La spartul târgului?

Opțiunile României vizavi de Spațiul Schengen

Spre uzul CSAT din 17 septembrie 2015

Autori: Ciprian Ciucu & Roxana Albisteanu CRPE Policy Brief no. 38, Septembrie 2015

Cuprins 1. Preambul ........................................................................................................................................... 2 2. Opțiunea 1: menținerea obiectivului de a adera la Spațiul Schengen cât mai repede posibil ... 4

2.1. Abordarea 1: Continuarea demersurilor diplomatice ................................................................... 4 2.2. Abordarea 2: Forțarea votului în Consiliu și eventual acționarea Consiliului în justiție la Curtea Europeană ................................................................................................................................................... 5 2.3. Abordarea 3: Decuplarea de Bulgaria în procesul de aderare.................................................... 6

3. Opțiunea 2: Renunțarea la obiectivul Schengen pe o perioadă nedeterminată .......................... 7 3.4. Abordarea 4: Amânarea asumată și transparentă a votului în Consiliul JAI ........................ 7 3.5. Abordarea 5: Amânarea tacită și informală a votului în Consiliul JAI (menținerea status quo-ului) ; ....................................................................................................................................................................... 8

2

1. Preambul

Am plănuit lansarea acestui raport înainte de criza provocată de valul de refugiați și imigranți ce

au pus o presiune fără precedent pe frontierele externe ale Spațiului Schengen. În acest moment

orice decizie cu privire la spațiul european de liberă circulație nu poate face abstracție de acest

factor deosebit de important, semnalat de către CRPE încă din anul 2012 în raportul SCHENGEN:

De ce nu se poate decupla Bulgaria de România și unde este problema reală.

Principalul factor în funcție de care se va decide momentul în care România va deveni membră a

Spațiului Schengen este presiunea migratorie pe frontierele externe, în special în Grecia. Cu tot

sprijinul Frontex (de altfel, insuficient) Grecia nu a putut proteja, în mod adecvat şi în

conformitate cu acquis-ul Uniunii, în special din cauza caracteristicilor geografice, frontiera

externă a Uniunii Europene. Acest fapt a fost recunoscut atât de către oficiali greci, cât și europeni,

și este reflectat succesiv în rapoartele Frontex.

Pe parcursul desfăşurării misiunilor de evaluare în vederea aderării la spaţiul Schengen, atât

României, cât și Bulgariei, le-au fost evaluate, în principal, capacitățile de a proteja

frontierele externe ale Uniunii. Și ambele au trecut, într-un final, testele. Filosofia Spațiului

Schengen a fost că libera circulație internă

este posibilă doar dacă frontierele externe

sunt sigure. După ce frontierele externe n-

au mai fost sigure și zeci de mii de refugiați

și imigranți au forțat intrarea în Uniunea

Europeană, au apărut și primele controale

la frontierele interne, introduse de către

Austria, Slovacia şi Germania.

Presiunea migraționistă care a dus la

penetrarea granițelor frontierelor externe

ale Greciei, Italiei și Ungariei în anul 2015

face ca standardele cerute României și

Bulgariei să fie inutile, atât timp cât acestea

nu au fost aplicate și Statelor Membre a

căror frontieră a fost penetrată cu mare

ușurință și cu acceptul tacit al unora dintre

Statele Membre.

România și Bulgaria au fost ferite de

problemele generate de criza migrației din

2015, probleme similare celor cu care s-au

confruntat Grecia, Macedonia, Serbia și Ungaria, țări care s-au aflat pe principala rută migratorie.

Principalii factori care au făcut ca România și Bulgaria să nu se afle pe ruta migratorie cu

principală destinație Germania, constau în (1) faptul că cele două state nu se află în Spațiul

Schengen, controlând activ frontierele și (2) bariera fizică naturală reprezentată de Dunăre ce

ridică problema dificultăţii suplimentare de traversare. În același timp, în mod evident, România

