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Laboratorio della cooperazione italianaDario Noschese

Scienze dello sviluppo e della cooperazione internazionale

Facoltà di Scienze Politiche, Sociologia, Comunicazione

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Laboratorio della cooperazione italiana

• 36 ore

• 3 cfu

• Idoneità

• Aula IX – Facoltà di Giurisprudenza – Piazzale Aldo Moro 5

• Venerdì 14:00 – 17:00

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Obiettivo: Fornire le conoscenze per definire e ottenere l’approvazione deiprogetti di cooperazione.

Criterio didattico: Definire e scrivere un progetto di cooperazione dapresentare ad un finanziatore.


La Cooperazione allo sviluppo fin dal suo esordio, nei primi anni ’50 del secoloscorso si è caratterizzata dal suo operare per progetti.

Non sono mancati nei decenni trascorsi aiuti diretti a governi e fondi assegnatisenza alcun vincolo di spesa, ma questi finanziamenti vanno considerati comerapporti politico-strategici piuttosto che elementi di effettiva cooperazione allosviluppo.

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Le relazioni di cooperazione allo sviluppo sia fra Stati (bilaterali), sia da parte diOrganismi Internazionali (ONU, le sue agenzie e successivamente l’UnioneEuropea) verso e con gli Stati (multilaterali), sia, infine quella parte canalizzataattraverso organizzazioni non governative (Ong), si sono realizzateprevalentemente attraverso la definizione, il finanziamento e la realizzazione diprogrammi e soprattutto di progetti di sviluppo.

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I due termini: programmi e progetti, però, non vanno considerati comesinonimi

I programmi, definiscono le linee di orientamento in settori e/o areegeografiche ampie e poco definite; indicano degli obiettivi di massima daraggiungere e quindi costituiscono piuttosto un contenitore nel quale è giusto eopportuno si inseriscano dei progetti.

I progetti, mettono a fuoco dei bisogni particolari espressi da una comunitàdefinita (territoriale o tematica) e tentano di rispondere a quelli. Non a tutti ibisogni né ai bisogni di tutti

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Si tratta di due elementi complementari, il programma diventa concreto solocon la definizione di specifici progetti coordinati fra loro, ma viceversa ilprogetto ottiene la pienezza dei suoi obiettivi solo se coordinato con altriprogetti inseriti in un programma.

Un progetto si caratterizza per una serie di elementi di concretezza e quindilimitatezza, che ne consente la realizzazione e la conclusione. Un programmaspesso viene interrotto per obsolescenza, ma raramente si conclude.

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Gli elementi che caratterizzano un progetto sono:

• un obiettivo specifico definito e raggiungibile in larghissima misura,• dei beneficiari quantitativamente e territorialmente definiti,• una serie di risultati da raggiungere attraverso delle attività definite,• una durata stabilita, quindi una data d’inizio e una di conclusione,• la previsione delle risorse da mettere in campo per svolgere quelle attività e

raggiungere quei risultati e quindi un budget,• uno o più finanziatori che fin dall’inizio s’impegnano a mettere a

disposizione le risorse necessarie,• un monitoraggio e una valutazione dei risultati ottenuti.

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Il ciclo del progetto: dall’ideazione alla valutazione

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Quando un progetto s’inserisce in un programma (cosa che dovrebbe avvenire sempre, oin modo esplicito o di fatto), la conclusione del primo diventa la base per la definizione el’aggiustamento del successivo.

Sebbene si parli di “ciclo del progetto”, potremmo parlare e disegnarlo come una spiraleperché al completamento di un giro non si ritorna su se stessi e ci si ripete, ma si fatesoro e si utilizza quanto realizzato dal primo progetto per proseguire meglio, a livellimaggiori, correggendo gli errori, secondo le linee tracciate dal programma.

Elemento decisivo del ciclo è, appunto, la valutazione che permette di far tesoro deisuccessi e degli errori di un progetto e consente di aumentare la qualità e l’efficacia degliinterventi.

