La nuova contabilità pubblica : Il bilancio per missioni e...

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Luiss – Guido Carli

Corso di Public Management, AA 2016 - 2017

La nuova contabilità pubblica :

Il bilancio per missioni e programmi

e il decreto legislativo n. 90 del 2016

Presentazione di

Efisio Espa

Scuola Nazionale dell’Amministrazione

Roma, Aprile 2017

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Il bilancio dello Stato

per missioni e programmi

Art. 21 Legge 196/2009

“Le missioni rappresentano le

funzioni principali e gli obiettivi

strategici perseguiti con la spesa”

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Documenti RGS (www.rgs.mef.gov.it)

“La classificazione del bilancio dello Stato per

missioni e programmi risponde all’esigenza di

poter distinguere le finalità delle politiche

pubbliche e di dare maggiore evidenza nel

documento contabile di bilancio alla

dimensione assegnata alle funzioni e agli

obiettivi perseguiti con la spesa pubblica”

http://www.rgs.mef.gov.it/

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Art. 21 Legge 196/2009

“I programmi rappresentano aggregati di

spesa con finalità omogenea diretti al

perseguimento di risultati, definiti in

termini di prodotti e di servizi finali, allo

scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti

nell’ambito delle missioni”

I programmi costituiscono le unità di voto

parlamentare

La struttura del bilancio dello Stato dopo l’approvazione della Legge 196/2009

Voto

parlamentare

U.P.B.

Macroaggregato

Titolo

Centro di Responsabilità

Struttureamministrative

Composizionee natura della spesa

Composizione e natura della spesa

Voto

parlamentare

2007 2008

Programma

MissionePolitiche

Pubbliche

Macroaggregato Composizione

e natura

della spesa

Centro di Responsabilità

Voto

parlamentare

2011

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Art. 21 Legge 196/2009

RGS

La struttura per missioni e programmi

viene adottata “in una prima fase con

funzioni informative (nel 2008 [pre-196])

e, successivamente, con funzioni

autorizzatorie (a partire dall’esercizio

finanziario 2011)

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Nel corso del periodo 2008-2016:

• il numero delle missioni è rimasto

invariato (34)

• I programmi di spesa sono passati da

168 a 175 (LB 2017-2019)

• Alcuni programmi di spesa sono stati

rimodulati nei loro contenuti

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Elenco missioni

1. Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e PCM

2. Amministrazione generale e supporto alla

rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul

territorio

3. Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali

4. L’Italia in Europa e nel mondo

5. Difesa e sicurezza del territorio

6. Giustizia

7. Ordine pubblico e sicurezza

8. Soccorso civile

9. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca

10.Energia e diversificazione delle fonti energetiche

11.Competitività e sviluppo delle imprese

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Elenco missioni

12.Regolazione dei mercati

13.Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto

14. Infrastrutture pubbliche e logistica

15.Comunicazioni

16.Commercio internazionale e internazionalizzazione del

sistema produttivo

17.Ricerca e innovazione

18.Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e

dell’ambiente

19.Casa e assetto urbanistico

20.Tutela della salute

21.Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e

paesaggisitci

22. Istruzione scolastica

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Elenco missioni23. Istruzione universitaria e formazione post-

universitaria

24.Diritti sociali, politiche sociali e famiglia

25.Politiche previdenziali

26.Politiche per il lavoro

27. Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti

28.Sviluppo e riequilibrio territoriale

29.Politiche economico-finanziarie e di bilancio e tutela

della finanza pubblica

30.Giovani e sport

31.Turismo

32.Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni

pubbliche

33.Fondi da ripartire

34.Debito pubblico

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Missioni e programmi/Un caso concreto

11. COMPETITIVITA’ E SVILUPPO DELLE IMPRESE

• Promozione e attuazione di politiche di sviluppo,

competitività e innovazione, di responsabilità sociale

d’impresa e movimento cooperativo (MISE)

• Vigilanza sugli enti, sul sistema cooperativo e sulle gestioni

commissariali (MISE)