Situația bizară în care ne aflăm România a fost evaluată în perioada 2007 –

2011 în cadrul legal al unui mecanism de

evaluare care astăzi nu mai există, în baza fostei

Guvernanțe Schengen. Deoarece au fost deja

evaluate iar vizitele de evaluare s-au scontat cu

rezultate pozitive, atât România cât și Bulgaria

au condiționat noul pachet de Guvernanță

Schengen de exceptarea de la noi evaluări până

în momentul în care se ia decizia de a fi primite

în Spațiul Schengen. Noua guvernanță

Schengen presupune noi evaluări, obligatorii,

cel puțin o dată la 5 ani, care să fie derulate de

către Comisia Europeană, dar acestea nu

vizează România și nici Bulgaria. Astfel, cele

două state nu pot face altceva decât să aștepte

decizia politică, timp în care mecanismele

aplicate de-a lungul timpului pot funcționa la

standardele din 2011 sau nu.

3

și Bulgaria sunt doar țări de tranzit, nereprezentând ținte de destinație pentru refugiați și

imigranți.

Acesta nu este momentul pentru a negocia un nou termen pentru integrarea României în

Schengen dar este un moment bun pentru a discuta și defini opțiunile pe care le avem. Astfel, în

urma analizei noastre, se prefigurează două opțiuni majore:

Opțiunea 1: Menținem obiectivul de adera la Spațiul Schengen cât mai repede posibil;

Opțiunea 2: Renunțarea la obiectivul Schengen pe o perioadă nedeterminată.

Opțiunea 1 – Această opțiune face abstracție de presiunea migratorie sau pleacă de la premisa

că aceasta va scădea treptat, lucrurile urmând să evolueze spre starea în care se aflau la sfârșitul

anului 2014 – începutul anului 2015. În cadrul acestei opțiuni putem identifica trei abordări:

- Abordarea 1: Continuarea demersurilor diplomatice;

- Abordarea 2: Forțarea votului în Consiliul JAI;

- Abordarea 3: Decuplarea de Bulgaria (reluarea individuală a procesului de

aderare);

Opțiunea 2 - Premisa de la care plecăm este că până la reformarea politicii comune în materie de

migrație şi azil și o contribuție solidară din partea Statelor Membre pentru protecția frontierelor

externe, astfel încât aceasta să nu rămână exclusiv în competența statelor de la frontiera externă

Schengen, Grecia (și nici Italia) nu va reuși să asigure în mod corespunzător securitatea

frontierelor. Astfel, fluxurile de migranți vor pătrunde în Schengen și vor continua să se deplaseze

către țările bogate din Nord-Vestul Europei.

Renunțarea la obiectivul Schengen pentru o perioadă nedeterminată este cea mai sinceră și

pragmatică opțiune, dar prezintă câteva dezavantaje în ceea ce privește statutul României în

Uniunea Europeană și poate duce chiar la redefinirea procesului de europenizare.

- Abordarea 4: Amânarea asumată și transparentă a votului în Consiliul JAI;

- Abordarea 5: Amânarea tacită și informală a votului în Consiliul JAI;

Opțiunea 1 – Menținerea

obiectivului de aderare

rapidă la Spațiul Schengen

Opțiunea 2 – Renunțarea la

obiectivul Schengen pe o

perioadă nedeterminată

Abordarea 1: Continuarea demersurilor

diplomatice;

Abordarea 2: Forțarea votului în Consiliul JAI

Abordarea 3: Decuplarea de Bulgaria (reluarea

individuală a procesului de aderare)

Abordarea 4: Amânarea asumată și transparentă

a votului în Consiliul JAI

Abordarea 5: Amânarea tacită și informală a

votului în Consiliul JAI

4

2. Opțiunea 1: menținerea obiectivului de a adera la Spațiul Schengen cât mai

repede posibil

Aceste abordări, prezentate mai jos, au fost discutate în cadrul unui mecanism de consultare

publică cu reprezentanți ai autorităților din domeniu și cu experți din societatea civilă și din

mediul academic înainte de momentul iulie-august 2015, atunci când presiunea migratorie a atins

cote nebănuite. Ne-am propus să identificăm un spectru cât mai larg și mai complex de argumente

pro- și contra- în sprijinul/în defavoarea fiecăreia modalitățile prin care putem atinge obiectivul

definit la opțiunea 1.