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Si possono disegnare diversi “cicli di progetto”, sia in forma lineare checircolare.

Ne propongo due circolari: quello tipico dei finanziatori e quello tipico delle Ong.

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Per i finanziatori:

• Analisi del problema o programmazione (settore, luogo, argomento ecc. normalmente decisi in sede “politica”)

• Messa a punto del progetto• Realizzazione• Valutazione e quindi nuova

analisi del problema

Analisi/programmazione

Messa a punto/

fattibilità/progettazione

Realizzazione

Valutazione

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• Analisi del problema (spesso suggerito dai beneficiari o dai partner)

• Studio di fattibilità e finanziabilità

• Messa a punto del progetto• Approvazione da parte dei

finanziatori• Realizzazione• Valutazione e nuova analisi

del problema.

Analisi/proposta/programmazione

Fattibilità/

finanziabilità

Messa a punto/

progettazione

Approvazionefinanziamento

Realizzazione

Valutazione

Per le Ong lo schema si arricchisce di due

nuovi punti:

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La differenza fra i due cicli sta nella certezza o meno dei finanziamenti:

✓ il finanziatore ha i soldi e deve trovare il miglior progetto;

✓ la Ong ha il progetto e lo deve adeguare perché risulti finanziabile dalfinanziatore.

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E’ bene precisare che per finanziatore non ci si riferisce solo al Ministero degliEsteri o all’Unione Europea, ma a qualsiasi organismo che disponga di fondi perla cooperazione, per es. le Chiese, le fondazioni bancarie, la banca mondiale,fino ai privati cittadini. Questi ultimi, infatti, saranno disposti a dare fondi perun determinato progetto (per es. per i bambini malati di Aids), ma non per unaltro tipo di progetto (per es. lo sviluppo della pesca in Tunisia).

Questo dà un quadro della “libertà” progettuale delle Ong. Essa in pratica èlimitata alle scelte che hanno fatto i finanziatori. Se i finanziatori sono molti èpiù probabile trovare chi è disposto a finanziare il progetto che vogliamo, ma senon lo troviamo l’unica libertà che resta è quella di non fare il progetto.

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Esamineremo le fasi del ciclo delle Ong per mettere in luce i problemi che sipresentano all’operatore della cooperazione in ogni fase

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• Le fasi dell’analisi e della fattibilità: partenariato e processi partecipativi, progetticonsortili e programmi, tipologie di progetto, sviluppo umano – sviluppo di comunità,la cooperazione decentrata

• La sostenibilità dell’intervento, la valenza su questioni sensibili: ambiente, genere,diritti umani, discriminazioni

• L’analisi della finanziabilità: finanziatori e linee di finanziamento, ilcofinanziamento e la raccolta fondi.

• L’editing: i formulari e la loro utilità; il Quadro Logico come strumento dirazionalizzazione.

• Il piano finanziario: analisi dei costi, preventivi e cofinanziamenti – le valorizzazioni.• La gestione: ottenere i finanziamenti (lobbyng), selezionare il personale, avviare il

progetto, effettuare gli acquisti, gestire le risorse, effettuare i rendiconti.• La valutazione dell’andamento e dei risultati, imparare dagli errori.• La valenza comunicativa del progetto nella sensibilizzazione dell’opinione pubblica

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Prima di entrare nel primo tema, analizzare brevemente il significato dellesingole parti del ciclo del progetto

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Analisi del problema

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Un progetto si concentra su questioni risolvibili o almeno sull’alta probabilità dimettere in moto dei processi virtuosi e autosostenibili.

Una chiara definizione del problema è già un buon avvio e per questo ènecessario, non solo coinvolgere gli eventuali beneficiari del progetto ed i loromediatori, ma sviluppare un processo collettivo di analisi della situazione chetenda ad ottenere un largo consenso riguardo al problema da affrontare conpriorità.