• Incentivazione del sistema produttivo (MISE)

• Incentivazione alle imprese per interventi di sostegno (MEF)

• Interventi di sostegno tramite il sistema della fiscalità (MEF)

• Lotta alla contraffazione e tutela della proprietà industriale (MISE)

• Coordinamento azione amministrativa, attuazione di indirizzi e

programmi per favorire competitività e sviluppo delle imprese, dei

servizi di comunicazione e del settore energetico (MISE)

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Missioni e programmi/Un caso concreto

11. COMPETITIVITA’ E SVILUPPO DELLE IMPRESE

• Promozione e attuazione di politiche di sviluppo,

competitività e innovazione, di responsabilità sociale

d’impresa e movimento cooperativo (MISE)

Centro di responsabilità:

Direzione generale per la politica industriale, la

competitività e le piccole e medie imprese

Ministero dello sviluppo economico

(A ogni programma di spesa corrisponde un unico centro

di responsabilità)

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Missioni e programmi

Il punto di vista, molto interessante, della

RGS sui primi anni di vita del bilancio per

missioni e programmi:

“L’esperienza ha segnalato la difficoltà di

comprendere con immediatezza i

contenuti di ciascun programma e

l’opportunità di procedere a ulteriori

perfezionamenti per rendere più leggibili

le politiche sottostanti e più monitorabili i

loro effetti. […]

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Missioni e programmi

In un contesto in cui prevale l’approccio

giuridico rispetto a quello economico

nell’allocazione e gestione delle risorse

finanziarie, i programmi non sono

diventati un riferimento per la decisione di

bilancio, né per l’organizzazione delle

amministrazioni. L’attenzione del

Parlamento per l’allocazione complessiva

delle risorse del bilancio tende a essere

limitata e i programmi percepiti come

troppo aggregati e poco esplicativi.”

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Missioni/programmi/azioni

L’introduzione delle azioni mira, tra gli altri

obiettivi a rafforzare l’utilizzo del bilancio

dello Stato per scopi e risultati,

confermando “un forte orientamento ad

aumentare l’attenzione, al momento della

decisione di bilancio, all’allocazione delle

risorse alle diverse finalità dell’intervento

pubblico”

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Anche alo scopo di rafforzare l’utilizzo

effettivo del bilancio per missioni e

programmi, il D.Lgs 90/2016, in attuazione

della delega prevista dall’art. 40 della L.

196/2009, introduce all’art. 2 (ora art. 25

bis della L. 196) le AZIONI

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Più in dettaglio, dall’art. 25-bis della

196/2009:

C. 1: I programmi di spesa […] sono

suddivisi in azioni.

C 2: Le azioni costituiscono un livello di

dettaglio dei programmi di spesa che

specifica ulteriormente la finalità della

spesa rispetto a quella individuata in

ciascun programma, tenendo conto della

legislazione vigente

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196/2009:

C. 3: Ai fini della loro individuazione le

azioni devono presentare le seguenti

caratteristiche:

a) raggruppano le risorse finanziarie

dedicate al raggiungimento di una stessa

finalità [ad eccezione delle spese di

personale]

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196/2009:

C. 3:

b) Specificano la finalità della spesa in

termini di:1. Settori o aree omogenee di intervento;

2. Tipologie dei servizi o carattere di utenti;

3. Tipi di attività omogenee;

4. Categorie di beneficiari di trasferimenti o contribuzioni

in denaro

5. Ogni altro elemento che descriva esplicitamente le

realizzazioni, i risultati e gli scopi della spesa;

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196/2009:

C. 3:

c) [le azioni] corrispondono a insiemi

omogenei di autorizzazioni di spesa,

sotto il profilo delle finalità;

d) Sono significative sotto il profilo

finanziario e, quanto più possibile, stabili

nel tempo

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196/2009:

C. 4: Le azioni possono contenere spese di

natura economica diversa. In ogni caso, ai

fini della gestione e della rendicontazione,

le spese di personale di ciascun

programma di spesa sono iscritte

all’interno di un’unica azione.

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MOLTO IMPORTANTE:

C. 7: Le disposizioni appena riportate “si

applicano, in via sperimentale, dall’esercizio

2017 fino alla conclusione dell’esercizio

finanziario precedente a quello individuato”

[dopo valutazione] come ultimo della fase

sperimentale.

“Durante il medesimo periodo, la suddivisione dei

programmi di spesa in azioni,[…] riveste

carattere meramente conoscitivo e integra

quella prevista, ai fini della gestione e della

rendicontazione […].”

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MOLTO IMPORTANTE:

Circolare RGS n. 2/2017

Si conferma, nella fase sperimentale ora in corso,

il carattere conoscitivo delle azioni che

comunque (sottolineatura RGS) integrano le

classificazioni previste ai fini della gestione e

della rendicontazione e [inoltre] (nostra

sottolineatura) costituiscono per questo anche

un importante punto di riferimento per la nuova

disciplina in materia di flessibilità di bilancio.

(Circolare RGS n. 30/2016) […]

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MOLTO IMPORTANTE:

Circolare RGS n. 2/2017

Di conseguenza, a partire dal 1° gennaio 2017 tutti

i provvedimenti di variazione di bilancio (Decreti

del Ministro dell’economia e delle finanze,

Decreti del Ministro competente, Decreti

direttoriali e interdirettoriali) dovranno indicare:

la missione, il programma di spesa, l’azione e i

capitoli e, ove necessario, i piani gestionali

interessati dalle modifiche contabili.

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Documenti RGS. Inoltre:

1. Laddove la valutazione della fase

sperimentale giungesse a valutazioni

positive le azioni potrebbero “sostituire gli

attuali capitoli di bilancio quale unità

elementare della gestione”

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2. “Le azioni sono, a partire dal 2018, anche

unità di riferimento per la definizione di

obiettivi nelle note integrative agli stati di

previsione di ciascun ministero,

contribuendo a valorizzare anche il

Rendiconto dello Stato come momento

per una valutazione dei risultati raggiunti

(non solo finanziari)”

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3. “Affinché programmi e azioni fungano da

raccordo tra il bilancio e le politiche

pubbliche, non debbono essere

considerati una mera classificazione dei

dati di bilancio. Possono essere utilizzati

per evidenziare i trade off tra le diverse

possibilità di allocazione delle risorse e

fornire indicazioni per una valutazione ex-

post dei risultati dell’azione di governo.

[…]

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3. “In questo senso, l’articolazione

funzionale del bilancio può costituire un

riferimento per la programmazione

strategica, la valutazione della spesa e la

valutazione della performance delle

amministrazioni”.

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Nel bilancio gestionale legato alla LB 2017-

2019 si hanno al momento:

• 34 missioni

• 175 programmi

• 715 azioni

• 4.911 capitoli di spesa attivi

• Ciascun capitolo con le proprie

suddivisioni in articoli

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L’esempio della missione Competitività e sviluppo delle

imprese (MISE) e programma “Promozione e

attuazione…”” Azioni (CP e CS)

• Spese di personale per il programma

• Politica industriale e politiche per la

competitività del sistema produttivo nazionale

• Realizzazione di progetti di ricerca e sviluppo

tecnologico dell’industria aeronautica

• Interventi per l’innovazione del sistema

produttivo del settore dell’aerospazio, della

sicurezza e della difesa

• Ammortamento mutui per interventi nel settore

dell’aerospazio, della sicurezza e della difesa

• Promozione delle PMI e del movimento

cooperativo

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Articolazione AZIONE in capitoli:

Politica industriale e politiche per la competitività del

sistema produttivo nazionale

Dal Decreto di ripartizione in capitoli 2017-2019

MISE – Bilancio per capitoli 2017

Alcuni esempi:• Spese per acquisto di beni e servizi

• Spese per il pagamento dei canoni acqua…

• Missioni all’interno

• Spese per la sorveglianza sanitaria e sicurezza dei luoghi di lavoro

• Fitto di locali e oneri accessori

• Spese relative alla manutenzione di impianti e attrezzature…

• Tasse comunali per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti urbani

• Elaborazione analisi e studio ne settori delle attività produttive

• Risorse per i centri di competenza ad alta specializzazione per la

promozione e la realizzazione di progetti di ricerca applicata…

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Altri aspetti del decreto legislativo n. 90/2016

.

Principali innovazioni:

a) «la revisione delle missioni e dei programmi nonché

della classificazione delle spese nel cui ambito, tra

l’altro, l’attuale distinzione tra spese rimodulabili e

non rimodulabili è sostituita da una nuova

classificazione articolata in

• Oneri inderogabili

• Fattori legislativi

• Spese di adeguamento al fabbisogno»

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Il decreto legislativo n. 90/2016


b) «la modifica della struttura delle note integrative al

ddl bilancio nonché di quelle allegate al rendiconto;

c) l’introduzione della contabilità integrata – vale a dire

di un sistema di contabilità economico-patrimoniale

– in affiancamento alla contabilità finanziaria

nonché del piano dei conti integrato, costituito da

conti che rilevano le entrate e le spese in termini di

contabilità finanziaria e da conti economico-

patrimonali, entrambi redatti secondo comuni criteri

di contabilizzazione»

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d) «la modifica, infine, delle disposizioni inerenti la

disciplina delle contabilità speciali al fine della

progressiva eliminazione delle gestioni da

ricondurre a contabilità ordinaria»

e) l’introduzione delle azioni

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Le Note integrative al Bilancio di previsione

L’art. 21, c. 11, lettera a) della Legge 196/2009 prevede che

a ciascuno stato di previsione sia allegata una nota

integrativa.

“Per la spesa [la nota integrativa] illustra le

informazioni relative al quadro di riferimento in

cui l’amministrazione opera e le priorità

politiche, in coerenza con quanto indicato” nel

DEF e nel DPCM – previsto dalla novella della

196 introdotta dal D.Lgs 90/2016, art. 4, c. 1 -

relativo alla fissazione di obiettivi (o anche

limiti) di spesa triennali per ciascun

ministero.[…]

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L’art. 21, c. 11, lettera a) della Legge 196/2009 prevede che

a ciascuno stato di previsione sia allegata una nota

integrativa.

La Nota integrativa riporta inoltre il piano degli

obiettivi, intesi come risultati che le

amministrazioni intendono conseguire, correlati

a ciascun programma e formulati con

riferimento a ciascuna unità elementare del

bilancio, e i relativi indicatori di risultato in

termini di livello dei servizi e di interventi”

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Più esplicitamente, il documento RGS “Note

integrative al bilancio di previsione.

Aspetti generali e normativi” definisce la

Nota integrativa come “un documento di

ausilio alla programmazione dell’impiego

delle risorse pubbliche per il triennio di

riferimento del bilancio dello Stato che

completa ed arricchisce le informazioni

del bilancio”

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Al momento, le note integrative contengono

una definizione di “obiettivi” cui sono

associati, di norma, specifici

“comportamenti” dell’amministrazione e

stanziamenti in conto competenza

proiettati sull’orizzonte triennale del

bilancio di previsione

In prospettiva, gli obiettivi relativi a uno

specifico programma di spesa dovrebbero

conformarsi alla struttura delle azioni che

articolano ciascun programma di spesa

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Delega disposta dall’art. 42 della 196/2009.


a) «norme volte alla razionalizzazione dell’accertamento delle

entrate e degli impegni delle spese, con imputazione di

questi ultimi agli esercizi in cui le obbligazioni divengono

esigibili

b) Modifiche alla normativa in tema di accertamento e

mantenimento in bilancio dei residui passivi […]

c) Il rafforzamento del ruolo programmatorio del bilancio di

cassa, in particolare ridisciplinando […] l’obbligo per per i

dirigenti responsabili di predisporre un piano finanziario dei

pagamenti (cronoprogramma)

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