Evento rischioso: accoglimento da provincia o regione delle controdeduzioni delcomune alle proprie precedenti riserve sul piano in carenza di adeguate motivazioni

� Misure sensibili: trasparenza degli atti istruttori per rendere note le scelte operate


Area di rischio dei processi di pianificazione attuativa

Processo sensibile di adozione dei piani attuativi diiniziativa privata (promotore privato � sottopone lostrumento esecutivo alla p.a. � convenzione per larealizzazione di opere di urbanizzazione primaria esecondaria e per la cessione delle aree necessarie)

� Eventi rischiosi: incoerenza fra piano attuativo epiano generale/legge + rischi dei piani generali

Processo sensibile di adozione dei piani attuativi diiniziativa pubblica � stessi rischi che per piani ainiziativa pubblica con pressioni <


Processo sensibile di adozione di convenzioni urbanistiche (per stabilire gli impegnidei privati per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione connesse all’intervento ocorresponsione di una somma commisurata all’utilità economica conseguita)

� Evento rischioso: erronea applicazione dei sistemi di calcolo per omissioni oerrori nella valutazione dell’incidenza urbanistica dell’intervento e/o delle operedi urbanizzazione, per favorire soggetti interessati; scorretta individuazione delleopere di urbanizzazione necessarie e dei costi � sottostima/sovrastima = dannopatrimoniale per l’ente

� Misure preventive: attestazione del responsabile dell’ufficio competentesull’avvenuto aggiornamento delle tabelle parametriche degli oneri epubblicazione delle tabelle; competenza a calcolare gli oneri di soggetti ≠ da quellicompetenti per l’istruttoria della convenzione; identificazione delle opere diurbanizzazione col coinvolgimento del responsabile della programmazione delleopere pubbliche che attesta assenza di altri interventi prioritari rispetto a quelliproposti dal privato; calcolo del valore delle opere in base a prezziari regionali ocomunali


Processo di esecuzione delle opere di urbanizzazione

� Eventi rischiosi: mancato esercizio da parte della p.a. dei compiti di vigilanza � realizzazione di opere qualitativamente di minor pregio rispetto a quelle concordate � danno per l’ente (successivi oneri di riparazione o manutenzione) e per collettività (es. acquirenti degli immobili privi dei servizi essenziali)

� Misure preventive: svolgimento di verifiche da parte di soggetti non contigui al privato; verifica del cronoprogramma e dello stato di avanzamento dei lavori


Area di rischio del rilascio o controllo dei titoli abilitativi edilizi(comunicazione inizio lavori (CIL), comunicazione inizio lavori asseverata(CILA), permesso di costruire, segnalazione certificata di inizio attività(SCIA)) � elevata specializzazione delle strutture competenti (SUE oSUAP) + complessità della normativa da applicare � scarsa rotazione;scarsa pubblicità del processo decisionale

Processo sensibile di assegnazione delle pratiche per l’istruttoria

� Eventi rischiosi: assegnazione a tecnici contigui a professionisti;condizionamenti nell’istruttoria se tecnici del comune fanno anche iprofessionisti all’esterno

� Misure preventive: informatizzazione delle procedure diprotocollazione e assegnazione automatica delle pratiche airesponsabili del procedimento (con tracciabilità delle modifiche alleassegnazioni delle pratiche); doveri di comportamento con possibilitàdi svolgere libera professione ma solo fuori dell’ente di appartenenza


Processo sensibile di richiesta di integrazioni documentali

� Eventi rischiosi: pressioni per vantaggi indebiti

� Misure preventive: controllo a campione di delle richieste per accertare eventualianomalie

Processo sensibile di calcolo del contributo di costruzione

� Eventi rischiosi: errato calcolo del contributo e non applicazione delle sanzioni per ilritardo

� Misure preventive: chiarezza dei meccanismi di calcolo del contributo; adozione diprocedure telematiche per gestione automatizzata del processo; assegnazione dellafunzione a personale ≠ da quello che ha curato l’istruttoria della pratica edilizia

Processo sensibile di controllo dei titoli rilasciati

� Eventi rischiosi: omissioni o ritardi nello svolgimento dei controlli

� Misure preventive: modalità di individuazione degli interventi da assoggettare a verifica(es. sorteggio in data fissa o controlli su tutte le pratiche che interessino un certo ambitourbanistico di particolare rilevanza)


Area di rischio vigilanza: ampia discrezionalità tecnica + forti interessi patrimoniali � pressioni esterne

� Eventi rischiosi: omissione o parziale esercizio dell’attività di verifica dell’attività edilizia in corso nel territorio; sanzione pecuniaria in luogo dell’ordine di ripristino (più complesso tecnicamente)

� Misure preventive: valutazione della performance individuale e organizzativa delle strutture preposte alla vigilanza; assegnare le funzioni di vigilanza a soggetti ≠ da quelli che svolgono istruttoria e hanno relazione con professionisti direttori dei lavori; vigilanza svolta in forma collegiale; definizione puntuale di criteri e modalità di calcolo delle sanzioni pecuniarie

PARTICOLARI ADATTAMENTI PER ALCUNE TIPOLOGIE DI AMMINISTRAZIONI

PICCOLI COMUNI (popolazione < 15.000 abitanti, ex artt. 71 e 73 delTUEL per la distinzione dei sistemi elettorali, ex art. 3, c. 1-ter, d.lgs. 33/2013,introdotto dal d.lgs. 97/2016 per la semplificazione degli obblighi dipubblicazione, ex art. 1, c. 6, l. 190/2012, sostituito dal d.lgs. n. 97/2016, perla definizione in comune del PTPC con accordi ex art. 15 l. 241/1990)

Problemi: difficoltà nell’applicazione della normativa a causa delle scarserisorse umane e finanziarie; frammentazione territoriale ostacolal’attuazione di una efficace strategia di contrasto alla corruzione. Soluzione:forme di aggregazione (associazione delle funzioni in linea con art. 14, c. 31-ter, d.l. n. 78/ 2010: per i comuni con popolazione < 5.000 abitanti �

obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali tramite unione oconvenzione entro il 31 dicembre 2016). Funzioni anticorruzione etrasparenza = funzioni fondamentali rientranti nella funzione diorganizzazione generale della p.a. annoverata tra quelle fondamentalidall’art. 14, c. 27, d.l. 78/2010


� Unione di comuni = enti locali con autonoma personalità giuridica (art. 32 TUEL):possibilità di predisporre un unico PTPC distinguendo, in applicazione del criteriodell’esercizio della funzione, tra funzioni svolte direttamente dall’unione e funzionirimaste in capo ai comuni; l’unione adotta e attua PTPC per le funzioni trasferiteall’unione mentre per le funzioni che restano in capo ai comuni non svolte in formaassociata � due soluzioni: 1) il PTPC dell’unione contiene pure le misure per lefunzioni non associate svolte dai singoli comuni � RPCT è unico per unione ecomuni e si serve di referenti nei vari comuni per le funzioni non trasferiteall’unione; 2) ciascun comune predispone il proprio PTPC, rinviando al PTPCdell’unione per le parti in comune (es. analisi del contesto esterno) � ogni comunenomina il proprio RPCT che svolge la funzione di referente del RPCT dell’unione perle funzioni ad essa attribuite

� Convenzione di comuni = non dà vita ad un nuovo ente locale con propriaorganizzazione e propri organi ma è una forma meno stabile di cooperazione (art. 30TUEL): per le funzioni associate il comune capofila elabora la parte di PTPC relativaa queste funzioni e gli altri comuni convenzionati recepiscono la mappatura deiprocessi relativi alle funzioni associate, mentre per le funzioni non associate ciascuncomune redige il proprio PTPC. [SEGUE…]


La differenza con l’unione di comuni è che non è ammissibile laredazione di un solo PTPC, anche se la funzione di prevenzione dellacorruzione è stata associata. Parallelamente ciascun comune nominaun RPCT anche se la funzione di prevenzione è associata; ogni RPCT diciascun comune è responsabile in ordine della predisposizione eattuazione del PTPC del proprio comune, salva la possibilità che ilRPCT del comune capofila svolga funzione di coordinamento

Tutti gli enti locali, associati o no, devono coordinare gli obiettivi dianticorruzione e trasparenza con quelli previsti nei documenti diprogrammazione strategico-gestionale come il piano della performance eil documento unico di programmazione (DUP): per ora nella prima faseapplicativa coordinamento ex post tra i documenti esistenti; poi a regimeintegrazione ex ante degli strumenti di programmazione allineandotemporalmente DUP e PTPC

LE FIGURE ORGANIZZATIVE DEPUTATE ALL’ATTUAZIONE DELL’ANTICORRUZIONE E LORO RESPONSABILITA’

I soggetti

Determ. n. 12/2015: scarsa qualità dei PTPC a causa della non chiaraconfigurazione di compiti e responsabilità dei soggetti coinvolti il cheimplica che non si instaurino corretti flussi informativi e non sicondividano gli obiettivi di prevenzione della corruzione(fondamentale per il successo della policy). Procedimento di adozionedel PTPC, compiti e responsabilità sarà oggetto dei decreti correttiviex legge n. 124/2015. PNA 2016 precisa che la predisposizione delPTPC deve essere svolta all’interno della p.a. perché serve conoscenzadella struttura organizzativa e dei processi decisionali e le misuredevono essere calate nell’organizzazione; clausola di invarianza dellaspesa per l’attuazione della l. 190/2012 e dei decreti delegati � daescludere affidamenti di incarichi di consulenza e l’utilizzo di schemiforniti da soggetti esterni