Esistono varie tecniche di analisi partecipativa legate alla “progettazione con ilQuadro Logico” (logical framework approach), anche se la pratica percorrespesso vie molto diverse e occasionali.

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L'albero dei problemi

Una volta raccolta l'informazione dalle fonti secondarie e primarie, tutti i soggetticoinvolti saranno chiamati a contribuire a individuare i problemi fondamentaliesistenti in una data situazione.La tecnica più utilizzata in questa fase è quella dell'"albero dei problemi", in cui iproblemi vengono strutturati in modo gerarchico. Tra tutti i problemi si scegliequello che sembra essere il problema centrale , e via via si collocano tutti gli altriproblemi secondo relazioni di causa-effetto, sulla base di queste semplici regole:• le cause vanno collocate al di sotto dei rispettivi effetti (relazione gerarchica);• per problemi tra loro indipendenti, non esiste alcuna gerarchia.

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L'albero dei problemi

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L'albero degli obiettivi

Si dice spesso che l’albero degli obiettivi consiste nella trasposizione in positivo deiproblemi indicati nel corrispondente albero. In realtà le cose non funzionano in unmodo così schematico: l’albero dei problemi è in genere una struttura piuttostocomplessa (assai più di quanto non appaia nell’esempio riportato in precedenza).Nel passare all’albero degli obiettivi, si procede in genere ad una semplificazionedella struttura dell’albero, cercando di portarla ad un modello di massimo 4-5 livelli.

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Dai problemi agli obiettivi

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L'albero degli obiettivi

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Scelta della strategiaL’albero dei problemi non è uno strumento oggettivo, univocamente determinato: èinvece il prodotto del metodo scelto per analizzare i bisogni, per individuare gliinterlocutori, per ricondurre a sintesi interessi diversi. Nel costruire l’albero degliobiettivi si operano ulteriori scelte, che orienteranno la progettazionedell’intervento. Passando dall’albero dei problemi a quello degli obiettivi, lesequenze cause-effetto possono essere modificate: si può scoprire infatti che certilegami definiti nell’albero dei problemi non erano ben costruiti, che vi sonoduplicazioni da eliminare o concetti da esprimere meglio. In genere l’albero degliobiettivi tende ad essere più semplice e lineare di quello dei problemi. Una voltacostruito l’albero degli obiettivi, si procede alla scelta della strategia: si isola cioèuna serie di collegamenti cause-effetti, sulla base delle priorità espresse dal partnerlocale, delle competenze specifiche dell’agenzia di cooperazione, degli orientamentie disponibilità dei finanziatori.

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Scelta della strategia

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La formulazione

La fase della formulazione comprende:• la pre-fattibilità e la costruzione del quadro logico sino al livello dei risultati

attesi (motivazione e struttura di massima dell’idea progettuale, formulazione diobiettivi e risultati attesi in termini misurabili)

• lo studio tecnico della fattibilità dell'intervento• la formulazione di una proposta progettuale che, riprendendo lo studio tecnico,

definisca la metodologia scelta per raggiungere risultati e obiettivi, i tempi delleattività, le risorse necessarie.

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Il quadro logico si può adattare alle diverse esigenze di progettazione, ma lamatrice base prevede una tabella con quattro colonne e quattro righe che sintetizzagli elementi chiave del progetto

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Logica dell’azione:

obiettivi del progetto, risultati attesi ed

attività

Indicatori di risultato Fonti e mezzi di verifica Presupposti e rischi

Obiettivo generale:

qual è l’obiettivo generale alla quale

l’azione contribuirà?

Quali sono gli indicatori chiave per

misurare il raggiungimento dell’obiettivo

generale?

Quali sono le fonti d’informazione per

questi indicatori?

Obiettivo specifico:

Quali sono gli obiettivi specifici che il

progetto dovrà raggiungere?