2.1. Abordarea 1: Continuarea demersurilor diplomatice

Această opțiune a fost pusă în aplicare în ultimii ani și constă în continuarea eforturilor

diplomatice pentru obținerea consensului; până în prezent nu a funcționat, fiind de multe ori

deturnată de evenimente politice interne și de contextul politic extern.

Dacă aderarea la Spațiul Schengen rămâne un obiectiv prioritar, autorii acestui policy paper

consideră că obișnuitele canale diplomatice au fost epuizate.

Argumente pentru această opțiune:

Nu prezintă riscuri majore (în afară de amânarea deciziei în Consiliu, la nesfârșit);

Este o poziție constructivă, care nu schimbă “filosofia” Tratatului de Aderare1 care

prevede ca România să devină membră a Spațiului Schengen imediat ce va îndeplini

condițiile de aderare.

Argumente împotriva acestei opțiuni:

Ne pune într-o poziție de inferioritate politică față de alte State Membre;

Canalele diplomatice par a fi epuizate;

Această poziție nu a adus nici măcar mici succese de etapă (aderarea cu frontierele

aeriene şi maritime);

Permite statelor membre să aducă în discuții condiționalități/pretexte adiacente, fără

legătură cu subiectul Schengen;

Legarea în continuare de facto, dar fără baze legale, a subiectului Schengen de Mecanismul

de Cooperare și Verificare pe Justiție.

Concluzie:

Menținerea status-quo-ului nu ne oferă un orizont predictibil pentru o decizie favorabilă, fiind o

opțiune care ne duce foarte mult în zona conjuncturală - cazul în care apar chestiuni de ordin

politic/diplomatic care nu sunt vizibile acum, punând toată presiunea pe instrumentele

diplomatice.

1 Conform Tratatului de Aderare România are dreptul și obligația să devină membră a Spațiului Schengen imediat ce va îndeplini condițiile de aderare

5

2.2. Abordarea 2: Forțarea votului în Consiliu și eventual acționarea Consiliului în justiție la

Curtea Europeană

De facto, Statele Membre au respins aderarea României și Bulgariei la Schengen prin semnale

repetate cum că, dacă acest subiect s-ar introduce pe ordinea de zi a Consiliilor JAI, votul ar fi unul

negativ. Reacția coordonată a autorităților Române și Bulgare a fost de a nu introduce sau de a

retrage în ultimul moment subiectul de pe ordinea de zi a Consiliului. Deoarece niciodată nu s-a

ajuns la vot, nu s-a putut spune că aderarea celor două state a fost formal respinsă.

Aceasta este o opțiune radicală și presupune parcurgerea următoarelor etape:

(1) Anunțarea Statelor Membre despre hotărârea de nestrămutat a României de a introduce

subiectul adoptării deciziei de aplicare integrală a acquis-ului Schengen în Consiliu,

concomitent cu semnale ale intenţiei de acţionare în faţa Curții Europene de Justiție, în

cazul unui vot negativ.

În acest caz este posibil ca România să forțeze obținerea unui vot pozitiv și să nu fie nevoie de

etapa următoare. În cazul mai probabil că va obține în continuare un vot negativ, trebuie să se

pregătească pentru etapa a II-a.

(2) Sesizarea Curţii Europene de Justiție cu privire la neîndeplinirea de către un alt stat

membru a obligaţiilor asumate prin tratatele UE / Sesizarea Comisiei Europene în

vederea declanşării, de către această instituţie, a unei proceduri privind constatarea

neîndeplinirii obligaţiilor stabilite de tratatele Uniunii.

Diferenţa dintre cele două proceduri este dată numai de competenţa de iniţiere, elementele

esenţiale ale încălcării fiind similare.

Prin aceste acțiuni, România ar putea forța mâna Statelor Membre care vor vota împotrivă și care

vor trebui să aplice deciziile Curții, dacă acestea ne sunt favorabile.

Pe de altă parte, conştiente că România este decisă să obţină un răspuns formal în privinţa

Deciziei de aderare şi beneficiind de semnale cu privire la intenţia fermă de a acţiona în justiţie în

cazul unui vot negativ, opinia noastră este că statele membre oponente nu vor risca un vot

negativ, cel mult preferând să se abţină de la vot, soluţie ce le-ar permite să rămână cu o imagine

politică intactă, atât în plan intern, cât şi în plan european.