� L’organo di indirizzo politico nomina il RPC e adotta il PTPC (delibera ANAC n.12/2014: adozione del PTPC spetta alla giunta, salvo diversa previsione del singoloente. Soluzione ottimale: coinvolgere il consiglio nell’approvazione del piano perchéla prevenzione della corruzione è trasversale e la discussione delle misureorganizzative in consiglio serve anche per far sì che queste siano portate allaconoscenza di soggetti che, oltre a rispettarne i contenuti, è bene se ne faccianopromotori. PNA 2016: nelle province e nelle città metropolitane poiché ex l.56/2014 non c’è più la giunta ma una gestione collegiale di Presidente e Consigliodelle funzioni provinciali, è previsto un doppio passaggio con l’approvazione daparte del Consiglio di un documento generale sui contenuti del PTPC e l’adozionedel documento finale da parte del Presidente (che è responsabile per omessaadozione in quanto competente all’adozione finale), salva diversa previsionestatutaria). Organo di indirizzo politico deve essere coinvolto perché senza un fortecommittment del vertice il sistema non funziona. Responsabilità dell’organo diindirizzo politico: per la mancata adozione del PTPC � nessuna sanzione se nonquella di cui all’art. 19, c. 5, lett. b), del d.l. n. 90/2014 attivata da ANAC (che nellaRelazione annuale e nella det. n. 12/2015 auspica una loro responsabilizzazione conl’introduzione di una specifica responsabilità amministrativa che dia luogo asanzioni pecuniarie o interdittive)


Determ. n. 12/2015: auspicio che i decreti correttivi ex legge n. 124/2015 prevedano una> partecipazione dell’organo politico al processo di formazione del PTPC. Nel frattempo ènecessario coinvolgere l’organo politico sia nell’individuazione delle misure sianell’attuazione. P.a. con organo monocratico – ministeri e enti controllati – prevederedoppio passaggio: approvazione di una bozza di PTPC e del PTPC definitivo; p.a. con dueorgani di indirizzo - enti territoriali e locali – approvazione del Consiglio di undocumento generale sul contenuto del PTPC e approvazione della Giunta del PTPCdefinitivo così da consentire a Giunta e Presidente di esaminare più volte il contenuto delPTPC e condividerlo. RPC deve partecipare a tutte le riunioni degli organi di indirizzo perillustrare i contenuti del PTPC e le implicazioni attuative (coinvolgimento anche indirettocon il coinvolgimento degli uffici di diretta collaborazione e dei titolari di incarichiamministrativi di vertice che fanno supporto conoscitivo agli organi politici e fungono dasnodo). Ex d.lgs. n. 97/2016 dispone eventuali modifiche organizzative (esplicitate nelPTPC) per assicurare funzioni e poteri idonei al RPC per lo svolgimento dell’incarico conautonomia ed effettività ossia deve assicurare al RPC poteri effettivi di interlocuzione neiconfronti di tutta la struttura e deve fornirlo di apposito ufficio per lo svolgimento dellefunzioni di anticorruzione o disporre che il RPC possa avvalersi di volta in volta dipersonale di altri uffici; può essere anche una struttura dedicata contestualmente ad altrefunzioni di miglioramento della p.a. (es. controlli interni, internal audit, performance).Ufficio di supporto è necessario anche a causa delle nuove competenze in materia diaccesso civico: il RPC si occupa dei casi di riesame


� Il responsabile della prevenzione della corruzione:

ai sensi dell’art. 1, c. 8, della legge n. 190/2012, predispone il PTPC occupandosiquindi della definizione del rischio

verifica l’efficace attuazione del PTPC e della sua idoneità a raggiungere gli scopiprefissati e propone all’organo di indirizzo politico le misure da inserire nelPTPC entro il 31 gennaio di ogni anno [analogia tra RPC e OdV: entrambi nonsono competenti all’adozione delle

verifica assieme al dirigente competente l’effettiva rotazione degli incarichi negliuffici preposti allo svolgimento di attività a rischio, rotazione che costituisceuna delle misure del PTPC

individua il personale da inserire nei percorsi di formazione sui temi dell’etica edella legalità, definisce le procedure per selezionare e formare i dipendenti dellearee a rischio

entro il 15 dicembre di ogni anno redige una relazione annuale sull’efficacia dellemisure di prevenzione


coincide con il RT e ne svolge le funzioni (RPCT) [scelta coerente visto che d.lgs.97/2016 sopprime il PTTI e ne fa confluire i contenuti nel PTPC]: controllal’adempimento degli obblighi di pubblicazione (compliance, completezza,chiarezza e aggiornamento); segnala all’organo di indirizzo politico, all’OIV,all’ANAC e, nei casi più gravi, all’ufficio procedimenti disciplinari, i casi dimancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione, ai finidell’attivazione del procedimento disciplinare e delle altre forme diresponsabilità; assicura l’esercizio dell’accesso civico

ai sensi del d.lgs. n. 39/2013, vigila sul rispetto delle norme in materia diinconferibilità e incompatibilità

ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 62/2013, cura la diffusione della conoscenza deicodici di comportamento nella p.a., il monitoraggio annuale sulla loroattuazione, la pubblicazione sul sito e la comunicazione ad ANAC dei risultatidel monitoraggio


Approfondimento – il RPC (art. 1, c. 7, della legge n. 190/2012, circolare DFP n. 1/2013 e PNA 2016)

� In versione originaria individuato di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di I fascia (neglienti locali è il segretario o il dirigente apicale. Dirigente apicale introdotto ex d.lgs. 97/2016 viste lemodifiche della l. 124/2015 sui segretari. Gli ee.ll. piccoli privi di dirigenti possono nominare untitolare di posizione organizzativa motivando. Unioni di comuni possono nominare un unicoRPCT). Ex d.lgs. 97/2016 il RPC è individuato di norma, “tra i dirigenti di ruolo in servizio”, e nonpiù tra i “dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio”. Conseguenza: può esserenominato un dirigente di seconda fascia non apicale � scelta negativa perché per le verifiche chedeve svolgere è bene che il RPC sia sovraordinato rispetto agli altri dirigenti. Soluzione operata perle p.a. di piccole dimensioni ma visto che il RPC deve avere una posizione sopraordinata rispettoagli altri dirigenti ANAC consiglia di mantenere l’incarico sui dirigenti di prima fascia. In unaprima versione del decreto era sparito pure il riferimento al ruolo per cui sarebbe potuto esserenominato un dirigente non di ruolo anche scelto all’esterno della p.a. con il rischio di creazione diRPC professionisti che in parte è auspicabile perché servono precise competenze, dall’altro latoperò il RPC deve conoscere bene il funzionamento della p.a. e quindi essere stabilmente inserito inessa e dotato di imparzialità e autonomia. Criticità rientrata perché versione definitiva del d.lgs.richiama il ruolo. “Di norma” perché c’è flessibilità, possono essere adottate soluzioni diverse inragione delle specificità organizzative purché motivate; “di ruolo” perché è necessaria stabilità,perché un dirigente precario sarebbe necessariamente meno incisivo. Nomina di un dipendentenon dirigente è da evitare e va adeguatamente motivata sulla base delle dimensioni dell’ente;poiché il d.lgs. 97/2016 fa riferimento al dirigente di ruolo in servizio � eccezione la nomina di undirigente esterno da motivare con l’assenza di altri soggetti coi requisiti previsti dalla legge; non ècoerente la nomina di un dirigente degli uffici di diretta collaborazione perché manca il requisitodell’autonomia;


� incarico aggiuntivo e accessorio all’incarico dirigenziale già in essere per cuinon è prevista una integrazione della retribuzione e la durata dell’incarico diRPC è la stessa della durata dell’incarico dirigenziale cui accede;

� deve necessariamente essere un dirigente perché la legge collega all’inadeguatoadempimento delle funzioni la responsabilità dirigenziale di risultato;

� da escludere dirigenti destinatari di provvedimenti giudiziali di condanna o diprovvedimenti disciplinari, da verificare ipotesi di conflitto di interesse, daescludere i dirigenti responsabili delle aree a rischio, da escluderepossibilmente il dirigente dell’upd (perché RPC ha il compito di segnalare casidi inadempimento ai fini dell’attivazione dei procedimenti disciplinari, attivatie poi seguiti materialmente dal dirigente dell’upd per cui se le due figurecoincidono non è assicurata sufficiente tutela al soggetto interessato) [daescludere ora ex art. 1, c. 7, l. 190/2012, sostituito dal d.lgs. 97/2016 perchéRPCT indica all’upd i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato lemisure anticorruzione e trasparenza � necessario che RPC e upd siano soggetti≠];


� deve presentare le caratteristiche dell’autorevolezza (perché ha compiti dicontrollo e deve poter pretendere informazioni dai dirigenti dei diversi uffici),della stabilità, dell’indipendenza (essendo un dirigente non sarà mai completama deve almeno consentirgli di svolgere i propri compiti in autonomia,compresa la eventuale segnalazione di violazioni da parte dell’organo politico)

� opportuno seguire un criterio di rotazione/alternanza tra dirigenti

� il RPC deve essere uno solo (eccezione solo per le Regioni con diversi Segretarigenerali-RPC per giunta e consiglio), punto di riferimento perl’implementazione dell’intera politica di prevenzione nell’ambito della p.a., mapossono essere nominati più referenti con funzioni di vigilanza e di reportingverso il RPC

� il “gestore” delle segnalazioni di operazioni sospette antiriciclaggio puòcoincidere con il RPC vista la continuità fra i presidi anticorruzione eantiriciclaggio e l’utilità delle misure di prevenzione del riciclaggio a fini dicontrasto della corruzione. Se non coincidono devono essere implementatimeccanismi di coordinamento (art. 6, c. 5, d.m. Min. Interno 25 settembre2015)


Responsabilità del RPC:

1) mancata predisposizione del PTPC e mancata adozione delle misure per la formazionee la selezione dei dipendenti � responsabilità dirigenziale (art, 1, c. 8, legge n.190/2012, versione originaria). La mancata predisposizione del piano costituisceelemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, perché PTPC è obiettivo diperformance assegnato al RPC e, ai sensi del d.lgs. n. 165/2001, il mancatoraggiungimento degli obiettivi comporta l’impossibilità di rinnovare l’incaricodirigenziale o addirittura la revoca di quello in corso. Per l’attivazione dellaresponsabilità dirigenziale è necessario che in sede di definizione negoziale delcontenuto dell’incarico dirigenziale la predisposizione e attuazione del PTPC, larotazione del personale, e la selezione del personale da destinare a formazione sianoinseriti tra gli obiettivi da perseguire. Responsabilità soppressa ex d.lgs. 97/2016

