La valutazione del dirigente scolastico tra d.lgs. 150/2009 e l.

107/2015

Firenze 27 ottobre 2016 Anna Armone

Un po’ di storia…….

• Il sistema della valutazione dirigenziale in ambito pubblico è stato stornato dall’originario contenitore, il d.lgs. 286/1999 a seguito dell’emanazione del d.lgs. 150/2009 che ha modificato l’art. 21 del d.lgs. 165/2001 che oggi si presente nella seguente versione:

Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui al Titolo II del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all'articolo 23 ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

Il d.lgs. n. 150/2009

Il d.lgs. n. 150/2009 ha apportato forti innovazioni al sistema di governance e controllo delle amministrazioni pubbliche e, di conseguenza, agli aspetti di governo e supporto alle decisioni pubbliche

Le parole chiave della riforma, alle

quali ha fatto seguito una serie di norme attuative, sono: performance, valutazione, trasparenza e rendicontazione (accountability)

I principi della riforma brunettiana

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Le linee portanti del d.lgs. n. 150/2009 sono:

• il mantenimento della distinzione tra direzione politica e dirigenza pubblica

• il coinvolgimento diretto dell’organo politico e della dirigenza nelle verifiche concomitanti sulla attuazione degli obiettivi, nel processo di misurazione e valutazione organizzativa e individuale

• la creazione di un soggetto (CIVIT oggi ANAC) con funzioni di indirizzo e coordinamento nella valutazione dell’attività amministrativa e delle singole prestazioni rese dai dirigenti

La nuova centratura dei controlli

La riforma dei controlli interni pone al

centro del sistema il monitoraggio e il controllo della Performance

organizzativa:

individuale:

riguarda il complesso della gestione attuata dall’amministrazione o da singole unità organizzative e di aree di responsabilità

riguarda le prestazioni

del singolo dipendente e, in particolare, di quelli con funzioni dirigenziali

La valutazione delle prestazioni nella PA si pone a valle di un complesso reticolo di presupposti, strumenti, azioni

Programmazione di bilancio

La programmazione di bilancio costituisce il primo momento di collegamento tra le risorse finanziarie e gli obiettivi di missione e strategici. Da essa vengono generati i primi indicatori di performance

Piano della Performance

Una volta definito il bilancio, le risorse vengono attribuite attraverso la direttiva annuale, ai centri responsabilità. La direttiva entra nel PdP e gli obiettivi vengono declinati fino alla posizione individuale

Valutazione delle prestazioni

Viene valutata la Performance organizzativa e quella dei singoli dipendenti

Presupposti: legittimità dell’azione amministrativa, comportamenti amministrativi leciti ed etici

Strumenti: Sistema dei controlli Sistema delle responsabilità

Performance

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La Perfomance può essere definita come:

il contributo (risultato e modalità di raggiungimento)

che un soggetto (una organizzazione, una unità organizzativa, un

gruppo di individui, un singolo individuo)

apporta attraverso la propria azione

al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, come

finalizzazione, alla soddisfazione dei bisogni per i quali

l’organizzazione è stata costituita

L’albero della performance(*)

L’Albero della performance illustra il collegamento fra mandato istituzionale, missione e aree strategiche

(*) Delibera CiVIT n. 112/2010

Gli obiettivi operativi

(*) Delibera CiVIT n. 112/2010

Gli elementi di garanzia esterna a supporto della performance

Essi sono, secondo uno schema puramente teorico: • la direttiva annuale del Ministro costruita in modo tale da costituire

l’aggancio per il Piano della performance; • il contratto collettivo rispettoso dei cambiamenti introdotti dal

d.lgs. n. 150 in materia di suddivisione del personale in fasce e non inclusivo di istituti che potrebbero inficiare, secondo la loro intensità, il raggiungimento degli obiettivi (ad es. le regole sulla mobilità del personale ATA nel sistema scolastico);

• il contratto della dirigenza coerente con il sistema riformatore, per cui deve ulteriormente regolare la responsabilità disciplinare;

• il contratto integrativo del personale delle PPAA che preveda la quota prevalente del trattamento accessorio collegato alla performance.

