La Valutazione ambientale strategica nell’adeguamento dei Piani urbanistici comunali al Pianopaesaggistico regionale della Sardegna

Alcune riflessioni critiche sulla procedura di revisione del Piano paesaggistico regionale della Sardegna

Università di CagliariDipartimento di ingegneria del territorio

Sebastiano Curreli, Federica Isola, Cheti Pira

La revisione del Piano paesaggistico regionale della Sardegna (PPR) e il contestuale adeguamento dei Piani urbanistici comunali (PUC) invitano ad una riflessione in merito airapporti tra pianificazione territoriale e paesaggio.

In quale misura l’istituzionalizzazione della VAS ha inciso sugli assetti normativi regionali?

AMBITO DI STUDIO

Il presente contributo interpreta tali rapporti alla luce dellaValutazione ambientale strategica (VAS).

Revisione del PPR

Giugno 2009 – Conferenze territoriali.Giugno 2010 – Avvio della revisione. VASGiugno 2010/Febbraio 2011 – 14 Laboratori di paesaggio. Sardegna Nuove Idee.

Adeguamento

2006 – Avvio adeguamento dei PUC e dei PUP al PPR e al PAI.

Approvazione del PPR

Gennaio/Febbraio 2006 – Conferenze di copianificazione.

Settembre 2006 – Approvazione del PPR.

VAS

ALCUNE PROBLEMATICHE SULLO FONDO

Frammentazione normativa. Operatività della

pianificazione paesaggistica.

1

Ambiguità e polisemia del

termine paesaggio

2

Scarsa cultura valutativa.Criticità in capo al processo di VAS dell’adeguamento dei PUC

e della revisione del PPR.

4

Debolezza della governance interistituzionale.

Ruolo marginale della Provincia e indeterminatezza della dimensione

di Area Vasta.

3

OPERATIVITÀ DELLA PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA

Aspetto determinante che fa da sfondo nei Laboratori di paesaggio, seppure ancora in forma embrionale, la considerazione del paesaggio come valore funzionale allo sviluppo economico.

Restano da chiarire modalità e strumenti tramite i quali trasferire strategie e indirizzi per il paesaggio, definiti alla scala regionale, nella pianificazione locale e nel progetto.

La percezione diffusa, e comprovata dai fatti, è che le normative di indirizzo della pianificazionepaesaggistica regionale non riescono a permeare le decisioni di settore trovando specificazioneapplicativa al livello locale.

Seppure il paesaggio venga unanimemente inteso come espressione delle identità di un territorio, resta ancora trascurata l’importante innovazione che la CEP rappresenta in ordine al coinvolgimento delle popolazioni nella determinazione dei propri paesaggi.

RIFORMA URBANISTICA E PAESAGGIO

Sul panorama della pianificazione territoriale in Sardegna grava l’assenza di uno strumento urbanistico di livello regionale…

… che possa dare concretezza alle azioni promosse dallo strumento normativo sul paesaggio permettendo di inquadrare correttamente il senso della dimensione regolativa che la pianificazione paesaggistica, nell’intento di tutelare i beni paesaggistici, ha interpretato, dal 2006 ad oggi, con grandi difficoltà.

IL VUOTO LASCIATO DALLA LEGGE URBANISTICA È CERTAMENTE MALE INTERPRETATO DALLA NORMATIVA REGIONALE SUL PIANO CASA.

Se da un lato quindi la normativa rafforza la cogenza dei piani paesaggistici(Corte Costituzionale, Sentenza n. 182/2006) e la prevalenza degli interessi da essi tutelati rispetto ai piani e agli interessi affini alla materia urbanistica,appare ancora insufficiente un giusto equilibrio tra la componente naturalistica e quella urbanistica del territorio.

Normalmente si evidenziano approcci al tema del paesaggio che hanno come diretta manifestazione un netto divario tra sapere esperto e sapere comune.

SULLA POLISEMIA DEL TERMINE PAESAGGIO

Una lettura critica sui Laboratori di paesaggio evidenzia la difficoltà di rintracciare criteri alla luce dei quali si possa esprimere un giudizio di valore sul paesaggio.