Quali sono gli indicatori quantitativi e

qualitativi per misurare se e in che misura

gli obiettivi specifici sono stati raggiunti?

Quali sono le fonti d’informazione che già

esistono o che possono essere ottenute?

Quali sono i metodi individuato per ottenere

queste informazioni?

Quali fattori o condizioni non direttamente

sotto il controllo del progetto sono necessari

per raggiungere questi obiettivi? Quali

rischi devono essere presi in

considerazione?

Risultati attesi:

Quali sono i risultati concreti previste per il

raggiungimento degli obiettivi specifici?

Quali sono i previsti effetti tangibili e i

benefici dell’azione? Quali modifiche e

miglioramenti verranno prodotti

dall’azione?

Quali sono gli indicatori per misurare se e

in che misura l’azione raggiunge i risultati e

gli effetti attesi?

Quali sono le fonti d’informazione per

questi indicatori?

Quali fattori esteri e quali condizioni

devono realizzarsi per ottenere i risultati

attesi nei tempi previsti?

Attività:

Quali sono le attività principali da

realizzarsi ed in che sequenza devono essere

intraprese per ottenere i risultati sperati?

Risorse necessarie:

Quali sono i mezzi necessari per lo

svolgimento di queste attività: ad esempio

personale, equipaggiamento, formazione,

studi, forniture, forniture, infrastrutture,

eccetera.

Costi:

Quali sono i costi necessari per la

realizzazione delle attività?Quali sono le pre-condizioni prima

dell’avvio del progetto? Quali condizioni

esterne fuori del controllo del progetto

devono essere prese in considerazione per la

realizzazione delle attività previste?

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Spesso vengono proposte delle azioni da compiere, scambiandole per unprogetto, dando per sottointeso il processo che ha determinato quella proposta ei veri obiettivi che si perseguono.

Chi propone queste Azioni travestite da progetti, in genere è molto vicino aisoggetti beneficiari e ha svolto una propria analisi implicita ed empirica deiproblemi e delle soluzioni, ma questo sistema non consente di rendere pubblicoil processo e quindi assicurare che anche i beneficiari condividano quella sceltae inoltre non rende possibile una valutazione da parte del finanziatore circa lavalidità dell’intervento proposto.

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Questo sistema è molto usato nelle attività di fundraising verso il pubblico,quando l’azione proposta ha già un valore simbolico.

Tipica è la raccolta fondi per costruire un “ospedale”. Il cittadino “sente” che sicerca di intervenire su un bisogno primario e considera comunque validal’azione. Le domande, tipiche dei progetti strutturati, quali: Qual è il bisognopiù urgente della popolazione? Ci sono altre soluzioni offerte da altri? Chigestirà l’ospedale dopo averlo costruito? etc., forse, se le sono poste(implicitamente o esplicitamente) i promotori, ma non vengono consideratedegne di pubblicizzazione e ritenute estranee al progetto.

Questo modo di semplificare l’analisi progettuale è alla base di molte “cattedralinel deserto” lasciate nel mondo dalla Cooperazione pubblica e da quellaprivata.

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Studio di fattibilità e finanziabilità

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Prima di scrivere un progetto nei suoi aspetti analitici e formali, è necessarioesaminare se in concreto ci sono le possibilità di realizzare quanto ci proponiamo difare.

Il problema può essere ben identificato e considerato prioritario da tutti, gli obiettivipossono essere chiari e concreti, ma non per questo è certo che si possa realizzareun progetto.

I limiti possono venire dalle condizioni esterne di ogni genere: di natura tecnica,politica o legale, di natura macroeconomia, di natura finanziaria, ecc.

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L’analisi di fattibilità non si riduce a constatare le difficoltà, ma al contrario lavoraper superare gli impedimenti trovando le soluzioni e proponendo quei compromessiche consentano di raggiungere almeno gli elementi essenziali degli obiettivi previsti.