Fallimento ???????? • Il sistema innestato dal d.lgs. 150/2009, ad

oggi non ha funzionato.

• Perché?

• La Commissione di garanzia preposta alla valutazione della motivazione in caso di declassamento negli incarichi dirigenziali è stata sciolta per… mancanza di lavoro.

• Non è possibile modificare gli incarichi dirigenziali sulla base di valutazioni sui risultati perché non esiste una griglia tecnicamente rilevante che consenta di valutare gli obiettivi assegnati e i connessi risultati

Il posto della scuola nel sistema «brunettiano»

• La Riforma parte dalla constatazione che il sistema dei controlli interni non ha funzionato

Il sistema scolastico è già ex lege posto ai margini di tale sistema, poiché l’unica forma di controllo interno applicato alle singole istituzioni scolastiche è stato quello amministrativo contabile, oltre all’esclusione dell’attività didattica dei docenti dall’intero sistema dei controlli.

Oggi, peraltro, la l. 107/2015 parla, in modo confuso e sovrapposto di valorizzazione e/o valutazione dei docenti

Valutazione dirigenziale e SNV

• La valutazione dirigenziale non può essere disgiunta dall’intero sistema valutativo e, in effetti, il Sistema Nazionale di Valutazione ha lo scopo, tra gli altri, di valutare i dirigenti scolastici e offrire alla società civile e ai decisori politici la dovuta rendicontazione sulla effettiva identità del sistema di istruzione e formazione.

• Dobbiamo ritrovare l’ancoraggio della valutazione dirigenziale alle premesse di principio, visto che la legge 107/2015 e la Direttiva del MIUR del 28/06/2016 richiama espressamente la coerenza della stessa con le disposizioni contenute nel dlgs 150/2009.

Coerenza del sistema ex l. 107/2015

La valutazione dei dirigenti scolastici è effettuata ai sensi dell'articolo

25, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Nell'individuazione degli indicatori per la valutazione del dirigente scolastico si tiene conto del contributo del dirigente al perseguimento dei risultati per il miglioramento del servizio scolastico previsti nel rapporto di autovalutazione ai sensi del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 2013, n. 80, in coerenza con le disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150

Art. 25………

…. I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensione regionale e rispondono, agli effetti dell'articolo 21, in ordine ai risultati, che sono valutati tenuto conto della specificità delle funzioni e sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione stessa.

Lo sfondo alla valutazione del dirigente scolastico

La l. 107 si ispira al concetto di «performance» nella previsione del Piano Triennale dell’offerta formativa perché: • Parte da un processo di autodiagnosi (RAV) • Definisce un piano di miglioramento (PDM) • Collega le risorse strumentali e di personale agli

obiettivi • Fa derivare, dalla sua attuazione o, quantomeno

collega allo stesso, la premialità del personale docente

Finalità della valutazione dei ds secondo la Direttiva

• Miglioramento della Performance individuale dei dirigenti finalizzato all’incremento della qualità del servizio scolastico

La differenza con la valutazione della dirigenza pubblica

• L’art. 21 non pone come obiettivo autonomo la valorizzazione e il miglioramento professionale dei dirigenti, anzi, a seguito della Riforma Brunetta, irrigidisce la sequenza programmatoria degli obiettivi dirigenziali e il conseguente esito valutativo

Risultati di Performance……….

Obiettivi definiti dall’organo politico

Attuazione gestionale degli obiettivi

Centralità della negoziazione

• Nel procedimento valutativo della dirigenza pubblica rileva il momento della negoziazione degli obiettivi tra

Organo politico Dirigenza di vertice

Dirigenza seconda fascia

L’elemento di discontinuità: l’autonomia scolastica

Dimensione variabile dell’autonoma

Variabili di contesto Variabile utenza diretta Legame funzionale con gli EELL per l’esercizio della funzione amministrativa

Mancanza della fase di negoziazione

Le coerenze

Direttiva MIUR

Premesse giuridiche alla direttiva

Fattibilità del modello valutativo dal punto di vista giuridico

Premesse normative: Art. 1, c. 97, l. 107 Art. 25 d.lgs. 165/2001 d.lgs. 150/2009 Art. 21 d.lgs. 165/2001

Oggetto della valutazione dirigenziale nella Direttiva

• Attività dei dirigenti scolastici, con particolare riferimento alle azioni organizzative e gestionali poste in essere dal dirigente in relazione agli obiettivi assegnati con l’incarico dirigenziale e ai risultati ottenuti

Legame funzionale tra gli obiettivi assegnati al dirigente e i risultati ottenuti

L’art. 4

• Viene posto, all’art. 4, c. 1, l’accento sulle specificità degli “autonomi poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane”.

L’art. 4

• Dall’art. 4 sembra emergere un collegamento diretto tra i traguardi previsti dal RAV e dal PDM e le azioni poste in essere dal dirigente per raggiungerli.

Il nodo centrale della valutazione dirigenziale

Contributo al miglioramento del servizio scolastico da parte del dirigente con riferimento al RAV e al piano di miglioramento

“..il dirigente scolastico promuove gli interventi per assicurare la qualità dei processi formativi e la collaborazione delle risorse culturali, professionali, sociali ed economiche del territorio, per l'esercizio della libertà di insegnamento, intesa anche come libertà di ricerca e innovazione metodologica e didattica, per l'esercizio della libertà di scelta educativa delle famiglie e per l'attuazione del diritto all'apprendimento da parte degli alunni…”

Art. 25 Profilazione dirigenziale

Obiettivi di policy

Documenti di programmazione

economica e finanziaria

Direttiva annuale Piano della

Performance

Obiettivi operativi dirigenziali

La filiera della programmazione della valutazione del dirigente scolastico

• Il riferimento dell’art. 5 della Direttiva sulla valutazione dei dirigenti scolastici alle direttive ministeriali assume un riferimento specifico e concreto ai contenuti riguardanti il sistema nazione di istruzione e formazione.

• La filiera programmatoria degli obiettivi dirigenziali è delimitata dalla materia dell’istruzione e della formazione, sganciata dalla programmazione economico finanziaria della materia stessa che rimane ancorata a livello centrale, attraverso l’attribuzione delle risorse ai centri responsabilità, titolari dei Programmi afferenti alle missioni di bilancio.

Per il triennio relativo agli anni scolastici 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019 gli obiettivi nazionali

sono i seguenti:

- assicurare la direzione unitaria della scuola, promuovendo la partecipazione e la collaborazione

tra le diverse componenti della comunità scolastica, con particolare attenzione alla realizzazione

del Piano triennale dell' offerta formativa;

assicurare il funzionamento generale dell'istituzione scolastica, organizzando le attività secondo

criteri di efficienza, efficacia e buon andamento dei servizi;

promuovere l'autonomia didattica e organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, in

coerenza con il principio di autonomia delle istituzioni scolastiche;

promuovere la cultura e la pratica della valutazione come strumento di miglioramento della

scuola, anche attraverso la valorizzazione della professionalità dei docenti.

La programmazione della valutazione dei ds

L’ambito programmatorio direttamente incidente sulla valutazione del singolo dirigente scolastico è quello regionale, che si delinea nel Piano regionale di valutazione predisposto dal direttore dell’ USR. Il direttore dell’USR dovrà ancorare il Piano regionale alla Direttiva annuale del Ministro che è indirizzata anche agli USR, sebbene gli stessi non siano più centri di responsabilità.