În situaţia în care statele oponente ar vota, totuşi, împotriva adoptării Deciziei de aderare, având

în vedere prejudiciile de imagine dar şi materiale în cazul în care această soluţie s-ar pune în

aplicare, nu excludem posibilitatea ca “litigiul” să se stingă încă din faza discuţiilor informale, fără

a se ajunge în ultima etapă de a acţiona, efectiv, în justiţie.

Argumente pentru această abordare:

Oferă un orizont de timp mai clar;

Elimină din dezbatere argumente din afara cadrului legal (Mecanismul de Coordonare și

Verificare pe Justiție, problematica romilor, abuzarea sistemelor de protecție socială din

Germania).

6

Argumente împotriva acestei abordări:

Poate antagoniza relaţiile României cu unele dintre Statele Membre;

Un eventual verdict negativ la Curtea Europeană de Justiție ar lipsi România de

argumentul legal, bazat pe Tratatul de Aderare, care e un argument forte folosit în

demersul diplomatic;

Concluzie: Această abordare este optimă în situația în care România (în acord prealabil cu

Bulgaria) dorește clarificarea din punct de vedere legal a procesului de aderare la Schengen, dar

nu este însa o opțiune viabilă în contextul actual, având în vedere criza refugiaților și a

imigranților, putând fi folosită totuși într-un moment ulterior.

2.3. Abordarea 3: Decuplarea de Bulgaria în procesul de aderare

Lucrurile ar fi putut fi mai simple dacă evaluarea nu s-ar fi făcut ”la pachet”, ci individual –

Bulgaria are în continuare probleme mai mari în ceea ce privește progresele pe MCV decât

România, iar presiunea migratorie este considerabil mai mare pe țara vecină mai ales din cauza

frontierei terestre pe care aceasta o are cu Turcia. Dar logica valurilor de aderare la UE,

funcțională în anul 2007, a fost menținută și pentru aderarea la Schengen și este disfuncțională în

2015. Această abordare ar presupune ca Bulgaria să rămână pe o perioadă nedeterminată în afara

spațiului Schengen, în timp ce România ar putea fi primită.

Argumente pentru această abordare:

Permite acceptarea României în Spațiul Schengen, menținând barierele actuale în calea

migrației ilegale (ruta terestră nu s-ar muta în România deoarece Bulgaria va menține

frontierele terestre);

Argumente împotriva acestei abordări:

Pare inacceptabilă din punct de vedere politic, Bulgaria ar rămâne singura țară din

regiune în afara Spațiului Schengen, cu toate că face mai mult pentru protecția frontierelor

decât Grecia;

Necesită investiții suplimentare de securizare a frontierei pe Dunăre (estimate la 100

milioane de euro);

Necesită reluarea majorităţii etapelor din cadrul procesului de evaluare (răspunsuri la

chestionarul Schengen, vizite de evaluare, adoptarea Concluziilor Consiliului, adoptarea

deciziei de aplicare integrală a acquis-ului Schengen);

Ar afecta relațiile diplomatice cu un vecin important, precum și cooperarea

transfrontalieră;

Contrazice discursul folosit până acum de România, bazat pe solidaritate;

Presupune noi eforturi diplomatice susținute;

Necesită măsuri suplimentare de întărire a frontierei terestre cu Serbia;

Nimeni nu va putea garanta că viitoarele vizite de evaluare vor fi trecute cu bine sau că

procesul de evaluare nu va fi întârziat, din nou, pe baza unor motive fără legătură cu

acesta.

O eventuală decuplare de Bulgaria în acest moment nu este acoperită juridic. Pentru a se putea

realiza, este nevoie ca în Consiliul JAI să se decidă schimbarea Regulamentului 1053/2013 (Noua

Guvernanță Schengen), votul urmând a fi luat cu o majoritate dublă. Pentru aceasta este nevoie

7

ca România să inițieze eforturi pentru a se asigura că cel puțin patru State Membre, totalizând

35% din populația UE, nu s-ar opune schimbării Regulamentului menționat mai sus.