2) ripetute violazioni del PTPC commesse dai dipendenti � responsabilità dirigenziale eresponsabilità disciplinare per omesso controllo (art. 1, c. 14, legge n. 190/2012).D.lgs. n. 97/2016 introduce clausola esimente: responsabilità è esclusa se il RPCprova di aver comunicato agli uffici le misure da attuare e modalità di attuazione e diaver vigilato sull’osservanza del PTPC � in tal caso rispondono i dirigenti

Sono responsabilità per condotte omissive


3) in caso di commissione di un reato di corruzione accertato con sentenzapassata in giudicato (e non con sentenza di condanna penale definitiva delpubblico dipendente autore del delitto come previsto dalla legge n. 20/1994prima della modifica ad opera della legge n. 190/2012; ora basta una sentenzadi patteggiamento o di non doversi procedere per prescrizione del reato,purché passata in giudicato) � responsabilità dirigenziale, responsabilitàdisciplinare, responsabilità per danno erariale, responsabilità per dannoall’immagine della p.a. se non prova: a) di avere predisposto, prima dellacommissione del reato, il PTPC, aver effettuato la rotazione degli incarichi eaver individuato il personale da sottoporre a formazione; b) di aver vigilatosull’attuazione del PTPC (art. 1, c. 12, della legge n. 190/2012)

Ampie responsabilità cui non corrispondono adeguate forme di tutela: garanziesulla revoca per il RPC-segretario comunale ex legge n. 190/2012; stessa garanziaestesa dall’art. 15 d.lgs. n. 39/2013 (provvedimento di revoca dell’incaricodirigenziale è comunicato all’ANAC che può chiedere riesame se ritiene che larevoca sia correlata all’attività svolta come RPC); stessa garanzia estesa dal d.lgs.97/2016 per tutte le condotte discriminatorie e non solo per la revoca. [SEGUE…]


Determ. n. 12/2015: non ci sono garanzie sulla nomina (es. potere ad ANAC diesprimere un parere), e nemmeno garanzie per lo svolgimento dell’incarico diRPC in modo imparziale, al riparo da ritorsioni e con la collaborazione degli altrisoggetti (garanzie personalizzate che deve introdurre la singola p.a.: es. inserirenel Codice di comportamento il dovere per tutti di collaborare con il RPC � fortisanzioni disciplinari in caso di violazione). ANAC ha intenzione di verificare chedall’atto di nomina del RPC risulti che al RPC sono assicurati adeguati margini dimanovra e condizioni di autonomia e imparzialità

D.lgs. n. 97/2016 rafforza il ruolo del RPCT: l’organo di indirizzo deve darglipoteri effettivi e un ufficio di supporto; il RPCT segnala all’upd i dipendenti chenon attuano le misure; il RPCT segnala a organo di indirizzo e OIV le disfunzionisull’attuazione di anticorruzione e trasparenza; l’OIV chiede al RPCT informazioniper lo svolgimento dei suoi controlli e RPC invia ad OIV e a organo di indirizzo larelazione annuale coi risultati dell’attività svolta


� i referenti per la prevenzione nelle aree di competenza:monitorano costantemente l’attività svolta e informano ilRPC sull’attuazione delle misure. Referenti utili nelle p.a.complesse con uffici periferici (ministeri) o nelle societàpiccole appartenenti ad un gruppo societario con un RPC emisure di prevenzione uniche a livello della societàcapogruppo. Inopportuni nelle p.a. semplici dove è megliorealizzare una sinergia fra RPC e dirigenti degli uffici;


� i dirigenti: svolgono attività informativa verso il RPC, i referenti el’autorità giudiziaria; partecipano al processo di gestione del rischio;propongono le misure di prevenzione; assicurano l’osservanza delCodice di comportamento e verificano le ipotesi di violazione; adottanole misure gestionali (avvio di procedimenti disciplinari, rotazione delpersonale); assicurano il tempestivo e regolare flusso delle informazionida pubblicare. Carente mappatura dei processi nei PTPC analizzati daANAC dipende anche dalla resistenza dei dirigenti degli uffici apartecipare alla identificazione e valutazione dei rischi. Utili:formazione; soluzioni organizzative e procedurali per accrescere lapartecipazione dei dirigenti alla predisposizione e attuazione del PTPC(fondamentale per la definizione di misure concrete e sostenibili alivello organizzativo e di tempistica). PTPC vanno modificatiprogrammando le misure sottoforma di obiettivi precisi da raggiungereda parte degli uffici � responsabilità dirigenziale


� l’OIV/OdV e altri organismi di controllo interno (Collegio sindacale, InternalAudit etc.): partecipano al processo di gestione del rischio. Nei PTPC bisognarafforzare il ruolo degli OIV, fondamentale per la verifica della coerenza tra gli

obiettivi di performance e l’attuazione delle misure di prevenzione. OIV: verificache il PTPC sia coerente con gli obiettivi stabiliti nei documenti diprogrammazione strategico-gestionale e che nella valutazione delleperformance si tenga conto degli obiettivi di anticorruzione e trasparenza;verifica dei contenuti della relazione annuale del RPC e a tal fine può effettuareaudizioni di dipendenti; esprime parere obbligatorio sul codice dicomportamento adottato dalla p.a.. ANAC può chiedere info sull’attuazionedelle misure di anticorruzione e trasparenza sia al RPC sia all’OIV che ricevedal RPCT le segnalazioni sulle disfunzioni nell’attuazione dei PTPC (già l’art.45, c. 2, del d.lgs. 33/2013 prevedeva la possibilità per ANAC di chiedereall’OIV info sull’adempimento degli obblighi di trasparenza, considerato cheOIV ex d.lgs. 150/2009 attesta). Art. 6 del d.P.R. n. 105/2016 rivede ilprocedimento di nomina: scelti in un elenco nazionale tenuto dal DFP (requisitiper iscrizione in un d.m. del Ministro per la semplificazione entro il 30 ottobre2016) ;


� l’ufficio procedimenti disciplinari: svolge procedimenti disciplinari per laviolazione della normativa anticorruzione;

� i dipendenti: partecipano al processo di gestione del rischio; osservano lemisure del PTPC; rispettano il Codice di comportamento; segnalano lesituazioni di illecito (anche con la procedura whistleblower);.Fondamentali: il coinvolgimento del personale, la condivisionedell’obiettivo generale di lotta alla corruzione, la condivisione dei valori delCodice di comportamento. Coinvolgimento sottoforma: a) di partecipazioneattiva alla mappatura dei processi; b) di partecipazione attiva alladefinizione delle misure; c) di attuazione delle misure. Responsabilità deidipendenti: violazione delle misure di prevenzione previste dal PTPC �

responsabilità disciplinare (art. 1, c. 14, della legge n. 190/2012);

� i collaboratori: osservano le misure contenute nel PTPC e segnalanoeventuali situazioni di illecito (anche se non è prevista tutela whistleblower)

LA TRASPARENZA post d.lgs. n. 97/2016correttivo del d.lgs. n. 33/2013: COSA CAMBIA

D.lgs. n. 97/2016 in attuazione della delega di cui all’art. 7 della legge n. 124/2015 permodificare e integrare l. 190/2012 e d.lgs. 33/2013 e far fronte così alle criticitàemerse in sede di applicazione di questa disciplina (carente sostenibilitàamministrativa delle disposizioni, necessità di adattare una disciplina uniforme aenti diversi pubblici e privati, previsioni normative ambigue, parzialisovrapposizioni fra obblighi neo introdotti e obblighi già esistenti – es. elenco deibeneficiari di sovvenzioni e contributi ex art. 26 d.lgs. 33/2013 e albo dei beneficiariintrodotto dal d.P.R. 118/2000 per un numero ridotto di soggetti -, scarsacomprensione da parte delle p.a. della differenza tra accesso civico e diritto diaccesso ai documenti amministrativi – v. numerosi quesiti ad ANAC)

Si inserisce in un processo di complessiva semplificazione della p.a. che prevede anche:riforma della disciplina della conferenza di servizi; nuovo istituto del silenzio-assenso tra p.a. e tra p.a. e gestori di pubblici servizi; ricognizione dei procedimentioggetto di SCIA, di silenzio-assenso, di autorizzazione espressa e di comunicazionepreventiva; nuova disciplina delle attività non soggette ad autorizzazione preventivaespressa; semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi relativi arilevanti insediamenti produttivi, opere di interesse generale o avvio di attivitàimprenditoriali


Obiettivi della riforma:

1) ridefinizione dell’ambito soggettivo di applicazione degliobblighi di trasparenza

2) rafforzamento della trasparenza con l’introduzione di unnuovo accesso civico

3) semplificazione e precisazione degli obblighi dipubblicazione

4) revisione dei poteri dell’ANAC di regolazione esanzionatori


� ANAC invita p.a. ad adottare un regolamento sull’accesso distinto in tresezioni (accesso documentale, accesso civico, accesso generalizzato):per ciascuna tipologia, passaggi procedimentali interni per la gestionedelle richieste, uffici competenti a trattare le richieste di accesso(preferibile un solo ufficio che dialoghi di volta in volta con uffici chedetengono i dati), procedura per la valutazione delle richieste.

� ANAC invita p.a. ad istituire “registro degli accessi”, da pubblicare sulsito, ed aggiornare ogni 6 mesi, con elenco delle richieste di accesso(oggetto, data e esito) � funzionale per il monitoraggio di ANAC(propedeutico ad aggiornamento Linee guida, sulla base di prassi dellep.a. ed eventuali pronunce giurisprudenziali) e utile per le p.a. chepubblicizzano tipologie di documenti, dati o informazioni sui quali èstato consentito l’accesso


Obiettivo n. 3: semplificazione e precisazione degli obblighi dipubblicazione

Modificati i seguenti obblighi (specifiche indicazioni in del. ANAC1310/2016):

� dati sugli organi di indirizzo politico e sui dirigenti di uffici anche di direttacollaborazione (art. 14 d.lgs. 33/2013): Non più solo titolari di organi diindirizzo politico, ora anche titolari di incarichi dirigenziali cui si applicano glistessi obblighi (maggiori rispetto a quelli ex art. 15).

Novità: ORGANI DI INDIRIZZO POLITICO:

o puntualizzazione della nozione di “organo di indirizzo politico”: sia organielettivi sia organi non elettivi (in linea con art. 4 d.lgs. 165/2001richiamato da ANAC in del. 144/2014). [ministro, vice ministro,sottosegretario; presidente di regione/sindaco, consiglio, giunta; sindacometropolitano, consiglio metropolitano, conferenza metropolitana]. Sia perincarichi retribuiti sia gratuiti (es. città metropolitane e province).(SEGUE…)


o Deroga: comuni con popolazione < 15.000 abitanti � esclusapubblicazione della situazione reddituale e patrimoniale perché nonprevista dalla legge 441/1982 cui l’art. 14 rinvia. Casi specifici: commissaristraordinari � se il decreto di scioglimento delle assemblee degli enti localiattribuisce i poteri del sindaco e/o della giunta e del consiglio sisostituiscono a questi � sono organi di indirizzo politico � pubblicazioneart. 14 integrale; presidente e ai consiglieri delle circoscrizioni didecentramento comunale � pubblicazione art. 14 integrale;

o revisione dell’ambito soggettivo di applicazione: non ambito soggettivo exnuovo art. 2-bis (tutte le p.a. e enti), quindi non ambito soggettivo deld.lgs. 33/2013 ma solo Stato, Regioni e enti locali � cade del. ANAC n.144/2014 e viene avallata “dissenting opinion” cons. Nicotra.Orientamento ANAC in del. n. 144/2014: art. 14 originario si riferiva ai“titolari di incarichi politici di carattere elettivo o comunque di esercizio dipoteri di indirizzo politico di livello statale, regionale e locale” � ANACinterpretazione estensiva per cui ambito soggettivo art. 14 coincide conambito soggettivo intero decreto (ex art. 11: p.a., AI, società e enticontrollati, enti pubblici economici, società partecipate). (SEGUE…)


Relazione di minoranza prof.ssa Nicotra: impostazione non proporzionale: ilsacrificio richiesto alla tutela dei dati personali non è sproporzionato solo seriferito unicamente a soggetti che ricoprono incarichi politici, perchégiustificato dall’esigenza di controllo dei consociati nei confronti dei proprirappresentanti; sono titolari di incarico politico (secondo i rilievi della Cortecostituzionale) gli organi esponenziali di una collettività stanziata sulcorrispondente territorio

Novità: TITOLARI DI INCARICHI O CARICHE DI AMMINISTRAZIONE, DIDIREZIONE O DI GOVERNO COMUNQUE DENOMINATI, salvo che sianoattribuiti a titolo gratuito (specifiche in del. 241/2017):

o nozione di incarico a titolo gratuito senza la corresponsione di alcuna formadi remunerazione, indennità o gettone di presenza: se vi è gettone come merorimborso delle spese sostenute per l’espletamento dell’incarico � a titologratuito; il gettone rappresenta una indennità sottoposta a tassazione � atitolo oneroso. Se incarico è oneroso non diventa a titolo gratuito per il solofatto che il titolare rinuncia al compenso. Per dimostrare la gratuità ed evitarela pubblicazione necessario pubblicare la norma che prevede la gratuità. Nelcaso di gratuità: esclusa del tutto pubblicazione art. 14 (SEGUE…)


o titolari di incarico di amministrazione, di direzione o di governo = icomponenti degli organi titolari di poteri di indirizzo generalesull’organizzazione e sull’attività dell’ente. Per identificarli p.a. devonoverificare soggetti competenti per: adozione di statuti e regolamentiinterni, individuazione delle linee di indirizzo dell’ente, determinazione deiprogrammi e degli obiettivi strategici pluriennali, emanazione di direttivegenerali sull’attività dell’ente, approvazione del bilancio preventivo econsuntivo [in università: rettore, cda, senato accademico se con poteri diindirizzo in base allo statuto; in scuole: consiglio di istituto]

Novità: DIRIGENTI, inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo diindirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, e anche presso gliuffici di diretta collaborazione):

o inclusi dirigenti senza uffici con funzioni ispettive, di consulenza, studio ericerca

o nel caso di comandi e distacchi, dati da pubblicare da parte della p.a. in cuiil dirigente presta servizio


o Novità: pubblicazione dichiarazioni patrimoniali e reddituali (anche perparenti e affini se prestano consenso)

o Deroga: per comuni con popolazione < 15.000 abitanti esclusa lapubblicazione delle dichiarazioni sulla situazione patrimoniale e reddituale(perché spostamento dirigenti da art. 15 a art. 14 crea allineamento conorgani politici)

o Uffici di diretta collaborazione: per dirigenti in servizio negli uffici didiretta collaborazione stessi obblighi dei dirigenti pubblici; per incarichi dicapo dell’ufficio di diretta collaborazione vi è eccezione perché non sonoincarichi dirigenziali (non adotta provvedimenti amministrativi, non sioccupa della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, ha solo compitidi supporto all’organo politico, è soggetto a spoils system ≠ dirigenti degliuffici di diretta collaborazione) e non sono incarichi di indirizzo politico(non rispondono degli atti di indirizzo ma hanno solo funzioni di supporto)� dovrebbero essere sottratti dall’art. 14 ma viste le funzioni rilevantiANAC li sottopone alla pubblicazione eccetto le dichiarazioni patrimonialie reddituali


o Titolari di posizione organizzativa: 1° caso: dipendenti che ricoprono le posizionifunzionali più elevate cui i dirigenti, per comprovate ragioni di servizio, deleganoper un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, alcunecompetenze dirigenziali (art. 17, c. 1-bis, d.lgs. 165/2001) o dipendenti con funzionidirigenziali attribuite con provvedimento formale o responsabili degli uffici dicomuni privi di dirigenti cui le funzioni dirigenziali sono attribuite conprovvedimento motivato del sindaco (art. 109, c. 2, d.lgs. 267/2000) � art. 14incluse le dichiarazioni patrimoniali e reddituali; 2° caso: non sono formalmenteattribuite funzioni dirigenziali � solo cv. Deroga: per comuni con popolazione <15.000 abitanti esclusa la pubblicazione delle dichiarazioni sulla situazionepatrimoniale e reddituale


o obbligo di comunicare alla p.a. emolumenti complessivi a carico dellafinanza pubblica per la pubblicazione al fine di consentire la verifica delrispetto dei limiti fissati alle retribuzioni. Emolumenti complessivi a caricodella finanza pubblica = stipendi compresi indennità e voci accessorierelative lavoro subordinato o autonomo, remunerazioni per consulenze,incarichi conferiti da p.a. anche ≠ p.a. di appartenenza, società partecipatedirettamente o indirettamente

Sia per organi politici sia per dirigenti pubblicazione entro 3 mesi dalla nomina e per 3anni successivi alla scadenza tranne situazione patrimoniale che viene rimossa allascadenza dell’incarico. Decorsi i 3 anni successivi alla scadenza i dati sono richiedibilida chiunque con istanza di accesso generalizzato. Entro tre mesi dalla cessazionepubblicazione di una dichiarazione sulle variazioni della situazione patrimonialeintervenute dopo l’ultima attestazione. Dichiarazioni patrimoniali e reddituali del e deiparenti entro il secondo grado, se acconsentono, permangono fino alla cessazionedell’incarico, poi accessibili con accesso generalizzato. Prima applicazione per dirigentie titolari di posizione organizzativa entro il 30 aprile 2017 con dichiarazione dei redditirelativa al 2015

Dichiarazione dei redditi � sufficiente quadro riepilogativo


� dati sui titolari di incarichi di collaborazione o consulenza (art. 15 d.lgs.33/2013)

Novità:

o revisione dell’ambito oggettivo di applicazione: mantenuti consulenti ecollaboratori, eliminati dirigenti

o pubblicazione entro 3 mesi dal conferimento dall’incarico per i tre annisuccessivi alla scadenza dello stesso � poi accesso civico del tipo FOIA

o dati da pubblicare immutati. Del. ANAC 1310/2016 contiene precisazioni:compensi da pubblicare al lordo di oneri sociali e fiscali a carico delcollaboratore- consulente; da pubblicare l’attestazione circa l’avvenutaverifica (da parte del RPCT) dell’insussistenza di situazioni di conflitto diinteressi, anche potenziale, ex art. 53, c. 14, d.lgs. 165/2001; incarichi diconsulenza art. 15 = quelli non riconducibili ad appalti di servizi art. 37


� dati sulla dotazione organica (art. 16). Novità: DFP dà pubblicità ai processi dimobilità dei dipendenti delle p.a. (compresi quelli del personale delle province)pubblicando, fra gli altri, i dati identificativi dei soggetti interessati;

� dati su concorsi e progressioni in carriera (art. 19, d.lgs. 33/2013). Novità:pubblicazione dei criteri stabiliti dalla commissione per la valutazione deicandidati (pubblicazione tempestiva) e delle tracce delle prove scritte(pubblicazione post svolgimento delle prove). Soppresso l’obbligo di pubblicarei dati sui bandi espletati negli ultimi 3 anni con numero dipendenti assunti espese sostenute;

• dati sulla performance (art. 20, d.lgs. 33/2013). Dati rimasti invariati dapubblicare: ammontare complessivo dei premi collegati alla performancestanziati e ammontare dei premi effettivamente distribuiti. Aggiuntapubblicazione: criteri stabiliti nel sistema di valutazione della performance esua distribuzione per cogliere livello di selettività usato nella distribuzione deipremi a dirigenti e dipendenti. per l’assegnazione del trattamento accessorio.Soppressa pubblicazione: entità del premio medio; dati sul benessereorganizzativo;