Il concetto di paesaggio è caratterizzato da una pluralità di significati, che caratterizzano una spiccata diversità di approcci sia tra discipline che all’interno di una stessa disciplina.

In verità il divario di cui si parla non è riscontrabile, almeno empiricamente, nell’esperienza sarda dei Laboratori di paesaggio se non altro per una mancanza di fondo dovuta alla scelta di non estendere alle popolazioni locali, o a portatori di interessi che non siano legati alle istituzioni, il coinvolgimento nei Laboratori.

VISIONE SETTORIALESi tende ad escludere quanto è rilevante sul piano dei fattori

umani e delle dinamiche percettive.

VISIONE OLISTICASi tende ad attribuire importanza al paesaggio inteso come sistema di

relazioni.

VISIONE ESTETICAPaesaggio come dato

esclusivamente percettivo,indipendente dalle dinamiche che hanno prodotto tale percezione.

VISIONE TERRITORIALEPaesaggio generato da fattori e

processi che continuamente lo creano e modificano. Prodotto

di dinamiche territoriali complesse.

BIPOLARITÀ DEGLI APPROCCI

VISIONE ECCEZIONALEPaesaggio come luogo eccezionale,

come monumento, valutato in termini positivi e, spesso, estrapolato dal contesto.

VISIONE ORDINARIANecessità di nuovi criteri da affiancare a

quelli più tradizionali, al fine di riconoscere il valore dei luoghi della

vita quotidiana.

VISIONE CONSERVAZIONISTICAVivere il paesaggio

Approccio che mira alla conservazione come garanzia di

mantenimento dell’identità territoriale.

VISIONE TRASFORMAZIONISTAVendere il paesaggio

Secondo un approccio economista, il paesaggio inteso come “investimento”

contrapposto alla “rendita”, da “ricapitalizzare” con pratiche attive.

SULLA POLISEMIA DEL TERMINE PAESAGGIO

PAESAGGIO E GOVERNANCE ISTITUZIONALE

Traspare dai Laboratori di paesaggio come i territori auspichino la presenza di un Piano paesaggistico di livello regionale che non agisca direttamente sul territorio, bensì operi sui rapporti di territorialità, cioè sulle relazioni che i soggetti locali, direttamente competenti e interessati, hanno tra loro e con il territorio stesso.

Altro aspetto rilevante risiede nella sovrapposizione di competenze tra livelli istituzionali, soprattutto sugli aspetti insediativi e dello sviluppo urbano, casi in cui gli interventi per loro dimensione e portata, producono effetti di evidente rilevanza sovracomunale.

Esiste un problema di riconoscibilità della dimensione di area vasta di cui la Provincia potrebbe e dovrebbe farsi carico. Ad oggi non sono presenti nel territorio sardo significative esperienze – alternative alla dimensione provinciale – in grado di promuovere e coordinare scelte di livello sovracomunale.

Il quinto tema dovrebbe riguardare trasversalmente le altre tematiche. Così non accade.

Disciplina urbanistica e pianificazione del paesaggio.Distinguere la disciplina urbanistica da quella paesaggistica.

1

Governance e integrazione istituzionale. Pianificazione sovracomunale.Pianificare e gestire in forma associata la rete dei servizi e delle infrastrutture.

2

Processi partecipativi.Mantenere la relazione tra paesaggio e abitanti.

3

Cooperazione territoriale. Rapporti costa /interno.Agevolare le connessioni tra territori interni e costieri.

4

Processi valutativi e pianificazione paesaggistica.Coordinare le VAS a livello intercomunale. VAS consortile.

5

UNA LETTURA SINTETICA DEI LABORATORI DI PAESAGGIO

LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA: DEFINIZIONI

L’approvazione della Direttiva Europea 2001/42/CE (Direttiva) ha introdotto un cambiamento di prospettiva nelle modalità di approccio alla pianificazione territoriale, chiamando la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) a dare il proprio contributo “processuale” in tutte le fasi temporali del piano.