Dacă s-ar reuși schimbarea Regulamentului, România ar trebui să depună o nouă delcarație de

pregătire (Delcaration of Readiness) care să fie acceptată de către Consiliul JAI, fără votul statelor

din afara Schengen.

Concluzie:

Această abordare este dificil de pus în practică pentru că Statele Membre nu au motivații

suplimentare de a relua tevatura schimbărilor legislative pentru a obține același efect pe care deja

îl au și fără aderarea României la Schengen. Această variantă ar putea fi adusă în discuție în

situația în care, după criza refugiaților și imigranților din 2015, întreaga Guvernanță Schengen ar

fi repusă în discuție. Pe de altă parte o astfel de iniţiativă nu ar fi, în opinia noastră, în favoarea

României, care ar accepta să deruleze din nou procesul de evaluare, fără ca nimeni să-i garanteze

la final aderarea la spaţiul Schengen.

3. Opțiunea 2: Renunțarea la obiectivul Schengen pe o perioadă nedeterminată

Această opțiune presupune ca toți actorii (Statele Membre) să recunoască atât la nivel național,

cât și la nivel european, că presiunea migratorie este foarte mare și este ȋn interesul tuturor

părților ca România și Bulgaria să mai aștepte, până la un termen ce nu poate fi identificat acum,

aderarea la spațiul de liberă circulație. Această recunoaștere poate fi explicită, prezentată public,

sau implicit discutată și acceptată tacit în spatele ușilor închise.

Este important să existe discuții sincere cu partenerii europeni cu privire la oportunitatea

aderării la Spațiul Schengen, în care să nu se prefigureze o viitoare dată de aderare și să se

obțină, prin consens, promisiunea că dacă presiunea imigraționistă va ajunge la cote

gestionabile (inclusiv prin ajutorarea mai serioasă a statelor cu frontieră externă),

amânarea obținerii statutului de stat membru Schengen nu va mai fi condiționată de

motive neserioase, așa cum s-a întâmplat în trecut.

În octombrie 2015 va avea loc un nou Consiliu JAI în care nu ne așteptăm ca România sau Bulgaria

să forțeze un vot (nu au făcut-o până acum, de ce ar fi de data acesta altfel?) dar ar fi un moment

oportun de a se discuta situația în care cele două state se găsesc. Dacă decidenții români vor

merge pe opțiunea 2, acesta ar fi momentul pentru a o face.

3.4. Abordarea 4: Amânarea asumată și transparentă a votului în Consiliul JAI

Această abordare este de natură să aducă sinceritate în dezbaterea dintre Statele Membre și să

contribuie la creșterea încrederii între ele. Acestă abordare presupune discuții prealabile cu

Statele Membre în cadrul Consiliului JAI dar și cu Comisia Europeană și obținerea consensului din

partea partenerilor europeni pe ideea că România renunță temporar la obiectivul Schengen până

la un moment oportun reluării discuțiilor.

Argumente pentru această abordare:

Menține status-quo-ul și nu atrage ruta imigraționistă spre România;

8

Elimină din discuție temele adiacente, irelevante subiectului Schengen (MCV, abuzarea

sistemelor sociale, problematica romilor);

Se explică transparent cetățenilor motivele (reale) care stau la baza acestei decizii;

Este de natură să crească încrederea cetățenilor în decidenții naționali și europeni;

Permite recunoașterea meritelor României în asigurarea securității frontierelor externe

ale UE;

Permite solicitatrea de compensații de către România deoarece țara noastră contribuie la

securitatea frontierelor Uniunii dar nu este membră a spațiului de liberă circulație.

Argumente împotriva acestei abordări:

România amână de facto, pe termen nedeterminat, libera circulație a cetățenilor săi,

prevăzută în Tratatul de Aderare, și acceptă continuarea verificărilor la punctele sale de

trecere a frontierei;

Având în vedere că aceasta este o obligaţie juridică, asumată de ţara noastră, la care

aceasta renunţă pur şi simplu, nu ar fi lipsit de sens ca pe viitor, să apară întrebarea: de

ce a renunţat România, asumat şi declarat, la un drept prevăzut pentru cetăţenii ei?