Questo lavoro richiede tempo, pazienza e azione diplomatica, conoscenza delle lineedi finanziamento e possibilmente delle idee valoriali dei funzionari preposti alladecisione.

Quest’ultimo elemento può essere decisivo, perché, per quanto siano stabiliti deicriteri oggettivi e delle regole di valutazione dei progetti e i funzionari mantenganoatteggiamenti corretti ed aperti, in pratica daranno valutazioni usandoinevitabilmente criteri soggettivi legati alla loro visione delle cose.

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Messa a punto di un progetto

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Questa è la fase di ricapitolazione di tutte le informazioni assunte e le relazionistabilite nei periodi precedenti.

Si tratta di scrivere, nei formulari predisposti dai finanziatori una serie di notizie chespaziano dalla presentazione della Ong e dei partner locali e dall’analisi dellasituazione e dei problemi del budget, ai documenti comprovanti le relazioniintessute.

Le dimensioni di un progetto possono variare da 20 a 200 pagine secondo laquantità di allegati inseriti.

Ogni finanziatore ha i propri formulari, ma non sempre sono completi e coerenti.

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La compilazione è relativamente facile ma per completare i dati saranno necessariemolte notizie provenienti da fonti diverse e che richiedono continui contatti con ilpaese in cui si svolgerà il progetto.

Durante questa fase, considerati i limiti posti dal finanziatore (p. es. limitazioni dispesa su determinate voci o inammissibilità di altre), spesso è necessario aggiustareprofondamente il progetto e rifare qualche passo indietro alla fase della fattibilità.

Ma chi ha il compito di scrivere non può modificare significativamente quantodeciso in forme collettive nelle fasi precedenti, perciò ogni modifica dovrà passareattraverso la verifica dell’accordo di tutte le parti in causa. Mancando tale accordo sicorre il rischio che, quando sarà approvato il progetto, i partner non lo riconoscanocome quello concordato creando problemi in fase di realizzazione.

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La fase di messa a punto del progetto, finisce con la presentazione alfinanziatore del “testo di progetto”, che coincide con la “domanda difinanziamento”.

I tempi di questa fase sono condizionati dalle norme poste dal finanziatore.

A volte i finanziamenti sono a bando e quindi con una data limite per lapresentazione, a volte vengono accettate in qualsiasi momento dell’anno.

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Quando i finanziamenti sono a bando i tempi di elaborazione sono quasisempre molto ridotti e la scrittura si basa spesso sulla riedizione di progettigià predisposti o nella elaborazione di fasi successive a precedenti esperienzeecc.

In ogni caso è necessario avere delle relazioni molto consolidate con i partnere con le autorità del paese destinatario, altrimenti difficilmente si riesce arispettare le scadenze.

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Quando il finanziatore non pone scadenze, il lavoro è più rilassato, i tempi possonovariare molto secondo lo stato delle informazioni disponibili all’inizio del processo.

La fretta per la conclusione della fase di editing è condizionata dalle priorità postedall’ente presentatore, o da informazioni circa il numero di progetti “concorrenti”,per tematica o paese, presenti in istruttoria presso il finanziatore.

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Approvazione da parte dei finanziatori

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Per quanto l’approvazione non sia in nostro potere, anche questa fase non deve essere intesa come passiva, come l’attesa della buona novella. Chi fa così molte meno chance di successo rispetto a chi segue la pratica.

Parliamo di cose lecite ed alla luce del sole, non di corruzione o sottogoverno.

Tecnicamente si chiama attività di lobbyng e consiste nel seguire costantemente l’iter di approvazione del progetto.

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L’abilità dell’operatore sta nel trovare il giusto equilibrio tenendo conto che lemodalità di accesso sono molto diverse secondo gli enti e le varie linee difinanziamento.

In questo lavoro, qualche volta, si può contare sulle organizzazioni di II livello cheperiodicamente possono chiedere agli enti finanziatori lo stato di avanzamentonell’approvazione dei singoli progetti.