� dati sulle società e gli enti controllati e partecipati (art. 22, d.lgs. 33/2013). Novità:introdotta pubblicazione di alcuni atti previsti dal nuovo d.lgs. 97/2016:

o atto deliberativo (adottato dalla p.a.) di costituzione di una società, di acquisto dipartecipazioni azionarie in una società già costituita o di aumento di capitale insocietà già partecipata;

o atto deliberativo (adottato dalla p.a.) per l’alienazione di partecipazioni;

o atto deliberativo (adottato dalla società) con la richiesta di ammissione allaquotazione in cui si illustra il programma di mantenimento o di progressivadismissione del controllo pubblico sulla società;

o provvedimenti con cui p.a. controllanti fissano obiettivi specifici, annuali epluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, comprese quelle per ilpersonale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli onericontrattuali e delle assunzioni di personale + provvedimenti con cui le società incontrollo pubblico recepiscono gli obiettivi relativi alle spese di funzionamentofissati dalle p.a. (pubblicazione sia da parte delle p.a. controllanti sia da parte dellesocietà) [Ex art. 19, c. 7, d.lgs. 175/2016: mancata pubblicazione dei provvedimenti� divieto di erogare somme alle società ex art. 22, c. 4, d.lgs. 33/2013 +responsabilità dirigenziale con valutazione per la corresponsione della retribuzionedi risultato e responsabilità per danno all’immagine ex art. 46 + sanzione pecuniariada 500 a 10.000 € ex art. 47]


In caso di mancata o incompleta pubblicazione � divieto per la p.a. dierogare somme alle società salvo pagamenti per prestazioni ricevute (in lineacon orientamento già espresso da ANAC) [sanzione se mancata pubblicazioneda parte della p.a. dipende da mancata comunicazione da parte della società ep.a. non disponeva di documenti e dati da pubblicare]

Art. 22 non contiene più obbligo per società di pubblicare i dati degli artt. 14 e15 perchè alle società e agli enti pubblici si applica ora l’intero d.lgs. 33/2013e quindi la previsione relativa all’applicazione degli artt. 14 e 15 è superflua.Tuttavia, la soppressione del riferimento agli artt. 14 e 15 nell’art. 22comporta che l’omessa pubblicazione di questi dati non implica piùl’applicazione della sanzione del divieto per la p.a. di erogare somme qualorale società non pubblichino questi dati


• dati sui provvedimenti amministrativi (art. 23, d.lgs. 33/2013). Modifiche altesto originario: provvedimenti di autorizzazione e concessione, scelta delcontraente per affidamenti di lavori servizi e forniture, concorsi e proveselettive per assunzioni del personale e progressioni in carriera [perché vi sonogià gli obblighi ex art. 19], accordi integrativi e sostitutivi di provvedimentiamministrativi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990 e accordi stipulati traamministrazioni ex art. 15 della legge n. 241/1990. Ora solo pubblicazionedegli elenchi dei provvedimenti e non più i dati in forma sintetica (oggetto,eventuale spesa prevista, estremi dei documenti contenuti nel fascicolorelativo al procedimento). D.lgs. 97/2016 ha abrogato previsioni d.lgs.33/2013 ma non le analoghe contenute all’art. 1, c. 16, l. 190/2012 che quindirestano in vita: ANAC tuttavia ritiene chiara la volontà del legislatore per cuil’obbligo è soppresso

• dati sul patrimonio immobiliare (art. 30, d.lgs. 33/2013): pubblicazione nonsolo per immobili posseduti ma anche per quelli detenuti dalla p.a. Anche ibeni non di proprietà implicano costi e spese ad es. per il mantenimento


• dati sui tempi di pagamento della p.a. (art. 33). Fermo restando quanto previstodall’articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni pubblicano, con cadenza annuale,un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni,servizi, prestazioni professionali e forniture, denominato “indicatore annuale ditempestività dei pagamenti” nonchè l’ammontare complessivo dei debiti e il numerodelle imprese creditrici. A decorrere dall'anno 2015, con cadenza trimestrale, lepubbliche amministrazioni pubblicano un indicatore, avente il medesimo oggetto,denominato “indicatore trimestrale di tempestività dei pagamenti” nonchèl’ammontare complessivo dei debiti e il numero delle imprese creditrici. Gliindicatori di cui al presente comma sono elaborati e pubblicati, anche attraverso ilricorso a un portale unico, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decretodel Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata.

[Previsioni aggiunte su suggerimento del Cons. Stato, considerato che si tratta didati previsti espressamente dall’art. 7, della legge delega 124/2015 e comunquefondamentali visto che lo scopo è fornire informazioni dettagliate sulle modalità diimpiego delle risorse pubbliche]


� dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (art. 37, d.lgs. 33/2013).Ambito soggettivo esteso a tutte le stazioni appaltanti; ambito oggettivo esteso:

o dati ex art. 1, c. 32, l. 190/2012 (specificati da ANAC con del. 39/2016);

o atti e informazioni di cui al d.lgs. 50/2016 nuovo Codice contratti

Pubblicazione può essere assolta con la comunicazione dei dati a RGS chegestisce la banca dati delle amministrazioni pubbliche (specificazione delgenerale principio ex art. 9-bis)

TRASPARENZA SUI CONTRATTI PUBBLICIdel. ANAC n. 39/2016

Delibera ANAC n. 39 del 20 gennaio 2016 per individuare le informazioni dapubblicare (entro il 31 dicembre di ogni anno) e da trasmettere(semestralmente) come previsto dall’art. art. 1, c. 32, della l. n. 190/2012(sostituisce del. n. 26/2013)

Informazioni da pubblicare:

1) Codice Identificativo di Gara (CIG) rilasciato da ANAC. Per le procedure percui non è obbligatorio acquisire il CIG, il campo va compilato con il valore0000000000 (dieci zeri) [procedure escluse dall’obbligo del CIG ad es.: •contratti per l’acquisto o la locazione di terreni; • servizi di arbitrato econciliazione; • appalti per l’acquisto di acqua e energia o combustibili per laproduzione di energia; • acquisizioni in economia mediante amministrazionediretta; • affidamenti diretti a società in house; • incarichi di collaborazioneoccasionale o coordinata e continuativa conferiti ad esperti; • contratti perpatrocini legali inquadrabili come prestazioni d’opera intellettuale


2) Struttura proponente: indicare la denominazione della stazioneappaltante e il codice fiscale

3) Oggetto del bando

4) Procedura di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi eforniture

5) Elenco degli operatori economici partecipanti: nel caso di procedureaperte � tutti i partecipanti; nel caso di procedure ristrette onegoziate � tutti gli operatori invitati a partecipare. Per ciascunpartecipante: codice fiscale, ragione sociale e ruolo in caso dipartecipazione in associazione con altri soggetti

6) Elenco degli operatori economici aggiudicatari. Per ciascuno: codicefiscale, ragione sociale e ruolo in caso di partecipazione inassociazione con altri soggetti


7) Importo di aggiudicazione al lordo degli oneri di sicurezza e delleritenute da operare per legge (es. ritenute per gli oneri previdenzialinel caso di incarichi a liberi professionisti) e al netto dell’IVA

8) Tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura ossia data dieffettivo inizio dei lavori, dei servizi o delle forniture + data diultimazione degli stessi (da indicare solo se opere, servizi e fornituresono stati completati, non bisogna indicare la data di conclusioneprevista nel contratto ma quella effettiva)

9) Importo delle somme liquidate dalla SA al lordo degli oneri disicurezza e delle ritenute operate per legge e al netto dell’IVA. Importoda aggiornare annualmente, con le somme liquidate ciascun anno finoalla conclusione del contratto


Soggetto responsabile della elaborazione e pubblicazione dei dati daindicare nel PTTI o in altro documento di organizzazione (anchedue soggetti distinti)

Stando alla norma formato digitale standard aperto che consenta larielaborazione � stando ad ANAC formato XML

Durata della pubblicazione: 5 anni e comunque fino alla conclusionedel contratto cui i dati fanno riferimento � poi confluiscono inapposita sezione di archivio (v. www.anticorruzione.it, sezione“Amministrazione trasparente”) (durata prevista dall’art. 8 d.lgs. n.33/2013) [archivio soppresso dal d.lgs. 97/2016: dopo 5 anni i datisono richiedibili con accesso civico del tipo FOIA]


Enti trasmettono semestralmente le informazioni e i dati ad ANAC �

ANAC li pubblica nel proprio sito in formato aperto � gli enti possonoriacquisire i dati e le informazioni in formato già idoneo per la loropubblicazione annuale [art. 9-bis del d.lgs. 33/2013 post modifica adopera del d.lgs. 97/2016 prevede che comunicazione a p.a. che gestiscebanca dati soddisfa l’obbligo di pubblicazione]

(per favorire l’attività di vigilanza di ANAC) entro il 31 gennaio il soggettoche ha pubblicato i dati sul sito della p.a. comunica ad ANAC l’avvenutapubblicazione e il link alla pagina dove sono i dati

RT controlla l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione ecomunicazione e segnala all’organo di indirizzo politico, all’OIV,all’ANAC e, nei casi più gravi, all’ufficio di disciplina, i casi di mancatoo ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione (per soggettitenuti alla pubblicazione vigono le ordinarie forme di responsabilità)


� In caso di omessa pubblicazione anche parziale � Autorità puòesercitare il potere di ordine ex art. 1, c. 3, l. n. 190/2012 e art. 45d.lgs. n. 33/2013

� In caso di omessa comunicazione anche parziale � ANAC può avviareil procedimento sanzionatorio ex art. 6, c. 11, d.lgs. n. 163/2006(sanzione pecuniaria fino a € 25.822 se i soggetti omettono di fornirele informazioni, sanzione fino a € 51.545 se forniscono informazioninon veritiere)

� Entro il 30 aprile di ogni anno ANAC segnala i casi di omessapubblicazione e omessa trasmissione dei dati alla Corte dei Conti (art.1, c. 32, l. n. 190/2012)

TRASPARENZA SUI CONTRATTI PUBBLICICodice appalti

Obblighi di pubblicazione previsti dal Codice dei contratti:

� art. 29: pubblicazione di tutti gli atti relativi alla programmazione di lavori,opere, servizi e forniture, e alle procedure di affidamento, ove non riservati osecretati. Formula generica che non specifica puntualmente gli atti dapubblicare. Programmazione (obbligatoria con legge di stabilità 208/2015:programma biennale degli acquisti di beni e servizi e programma triennale deilavori + aggiornamenti annuali) e atti relativi alla procedura di affidamentoquindi fase pubblicistica pre contratto; pubblicazione (per consentire laproposizione del ricorso) entro 2 gg. dall’adozione del provvedimento chedetermina le esclusioni dalla procedura e le ammissioni post valutazioni deirequisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali deiconcorrenti; pubblicazione della commissione giudicatrice compresi cv deicomponenti e gli elenchi dei verbali della commissione di gara (verbali integraliaccessibili con FOIA); pubblicazione dei resoconti della gestione finanziaria deicontratti terminata l’esecuzione. Pubblicazione da parte della p.a. appaltante,del MIT e di ANAC (per ee.ll. anche attraverso piattaforme regionali chedialogano con banche dati MIT e ANAC)


� artt. 70 e 36: pubblicazione di avvisi di preinformazione e di bandi di gara

� art. 192: pubblicazione in opendata di tutti gli atti connessi all’affidamentodegli appalti e dei contratti di concessione tra enti nell’ambito del settorepubblico � specificazione dell’obbligo ex art. 29 per gli affidamenti asocietà in house

� art. 19: pubblicazione (almeno per 30 gg.), per l’affidamento di contratti disponsorizzazione > 40.000 €, di avviso per la ricerca di sponsor o percomunicare l’avvenuto ricevimento di una proposta di sponsorizzazione.Contratto negoziabile solo dopo il periodo di pubblicazione dell’avviso �

mancata pubblicazione invalida il contratto

� art. 22: pubblicazione dei progetti di fattibilità delle grandi opereinfrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, con impattosull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio + esiti dellaconsultazione pubblica (resoconti degli incontri e dei dibattiti con iportatori di interesse)


� art. 90: pubblicazione degli elenchi ufficiali di operatori economiciimprenditori, fornitori o prestatori di servizi

� art. 163, c. 10: pubblicazione, per le procedure attivate in caso di urgenza o perfronteggiare emergenze di protezione civile, dell’affidatario, delle modalitàdella scelta e delle motivazioni che non hanno consentito il ricorso alleprocedure ordinarie

� art. 106, c. 8: obbligo di comunicazione ad ANAC finalizzato alla pubblicazione.Comunicazioni delle modificazioni apportate al contratto [per lavori, servizi oforniture supplementari che si sono resi necessari e non erano inclusinell’appalto iniziale, ove un cambiamento del contraente risulti impraticabileper motivi economici o tecnici quali il rispetto dei requisiti di intercambiabilitào interoperabilità tra apparecchiature, servizi o impianti esistenti fornitinell’ambito dell’appalto iniziale e inoltre comporti per la p.a. notevoli disguidi ouna duplicazione dei costi; o nel caso di errori o di omissioni del progettoesecutivo che pregiudicano la realizzazione o l’utilizzo dell’opera se il valoredella modifica è al di sotto delle soglie di rilevanza comunitaria (SEGUE)


e del 10% del valore iniziale del contratto per i contratti di servizi eforniture e del 15% del valore iniziale del contratto per i contratti dilavori, sempre che la modifica non alteri la natura complessiva delcontratto]. Comunicazione entro 30 gg. dal perfezionamento dellemodifiche. Per mancata o tardiva comunicazione � ANAC irrogasanzione amministrativa alla p.a. tra 50 e 200 € per giorno di ritardo

Obbligo di pubblicazione previsto dall’art.1, c. 505, legge di stabilitàper il 2016, n. 208/2015:

� testo integrale di tutti i contratti di acquisto di beni e servizi di importounitario stimato > 1 milione € in esecuzione del programma biennaledegli acquisti e dei suoi aggiornamenti


� atti di governo del territorio (art. 39, d.lgs. 33/2013). (piani territoriali,piani di coordinamento, piani paesistici, strumenti urbanistici generali edattuativi e loro varianti, documento programmatico preliminare conobiettivi e criteri per la redazione del piano urbanistico generale, piani cavee torbiere). Soppresso l’obbligo di pubblicare, per ciascun attopianificatorio, lo schema di provvedimento prima che sia portatoall’approvazione, le delibere di adozione e approvazione e gli allegati tecnici[scelta non del tutto condivisibile perché la pianificazione degli attipreparatori poteva consentire un controllo diffuso e una maggiorepartecipazione da parte della collettività]


� soppresso il PTTI: la p.a. deve solo indicare, in apposita sezione del PTPC, i soggettiresponsabili della trasmissione e della pubblicazione dei dati. Nel d.lgs. n. 150/2009 ilPTTI era documento programmatico, poi il d.lgs. n. 33/2013 aveva disposto lapubblicazione a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto quindi il PTTIaveva perso senso, era solo documento descrittivo dei flussi interni per lapubblicazione dei dati senza indicare tempistiche. Ora il PTTI scompare, resta solol’obbligo di inserire, in una apposita sezione del PTPC che però non si chiamerà PTTI,la descrizione dei flussi informativi per la pubblicazione dei dati. Soggetti coinvolti neiflussi: RT, che vigila sul rispetto degli obblighi di trasparenza, verifica inadempimentie tratta accesso civico; dirigenti, responsabili della pubblicazione, ciascuno per lematerie di competenza, e controllano l’attività dei responsabili dei flussi documentalida loro nominati; responsabili dei flussi documentali, tenuti alla raccolta e allaelaborazione dei dati da pubblicare e alla trasmissione al responsabile dellapubblicazione, sono responsabili del rispetto della riservatezza dei dati sensibilicontenuti negli atti da pubblicare e della qualità dei dati; il responsabile dellapubblicazione, che assicura il formato aperto. Poiché decreto stabilisce che lapromozione della trasparenza è obiettivo strategico di ogni p.a. che deve tradursi nelladefinizione di obiettivi organizzativi ed individuali � è bene individuare i soggetticoinvolti nella pubblicazione con obiettivi e responsabilità in caso di mancato oparziale assolvimento (SEGUE)


L’indicazione dei responsabili della trasmissione e della pubblicazione =contenuto necessario del PTPC perchè espressamente previsto dalla legge � semanca si ha omessa adozione del piano � potere sanzionatorio ex art. 19, c. 5,lett. b), d.l. 90/2014. P.a. deve inserire uno schema in cui per ciascun obbligoindica i nominativi dei soggetti e gli uffici responsabili di trasmissione dei dati edi pubblicazione (in alternativa ai nominativi anche la posizione ricopertanell’organizzazione purché il nominativo associato alla posizione siachiaramente individuabile nell’organigramma dell’ente). Da definire nel PTPCanche le modalità per la vigilanza ed il monitoraggio sull’attuazione degliobblighi. Nello schema vanno indicati anche i dati che p.a. non può pubblicareperché non pertinenti all’organizzazione o alle funzioni della p.a.

Ogni p.a. definisce il proprio sistema organizzativo per l’adempimento degli obblighi ditrasparenza, stabilendo soggetti coinvolti, ruolo, compiti e responsabilità in caso dimancato adempimento

� Art. 10, c. 1, d.lgs. 33/2013: ogni p.a. indica nel PTPC i responsabili dellatrasmissione e della pubblicazione

� Art. 10, c. 3, d.lgs. 33/2013: la promozione della trasparenza è obiettivo strategico diogni p.a. che deve tradursi nella definizione di obiettivi organizzativi ed individuali� nel PTPC vanno individuati i soggetti coinvolti nella pubblicazione con obiettivi eresponsabilità in caso di mancato o parziale assolvimento. L’indicazione deiresponsabili della trasmissione e della pubblicazione = contenuto necessario delPTPC perchè espressamente previsto dalla legge � se manca si ha omessa adozionedel piano � potere sanzionatorio ex art. 19, c. 5, lett. b), d.l. 90/2014. P.a. deveinserire uno schema in cui per ciascun obbligo indica i nominativi dei soggetti e gliuffici responsabili di trasmissione dei dati e di pubblicazione (in alternativa ainominativi anche la posizione ricoperta nell’organizzazione purché il nominativoassociato alla posizione sia chiaramente individuabile nell’organigramma dell’ente).Da definire nel PTPC anche le modalità per la vigilanza ed il monitoraggiosull’attuazione degli obblighi. Nello schema vanno indicati anche i dati che p.a. nonpuò pubblicare perché non pertinenti all’organizzazione o alle funzioni della p.a.

Ogni p.a. può scegliere sistema di gestione dei flussi informativi ritenuto più idoneo allapropria organizzazione. Scelta da effettuare tenuto conto della clausola di invarianzafinanziaria

Soggetti della trasparenza:

� RT: vigila sul rispetto degli obblighi di trasparenza, assicura la completezza, la chiarezzae l’aggiornamento delle informazioni pubblicate, segnala mancato o ritardatoadempimento degli obblighi di pubblicazione all’organo di indirizzo politico e all’OIV (�responsabilità dirigenziale del dirigente dell’ufficio che detiene i dati non pubblicati),all’ANAC e (nei casi più gravi) all’upd (� responsabilità disciplinare), assicura la regolareattuazione dell’accesso civico e generalizzato (per accesso civico destinatario dell’istanza,per accesso generalizzato potere di riesame). Ex l. 190/2012 poteri di segnalazione piùampi nei confronti di organo politico e OIV di tutte le disfunzioni relative all’attuazionedelle misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza (quindi ancheaccesso civico e generalizzato, non solo mancata pubblicazione) e indica all’upd i nomidei dipendenti che non hanno attuato correttamente le misure in materia di prevenzionedella corruzione e di trasparenza. RT ha poteri di controllo, di monitoraggio e disegnalazione, non ha poteri sanzionatori né sostitutivi (segnala inadempimenti ma non lipuò reprimere). RT = fulcro della trasparenza: a monte decide chi fa cosa, quali soggettisono coinvolti nell’attuazione degli obblighi di pubblicazione e con quali responsabilità,in corsa effettua il monitoraggio sulla pubblicazione, a valle effettua segnalazione

D.lgs. 97/2016 ha modificato art. 1, c. 7, l. 190/2012 prevedendo unificazioneRPC e RT ma non ha modificato art. 43 d.lgs. 33/2013 nello stesso senso (inogni p.a. RPC svolge “di norma” le funzioni di RT � “di norma” implicapossibilità di eccezioni). Scelta del legislatore del d.lgs. 97/2016 all’internodell’art. 1, c. 7, della legge 190/2012 chiara e comunque anche nel d.lgs.33/2013 in tutti gli artt. sostituiti o introdotti dal d.lgs. 97/2016 si fariferimento al RPCT � mancata modifica art. 43 = svista. In del. 1310/2016ANAC ritiene che la possibilità di mantenere distinte le figure di RPC e di RT vaintesa in senso restrittivo solo per i casi in cui vi siano obiettive difficoltàorganizzative (es. p.a. grandi) e comunque siffatta scelta va motivata neiprovvedimenti di nomina e vanno specificate le azioni poste in essere dalla p.a.per assicurare il coordinamento delle attività svolte dai due responsabili, anchecon un adeguato supporto organizzativo. Soluzione di unire RPC e RT in RPCTè opportuna considerato che trasparenza = misura di prevenzione dellacorruzione quindi finalizzata a raggiungere obiettivo anticorruzione

� dirigenti (ciascuno per i dati detenuti dagli uffici di competenza): assicurano laregolare attuazione dell’accesso civico e generalizzato, garantiscono iltempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispettodei termini di pubblicazione stabiliti dalla legge, controllano l’attività deiresponsabili dei flussi documentali da loro nominati;

� responsabili dei flussi documentali: tenuti alla raccolta e alla elaborazione deidati da pubblicare e alla trasmissione al responsabile della pubblicazione, sonoresponsabili del rispetto della riservatezza dei dati sensibili contenuti negli attida pubblicare e della qualità dei dati;

� responsabile della pubblicazione (normalmente individuato nell’ufficiocompetente in materia di comunicazione o di gestione del sito web): assicura ilformato aperto e si occupa del caricamento materiale sul sito

Differenza nella scelta del sistema di gestione dei flussi informativi tra p.a. dipiccole dimensioni e p.a. di grandi dimensioni. Scelta se modello accentrato (ogniufficio trasmette i suoi dati e un solo ufficio della p.a. pubblica per tutti) o modellodecentrato (ogni ufficio raccoglie e pubblica i propri dati) dipende anche dallaspecializzazione delle risorse umane presenti nella p.a. o dalla possibilità diformarle: pubblicazione implica realizzare completezza aggiornamento e formatoaperto e richiede competenze tecniche. Soluzione ottimale: formare tutti idipendenti che elaborano documenti, informazioni e dati perché se il documentoviene predisposto già nell’ottica della successiva pubblicazione si snellisce a valle ilprocedimento di caricamento on line e perché ciascun documento, anche se nonoggetto di pubblicazione obbligatoria, può essere richiesto da chiunque conaccesso generalizzato

Identificazione dei soggetti responsabili necessaria per individuare leresponsabilità in caso di inadempimento degli obblighi di trasparenza

Art. 46 d.lgs. 33/2013:

� inadempimento degli obblighi di pubblicazione e il rifiuto, la limitazionee il differimento dell’accesso civico e generalizzato (salvi casi previstidall’art. 5-bis) � responsabilità dirigenziale (in termini di eventualedecurtazione della retribuzione di risultato) [necessario inserire lapubblicazione dei dati tra gli obiettivi individuati nell’incaricodirigenziale] e responsabilità per danno all’immagine della p.a. [RT nonrisponde se prova che l’inadempimento degli obblighi è dipeso da causa alui non imputabile: RT può provare di aver vigilato sulla pubblicazionedei dati (avvenuto controllo da documentare attraverso flussi tracciati)ma che questa non è avvenuta perché i dirigenti non hanno trasmesso idati o il responsabile della pubblicazione non l’ha eseguita � RT hasostanzialmente culpa in vigilando]

Art. 45 d.lgs. 33/2013:

� mancato rispetto degli obblighi di pubblicazione � responsabilitàdisciplinare (procedimento avviato dall’upd)

Nessun compito in materia di trasparenza (di conseguenza nessunaresponsabilità) per l’organo politico

CONSEGUENZE DELLA OMESSA ADOZIONE O ATTUAZIONE DEL PTPC

ANAC:

esercita la vigilanza e il controllo sull’effettiva applicazione esull’efficacia delle misure adottate dalle p.a. (art. 1, c. 2, lett.f), legge n. 190/2012) � vigilanza sia sull’adozione delPTPC sia sull’efficacia e sulla sostenibilità delle misure(necessario che siano calate nella realtà organizzativa) equindi sull’attuazione del PTPC

Obiettivo: che l’adempimento della normativa non siaattuazione meramente formale ma si concretizzi in unaapplicazione sostanziale degli strumenti previsti dalla legge

IL POTERE SANZIONATORIOex art. 19, c. 5, lett. b), d.l. n. 90/2014

Art. 19, c. 5, del d.l. n. 90/2014:

Salvo il caso in cui il fatto costituisca reato, l’ANACapplica una sanzione amministrativa non inferiore a1.000 € e non superiore a 10.000 €, nel caso in cui ilsoggetto obbligato ometta l’adozione del PTPC o deiCodici di comportamento

Potere disciplinato con regolamento del 9 settembre2014


� “Soggetto obbligato”: competenza ad adottare i provvedimenti varipartita tra il RPC/RT (che li predispone) e l’organo politico (cheli adotta)

� “Omessa adozione”: per superare la logica dell’adempimentoformale delle norme, si va oltre la mera adozione degli strumentiprevisti. Quindi:

- approvazione di provvedimenti puramente ricognitivi di misure vigenti (iprovvedimenti si limitano a riportare i contenuti minimi previsti dalle norme);

- approvazione di provvedimenti il cui contenuto riproduca in modo integraleanaloghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni (è il fenomeno del “copiae incolla”);

- approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio neisettori più esposti alla corruzione, di un provvedimento privo di misure concrete diattuazione degli obblighi di trasparenza o di un codice meramente riproduttivo delcodice di comportamento dei dipendenti pubblici adottato con d.P.R. 16 aprile 2013,n. 62 (le misure ci sono ma non sono tarate sul soggetto che le ha approvate)


Presupposto: Attività di vigilanza in corso, avviata d’ufficio o susegnalazione (di cittadini, di dipendenti pubblici anche in formaanonima, e degli organi dell’amministrazione a ciò deputati – RPC,RT e OIV)

In caso di esito negativo del controllo �

AVVIO DEL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO


Mancata pubblicazione � supposta mancata adozione �

contestazione alla pa entro 30 gg (termine breve inferiore ai 90 ggdella legge n. 689/1981 accettabili in caso di mancata adozione madifficilmente rispettabili in caso di piano solo“formalmente”adottato) dall’avvenuta conoscenza della presuntaomessa adozione [si tratta di una vera e propria comunicazione diavvio del procedimento, nella quale sono indicati i dati previsti giàdalla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo: a)

contestazione della violazione; b) termine per l’invio di memorie; c) possibilità dirichiedere audizione presso l’ufficio competente; d) ufficio presso cui è possibileavere accesso agli atti del procedimento; e) nome del responsabile del

procedimento; f) termine di conclusione del procedimento]

Possibilità che vigilanza sia svolta dagli organi di polizia o da organi confunzioni ispettive. In tal caso, sono gli stessi organi ispettivi che avviano ilprocedimento con la contestazione e questo è poi svolto dall’Autorità.


FASE ISTRUTTORIA:

ispezioni e accertamenti (anche avvalendosi dellaGuardia di Finanza) e richiesta alla p.a. di documenti echiarimenti per accertare l’effettiva omessa adozionedei provvedimenti e il grado di partecipazione deidiversi soggetti obbligati ai comportamenti omissivi.Inoltre, eventuale audizione dei soggetti obbligati suloro richiesta.


CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO: proposta deldirigente dell’ufficio competente al Consiglio:

a) archiviazione, qualora dagli accertamenti svolti risulti che iprovvedimenti erano stati effettivamente adottati;

b) diffida ad adottare i provvedimenti omessi, entro massimo 60gg;

c) irrogazione, per ciascuno dei soggetti obbligati, di una sanzionepecuniaria.

Il Consiglio può disporre ulteriori accertamenti o l’audizioneanche solo di alcuni soggetti obbligati (su richiesta). Quindi ilConsiglio delibera, dandone adeguata motivazione, ilprovvedimento di definitiva irrogazione della sanzionedeterminandone l’importo.


Criteri per la quantificazione dell’importo della sanzionepecuniaria:

a) gravità dell’infrazione, anche tenuto conto del grado di partecipazionedell’interessato al comportamento omissivo;

b) rilevanza degli adempimenti omessi, anche in relazione alla dimensioneorganizzativa dell’amministrazione e al grado di esposizionedell’amministrazione, o di sue attività, al rischio di corruzione (ad es., in cheregione si trova l’ente? Quanti dipendenti ha?);

c) contestuale omissione di più di uno dei provvedimenti obbligatori (newrispetto alla legge n. 689/1981);

d) eventuale reiterazione di comportamenti analoghi a quelli contestati (newrispetto alla legge n. 689/1981);

e) l’opera svolta dal soggetto obbligato per l’eliminazione o l’attenuazionedelle conseguenze dell’infrazione contestata (si valuta, in sostanza, la “buonavolontà”).


Sanzioni di tipo pecuniario di carattere punitivo ed afflittivo. Daicriteri (soprattutto quello delle azioni poste in essere dal soggetto cheha commesso la violazione al fine di attenuare le conseguenzedell’infrazione commessa) si evince che lo scopo è la “rieducazione”del sanzionato, che viene indotto a non commettere più l’illecito infuturo. Il fine non è reprimere le infrazioni commesse ma tutelarel’interesse pubblico violato. Il potere sanzionatorio è un mezzo e nonun fine. Se sotto la minaccia della sanzione il soggetto obbligatoelimina o attenua le conseguenze dell’infrazione commessa (adesempio adottando l’atto omesso), l’Autorità ne tiene conto in sede divalutazione dell’importo della sanzione. Ciò è in linea con missiondell’ANAC, che non è il contrasto della corruzione ma la suaprevenzione in una ottica di accompagnamento delle amministrazioninell’attuazione della normativa.


� Sanzione accessoria: il provvedimento di irrogazione della sanzioneè pubblicato sul sito ANAC. Sanzione sul piano reputazionale,immagine e percezione sociale del soggetto sanzionato.

� Procedimento sanzionatorio nel rispetto dei principi della legge n.241/1990 (diritto di accesso, diritto di contraddittorio) e dei principidella legge n. 689/1981 (come previsto dall’art. 19, c. 5, lett. b), deld.l. n. 90/2014). ANAC è una AI,che assomma sia poteri regolatoriche di vigilanza che di sanzione (commistione i poteri: approvazionePNA, vigilanza su PTPC) per cui sono necessarie tutele rafforzate:separazione degli uffici (istruttoria procedimento e irrogazione dellasanzione), garanzie procedurali (es. contraddittorio: scritto conmemorie e orale con possibile doppia audizione davanti all’ufficiocompetente per l’istruttoria e dinanzi al Consiglio).


Qualche considerazione:

� Potere poco efficace. Interpretazione estensiva dell’ANACsull’“omessa adozione” ma sanzione di tipo pecuniario èriduttiva e dal debole effetto deterrente. Considerato chel’adozione delle misure anticorruzione dovrebbe costituireuna conditio sine qua non per l’esercizio dell’attivitàamministrativa, in quanto funzionali a ridurre il rischio che siverifichino fenomeni di mala gestio in settori ritenuti critici,opportuno dotare l’ANAC di un potere sanzionatorio di tipointerdittivo per interdire l’amministrazione dall’approvareprovvedimenti nelle aree di rischio obbligatorie (soluzione dacombinare però con meccanismi per evitare paralisi della paad esempio nell’erogazione dei servizi pubblici essenziali)


� Effetto deterrente limitato a causa dei ruolo diaccompagnamento dell’ANAC (es.: se sotto la minaccia dellasanzione il soggetto obbligato all’adozione dei provvedimentiapprova gli atti richiesti, è improbabile che l’Autorità irroghi lasanzione o in sede di valutazione dell’importo della sanzione nontenga conto dell’opera svolta dall’agente per riparare allaviolazione compiuta. Ciò riduce però l’effetto deterrente delpotere sanzionatorio).

� Per il procedimento avviato nel caso di provvedimenti adottatima privi ad esempio di una analisi dei rischi e le misure pertrattarli, ANAC deve sindacare nel merito il grado diapprofondimento dei piani e l’idoneità delle misure individuatedall’ente. Serve una analisi documentale accurata, eventualiispezioni in loco, ma l’ANAC ha poche risorse per fare ciò.


Quadro attuale (dati aggiornati al 30 giugno 2016):

Nel primo semestre 2016 avviati 19 procedimentisanzionatori. Al termine dell’istruttoria: 5 p.a. hannodimostrato di aver adempiuto all’obbligo �

archiviazione; per 8 p.a. è stato concluso ilprocedimento sanzionatorio; per 6 p.a. l’istruttoria èancora in corso

Nel 2015 comminate sanzioni per € 4.750; nel 2016 (I° sem.) per €21.850


Tutela giurisdizionale:

Art. 19, c. 5-bis: per le controversie aventi ad oggetto le sanzioni di cuiall’art. 19, c. 5, lett. b), d.l. n. 90/2014 è competente il tribunale incomposizione monocratica.

Ratio: Attività sanzionatoria vincolata e sanzioni inflitte applicatesulla base della gravità della violazione e della eventuale recidiva cioèsulla base di criteri che non possono ritenersi espressione di unadiscrezionalità amministrativa (Cassazione n. 24816/2007) [diversoorientamento: attività di vigilanza = non solo accertamento dellasussistenza dell’illecito, identificazione dell’autore, applicazione dellarelativa sanzione, ma anche determinazione della sanzione (purprestabilita ex lege nel tipo e nei due estremi quantitativi) rimessaall’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella scelta tra ilminimo ed il massimo edittali in ragione di circostanze suscettibilid’essere valutate


Art. 133 Codice del processo amministrativo: perprovvedimenti AI giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo

Stranezza: di fronte a sanzioni amministrativepecuniarie diverse emesse dall’ANAC diversa sarà latutela giurisdizionale: giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo per sanzioni amministrativepecuniarie ex d.lgs. n. 163/2006; giudice ordinario persanzioni amministrative pecuniarie ex art. 19, c. 5, deld.l. n. 90/2014.

IL POTERE DI ORDINEex art. 1, c. 3, l. n. 190/2012 e art. 45, c. 1, d.lgs. n. 33/2013

� Art. 1, c. 3, legge n. 190/2012: ANAC esercita poteri ispettivi medianterichiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle p.a. e ordinal’adozione di atti o provvedimenti richiesti dal PNA e dai PTPC e dalleregole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dallanormativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atticontrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza.

� Art. 45, c. 1, d.lgs. n. 33/2013: ANAC controlla l’adempimento degliobblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, esercitandopoteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti edocumenti alle p.a. e ordinando di procedere, entro un termine nonsuperiore a 30 giorni, alla pubblicazione di dati, informazioni edocumenti ai sensi del d.lgs. 33/2013, all’adozione di atti oprovvedimenti richiesti dalla normativa vigente, ovvero la rimozione dicomportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sullatrasparenza.


Si ricollega al potere di vigilanza: ANAC vigila e controllasull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure adottatedalle p.a. in materia di prevenzione della corruzione e ditrasparenza e interviene con l’ordine per accompagnare lap.a. nel percorso di attuazione della normativa

Non è un potere di sanzionatorio, può prevenire l’eserciziodel potere sanzionatorio, nel senso che l’ANAC può primaadottare un ordine e poi, in caso di mancato adempimento,avviare il procedimento sanzionatorio (per mancata adozionedell’atto previsto dalla legge e non per mancata ottemperanzaall’ordine). Oppure in sede di procedimento sanzionatorio,adotta l’ordine per altri inadempimenti per cui non sonopreviste sanzioni.


E’ un potere conformativo e dissuasivo, a scopocollaborativo con l’esercizio del quale l’amministrazioneviene aiutata ad una rapida riconduzione alla legalità.Non è un potere sostitutivo perché l’Autorità non sisostituisce all’amministrazione inadempiente ma lecomunica le azioni da porre in essere per diventareadempiente rispetto agli obblighi di legge [potereinterpretativo ANAC si espande a secondadell’inadempienza: obbligo di pubblicazione benindividuato, misura di prevenzione da valutare]

Potere di ordine soprattutto in caso di mancataattuazione degli strumenti.


Potere disciplinato con delibera n. 146/2014, che individua trepresupposti (ANAC ne aggiunge due all’unico individuato dallalegge riducendo di fatto il proprio potere):

� l’esistenza di una “grave distanza dalla legalità” = grave distanza tra lasituazione accertata e l’interesse pubblico alla prevenzione dellacorruzione e alla trasparenza. ≠ “grave inadempimento” perché attienead un profilo solo oggettivo mentre il grave inadempimento puòriferirsi anche al profilo soggettivo di responsabilità dei soggetti tenuti.Ipotesi di gravità non tipizzate ma desumibili solo dalla casisticaconcreta;

� la mancata adozione di atti e comportamenti “richiesti dai piani e dalle“regole sulla trasparenza” (unico presupposto previsto dalla norma);

� l’urgenza dell’intervento di riconduzione alla legalità [condizioni diurgenza non chiare considerato che ANAC previene sviluppo difenomeni corruttivi e non accerta fatti già avvenuti]


Potere altamente discrezionale (valutazionedell’idoneità delle misure adottate dalle p.a.) �

garanzie procedurali

Procedimento:

Contestazione al rappresentante legaledell’amministrazione e comunicazione per conoscenzaal RPC o al RT (non è individuato un soggettoobbligato) con breve termine per osservazioni � senon emerge avvenuto adempimento � provvedimentodi ordine


Potere molto debole perché non sono previste conseguenze successive. Funzionedi moral suasion, per indurre la p.a. a ottemperare. Solo sanzione di tiporeputazionale: pubblicazione sul sito del provvedimento di ordine, nel senso chepuò avere effetti esclusivamente sull’immagine degli organi dell’amministrazione.Effetto deterrente ottenibile solo: con sanzione in caso di mancato adempimentodell’ordine oppure con legittimazione processuale attiva all’ANAC affinché ricorraalla autorità giurisdizionale

Conseguenza-non sanzione introdotta dal d.lgs. 97/2016 (modifica all’art. 45, c. 4,d.lgs. 33/2013): mancato rispetto degli obblighi di pubblicazione = illecitodisciplinare � ANAC segnala l’illecito all’upd per l’attivazione del procedimentodisciplinare per il responsabile della pubblicazione o per il dirigente tenuto allatrasmissione delle informazioni (non RT) + (già previsto pre modifica) segnala aivertici politici e agli OIV (per attivazione responsabilità dirigenziale) e alla Cortedei conti (per responsabilità per danno erariale). NB: segnalazione di ANAC èconseguenza del mancato rispetto degli obblighi di pubblicazione e nondell’inottemperanza all’ordine � poiché ANAC se verifica il mancato rispetto degliobblighi adotta l’ordine, nella pratica segnalazione all’upd solo in caso di mancatoadempimento all’ordine


Per ANAC revisione dell’impianto sanzionatorio è insufficiente perchénon si è rafforzato il potere di ordine per cui, ancora, se l’ordine nonviene rispettato ANAC può solo segnalare la violazione all’upd dellap.a. per attivazione della responsabilità disciplinare e dirigenziale.ANAC auspica che all’inottemperanza dell’ordine possa far seguito unasanzione pecuniaria quale misura di extrema ratio che operi nei raricasi in cui le p.a. non si adeguano all’ordine. ANAC auspica pureestensione della sanzione pecuniaria ex art. 47 alla mancatapubblicazione dei dati sugli incarichi di collaborazione e consulenza(art. 15) e dei dati sugli incarichi conferiti dalle società (art. 15-bis)

L’attuazione della nuova disciplina sulla prevenzione ... NERI Campobasso.pdf · PROVINCIA DI...

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