Concluzie:

Acestă abordare este recomandabilă în contextul deschiderii discuțiilor pe o eventuală agendă

comună privind migrația și în situația în care Uniunea Europeană va decide că responsabilitatea

apărării granițelor aparține în comun tuturor Statelor Membre și nu doar statelor care sunt

poziționate pe frontierele externe. Astfel, România ar trebui să susțină, cel puțin, întărirea

considerabilă a Frontex și participarea tuturor statelor la securizarea frontierelor.

3.5. Abordarea 5: Amânarea tacită și informală a votului în Consiliul JAI (menținerea status

quo-ului) ;

Această abordare presupune ca România și Bulgaria să nu mai introducă subiectul aderării pe

ordinea de zi, având acordul tacit al celorlalte State Membre, dar fără a comunica motivul real -

presiunea migratorie.

Argumente pentru această abordare:

Menține status-quo-ul și nu atrage ruta imigraționistă spre România;

Elimină din discuție temele adiacente, irelevante subiectului Schengen (MCV, abuzarea

sistemelor sociale, problematica romilor);

România nu renunță formal la obiectivul Schengen;

Argumente împotriva acestei abordări:

Amână decizia până la o dată neclară;

Nu prezintă riscuri (politice) majore (în afară de amânarea deciziei în Consiliu, la

nesfârșit);

Concluzie:

Acestă abordare este de natură să prelungească starea de fapt fără a aduce noi riscuri politice,

juridice sau tehnice în discuție. Pe de altă parte, prelungirea stării de fapt este ceea ce, la nivel

declarativ, toți actorii politici din România, vor să evite.

9

Acest Policy Brief a fost elaborat în cadrul proiectului “Influenţi, alerţi şi informaţi în negocierile din UE –Expertiză şi consultare în politici europene“ finanţat prin granturile SEE 2009 – 2014, în cadrul Fondului ONG în România. Pentru informaţii oficiale despre granturile SEE şi norvegiene accesaţi www.eeagrants.org. Conţinutul acestui raport nu reprezintă în mod necesar poziţia oficială a granturilor SEE 2009-2014. Întreaga răspundere asupra corectitudinii şi coerenţei informaţiilor prezentate revine promotorului proiectului, Centrul Român de Politici Europene și autorilor raportului.

© Romanian Center for European Policies; 2015 29 Știrbei Vodă, Parter București – 1 office@crpe.ro www.crpe.ro Tel. +4 0371.083.577 Fax. +4 0372.875.089 Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitați pagina www.crpe.ro

Două idei, una neclară iar alta proastă

(1) Aderarea în două etape

Franța și Germania au venit în anul 2012 cu ideea aderării la Schengen în două etape. O primă etapă ar

presupune eliminarea controalelor la frontierele interne aeriene și maritime, iar o a doua etapă

eliminarea controalelor la frontierele terestre. Acest compromis pare interesant dar este neclar dacă

aquis-ul Schengen permite aderarea cu granițe aeriene/maritime fără a fi fixată o dată ulterioară pentru

aderarea cu granițele terestre. Cazuri similare au existat în trecut în cazul altor State Membre dar situația

nu s-a perpetuat pe termen nelimitat ci integrarea deplină a survenit în scurt timp.

Din punct de vedere legal, aderarea cu granitele aeriene ar presupune și stabilirea unei date pentru

integrarea cu granițele terestre. Termenul de regula este de 6 luni – deci succesul n-ar fi unul mic, de

etapă, ci ar asigura fixarea unei date pentru aderarea completă.

(2) Condiționarea primirii unor cote de imigranți de aderarea la Schengen

Acest lucru ar fi o greșeală deoarece România nu a acceptat niciodată legarea unor teme adiacente

(MCV, abuzarea serviciilor sociale din Vest de către cetățeni români, problematica integrării romilor etc.)

de procesul legal care presupune, conform Tratatului de Aderare, simplu și exclusiv, aplicarea aquis-ului

Schengen. Acceptarea unor elemente adiționale ar submina poziția susținută corect și constant în ultimii

patru ani.

http://www.eeagrants.org/mailto:office@crpe.rohttp://www.crpe.ro/http://www.crpe.ro/