Normalmente è facile avere contatti e colloqui con i funzionari dell’ente finanziatorenei paesi beneficiari spesso parte dell’iter decisionale, ma anche interessati allaapprovazione dei progetti nei “loro paesi”.

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Non è infrequente il caso di richieste di aggiustamenti, chiarimenti, modifiche eintegrazioni da parte di qualche anello della catena di valutazione.

Quando ciò avviene noi abbiamo un segnale dello stato dell’iter e di successorelativo

Questo supplemento di istruttoria richiederà modifiche al testo o al budget o altroche possono costringere l’operatore ad un grosso lavoro che può arrivare fino allacompleta ripresentazione del testo di progetto.

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Realizzazione

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Arriva la notizia che il progetto nella sua versione finale è stato approvato e saràfinanziato, dunque potrà essere realizzato.

L’iter burocratico di molti finanziatori non è ancora concluso e di norma convieneaspettare che siano stati erogati i finanziamenti prima di iniziare il progetto.

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Dopo l’effettivo avvio, il progetto viene monitorato dall’operatore durante tutta ladurata in modo da superare gli ostacoli e gli imprevisti, aggiustare il tiro, chiedereproroghe, trovare i cofinanziamenti, presentare il progetto in Italia, rispondere alfinanziatore, prevedere connessioni con altri progetti o suggerire nuovi progetti disostegno, prepararsi a chiuderlo e portarlo alla sua conclusione in modosoddisfacente per tutti.

Questo è anche il tempo della messa a punto dei nuovi progetti,dell’approfondimento delle analisi sui problemi, della valutazione.

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Valutazione e nuova analisi del problema

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La grafica indica la valutazione alla fine ma in realtà tutto il ciclo è pervaso di“valutazione”.

Essa è prevista in tutte le fasi del progetto quantomeno per confrontare l’enunciatocon il realizzato.

Anche il testo del progetto, prima di essere realizzato merita di essere valutato, (peres. per considerare se c’è congruità fra i problemi che si intendono risolvere e leattività da svolgere).

Infatti, si parla di valutazione ex-ante, in itinere e ex-post.

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Ex - ante considera, appunto, la coerenza e la potenziale efficacia delle attivitàproposte e delle risorse impiegate.

In itinere, cioè durante il progetto, per correggere elementi risultati non idonei.Concentra l’attenzione sulla efficacia e sulla efficienza.

Ex - post, è utile per considerare il grado di successo della iniziativa, mettere afuoco gli errori commessi sia in sede di progettazione, sia in sede di realizzazione,per constatare il grado di sostenibilità ottenuto dall’intervento, e soprattutto perconfrontare lo stato del problema prima e dopo l’intervento.

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Si parla, spesso confondendo i due concetti, di “monitoraggio” e di “valutazione”,ma si tratta di due attività diverse trattate, per esempio, con procedure diverse daparte dell’Unione Europea.

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Per monitoraggio si intende un confronto di quanto e come è stato realizzato unprogetto rispetto a previsto nel testo.

Il monitoraggio valuta l’efficienza del progetto e dei realizzatori e serve soprattuttoper trarre suggerimenti in corso d’opera e quindi aggiustare il tiro operativo.

Non ha senso fare un monitoraggio ex-ante, serve molto in itinere, è parte dellavalutazione finale ex-post.

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Per valutazione si intende un’azione più vasta, che include il monitoraggio, ma chevaluta anche l’efficacia del progetto, cioè non solo se si realizza quanto affermatonei documenti, ma se, quanto realizzato, raggiungerà effettivamente lo scopoprefissato.

La valutazione è necessaria in tutte le fasi e può portare a modifiche anche radicalidel progetto o delle attività.

La valutazione ex-post è particolarmente importante proprio perché sarà la base perla nuova progettazione.

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