La Direttiva intende per “valutazione ambientale” l’elaborazione di un rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell’iter decisionale e la messa a disposizione delle informazioni (art. 2, lettera b).

La Valutazione ambientale è un “processo sistematico inteso a valutare le conseguenze in campo ambientale delle azioni proposte – politiche, piani o iniziative nell’ambito di programmi – al fine di garantire che tali conseguenze siano pienamente incluse e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale” (Sadler e Verheem, 1996).

La Valutazione ambientale è un “processo continuo e sistematico per valutare nelle prime fasi del processo pubblico di decisione, la qualità ambientale e le conseguenze di visioni alternative […] (Partidario e Clark, 2000).

fonte:Manuale ENPLAN

LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA: PROCESSO

LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA: RUOLO

La VAS permette di costruire un’adeguata documentazione da inserire nel processo decisionale, indirizzare politiche, piani e programmi, verso modalità di sviluppo sostenibili. Consente inoltre di sviluppare un processo costruttivo non solo per ciò che riguarda la formalizzazione degli aspetti tecnico progettuali ed amministrativi, ma anche nella relazione tra gli attori e nei loro rapporti.

“Il ruolo e la finalità della valutazione non sono costanti ma cambiano al mutare dell’approccio pianificatorio predominate in un determinato contesto: da strumento tecnico di analisi […] a processo sociale di apprendimento aperto a una molteplicità di attori e interessi in contesti di pianificazione comunicativa e negoziale” (Khakee, 1998).

“Condizione per l’efficacia della VAS, nello spirito della Direttiva che la disciplina, è la sua attitudine cooperativa, a livello istituzionale, tra autorità competenti per il processo pianificatorio e autorità preposte al processo valutativo, e, anche, la sua attitudine inclusiva, cioè il suo orientamento a favorire, e, anzi, a catalizzare la partecipazione delle comunità locali, del “pubblico”, al processo pianificatorio/valutativo”(Zoppi, 2009).

“Il caso sardo presenta interessanti aspetti di esportabilità e di sviluppo del processo pianificatorio/valutativo in atto”(Zoppi 2009).

CASO DI STUDIO

Paradossalmente i comuni devono sottoporre a VAS i loro strumenti urbanistici in adeguamento al PPR pensato e concepito senza una VAS.

Revisione del PPR

Giugno 2009 – 9 Conferenze territoriali.Giugno 2010 – Avvio della revisione. VASGiugno 2010/Febbraio 2011 – Laboratori di paesaggio. Sardegna Nuove Idee.

Adeguamento

2006 – Avvio adeguamento dei PUC e dei PUP al PPR e al PAI.

Approvazione del PPR

Gennaio/Febbraio 2006 – Conferenze di copianificazione.

Settembre 2006 – Approvazione del PPR.

La costruzione della prima versione del piano senza un percorso valutativo ha sensibilmente ridotto la sfera d’azione privando il piano in particolare di quei legami con la pianificazione di settore che invece un processo di VAS avrebbe permesso di tenere in dovuta considerazione.

CASO DI STUDIO: CRITICITÀ

Nello specifico la mancanza di un adeguato processo partecipativo, che la VAS avrebbe per lo meno suggerito, ha certamente reso più complessa e problematica la fase di adeguamento dei PUC al PPR.

La fase di revisione del PPR, avviata tramite il processo partecipativo denominato Sardegna Nuove Idee, cerca di porre rimedio tramite i Laboratori di Paesaggio ad una mancanza che aveva contraddistinto la prima stesura del PPR (2006).

- Semplificazione e maggiore integrazione tra“procedure di piano” e “procedure di valutazione”.

- Maggiore integrazione tra le “pianificazioni separate”.

- Necessità di un coordinamento delle VAS a livello sovracomunale.

CASO DI STUDIO: INQUADRAMENTO NORMATIVO

La procedura di VAS è presupposto essenziale all’adeguamento dei piani urbanistici. A tale proposito si evidenzia che il comma 5 dell’art. 11 del D. Lgs. 4/2008, stabilisce che “ i provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa VAS, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge”.