Non avrebbe senso il coinvolgimento degli USR nel Piano della Performance del MIUR, che ingloba la Direttiva annuale del Ministro, se si venisse a creare uno iato tra il sistema valutativo della Performance dell’apparato amministrativo del MIUR e l’azione di uno degli attori principali, il direttore dell’USR

Premessa 1

• Piano regionale della valutazione

Premessa 2 • Esiti RAV e PDM

Premessa 3 • Analisi contesto

Atto finale • Incarico ai DS

VALUTAZIONE DIRIGENZIALE

Determinazione della filiera degli obiettivi territoriali

• Nel Piano regionale il direttore deve individuare eventuali obiettivi relativi al contesto territoriale.

• Le Linee Guida preannunciate nella direttiva non hanno individuato (come si sperava) un set di indicatori di contesto, in modo tale da lasciare la discrezionalità ai direttori nella scelta di quelli più opportuni senza creare il rischio di una modulazione divergente tra regione e regione.

• L’influenza di questa parte valutativa dell’attività dei dirigenti scolastici deve garantire una base di equità anche nei limiti del modello stesso.

Piano e obiettivi individuali dei ds

• Gli obiettivi eventualmente individuati nel Piano devono essere presi in considerazione, parallelamente, nel conferimento dell’incarico (ex art. 19 d.lgs 165/2001) ai dirigenti scolastici.

Priorità nazionali

Obiettivi strategici l. 107 e policy

obiettivi di contesto

Obiettivi di miglioramento, obiettivi contenuti nel contratto di lavoro, obiettivi di miglioramento/mantenimento connessi all’attività ordinaria

complessità

Dati parametrati rispetto a standard definiti

Il c. 93 della l. 107 richiamato dall’art. 4 criteri valutativi

• In aggiunta al richiamo della disposizione generale, il citato comma 93 specifica che gli indicatori per la valutazione debbano tenere conto sia del contributo del dirigente al perseguimento delle priorità di miglioramento del servizio scolastico indicate nel rapporto di autovalutazione (redatto ai sensi del Regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 80 del 2013 e in coerenza con le disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150), sia dei seguenti criteri generali:

• a) competenze gestionali ed organizzative finalizzate al raggiungimento dei risultati, correttezza, trasparenza, efficienza, ed efficacia, dell’azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi assegnati nell’incarico triennale;

• b) valorizzazione dell’impegno e dei meriti professionali del personale dell’istituto, sotto il profilo individuale e negli ambiti collegiali;

• c) apprezzamento del proprio operato all’interno della comunità professionale e sociale;

• d) contributo al miglioramento del successo formativo e scolastico degli studenti e dei processi organizzativi e didattici, nell’ambito dei sistemi di autovalutazione, valutazione e rendicontazione sociale;

• e) direzione unitaria della scuola, promozione della partecipazione e della collaborazione tra le diverse componenti della comunità scolastica, dei rapporti con il contesto sociale e nella rete di scuole.

a) competenze gestionali ed organizzative finalizzate al raggiungimento dei risultati, correttezza, trasparenza, efficienza,

ed efficacia, dell’azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi assegnati nell’incarico triennale

• Da cosa si ricava il giudizio sulle competenze gestionali e organizzative del dirigente scolastico, oltre che dagli esiti del piano di miglioramento?

• L’efficienza e l’efficacia attengono al raggiungimento degli obiettivi di missione e di miglioramento, ma richiedono la fissazione non solo di indicatori ma anche di standard di prestazione fissati in fase di negoziazione

b) valorizzazione dell’impegno e dei meriti professionali del personale dell’istituto, sotto il

profilo individuale e negli ambiti collegiali

• Relatività del potere valutativo dirigenziale

Valutazione docenti: ruolo del comitato Valutazione personale ATA: assente

Qual è un’ipotesi di valorizzazione del personale negli ambiti collegiali?

c) apprezzamento del proprio operato all’interno della comunità professionale e sociale

• Il criterio reputazionale deve essere esemplificato in indici e requisiti positivi e negativi.

• Il rischio è di affidare alla discrezionalità incontrollata della comunità professionale e sociale il giudizio.

• Bisogna evitare di utilizzare indicatori già utilizzati nello stesso ambito valutativo

d) contributo al miglioramento del successo formativo e scolastico degli studenti e dei processi organizzativi e didattici,

nell’ambito dei sistemi di autovalutazione, valutazione e rendicontazione sociale

• Da questi processi bisogna stornare gli atti, i comportamenti, i fatti riconducibili esclusivamente al dirigente, seppure nella dimensione limitata dell’apporto soggettivo

• Il nucleo di valutazione (o sarà il MIUR a dare linee guida?) dovrà esemplificare l’indicatore nella fase anteriore alla valutazione, in ossequio ad un sistema di principi generali di garanzia sulle modalità valutative che, in tutti gli ordinamenti, devono essere fissate ex ante

e) direzione unitaria della scuola, promozione della partecipazione e della collaborazione tra le diverse componenti della comunità scolastica, dei rapporti con il contesto sociale e

nella rete di scuole • Questo indicatore è coerente con la funzione dirigenziale

emergente dall’art. 25 del d.lgs 165/2001 e può essere quantificato (perché, non dimentichiamolo, per valutare bisogna quantificare, anche convenzionalmente) attraverso i documenti e i modelli organizzativi che sostengono le attività delle diverse componenti della comunità scolastica.

• L’unitarietà della gestione è un fattore importante, rilevabile attraverso gli atti formali e le azioni organizzative. Così come possono essere rilevate le azioni dirigenziali di interlocuzione con il contesto territoriale.

• Non è chiaro cosa va rilevato “nella rete di scuole”.

L’obiettivo trasparenza

• Per quanto concerne il collegamento tra il PTPC regionale per le istituzioni scolastiche, si fa riferimento al Piano di miglioramento di cui al DPR 80/1013 di ciascuna Istituzione Scolastica. La connessione tra gli obiettivi della trasparenza e della prevenzione della corruzione direttamente afferenti alle istituzioni scolastiche, saranno individuati a livello nazionale e inseriti in ciascun incarico dei Dirigenti Scolastici

Rendere il sistema coerente al suo interno

• Occorre garantire la continuità all’interno della filiera che parte dalle decisioni di policy del MIUR fino alle scelte di miglioramento contenute nel RAV.

• In tale ottica, bisognerebbe prevedere una sorta di “validazione ex ante” degli obiettivi su cui è basata la valutazione, a cura del nucleo di valutazione, che ne certifichi la coerenza strategica con i piani di medio lungo periodo, l’elevato impatto sulle performance dell’istituzione scolastica, la complessità realizzativa, la misurabilità ex post

Gli elementi poco chiari…….

Qual è il margine di negoziazione degli obiettivi tra i due soggetti (direttore generale e dirigente scolastico)?

In conclusione…..I pezzi mancanti per un sistema valutativo giuridicamente

coerente • Indicatori di spesa legati alla programmazione

economico-finanziaria

• Definizione dello stato giuridico dei docenti al fine di definire la dipendenza gerarchica di tipo lavoristico nei confronti del dirigente che consenta una piena gestione del personale

• Mancanza di un Piano di Performance organizzativa, collegata alle risorse finanziarie programmate e agli obiettivi di missione

Sarà possibile?

• È la scuola un soggetto «adatto» ad essere valutato secondo i parametri del sistema pubblico?

• O, forse, bisogna, affermare l’estraneità della scuola al modello generale previsto dal d.lgs. 165/2001 come modificato dal d.lgs. 150/2009?

• Forse basterebbe accertare e accettare la specificità della missione e della funzione della scuola e regolarla attraverso la sua fonte specifica naturale: il testo Unico

Anna Armone

Grazie