Allo scopo di agevolare e indirizzare i processi di pianificazione urbanistica, sono state inoltre elaborate dall’Assessorato Regionale Difesa dell’Ambiente, in collaborazione con l’Assessorato Regionale Enti Locali, Finanze e Urbanistica, specifiche Linee Guida (LG) per la VAS dei PUC in adeguamento al PPR. Stilate dal Servizio della Sostenibilità Ambientale, Valutazione Impatti e Sistemi Informativi Ambientali (S.A.V.I.).

Le LG integrano il processo di adeguamento dei PUC al PPR con quello della VAS di tali piani. Approfondiscono le diverse fasi del processo e danno indicazioni su come redigere il documento di scoping (elaborato conclusivo della fase di orientamento) e il Rapporto Ambientale.

Lo strumento urbanistico regionale vigente (LR n. 45/1989), in considerazione della sua longevità, non contempla la valutazione ambientale strategica dei piani urbanistici, descrivendo essenzialmente procedure di adozione e approvazione degli stessi e prive quindi di reali processi partecipativi delle comunità insediate nei territori.

Analogamente a quanto si riscontra in altre esperienze, il caso sardo mostra in particolare due momenti di criticità che contrastano apertamente con Direttiva:

1. Mancata lettura in chiave endoprocedimentale della VAS

“la valutazione ambientale deve essere effettuata nella fase preparatoria del piano/programma, prima della sua adozione” (art. 4 della Direttiva).

“Come poi potessero trovare applicazione normativa a livello regionale i principi enunciati nella Direttiva europea non sempre è stato chiaro; tutto ciò ha consolidato un modus operandi in cui ad oggi la pianificazione urbanistica travalica i momenti valutativi declassandoli talvolta a meri accessori del processo di costruzione del piano” (Karrer, 2004).

“La VAS risulta oggi troppo frammentata e spesso completamente slegata dai processi pianificatori, da cui invece dovrebbe trarre linfa e divenirne un veicolo di snellimento burocratico” (INU 2009).

CASO DI STUDIO: CRITICITÀ

2. Partecipazione marginale nel processo di VAS

La Direttiva all’art. 2 lettera b sottolinea come il processo valutativo debba essere costituito tra l’altro da “consultazioni” e che i risultati delle consultazioni debbano essere “valutati” nel processo decisionale. La VAS deve dunque prevedere fasi in cui le comunità si esprimono e le istanze espresse devono essere integrate in maniera esplicita all’interno del processo decisionale.

La normativa nazionale definisce tale fase in maniera formalistica e astratta non prevedendo nessuna forma di pubblicità durante le fasi di progettazione del piano, ma solamente ad avvenuta adozione dello stesso. Questa prassi vede il ruolo delle comunità locali ancora molto marginale.

“Lo spirito della valutazione strategica è la condivisione, la riscrittura condivisa delle regole del piano, di caratterizzazione e specificazione degli ambiti di trasformazione” (Fusco Girard, 2006).

Tale stato di cose, al di là delle prevedibili conseguenze in termini soprattutto di consenso, ha determinato nella prassi progettuale una quasi totale assenza di quelle pratiche partecipative che rappresentano invece il presupposto metodologico sul quale la VAS trova fondamento.

CASO DI STUDIO: CRITICITÀ

CASO DI STUDIO: CRITICITÀ DELLA VAS DELL’ADEGUAMENTO DEI PIANI

“Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonche’ le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso”(D.Lgs 4/2008, art.4).

Nella pratica le principali carenze nei Rapporti Ambientali presi in esame riguardano i seguenti aspetti:

Da un analisi comparativa delle esperienze in atto alle criticità evidenziate in precedenza se ne possono aggiungere delle altre riconducibili ai contenuti dei Rapporti Ambientali presi in esame contestualmente all’adeguamento dei PUC al PPR.

- Individuazione degli effetti cumulativi.

- Criteri di definizione degli obiettivi.

- Definizione delle alternative di piano.

- Integrazione tra la dimensione ambientale e quella socio-economica del piano.

- Criteri di definizione degli indicatori per la fase di monitoraggio.

CRITICITÀ RISCONTRATE

Le Amministrazioni comunali, riconoscendo l’impossibilità di agire singolarmente nella definizione e attuazione delle politiche di sviluppo, manifestano l’interesse nei confronti di pratiche collaborative e concertative.

Le Amministrazioni comunali, riconoscono nella Provincia un ruolo decisivo ritenendo fondamentale che si privilegi un confronto continuo che miri ad una pianificazione provinciale in grado di accogliere le istanze locali.

Si riscontra una difficoltà nel coordinamento di enti, associazioni, amministrazioni locali nella messa a sistema delle conoscenze. La dimensione conflittuale del confronto diviene spesso impedimento nella costruzione di percorsi congiunti.

CRITICITÀ RISCONTRATE

È diffusa la tendenza da parte delle Amministrazioni comunali a concepire in maniera autoreferenziale il processo di formazione del PUC ritenendolo esito di un confronto politico di valenza esclusivamente locale.

Ciò espone gli enti territoriali di base a due rischi:

1. Ritardo nell’adeguare obiettivi e strumenti a mutate situazioni di natura economica e sociale e la conseguente difficoltà di raggiungere un sufficiente grado di attuazione delle previsioni di piano.

2. Astrattezza che caratterizza l’individuazione delle scelte e degli interessi generali.

Si riscontra inoltre la difficoltà nel conciliaretempi delle decisioni e processi di trasformazione del territorio.

CRITICITÀ RISCONTRATE

Gli effetti della “mancata integrazione” tra VAS e pianificazione.

1. LIVELLO COMUNALE A causa del mancato confronto le previsioni del piano si prestano a due derive contrapposte.

2. LIVELLO SOVRACOMUNALE La mancanza di un confronto tra amministrazioni locali e provinciali, aggravata della grande frammentazione e instabilità (anche finanziaria) delle istituzioni, relega il territorio in una situazione di non scelta…

… il territorio si trasforma in assenza di un piano.

Nel primo caso sono scollate delle reali esigenze degli attori territoriali. Di conseguenza restano inattuate per mancanza di interessi effettivi sulle azioni promosse.

Nel secondo caso sono legate a interessi particolaristici.Si manifesta il fenomeno della “cattura del governo locale” da parte dell’interesse dominante.

Sadler B. & Verheem R. (1996), Strategic Environmental Assessment 53: Status, Challenges and Future Directions. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, The Netherlands, and the International Study of Effectiveness of Environmental Assessment.

Girard Fusco L. (2006), Towards sustainability planning, Agenda 21, Habitat, in E.R. Alexander (ed) Evaluation in Planning, Evolution and Prospects Ashagate, London

Khakee A. (1998), Evaluation and Planning: inseparable concepts, Town and Planning Review, Vol. 69, n. 4, pp. 359-374

Clark R., Partidario M. R. (2000) Perspective on Strategic Environmental Assessment. CRC-Lewis, Boca Raton, FL.

Zoppi C, (2009), VAS di piani urbanistici comunali in adeguamento al Piano paesaggistico regionale, Convegno Nazionale VAS in Italia: prospettive e criticità, Roma

Karrer F., Panoramica delle leggi europee, nazionali e regionali sul governo del territorio. Lo strumento della VAS: la Direttiva europea 42/01/CE. In: Atti del Convegno "La Valutazione Ambientale Strategica. La Direttiva 2001/42/CE e le esperienze applicative" 31 marzo 2004, Abano Terme, Padova

INU, Gruppo nazionale VAS (2009) Proposta di emendamento al D. Lgs. 4/2008. http://www.inu.it/commissioniegruppi/download/2008_nuove/2009-07_VAS T_Proposta_emendamento_Decreto_4_2008_ver_4.pdf. Ultimo accesso 12 Giugno 2010

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI