Dipartimento di Scienze Politiche Cattedra di Relazioni Internazionali

GLOBAL GOVERNANCE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE

Prof. Maffettone

Sara Prandi Matr. 065372

CANDIDATORELATORE

ANNO ACCADEMICO 2012/1013

INTRODUZIONE.......................................................................................................- 1 -

1 DEFINIRE LA GLOBAL GOVERNANCE..........................................................- 3 -

1.1 LA NUOVA FRONTIERA DELLA POLITICA.................................................................- 3 -

1.2 LE CARATTERISTICHE DELLA GLOBAL GOVERNANCE..............................................- 5 -

1.3 GLI ATTORI PRINCIPALI DELLA GLOBAL GOVERNANCE..........................................- 8 -1.3.1 Gli Stati............................................................................................................- 9 -1.3.2 Le Organizzazioni Internazionali..................................................................- 10 -Le Organizzazioni Intergovernative........................................................................- 11 -L' Organizzazione delle Nazioni Unite....................................................................- 11 -Le Organizzazioni Non Governative.......................................................................- 13 -1.3.3 Altri attori......................................................................................................- 13 -

1.4 IL DIRITTO INTERNAZIONALE E LA “SOFT LAW”..................................................- 14 -

1.5 IL PROCESSO DELLA GLOBAL GOVERNANCE: IL MULTILATERALISMO.................- 15 -

2 UN CASO DI APPLICAZIONE DELLA GLOBAL GOVERNANCE: LA SICUREZZA ALIMENTARE.................................................................................- 17 -

2.1 LA FAME NEL MONDO............................................................................................- 17 -

2.2 DEFINIRE LA GLOBAL GOVERNANCE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE.................- 19 -2.2.1 Diritto al cibo.................................................................................................- 20 -2.2.2 L'ambito politico e la FAO.............................................................................- 22 -2.2.3 L'ambito economico e l'OMC........................................................................- 23 -2.2.4 I rapporti tra la FAO e l'OMC.......................................................................- 25 -

2.3 I PROBLEMI POLITICI ED ECONOMICI IN SENO ALLA GOVERNANCE MONDIALE.....- 27 -2.3.1 Lo scenario del mercato mondiale: la crisi del 2007-2008...........................- 27 -2.3.2 L'influenza del settore economico e privato..................................................- 28 -2.3.3 Il problema di un regime complesso..............................................................- 30 -

2.4 PREREQUISITI PER UNA GOVERNANCE EFFICACE..................................................- 31 -2.4.1 La riforma della FAO.....................................................................................- 32 -2.4.2 Il futuro della global governance: la CSA.....................................................- 33 -

CONCLUSIONE.......................................................................................................- 35 -

BIBLIOGRAFIA......................................................................................................- 37 -

SITOGRAFIA...........................................................................................................- 39 -

INTRODUZIONE

“Hunger is not an issue of charity. It is an issue of justice."Jacques Diouf

L'umanità ha sconfitto nemici molto agguerriti nel cammino della propria evoluzione ma ve n'è uno

che sopravvive a qualsiasi progresso e si ripresenta in maniera drammatica in ogni periodo storico:

la mancanza di cibo.

Le più recenti stime della FAO riportano numeri da primato negativo: 870 milioni di affamati nel

mondo, dei quali il 98% vive nei Paesi in via di sviluppo. Tra questi 578 milioni vivono in Asia e

nelle zone del Pacifico e 239 milioni nell'Africa Sub-Sahariana.

Nonostante si creda che dopo tanti anni di impegno e di sforzi di molte organizzazioni

internazionali il problema sia stato superato, la situazione mondiale ci mostra l'opposto. Come

sostiene Jacques Diouf, direttore generale della FAO, è una questione di giustizia. Il cibo deve

essere un diritto, garantito a livello internazionale ad ogni persona nel mondo”.

L'uomo moderno non è forse capace di risolvere questo problema? Sembra un paradosso di questa

nostra società contemporanea quello di avere le conoscenze scientifiche e le tecnologie per potere

ricavare dal nostro pianeta risorse alimentari per tutti i suoi abitanti mentre invece più di una

persona ogni dieci sopravvive in condizioni di gravi carenze alimentari.

Il problema affligge principalmente i Paesi in via di sviluppo, caratterizzati dalla povertà e da

un'economia che non è in grado di soddisfare il fabbisogno alimentare della popolazione,

nonostante le risorse disponibili.

Perché dunque in un mondo sviluppato e globalizzato la fame rimane una vera e propria catastrofe?

Chi sono gli attori che operano in questo scenario e quali tra loro possono essere ritenuti i

responsabili di questa situazione?

Sono domande complesse e al tempo stesso molto interessanti per chi studia le dinamiche delle

relazioni internazionali. E infatti il problema non è né scientifico né tecnologico, come molti

politologi hanno dimostrato con le loro ricerche e analisi.

I dati riguardanti la fame nel mondo rivelano la debolezza del sistema di governance che agisce in

questo ambito e che non riesce a mettere in atto politiche adeguate a causa della frammentazione

degli sforzi.

In aggiunta a questa condizione di instabilità si rileva una grave responsabilità a carico del settore

economico. E' più che evidente l'influenza del settore economico nelle scelte politiche

1

internazionali, ma potremmo mai immaginarci che sia anche una delle cause principali

dell'inefficienza delle economie nei Paesi in via di sviluppo, dell'incremento dei prezzi del mercato

agroalimentare o della cattiva implementazione di politiche da parte delle organizzazioni

internazionali?

I contenuti di questa tesi si articolano nel terreno delle impostazioni teoriche, delle ricerche di

esperti e delle modalità di funzionamento dei principali stakeholder, alla ricerca degli eventuali

limiti della global governance per la sicurezza alimentare.

Osservando gli attori che si muovono in questo scacchiere internazionale e analizzando i problemi

che si interpongono tra la fame nel mondo e la sua eradicazione, si cercherà anche un diverso

approccio per realizzare un sistema efficace ed efficiente, con l'intento di determinare se il futuro

riservi all'umanità la vittoria di un'altra storica battaglia.

2

1 DEFINIRE LA GLOBAL GOVERNANCE

Abstract: prima di affrontare l’argomento centrale di questo scritto, la governance delle risorse

alimentari nel mondo, a cui è dedicata la seconda parte della tesi, nelle pagine che seguono viene

dato un inquadramento storico-politico alla teoria della global governance. Ci avvicineremo così al

terreno dove affondano le radici di questo sistema di processi e di relazioni tra i paesi e le loro

istituzioni: la gestione dei problemi globali attraverso la cooperazione. La chiave di lettura che è

stata scelta per analizzare l’impianto teorico che sorregge il sistema, è mutuata dalla realtà

contemporanea. Affronterò quindi l’esposizione nell'ottica del nuovo contesto internazionale creato

dalla globalizzazione dell’economia, dei mercati e delle culture. Nei paragrafi di questa prima

parte del lavoro analizzerò poi le componenti nelle quali può essere scomposta la rappresentazione

della global governance, iniziando dagli attori principali quali sono gli Stati e le organizzazioni

internazionali, per poi giungere agli altri stakeholder rappresentati dalla società civile e dalle

imprese multinazionali. Infine, nell'ultima parte del capitolo, descriverò il sistema di norme e di

regole che, nel corso degli ultimi decenni, hanno formato il corpus legislativo su cui si basa

l’attuazione della governance. In egual misura, tratterò del multilateralismo, ovvero del processo

che sostiene le dinamiche decisionali.

1.1 LA NUOVA FRONTIERA DELLA POLITICA

L'ambito di riferimento della global governance si caratterizza nella gestione delle problematiche

transnazionali attraverso la cooperazione internazionale. Non c'è altra alternativa al lavorare

insieme e all'usare il potere collettivo, per creare un mondo migliore. La global governance, venne

definita dalla Commissione sulla global governance1 - creata nel 1992 con il supporto delle Nazioni

Unite - come la somma di tutte le strade utilizzate da individui, istituzioni, pubbliche e private, per

gestire gli affari comuni2. È un processo continuo attraverso il quale i conflitti o i diversi interessi

possono essere accomodati e le azioni cooperative possono essere intraprese.

Non dobbiamo farci condizionare dalla traduzione letterale del termine - che suonerebbe come

governo globale - perché il suo significato intrinseco è piuttosto l'opposto. Infatti, esso si riferisce

alla gestione delle questioni internazionali in assenza di un vero e proprio centro decisionale. La

global governance non tratta di un singolo ordine mondiale bensì della struttura gerarchica di

1 La Commissione sulla global governance è un organismo che è stato istituito nel 1995 al fine di studiare le nuove possibilità di cooperazione internazionale offerte dalla fine della guerra fredda. Ha il compito di indicare i mezzi per riformulare gli accordi di cooperazione internazionale affinché rispondano più efficacemente alle esigenze comuni della popolazione mondiale.

2 The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford: Oxford University Press, 1995, Cap. I, p. 1

3

autorità. In altri termini, è una collezione multi-livello di attività, di regole e di meccanismi, formali

e informali, pubblici e privati, presenti nel mondo odierno.

Gli elementi fondamentali di questa modalità di governance internazionale sono gli accordi

cooperativi di problem-solving e le attività che gli Stati e gli altri attori mettono in atto per gestire

tematiche e problemi.

Nonostante la sovranità nazionale sia ancora restia ad affidare competenze ad altri enti, assistiamo a

un discreto numero di esempi di cooperazione internazionale. Abbiamo infatti norme che regolano

la sicurezza marittima e l'inquinamento, esistono meccanismi per la risoluzione di problemi di

salute globale, per combattere l'effetto serra e il riscaldamento globale. Il mondo intero si sta

muovendo per arrivare, seppure a piccoli passi, verso la gestione comune dei problemi

internazionali.

La democrazia, da quella che ebbe origine nelle più antiche polis a quella dei sistemi politici

contemporanei, è stata la più potente tra tutte le idee politiche. La democrazia si è opposta alle

regole arbitrarie, in tutte le loro forme, esprimendo il desiderio dell'auto-determinazione all'interno

di una comunità. Oggi la globalizzazione sta ridefinendo alcuni fondamenti della politica; con

questo termine si intende un set di processi che stanno riformando l'organizzazione dell'attività

umana, estendendo le reti comunicative politiche, economiche, sociali, attraverso regioni e

continenti. Il potere non è più semplicemente stanziato in particolari siti e luoghi geografici, ma è

ramificato e interconnesso in tutto il mondo: quanto succede in un determinato luogo può avere

ripercussioni più o meno dirette in altri Paesi e continenti3. Se la democrazia esprime l'idea

dell'auto-governo in uno spazio delimitato - un territorio locale o nazionale - la globalizzazione si

riferisce alle attività e al sistema di interazioni che determina l'accavallamento delle comunità, delle

città e dei Paesi.

Democrazia e globalizzazione spingono dunque in direzioni diverse. La prima, influenza la gestione

delle attività in territori circoscritti mentre la seconda porta alla creazione di una nuova densa forma

di interazioni che vanno oltre le frontiere nazionali. La globalizzazione è stata accompagnata da una

serie di accordi multilaterali, dalla nascita di istituzioni e regimi sovra-territoriali, da politiche

transnazionali e da interventi in tutti gli aspetti degli affari globali. Possiamo quindi definire la

globalizzazione come il processo storico che ha trasformato, e sta tutt'ora trasformando,

l'organizzazione spaziale delle relazioni e delle transazioni sociali. L'aggettivo che discende da

questo termine viene oggi associato a una pluralità di sostantivi: globalizzazione del mercato, o più

in generale dell'economia, globalizzazione delle informazioni e della cultura, globalizzazione della

storia, globalizzazione della politica.

3 U. Beck, Che cos'è la globalizzazione, Carrocci, Roma, 2003, p. 24

4

L'aspetto che prenderemo in esame in questo capitolo è quello che approfondisce le implicazioni sui

cambiamenti politici.

Un ambito molto tipico della globalizzazione è infatti l'effetto che questa ha provocato

sull'organizzazione politica. Caratteristica fondamentale di questo cambiamento è l'emergere della

politica globale. Gli eventi politici di una parte del mondo possono ramificarsi rapidamente in tutto

il resto del pianeta. L'attività politica concentrata in uno spazio limitato come una città o una

regione può essere incorporata in ampie reti di interazione politica. Di conseguenza, gli sviluppi a

livello locale possono terminare con conseguenze globali quasi istantanee. Siti di azione politica e

di decision-making possono diventare legati tramite rapide comunicazioni in complesse reti di

interazione politica. L'idea delle politiche globali sfida le tradizionali distinzioni tra la sfera

domestica e quella internazionale.

In seguito a tutti questi cambiamenti, ci troviamo quindi in un nuovo contesto della politica.

Le nazioni, i popoli e i movimenti sociali sono collegati da nuove forme di comunicazione. Negli

ultimi due decenni un'ondata di innovazioni tecnologiche, assieme alle trasformazioni delle

tecnologie meno recenti, ha generato infrastrutture globali di comunicazione e trasporto. Esse hanno

prodotto un gran numero di canali di comunicazione che attraversano i confini nazionali estendendo

la gamma e la tipologia delle comunicazioni da e verso tutte le parti del mondo. Inoltre le modalità

contemporanee della comunicazione hanno dato luogo a un intenso sviluppo di concetti, simboli e

immagini che si muovono a velocità molto maggiori rispetto al periodo precedente. L'idea della

politica globale chiama in causa le tradizionali demarcazioni tra interno ed esterno, tra territoriale e

non territoriale, che stanno alla base delle concezioni moderne del politico. Queste categorie

stabilivano una netta distinzione tra i grandi ministeri dello Stato, istituiti per affrontare le questioni

interne, e quelli preposti alle questioni geopolitiche. I problemi globali mettono in luce la ricchezza

e la complessità delle interconnessioni che trascendono gli Stati e la società nell'ordine globale.

Inoltre, oggi la politica globale è ancorata non soltanto ad interessi politici tradizionali - commercio,

potere, sicurezza - ma a una grande varietà di questioni sociali ed ecologiche come, ad esempio,

l'inquinamento, l'approvvigionamento di acqua e il cibo geneticamente modificato.

Queste nuove questioni di politica travalicano le giurisdizioni territoriali e gli schieramenti politici

esistenti e, per una soddisfacente soluzione, richiedono la cooperazione internazionale.

Il rapido aumento di queste questioni e di nuove sfide transnazionali ha dato vita a un sistema

multicentrico di governance, definito dagli studiosi global governance.

1.2 LE CARATTERISTICHE DELLA GLOBAL GOVERNANCE

Cercare di definire il concetto di Global Governance, visto il suo ruolo chiave nelle relazioni

5

internazionali, è un compito che ha impegnato e sta impegnando un gran numero di studiosi. Questo

è reso difficile dal carattere permissivo del termine stesso. Esso viene infatti applicato a una grande

varietà di pratiche differenti in senso disordine, regolazione, sistema di regole e contesto, e di

regolarità nell'arena internazionale4.

Spesso si sostituisce, impropriamente, a quello di governo, altre volte possiede dei significati

definiti, ma dispersi, applicabili secondo i casi alle diverse discipline. Esso infatti può riferirsi alla

condotta delle imprese, alle gestione delle città, al funzionamento di un sistema internazionale o

ancora alla buona governance della Banca Mondiale e al complesso di riforme messe in atto dalla

Unione Europea. Cerchiamo ora di dare una definizione che sia confinata al sistema politico delle

relazioni internazionali e che chiarisca al meglio il concetto.

Nel suo senso generico, la governance rinvia alla capacità di pilotare un sistema e di coordinare

l'azione collettiva5; da ciò consegue l'utilizzo del termine che designa, di volta in volta, un processo,

un modo di gestione o ancora, una modalità di coordinamento e di collaborazione, un congegno per

stabilire delle partnership, sia a livello locale che globale. La governance può anche essere definita

come modalità di organizzazione del potere tramite la cooperazione. Alcuni studiosi infatti

definiscono la global governance come l'unica alternativa possibile alla disgregazione delle strutture

unitarie e compatte di governo. Il contesto politico odierno è caratterizzato dalla complessità e

pluralità di interessi tale per cui il processo decisionale deve essere pensato come un'azione di

governo che nasce dal frutto di una collaborazione, ora asimmetrica, ora paritaria, fra più soggetti,

che pongono in essere una rete di comunicazioni e di processi negoziali continui6.

Il risultato è un sistema policentrico complesso, caratterizzato da una pluralità di soggetti

istituzionali e dalla moltiplicazione dei livelli di governo. Troviamo quindi l' assenza di un governo

mondiale o di uno Stato mondiale, concetto tra l'altro né realista, né auspicabile, almeno fino ad

adesso, perché una super-autorità di tale spessore sarebbe al di là della legittimità democratica e

sarebbe troppo lontana dai problemi quotidiani. La global governance si articola intorno a diverse

forme e livelli di coordinamento, di cooperazione e di scelte collettive sul piano internazionale.

Sono le organizzazioni internazionali che esercitano questa funzione di coordinamento e che

contribuiscono alla formazione di idee globali. Le trattative internazionali rispecchiano questa

volontà di cooperazione che si traduce in sistemi di norme da rispettare e sanzioni, in virtù delle

quali gli Stati assumono degli impegni che li portano ad affrontare i problemi comuni.

Possiamo quindi affermare che i processi decisionali sfuggono dall'ambiente tradizionale dello Stato

e delle organizzazioni intergovernative e l'agenda delle politiche pubbliche è sempre meno definita

4 T. J. Biersteker, Global Governance, New York and London: Routledge Publishers, 2009, p.15 A. Iacovino, Teorizzare la Governance, Aracne, Roma 2005, p. 146 A. Vitale, La forma di Stato democratica, Aracne, Roma 2005, pp. 254-255

6

all'interno dei confini nazionali. Questo succede in particolare poiché le decisioni riguardano

problemi che non interessano più solamente i singoli Stati, ma tutta la comunità internazionale.

Tutti i problemi e le minacce hanno un punto in comune: le si può affrontare in modo adeguato solo

con un'azione globale e coordinata. Questa caratteristica è messa al centro della definizione di

global governance già citata all'inizio di questo capitolo. Nel rapporto “Our Global Neighborhood”

della Commissione sulla Governance Globale è descritta come

“the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, manage their common

affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be

accomodated and co-operative action may be take. It includes formal institutions and regimes

empowered to enforce compliance, as well as informal arrangements that people and institutions

either have agreed to or percive to be in their interest”7.

In questa definizione sono significativamente affiancati due piani diversi: il primo guarda alla

governance come ad un processo di tipo cooperativo finalizzato al raggiungimento di obiettivi

condivisi; il secondo guarda la governance come ad un particolare relazionarsi tra istituti capaci di

produrre strutture organizzative e decisionali efficienti. L'interazione delinea reti globali in grado di

operare in autonomia dalla politica tra Stati.

Infatti ciò che caratterizza il processo della global governance, è la presa di coscienza del fatto che

una vera cooperazione passi attraverso la limitazione o la cessione di una parte della sovranità degli

Stati. Costretti a cooperare, perfino le grandi potenze devono accettare una limitazione della propria

sovranità. L'Unione Europea è indubbiamente l'esempio più positivo di una sovranità “condivisa”

nella quale l'azione congiunta ed il rafforzamento delle capacità di risoluzione dei problemi sono

vantaggiosi per tutti. La global governance, fondata su un sistema di relazionali vicino a quello del

quadro mondiale, prova che il significato tradizione della sovranità nazionale, già eroso dalla

globalizzazione economica, è diventato parte un modello di relazioni internazionali superato dai

tempi.

La global governance costituisce quindi una risposta che è politica e procedurale alla crisi prodotta

dalla globalizzazione in questo contesto.

La globalizzazione ha dato vita a un “mondo multipolare”, caratterizzato dalla formazione continua

di raggruppamenti politici, economici e sociali, di tipo globale.

Tutte le regioni del mondo diventano progressivamente delle zone di cooperazione e di

integrazione. La global governance può contare su queste aree regionali di cooperazione e farne le

sua struttura organizzativa.

7 The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, cit., Capitolo I, p. 4

7

Un'ulteriore caratteristica della global governance è il fatto che essa non si limita ai soli governi e

alle organizzazioni internazionali. Il complesso sistema istituzionale vive una nuova e turbolente

era: instabilità, complessità e frammentazione sono elementi con cui il moderno Stato-nazione si

confronta e che deve imparare a gestire8. Infatti vi sono numerosi settori coinvolti, sia tra quello

pubblico che tra quello privato, come per esempio le multinazionali e le istituzioni internazionali.

Tra questi attori globali figurano le società transnazionali i cui mezzi finanziari superano a volte il

prodotto nazionale di molti in paesi in via di sviluppo come anche le reti organizzate delle società

civile di cui fanno parte le organizzazioni non governative di sviluppo.

1.3 GLI ATTORI PRINCIPALI DELLA GLOBAL GOVERNANCE

Sempre più, dunque, global governance è il concetto che si va diffondendo tra le discipline delle

scienze politiche.

Abbiamo già detto che da un punto di vista analitico, la global governance rigetta la tradizionale

concezione stato-centrica delle politiche mondiale e dell'ordine mondiale. Essa è multilaterale, nel

senso che è costituita da, e attraverso, il coinvolgimento di alcuni principali infrastrutture di

governance: i sovrastati (come il sistema dell'ONU) – di tipo regionale (UE, MERCOSURE,

ASEAN) oppure transnazionale (società civile, reti di business) – e il sostrato (associazioni delle

comunità). Schiacciato tra questi diversi strati, troviamo anche il singolo governo nazionale. Questo

suo carattere pluralistico non implica però la distribuzione di un'uguale porzione del potere fra tutti i

partecipanti bensì, più semplicemente, la concezione che l'autorità politica sia decisamente

frammentata. Ha anche una geometria variabile, in quanto i centri politici sono di volta in volta

considerevolmente differenti in funzione della tematica. È per tale motivo che il sistema strutturale

è definito complesso, in quanto composto da diverse agenzie e reti con una notevole diffusione

spazio-temporale. Questa pluralità di soggetti è diventata sempre di più un insieme di siti cruciali

per connettere tra loro le diverse infrastrutture di governance, legittimandone le decisioni.

In breve possiamo dire che la global governance implica la prospettiva di una molteplicità di attori

sulle politiche del mondo.

Lo Stato unitario ha lasciato il posto allo Stato disgregato e alle nuove reti di interazione tra i

governi. Queste reti assumono molte forme e svolgono funzioni diverse, annunciando una nuova era

di cooperazione transgovernativa con finalità regolatrici9.

Le reti di regolazione sono uno strumento fondamentale per adeguarsi e rispondere alle sfide

sempre più incalzanti dell'era dell'informazione; attraverso di esse il potere politico viene

8 J.N.Rosneau, Turbolence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, Princeton University Press, New York, 1990, p.134

9 M. Hardt, A. Negri, Empire, Harvard University Press, 2000, part.2

8

rimodellato. Le nuove tecnologie dell'informazione infatti hanno contribuito a determinare

l'espansione delle reti di attività tra i cittadini, tra le associazioni sindacali, le OIG e le ONG, che

ora condividono forme alternative di potere con i governi.

L'organizzazione gerarchica dei governi è sempre più inadeguata per gestire e regolare le nuove

divisioni delle risorse economiche, sociali e culturali. Anche se non è facile immaginare entità

politiche che possano competere con l'attaccamento emotivo a un paesaggio, a una storia nazionale,

a una lingua e a una bandiera condivisa, stanno emergendo nuove identità geografiche e funzionali

che sfidano l'egemonia dello Stato in questi ambiti. Lo sviluppo di nuove forme di organismi

politici e di regolazione può essere illustrato da diversi fenomeni, compreso ovviamente il rapido

emergere di organizzazioni multilaterali e di agenzie transnazionali. Nuove forme di politica

multilaterale e globale si sono affermate coinvolgendo i governi, quando invece all'inizio del XX

secolo si contavano solamente una manciata di tali organizzazioni. Inoltre, sono aumentati in modo

impressionante i trattati internazionali in vigore e i sistemi normativi internazionali, formali e non,

che hanno modificato il contesto politico e giuridico entro il quale operano gli stati.

Analizziamo ora più nello specifico i singoli attori.

1.3.1 Gli Stati

Nonostante tutte le considerazioni portate avanti nei paragrafi precedenti, gli Stati continuano ad

essere gli attori principali della Global Governance. Essi danno vita a molti degli altri attori e

portano avanti un gran numero di attività. Solo gli Stati possiedono la sovranità, la quale gli è stata

storicamente data non solo sul territorio e sulla popolazione, ma anche sul potere delegato alle

istituzioni internazionali. Gli Stati creano le OIG e gestiscono il loro mandato, creano il diritto

internazionale e determinano la sua effettività, facendolo fallire o diventare prassi. Visto il grande

numero di Stati presenti nel sistema internazionale, stimato a più di 190, la loro importanza relativa

varia. Gli Stati più potenti e più grandi svolgono un ruolo maggiore rispetto ai più piccoli. Gli Stati

Uniti, in particolare, hanno utilizzato il loro ruolo predominante dopo la Seconda Guerra Mondiale

per dare forma alla struttura e alle norme del sistema internazionale. Nonostante questo, però,

oggigiorno gli USA non possono più vantare questo primato poiché una sola superpotenza non è più

in grado di dominare le molte parti e i vari attori della Global Governance10.

Il gran numero di Stati in via di sviluppo, ad esempio, anche se singolarmente piccoli o deboli,

insieme racchiude un grande potere poiché essi sono in grado di formare coalizioni capaci di

influenzare le decisioni di politica internazionale. In aggiunta, gli Stati odierni non possono più

essere considerati attori unitari, possono non agire sempre come un'unica voce nella global

10 M. P.Karns, K. A. Mingst, International Organizations: the politics and processes of global governance, Lynne Rienner Publishers, 2010, p.256

9

governance. Sempre più spesso attori subnazionali, come le province e i governi locali, partecipano

a negoziati internazionali di economia, all'implementazione di politiche ambientali e a iniziative per

la promozione dei diritti umani, agendo anche indipendentemente dai rispettivi governi nazionali.

Anche se gli Stati continuano a svolgere un ruolo fondamentale all'interno della global governance,

i loro governi stanno condividendo il potere politico, economico, sociale e di sicurezza, con le

organizzazioni internazionali e con una moltitudine di altri attori. Il potere è quindi sempre meno

concentrato negli Stati e si sta diffondendo tra i molteplici attori della governance.

1.3.2 Le Organizzazioni Internazionali

A fianco degli Stati operano le Organizzazioni Internazionali, parti attive del processo decisionale

della Global Governance. Per “organizzazione internazionale” intendiamo le entità organizzative

strutturate alle quali fa riferimento un panel di membri chiaramente definito e alle quali è affidata

una missione e/o un’azione di presenza internazionale. Le loro finalità istitutive risiedono molto

spesso nel contesto del pubblico interesse, ma possono anche essere create per obiettivi specifici.

Le organizzazioni internazionali si sviluppano principalmente dalla necessità delle nazioni e dei

governi di avere un forum neutrale dove dibattere e prendere in considerazione interessi che, per

loro natura o estensione, non trovano efficace tutela a livello del singolo Stato. Esse descrivono e

definiscono i loro scopi negli statuti o in altri documenti di fondazione. Esistono quindi sulla base di

molteplici obiettivi, incluso ma non limitato, quello di incrementare le relazioni internazionali.

Si distinguono due diversi tipi di organizzazioni internazionali: le organizzazioni intergovernative

(OIG) e le organizzazioni non governative (ONG). Il criterio distintivo fondamentale è relativo alla

loro composizione: i membri delle prime devono essere soggetti di diritto internazionale, come per

esempio Stati o altre organizzazioni intergovernative; i membri delle seconde sono invece enti o

singoli individui.

La nascita delle organizzazioni internazionali risale agli anni immediatamente successivi alla fine

del secondo conflitto mondiale. Inizialmente concepite quali luoghi privilegiati all'interno dei quali

gli Stati potevano svolgere attività diplomatiche, esse hanno assunto oggi un ruolo attivo e

sostanzialmente autonomo all'interno del sistema internazionale. Il multilateralismo dell'ordine

internazionale, la globalità dei temi da affrontare, l'interdipendenza degli ambienti istituzionali

hanno comportato la devoluzione alle OIG di ambiti di competenza in precedenza appartenuti alle

singole sovranità nazionali, sempre più penetranti, dando luogo a forme di governo reticolare del

sistema internazionale, agente attraverso gli strumenti normativi della soft law.

Le Organizzazioni Intergovernative

Gli studiosi delle relazioni internazionali hanno visto a lungo le OIG primariamente come agenti dei

10

loro Stati membri. Dopo tutto, le OIG sono formate dagli Stati e gli Stati ne garantiscono le

responsabilità e danno loro l'autorità per agire. Ancora, quando parliamo delle OIG come attori,

spesso ci riferiamo ai membri del segretariato che, asserviti alla comunità internazionale, svolgono

un ruolo chiave, ma spesso invisibile, nel convincere gli Stati ad agire, coordinando gli sforzi dei

differenti gruppi, provvedendo alle abilità di diplomazia necessarie per assicurare accordi e

l'effettività dei programmi.

Questi individui si occupano della comunità internazionale, lavorano per promuovere quelle che

loro vedono come le “giuste politiche” o per proteggerle dagli Stati che hanno interessi contrastanti.

Spesso, devono rispondere a nuove sfide e crisi, cambiando le loro missioni e riformulando nuovi

programmi e procedure. Le OIG hanno risorse, incluso denaro, cibo, armi e informazioni. Molte

OIG svolgono ruoli importanti nell'analizzare e nell'interpretare le informazioni dando ad esse il

significato che è in grado di provocare azioni. Sono numerosi gli studiosi contemporanei che stanno

concentrando le loro analisi sul ruolo delle OIG come attori nello scenario internazionale.

Ad eccezione di casi come quello dell'Unione Europea, che possiede un'autorità sopranazionale

capace di scavalcare gli Stati membri, ad una prima osservazione il potere delle OIG è

relativamente limitato in termini di possibilità di assicurare decisioni. Normalmente però molte

delle azioni delle OIG assumono forma di raccomandazioni. La loro effettività risiede quindi nella

volontà dei soggetti coinvolti di trasformarle in prassi adottate. Il loro potere di persuasione è infatti

basato in massima parte su principi morali, ovvero sui valori che le OIG hanno spesso creato con

finalità di garanzia e protezione, come nel caso dei diritti umani o del mantenimento di condizioni

di pace internazionale.

A un successivo livello di osservazione, le OIG appaiono non solo come strumenti a disposizione

degli Stati, ma attori che hanno il potere di influenzare gli eventi del mondo e, in alcuni casi, anche

l'autorità per agire. L'autorità delle OIG risiede nella loro abilità nel presentarsi come soggetti

impersonali e neutrali, che non esercitano il potere ma servono la comunità internazionale. Il

bisogno di essere visti in questo modo diventa cruciale per la loro efficacia.

L' Organizzazione delle Nazioni Unite

Tra le organizzazioni internazionali il maggior centro di implementazione delle politiche della

Global Governance è sicuramente l'Organizzazione delle Nazioni Unite.

L'ONU è stata creata nel 1945 con un programma più ambizioso di quello della storicamente

precedente Società delle Nazioni; tra gli osservatori iniziali ci fu chi pronosticava una vita

altrettanto grama ma, sia pure tra molte difficoltà, la sua autorità è andata consolidandosi e il suo

raggio di azione si è esteso.

Fu creata all'indomani della Seconda Guerra mondiale per non permettere più che una guerra di tali

11

dimensioni si potesse ripetere. Sin fonda sul principio di azione collettiva come elemento base della

sicurezza., A più riprese la Carta delle Nazioni Unite abbozza le funzioni di una organizzazione che

si presume essere al cuore della global governance, sia dal punto di vista socioeconomico che dal

punto di vista politico.

Gli scopi assegnati all'ONU sono tre:

1. mantenere la pace e la sicurezza internazionale, anche con efficaci misure collettive atte a

prevenire e reprimere le minacce alla pace, gli atti di aggressione e le altre violazioni della pace,

salvando le future generazioni dal flagello della guerra;

2. conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di

carattere economico, sociale, culturale e umanitario;

3. promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali per

tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua e religione11.

Gli organi dell'ONU sono il Consiglio di Sicurezza – composto da rappresentanti di quindici stati, di

cui cinque con seggio permanente e con diritto di veto (Cina, Francia, Inghilterra, Russia, Stati

Uniti) – l'Assemblea Generale, il Consiglio economico e sociale, la Corte di Giustizia, il

Segretariato Generale. L'organizzazione dell'ONU comprende una lunga serie di uffici, competenti

per settori distinti di attività12.

Quando uno Stato diviene Membro delle Nazioni Unite, esso stabilisce di accettare gli obblighi

dello Statuto ONU, ovvero uno specifico trattato internazionale che fissa i principi fondamentali

delle relazioni internazionali. Le Nazioni Unite non sono un governo mondiale e non legiferano.

Esse, tuttavia, forniscono i mezzi per aiutare a risolvere i conflitti internazionali e formulano

politiche appropriate su questioni di interesse comune. Alle Nazioni Unite tutti gli Stati membri -

grandi e piccoli, ricchi e poveri, con differenti visioni politiche e diversi sistemi sociali - fanno

sentire la propria voce e votano per dar forma alle politiche della comunità internazionale.

Le Organizzazioni Non Governative

Come le organizzazioni intergovernative, anche le organizzazioni non governative sono attori

fondamentali della global governance. La crescita dei network delle organizzazioni internazionali, a

partire dagli anni '80, è stato un fattore chiave dello sviluppo della loro partecipazione alla

governance a tutti i livelli.

Esse sono organizzazioni volontarie formate da individui che vogliono raggiungere lo stesso scopo,

e spesso sono orientati al bene comune. Questo però non è sempre vero, poiché sono considerate

11 Preambolo della Carta delle Nazioni Unite, disponibile http://www.un.org/en/documents/charter/preamble.shtml12 Informazioni generali sull'ONU, disponibili su http://www.unric.org/it/informazioni-generali-sullonu

12

parte di questo gruppo anche le organizzazioni terroristiche e la mafia. La grande maggioranza delle

migliaia di gruppi di interesse, che si contano oggi nei diversi paesi di tutto il mondo, non fanno

parte delle reti formali ma dispongono di legami informali con organizzazioni; pensiamo al caso

delle ONG per lo sviluppo e i diritti umani dove operano soggetti come Human Rights Watch e

CARE. Grazie ai legami con queste organizzazioni, i gruppi possono ottenere risorse economiche da

destinare ai loro programmi locali.

Internet, le e-mail e il fax sono gli strumenti ormai fondamentali per la mobilizzazione delle ONG

rendendole capaci di accedere ad aree dove i governi e le OIG hanno oggettivamente più lentezza

ad arrivare. Le ONG sono diventate risorse chiave dell'informazione e dell'expertise tecnica in una

grande varietà di campi internazionali: dall'ambiente ai diritti umani e alla lotta alla corruzione. Qui

come in altri settori svolgono un ruolo decisivo. Nella maggioranza dei casi le ONG si organizzano

attorno ad aree molto specifiche, mentre altre volte si occupano di problemi come i diritti umani, la

pace nel mondo o le questioni ambientali.

1.3.3 Altri attori

Oltre alle ONG vi sono altri attori non statali, che hanno un ruolo fondamentale nello sviluppo dei

procedimenti della global governance. Tra essi troviamo le reti e le coalizioni transnazionali,

formali e informali, tra le ONG e i gruppi che lavorano su problematiche comuni. Queste reti sono

dedicate alla promozione di specifiche cause. Tra queste possiamo citare Third World Network,che

si occupa di sviluppo, soprattutto ambientale e in generale dei problemi del Terzo Mondo, e

Landmine Survivors Network, che fornisce supporto alle vittime delle mine.

Di questi attori fanno parte anche gli esperti, designati dai governi, dagli istituti di ricerca, dalle

organizzazioni internazionali, specializzati in campi e tematiche particolari.

Un ruolo fondamentale, sopratutto visto lo stretto legame che intercorre tra l'ambito politico e

quello economico, è tenuto dalle multinazionali. Questo termine indica corporazioni private che

lavorano in due o più Stati con lo scopo di trarre profitto. Le maggiori imprese multinazionali

possono avere budget maggiori di quelli delle economie dei paesi in via di sviluppo (PVS) in

cui operano; tali imprese giocano un ruolo importante nei processi di globalizzazione e hanno una

forte influenza sulle relazioni internazionali degli stati coinvolti, poiché ne influenzano

l'economia13. Tra le maggiori citiamo Nike, Shell Oil Company e Sony.

Sempre di più nel nuovo contesto della politica globale hanno acquista un grande potere i

movimenti sociali. Essi sono coalizioni generalmente informali di individui e organizzazioni 13 G. Barba Navaretti, A. J. Venables, Le multinazionali nell'economia mondiale, Il Mulino, Bologna 2006

13

dedicate ai maggiori cambiamenti sociali. Dobbiamo sottolineare che nell'era moderna questi

movimenti stanno diventando sempre più influenti, e questo va di pari passo con la crescita di

importanza dell'opinione pubblica. Essa infatti può influenzare in maniera decisiva i procedimenti

della Global Governance mettendo in rilievo alcune questioni o domandando risoluzioni a questioni

specifiche.

Tra tutti gli attori che abbiamo citato ne troviamo alcuni più importati e più influenti e altri che

invece fondano la loro forza sulla possibilità di operare pressioni politiche sui veri protagonisti.

Ognuno di essi però, concorre e partecipa alla formazione della global governance e del suo

carattere complesso.

1.4 IL DIRITTO INTERNAZIONALE E LA “SOFT LAW”

La global governance e tutte le azioni da essa derivanti sono regolate dal sistema di norme del

Diritto Internazionale. Gli studiosi stanno sempre maggiormente riconoscendo l'importanza delle

norme nelle relazioni internazionali e nei procedimenti della global governance.

Il diritto internazionale include un corpo di norme legali e principi che si applicano tra gli Stati e

anche tra questi e altri attori, inclusi la società civile e le altre organizzazioni internazionali. Gli

studiosi una volta sostenevano che il diritto internazionale non potesse essere considerato diritto

nel vero senso della parola, poiché non c'era una forza internazionale che garantisse la sua messa

in pratica e non vi erano sanzioni in caso di disubbidienza. Con il crescere dell'uso del diritto

internazionale queste argomentazioni sono diventate meno forti. Gli Stati, anche se sovrani, non

sono liberi di comportarsi come desiderano. Le norme internazionali stabiliscono infatti

comportamenti da usare anche all'interno degli stessi confini nazionali, limitando cosi la libertà

dello Stato sovrano. Anche se tutt'oggi non esiste un corpo di polizia internazionale, è condiviso da

quasi tutta la comunità internazionale che seguire queste norme porti benefici a tutti.

Lo scopo del diritto internazionale si è espanso fin dal 1960. Anche se lo statuto della Corte

Internazionale di Giustizia riconosce cinque fonti del diritto (trattati o convenzioni, pratiche

abituali, scritti di studiosi legali, decisioni giuridiche e i principi generali) la crescita maggiore è

avvenuta in seno ai trattati. Tra il 1951 e il 1995 sono stati firmati 3.666 nuovi trattati multilaterali14.

Le norme del diritto internazionale derivano dalla prassi degli Stati stessi e determinano aspettative

comuni e standard di comportamento appropriato per i vari attori, in particolare per gli Stati15.

Le norme possono variare in forza: alcune sono cosi “interiorizzate” negli Stati da essere difficili da

riconoscere, a meno che non incorra una violazione. Altre invece sono deboli, contestate oppure 14 M. P.Karns, K. A. Mingst, International Organizations: the politics and processes of global governance, cit., p. 715 The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, cit., cap. VI, p. 1

14

emergenti. Spesso le convenzioni internazionali propongono doveri non vincolanti per gli Stati e, in

questi casi, le norme vengono definite con il termine di “soft law”. Esempi di soft law includono i

diritti dei lavoratori, il concetto di beni comuni applicato all'alto mare, allo spazio e alle regioni

polari, e anche il concetto di sviluppo sostenibile. Generalmente il grado di formalizzazione

determina la forza di una regola, specialmente quando è fatta legalmente vincolante. La soft law

può essere utilizzata nel momento in cui un accordo formale non sia possibile. Questo tipo di

convenzioni è molto importante poiché, anche se non da vita ad azioni concrete può creare norme e

principi comunemente accettati dagli Stati. In particolare la soft law ha come vantaggio di essere

facile da negoziare, più flessibile, essa lascia aperta la possibilità di negoziazioni più formali nel

futuro.

1.5 IL PROCESSO DELLA GLOBAL GOVERNANCE: IL MULTILATERALISMO

Gli strumenti della politica internazionale all'interno della Global Governance sono le negoziazioni

multilaterali. Con questo termine si identificano i processi di negoziazione diplomatica attraverso i

quali la comunità internazionale conferisce legittimità politica o accetta i principi generalizzati.

John Ruggie, professore di Relazioni Internazionali alla Harvard's Kennedy School of Government,

sostenne che “il multilateralismo si riferisce alle relazioni di coordinazione tra tre o più Stati in

comune accordo con certi principi”16. Quindi, queste relazioni sono definite da regole e principi

stabiliti. I partecipanti si aspettano che i risultati diano all'incirca uguali benefici nel tempo. Al

contrario, il bilateralismo produce reciprocità specifiche e pressoché bilanciate - ma non

necessariamente uguali - scambiate tra le parti nel tempo.

Come noto, prima del XX secolo il multilateralismo era assai poco diffuso. Il XIX secolo era stato

caratterizzato dallo sviluppo di un numero di unioni internazionali sempre maggiore. Il cosiddetto

“concerto dell'Europa” fu l'inizio di una serie di raduni periodici delle grandi potenze Europee. Il

XX secolo vide accelerarsi il passaggio dalla diplomazia bilaterale a quella multilaterale

specialmente attraverso le organizzazioni formali, con la conseguente crescita delle conferenze

diplomatiche. Quello che rende il multilateralismo del XXI secolo diverso da quello del post guerra

è la sua complessità. Gli Stati si sono quadruplicati dal 1945 e, di conseguenza, un maggior numero

di Stati induce un diverso tipo di diplomazia dal punto di vista qualitativo.

L'elemento caratteristico di questa diplomazia è che opera tra gruppi o coalizioni di attori Stato. Un

grande numero di Stati significa anche un maggiore numero di regole, interessi, problemi e

16 M. P.Karns, K. A. Mingst, International Organizations: the politics and processes of global governance, cit., p. 68

15

gerarchie. Inoltre, il problema principale per molte Organizzazioni Intergovernative (OIG)

oggigiorno è come arrivare ai risultati migliori incorporando nei processi della Global Governance

anche attori non Stato. L’insieme di questi fattori rende sempre più complessi i processi di decision-

making. Gestire la complessità è diventata una delle più grandi sfide della attuale GG.

16

2 UN CASO DI APPLICAZIONE DELLA GLOBAL GOVERNANCE: LA

SICUREZZA ALIMENTARE

Abstract: in questa seconda parte del lavoro affronto un’analisi della global governance applicata

al problema universale della sicurezza alimentare, cercando di indagare su come possa contribuire

a eliminare la fame nel mondo. Dapprima fornirò alcune definizioni delle variabili più

caratteristiche, in particolare la sottonutrizione, per presentare il contesto di riferimento

internazionale nella quale la governance si trova ad agire. Successivamente, analizzerò le teorie a

suffragio del considerare la sicurezza alimentare come un diritto umano imprescindibile e le

ripercussioni che questo produce sulla assunzione di una rilevanza politica di livello

internazionale. Nei paragrafi che seguono descriverò poi i due ambiti fondamentali per la

governance – quello politico e quello economico – con il fine di dimostrare l’opportunità delle

scelte di collaborazione internazionale, senza compromessi, come unica via di implementazione

efficace delle politiche. Presenterò anche i due protagonisti nei rispettivi ambiti: la FAO e l'OMC.

Nel seguito, partendo dalle sinergie che si sono venute a stabilire tra queste due organizzazioni,

analizzerò alcuni problemi che attualmente affliggono la global governance per la sicurezza

alimentare, collocandoli nel contesto reso ancora più critico dalla crisi agricola del 2008.

Infine, come sintesi della osservazione delle diverse criticità, viene delineata una possibile

evoluzione dello scenario che potrebbe rendere più efficace l’attuazione di una governance per la

sicurezza alimentare.

A conclusione del lavoro, riporterò un sintetico excursus delle riforme che i soggetti di riferimento

stanno mettendo in atto a livello internazionale per apportare i correttivi necessari a massimizzare

l’efficacia delle politiche.

2.1 LA FAME NEL MONDO

Durante la Conferenza Mondiale delle Nazioni Unite sull'Alimentazione, tenutasi a Roma nel

novembre 1974, i 2.000 delegati partecipanti si posero l'obiettivo di sradicare completamente la

fame nei successivi dieci anni. Da allora sono passati quasi quarant'anni eppure, ancora oggi, sono

più di 870 milioni gli individui che, secondo le stime della FAO, soffrono la fame17. Questa cifra

rappresenta però solo una parte dei miliardi di persone la cui salute, il cui benessere e la cui vita

sono messi a repentaglio dalla malnutrizione. Un bambino su cinque nei paesi poveri nasce di peso

inferiore alla norma e 5 milioni di essi muore prima di raggiungere i cinque anni di età.

Un panorama assai poco incoraggiante, come evidenziato dalla FAO al Vertice mondiale

17 Dati e grafici disponibili su http://www.fao.org/economic/ess/ess-fs/fs-methods/fs-methods1/en/

17

sull'Alimentazione del giugno 2002. Nonostante il progredire dell'umanità la fame nel mondo non è

diminuita, se non molto lentamente e sono molti i paesi in cui il numero di persone denutrite è

addirittura in aumento18.

La FAO definisce la sottonutrizione come “la continua impossibilità a ottenere abbastanza cibo”19.

Inoltre, dobbiamo considerare il tipo di vita e, sopratutto le condizioni di lavoro, che queste

popolazioni portano avanti per sopravvivere, solo così possiamo avere una chiara visione della

situazione dei sottonutriti. Molti compiono lavori fisici pesanti portati avanti anche per 12-14 ore al

giorno e, fra di essi, molti sono bambini. Se patita nel corso dell'infanzia, la fame rallenta la crescita

fisica e psichica dell'individuo, compromettendo le sue capacità di apprendimento scolastico e

quindi le possibilità di ottenere un reddito sufficiente in età adulta; se il fenomeno è diffuso, le

ripercussioni su un'intera nazione diventano incontrollabili. La situazione del continente africano è

sicuramente la più drammatica: nella fascia sub-sahariana la malnutrizione cronica coinvolge più

del 40 % della popolazione20.

Il riscontro più sconvolgente è che la causa di questa realtà non è da ricercarsi nella mancanza di

cibo. Le risorse della terra, considerate globalmente, sono in grado di nutrire tutti i suoi abitanti, il

cibo disponibile pro-capite a livello mondiale è aumentato nel corso degli ultimi anni. Sempre

secondo le stime FAO, in media nel mondo sono disponibili oltre 2.700 calorie alimentari a testa,

abbastanza da soddisfare il bisogno energetico di tutti21. Dunque, il fatto che la fame e la

sottoalimentazione continuino ad esistere è legato principalmente alle inique condizioni di accesso

al cibo.

La liberalizzazione dei mercati agricoli e della produzione agroalimentare nei paesi poveri comincia

all'inizio degli anni '90 - sotto forma di misure vincolanti gli aiuti allo sviluppo - e si rafforza dopo

la conclusione dell'Uruguay Round22. Si impone ai paesi poveri di aprire le proprie barriere doganali

per facilitare l'importazione di prodotti agricoli di consumo quotidiano e si sostengono, dall'altra

parte le loro esportazioni agroalimentari a coltura estensiva (caffè, tè, cotone).

In altre parole, i paesi del Sud sono costretti a comperare dall'estero quello che mangiano e a

produrre a basso costo prodotti agroalimentari per i mercati occidentali. Vi è dunque un legame

18 Appello FAO - la fine della malnutrizione deve essere una priorità [4.06.2013, Roma], disponibile su http://www.fao.org/news/story/it/item/177215/icode/

19 FAO, Food security methodology, disponibile su http://www.fao.org/economic/ess/ess-fs/fs-methods/fs-methods1/en/20 Dati e grafici disponibili su http://www.fao.org/economic/ess/ess-fs/fs-methods/fs-methods1/en/ 21 P. L. Pellet, Ecology of Food and Nutrition, Gordon and Breach Science Publishers 1993, vol 30, pag 222 Negoziato nell'ambito del GATT avviato nel 1986 a Punta del Este (Uruguay) e voluto dagli USA per estendere la

liberalizzazione degli scambi dal settore delle merci a quello dei servizi, facendovi così rientrare banche, assicurazioni, telecomunicazioni.

18

molto stretto tra gli squilibri alimentari e le politiche agricole mondiali.

In primo luogo, questa situazione è aggravata dal peso del debito estero che i Paesi in via di

sviluppo devono sostenere e dal degrado ambientale che ha causato una progressiva riduzione delle

terre coltivabili portando all'inquinamento di fiumi e terreni, stravolgendo in gran parte l'ecosistema

e penalizzando il settore agricolo. In secondo luogo, la crescita della popolazione ridurrà

ulteriormente la disponibilità di terre e renderà più pressante il bisogno di intensificare la

produzione agricola, problema presente già oggi poiché la sua crescita è inferiore rispetto

all'aumento demografico.

In questo contesto di insicurezza alimentare, Graziano da Silva, direttore generale della FAO, ha

dichiarato che anche se qualche progresso è stato fatto, la strada da percorrere è ancora lunga.

Occorre lottare fino a quando fame e malnutrizione non saranno del tutto eliminate23.

2.2 DEFINIRE LA GLOBAL GOVERNANCE PER LA SICUREZZA ALIMENTARE

La global governance - come evidenziato nel primo capitolo di questa tesi - è il processo

istituzionalizzato attraverso il quale attori governativi e non governativi implementano azioni a

livello transazionale con lo scopo di risolvere problemi che affliggono più di uno Stato e di una

regione.

È questa la prospettiva più corretta per collocare la questione della sicurezza alimentare mondiale

che, per molti analisti e osservatori, si può considerare uno degli obiettivi principali della comunità

internazionale24.

La fame nel mondo, infatti, è un problema che esula dall'ambito delle singole politiche locali e

interessa invece le relazioni multilaterali. È quindi, a pieno titolo, uno dei temi centrali della

global governance.

La sicurezza alimentare è intesa, nella sua accezione più ampia, come la possibilità di garantire in

modo costante e generalizzato acqua e alimenti per soddisfare il fabbisogno energetico di cui

l'organismo necessita per la sopravvivenza e la vita, in adeguate condizioni igieniche. Esiste anche

una definizione istituzionale, comunemente accettata a livello internazionale, proposta dal World

Food Summit nel 1996; essa descrive una situazione in cui “tutte le persone, in ogni momento,

hanno accesso fisico, sociale ed economico ad alimenti sufficienti, sicuri e nutrienti che

garantiscano le loro necessità e preferenze alimentari per condurre una vita attiva e sana”25.

23 Appello FAO- la fine della malnutrizione deve essere una priorità [4.06.2013 Roma], disponibile su http://www.fao.org/news/story/it/item/177215/icode/

24 Document politique du Sommet sur le développement durable [Johannesburg, 2002], disponibile su http://wwwv1.agora21.org/johannesburg/rapports/declaration-onu.pdf

25 Rome Declaration on Food Security, 1996 disponibile su http://www.fao.org/wfs/index_en.htm

19

La fame è chiaramente legata alla situazione di povertà degli individui; essa deriva, in primo luogo,

dalle sperequazioni economiche e sociali che caratterizzano la maggior parte dei paesi in via di

sviluppo26.

L'agricoltura è stata a lungo dimenticata nelle agende politiche e i dibattiti, da ormai molto tempo,

si sono concentrati maggiormente sugli effetti dei problemi piuttosto che sulle cause scatenanti.

È solo in tempi molto recenti che lo sviluppo rurale è ritornato ad essere oggetto dell'interesse

internazionale; sicuramente da quando gli studi sul potenziale di produzione alimentare hanno

dimostrato che esso può garantire a tutta l'umanità l'accesso a un livello sufficiente di

alimentazione.

Il primo passo per cercare di risolvere questa situazione è darle l'importanza che merita. La

condizione di insicurezza alimentare non può essere considerata come un semplice problema; essa

deve essere al vertice dell'agenda politica internazionale e l'accesso al cibo deve essere considerato

come un vero e proprio diritto umano.

2.2.1 Diritto al cibo

Durante il Vertice del Millennio, indetto dalle Nazioni Unite nel settembre del 2000, sono stati

assunti da tutte le nazioni del mondo gli 8 obiettivi del millennio, finalizzati ad uno sviluppo più

equo, rispettosi dei diritti umani e dell'ambiente, da realizzare entro il 2015.

L'obiettivo n.1 mira ad eliminare la povertà estrema e la fame nel mondo; esso prevede infatti di:

- dimezzare la percentuale di popolazione che vive con meno di un dollaro al giorno

- dimezzare la percentuale di popolazione che soffre la fame.

Questo obiettivo può essere considerato come l’applicazione pratica di un diritto che deve essere

garantito ad ogni individuo: il diritto al cibo.

Il diritto al cibo è “il diritto di ogni uomo, donna e bambino, individualmente e insieme con la

propria comunità, di avere accesso fisico ed economico in ogni momento ad un cibo adeguato o ai

mezzi necessari per procurarsene nel rispetto della dignità umana”27.

Non mancano numerosi altri documenti internazionali che affermano come il cibo sia un diritto. La

Dichiarazione Universale dei Diritti Umani del 1948, ad esempio, all'articolo 25 sancisce che: “ogni

individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della

sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione al vestiario, all'abitazione, e alle cure

26 T. Nagant “La faim n'est pasune fatalité”, RTB, 2009, p. 627 Commento Generale n 12 del Comitato dei diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite

20

mediche e ai servizi sociali necessari...”28.

Il Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali del 1966, all'articolo 11, invece

afferma che: “i paesi facenti parte del Patto riconoscono il diritto di ognuno ad un adeguato standard

di vita....incluso il cibo adeguato...”29.

E così pure la Dichiarazione di Roma sulla Sicurezza alimentare mondale del 1996, che dichiara:

“Noi Capi di Stato e di governo...riaffermiamo il diritto di ogni persona ad avere accesso ad

alimenti sani e nutrienti, in accordo con il diritto ad una alimentazione appropriata e con il diritto

fondamentale di ogni essere umano di non soffrire la fame”30.

Questa concezione del diritto al cibo del diritto internazionale trova un riscontro legislativo nel

diritto pubblico nazionale, possiamo infatti trovare questo diritto iscritto nelle costituzioni di un

gran numero di Stati. Possiamo quindi sostenere che questa visione del cibo come diritto sia diffusa

nella comunità internazionale. Il diritto al cibo deve quindi essere considerato un diritto umano e

deve essere messo in pratica attraverso leggi, al fine di renderlo effettivo.

Per garantire questa situazione vi sono alcuni elementi chiave che sono considerati indispensabili.

Primo fra tutti la disponibilità. Essa richiede, da un lato, che il cibo sia disponibile sia come risorse

naturali sia attraverso la produzione, dalla coltivazione delle terre e dall’allevamento o attraverso

altri metodi, come la pesca e la caccia. Dall’altro lato, significa che il cibo deve essere disponibile

nella catena distributiva composta da negozi e supermercati. Seconda caratteristica fondamentale è

l’ accessibilità, che richiede che accessi al cibo - economici e fisici - siano garantiti.

L'accesso economico garantisce che il cibo venga venduto a un prezzo sostenibile. Gli individui

devono essere in grado di procurarsi il cibo per una dieta adeguata senza compromettere il loro

equilibrio economico e senza dover rinunciare ad altri bisogni primari, come l'istruzione o la salute,

ad esempio.

Con “accessibilità fisica” si intende invece che il cibo deve essere accessibile a tutti, inclusi gli

individui fisicamente vulnerabili, come i bambini, i malati e le persone disabili.

Infine, deve essere sempre garantita anche l’adeguatezza, nel senso che il cibo deve soddisfare gli

standard necessari per una dieta equilibrata e salubre, prendendo in esame le condizioni di ogni

individuo31.

Il cibo deve poi essere sicuro e sano, ovvero non deve contenere sostanze dannose o contaminate.

28 Dichiarazione dei diritti umani, 1948, disponibile su http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_ Translations/itn.pdf

29 Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, 1966, disponibile su http://www.onuitalia.it/diritti/patti1d.html

30 Dichiarazione di Roma sulla Sicurezza Alimentare, 1966 disponibile su http://www.fao.org/docrep/MEETING/005/Y7106E/Y7106E09.htm#P_1

31 Olivier de Schutter, Right to Food, disponibile su http://www.srfood.org/index.php/en/right-to-food

21

Il diritto al cibo impone a tutti gli Stati obblighi non solo verso le persone che vivono sul territorio

nazionale ma anche riguardo le popolazioni degli altri Stati. Questo implica quindi che il diritto al

cibo possa essere pienamente realizzato solo se effettivo sia a livello nazionale che

internazionale. Solo andando in questa direzione si possono compiere passi efficaci per garantire la

sicurezza alimentare.

Per convincersi della necessità di queste procedure di azioni globali, sia a livello nazionale che

internazionale, bisogna prima decifrare gli attuali meccanismi di gestione della situazione

alimentare mondiale.

Il problema dell'accesso al cibo deve essere trattato in due prospettive d'analisi differenti. Bisogna

infatti adottare un approccio multidimensionale che guardi i due lati del fenomeno: l'ambito

economico e l'ambito politico.

2.2.2 L'ambito politico e la FAO

Il ruolo delle istituzioni e delle loro politiche nell'esaminare le cause della povertà e della

malnutrizione nel mondo è forse l'azione più importante e decisiva per individuarne le soluzioni e

per l'avvenire del pianeta.

Il fenomeno della povertà e della malnutrizione generale è il risultato di un insieme di complessi

fattori interdipendenti; questo ha indotto Kofi Annan, politico e diplomatico ghanese e segretario

generale delle Nazioni Unite fino al 2006, ad affermare che:

“Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting

development”32.

Il primo impegno sul piano politico internazionale è stata la creazione della FAO.

La FAO è l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (Food and

Agriculture Organization). È una agenzia specializzata dell’ONU, con il mandato esplicito di

sensibilizzare, coordinare, promuovere ed attuare politiche internazionali per combattere la fame nel

mondo, aumentare la produttività agricola, migliorare le condizioni di vita - soprattutto alimentari -

delle popolazioni rurali nei paesi più arretrati e contribuire alla crescita economica globale.

La FAO afferma infatti che:

“Achieving food security for all is at the heart of FAO's efforts - to make sure people have regular

access to enough high-quality food to lead active, healthy lives. FAO's mandate is to raise levels of

nutrition, improve agricultural productivity, better the lives of rural populations and contribute to

32 R. Birner, Improving governance, eradicate hunger and poverty, IFPRI, 2007

22

the growth of the world economy”33.

La formazione della FAO risale al 1945 a Città del Quebec in Canada, e attualmente è composta da

190 Stati più l'Unione Europea. L'organo principale è la Conferenza plenaria dei Paesi membri, che

dirige la FAO e decide dell'utilizzo dei fondi stanziati dai Paesi industrializzati e dalle banche in

questo particolare settore. Il suo compito è anche quello di eleggere il direttore generale che, di

fatto, coordina le attività della FAO; attualmente l'incarico è tenuto dal senegalese Jacques Diouf.

La FAO può essere definita come un grande forum, un luogo di confronto e di dialogo, di

definizione di azioni comuni e programmi globali, coordinati e condivisi. Dal punto di vista

operativo fornisce assistenza tecnica nello sviluppo del settore agro-alimentare e nella formulazione

di politiche per la riduzione della fame. Assiste i Paesi anche nella pianificazione economica e nella

stesura di bozze di legge e di strategie nazionali di sviluppo rurale.

Malgrado le numerose difficoltà inerenti a un ordine mondiale più interessato a preservare gli

interessi delle grandi potenze, la FAO ha svolto e svolge tuttora un ruolo fondamentale in favore

dell'iscrizione del problema della fame mondiale nell'agenda internazionale.

La strategia della FAO consiste nel dare vita a progetti a lungo termine per garantire la sicurezza

alimentare e la conservazione delle risorse naturali. Le soluzioni sono cercate per il futuro, non solo

per il presente, i progetti messi in atto, infatti, si concentrano sulle necessità della popolazione

attuale ma senza dimenticare le condizioni ambientali che influiranno su quella futura.

Nell'epoca attuale la FAO è considerata il più importante tribunale politico internazionale per tutti i

problemi legati alla fame nel mondo.

2.2.3 L'ambito economico e l'OMC

L'ambito politico non può discostarsi dalla sfera economica che costituisce lo sfondo ad ogni azione

politica. Questi due ambiti sono ancora più collegati tra di loro quando si parla di sicurezza

alimentare, e questo per diversi motivi. Accanto agli sforzi della FAO di mettere in atto politiche di

sviluppo volte a migliorare le condizioni agricole e alimentari dei Paesi in via sviluppo è infatti

necessario l'intervento dell'Organizzazione Mondiale del Commercio, l'OMC.

L'OMC, conosciuta soprattutto con la definizione inglese di World Trade Organization (WTO), è

un'organizzazione internazionale creata allo scopo di supervisionare numerosi accordi commerciali

tra gli Stati membri. Vi aderiscono 157 paesi a cui si aggiungono 30 paesi osservatori che

rappresentano circa il 97% del commercio mondiale di beni e servizi.

L'OMC è stata istituita il 1 gennaio 1995.33 Informazioni generali sulla FAO disponibili su http://www.fao.org/about/who-we-are/en/

23

Obiettivo generale dell'OMC è quello dell'abolizione o della riduzione delle barriere tariffarie al

commercio internazionale; il mercato preso in considerazione non è solo quello dei beni

commerciali, ma anche dei servizi e delle proprietà intellettuali34.

L'OMC oggi raggruppa tutti gli Stati che credono nel libero scambio, che hanno l'intenzione di

cooperare per raggiungere obiettivi elevati, quali per esempio il miglioramento delle condizioni di

vita della popolazione, lo sviluppo sostenibile, la protezione dell'ambiente, la soddisfazione dei

bisogni dei paesi in via di sviluppo. Questo deve essere raggiunto attraverso l'elaborazione di

programmi riguardanti il “facilitare la messa in pratica, l'amministrazione e il funzionamento dei

diversi accordi commerciali”, al fine di sorvegliare le politiche commerciali nazionali degli Stati

membri e di “cooperare con le oltre organizzazioni internazionali per migliorare la coerenza

nell'elaborazione dei politiche economiche nel mondo”35.

In generale, l'OMC e un gran numero di paesi esportatori sostengono che la liberalizzazione del

commercio possa migliorare la sicurezza alimentare per due ragioni: direttamente, rendendo più

facile per gli alimenti in surplus viaggiare verso i Paesi bisognosi e indirettamente, fornendo ai

Paesi in via di sviluppo migliori possibilità di accesso al mercato. In quest'ottica ciò stimolerà la

crescita economica e quindi ridurrà l'insicurezza alimentare36. A questa visione le istituzioni del

sistema ONU e numerosi paesi in via di sviluppo hanno aggiunto che la liberalizzazione del

commercio potrebbe anche aggravare lo stato di insicurezza alimentare, se i Paesi negoziatori,

infatti, non avranno la capacità di frenare le importazioni alimentari, esse potrebbero avere effetti

catastrofici sulla produzione nazionali. Riconciliare il commercio con il diritto alla sicurezza

alimentare è un obiettivo difficile, che può essere raggiunto solo eliminando le contraddizioni tra

l'OMC e il sistema dei diritti umani delle Nazioni Unite.

L'OMC ha quindi il compito di implementare normative in riguardo al commercio internazionale e

allo stesso tempo può essere considerato un forum negoziale per la risoluzione delle dispute

internazionali in materie commerciali.

Alla fine degli anni novanta i movimenti no-global hanno mosso numerose proteste contro l'OMC e

le sue politiche. Essi partono dall'idea che l'OMC promuova la globalizzazione dell'economica ed il

libero commercio, da loro considerati come fattori negativi per le economie dei Paesi in via di

sviluppo e per l'ambiente in generale. I trattati che furono raggiunti in questi ambiti sono stati

spesso accusati di privilegiare le multinazionali e le nazioni sviluppate senza tener conto delle

34 Informazioni generali sull'Organizzazione Mondiale del Commercio disponibili su http://www.wto.org/ english/thewto_e/whatis_e/who_we_are_e.htm

35 Pubblicazione dell'OMC http://www.wto.org/french/thewto_f/secre_f/div_f.htm36 Karen Hansen-Kuhn, Food security and the WTO, 2011, disponibile su http://www.fpif.org/articles/food_security_and_the_wto

24

conseguenze che possono verificarsi nei Paesi arretrati. Questi movimenti hanno anche criticato

l’utilizzo che le potenze internazionali – in particolare Stati Uniti, Unione Europea e Giappone -

fanno dell’OMC, accusandoli di servirsene per esercitare un’eccessiva influenza sugli Stati membri

più deboli.

Anche se l'OMC ha introdotto un'innovazione nel panorama internazionale, ci troviamo ancora

lontani da una global governance efficace a causa delle numerose controversie e dei conflitti

d'interesse sempre presenti nell'ambito economico. Possiamo considerare che l'OMC, attraverso la

sua dottrina multilaterale, costituisca un forum più democratico rispetto alle istanze bilaterali,

considerato che queste ultime vedono confrontarsi Paesi di taglie ineguali.

Inoltre, l'OMC è ancora lontano dal divenire efficace a causa del ruolo di leadership detenuto dagli

Stati Uniti, gli approcci preliminari vedono infatti la possibilità consultarli in via preventiva, anche

se sono numerosi gli attori che iniziano a contestare questo ruolo.

2.2.4 I rapporti tra la FAO e l'OMC

La FAO e l'OMC non sono gli unici attori della global governance per la sicurezza alimentare ma

con le loro politiche possono essere considerati i due maggiori protagonisti. In particolare queste

due organizzazioni collaborano per implementare azioni efficaci. Infatti, esistono importanti

sinergie tra la FAO e l'OMC nell'ambito del commercio agricolo. La FAO dispone di un' expertise

in un grande numero di ambiti specializzati, che possono essere utilizzate dai membri dell'OMC37.

Una delle principali competenze della FAO è di sorvegliare continuamente l'approvvigionamento

alimentare mondiale. L'Organizzazione è ugualmente incaricata di fornire statistiche e di valutare la

situazione della sicurezza alimentare nel quadro delle disposizioni e dei differenti accordi

sull'agricoltura redatti dall'OMC. Tutti questi soggetti sono ugualmente d'interesse diretto del

Comitato dell'OMC sull'agricoltura.

La FAO ha attirato l'attenzione sulle regole commerciali multilaterali che possono contribuire alla

sicurezza alimentare e allo sviluppo dei Paesi arretrati. I Paesi esportatori più avanzati e più

concorrenziali, che esportano i loro prodotti verso i paesi in via di sviluppo possono beneficiare dei

mercati agricoli meno protetti nel mondo, al contrario i Paesi meno avanzati hanno più difficoltà a

beneficiare della riduzione delle distorsioni sui mercati internazionali38.

Per questi Paesi, una più grande sicurezza alimentare significherà principalmente un aumento della

produzione alimentare locale. La maggior parte degli investimenti necessari nelle infrastrutture e

37 Pubblicazione della FAO, The FAO-WTO relationship, disponibile su http://www.fao.org/docrep/003/X3452E/x3452e03.htm

38 Pubblicazione Povertà e disuguaglianze http://www3.unisi.it/criss/download/poverta_disuguaglianze.pdf

25

nella ricerca avranno degli effetti di distorsione sul commercio. Inoltre, secondo la FAO, questi

Paesi avranno bisogno di flessibilità nell'uso delle politiche per i prodotti individuali per migliorare

la sicurezza alimentare, le condizioni di vita e dello sviluppo rurale.

Sempre secondo le valutazioni della FAO, la liberalizzazione degli scambi agricoli può portare a dei

miglioramenti mondiali che aiutano a ridurre la fama e la povertà. Ma questi vantaggi non saranno

distribuiti equamente e uniformemente tra i diversi Paesi.

Per alcuni di questi un'apertura eccessiva dei mercati agricoli nazionali alla concorrenza

internazionale, prima che i mercati domestici e i lavori di sostegno delle infrastrutture siano

adeguati a sostenere la competizione, potrà comportare degli svantaggi. La FAO raccomanda una

strategia a due stadi affinché i paesi in situazioni di insicurezza alimentare approfittino pienamente

del commercio. Da una parte, è necessario inizialmente investire nelle zone rurali per accrescere la

loro produttività e la loro competitività, in particolare nella produzione alimentare per i mercati

locali. Questi investimenti possono avere degli effetti multipli, con lo scopo di migliorare la

capacità dei Paesi in questione alla partecipazione all'economia internazionale. Degli altri

ammortizzatori economici e sociali sono necessari per proteggere i più vulnerabili contro gli shock

dei mercati e per permettere ai poveri di avere delle opportunità economiche per le imprese.

La FAO ha lanciato un appello ai Paesi membri dell'OMC per stabilire delle regole commerciali che

contribuiranno alla riduzione della fame e della malnutrizione nel mondo e a far avanzare il mondo

verso un sistema di commercio dei prodotti agricoli equo-solidali e più sensibili ai problemi di

sviluppo. Questa battaglia sembra sempre più severa. L'opposizione radicale dell'OMC e delle

istituzioni finanziarie internazionali, a ogni misura politica che vogliono ridurre l'influenza della

speculazione finanziaria e la privatizzazione delle risorse produttive, costituiscono un ostacolo alla

realizzazione del diritto alla sicurezza alimentare e all'alimentazione39.

Si tratta di rimettere in questione il dogma neo-liberale e tecnocratico di cui l'OMC è il portatore,

che vede il cibo come un prodotto analogo ad ogni altro, in favore di un approccio che vede il cibo

prima di tutto come un diritto umano fondamentale.

2.3 I PROBLEMI POLITICI ED ECONOMICI IN SENO ALLA GOVERNANCE MONDIALE

In un contesto di global governance per la sicurezza alimentare così strutturato molti sono i

problemi che si riscontrano, sia dal punto di vista politico che economico. Queste situazioni devono

essere risolte al più presto perché la governance possa occuparsi di una reale cooperazione, che

prenda in considerazione anche i Paesi più poveri, per l'elaborazione e l'applicazione di decisioni 39 Sala stampa FAO – “La FAO al WTO: la liberalizzazione del commercio può promuovere la sicurezza alimentare”,

disponibile su http://www.fao.org/newsroom/it/news/2005/1000191/

26

mondiali. Certe azioni della politica nazionale e internazionale sono state denunciate poiché hanno

contribuito non al miglioramento della fame nel mondo ma anzi hanno aggravato la situazione, esse

sono state implementate seguendo i paradigmi del profitto e della liberalizzazione del commercio.

La situazione di insicurezza alimentare è stata gravemente influenzata dalla crisi alimentare

scoppiata alla fine del 2007, che ha dimostrato in maniera lampante le sinergie che esistono tra

l'ambito economico e quello politico.

2.3.1 Lo scenario del mercato mondiale: la crisi del 2007-2008

La situazione internazionale di insicurezza alimentare è stata aggravata d una crisi agro-alimentare

che ha provocato alla fine del 2007 una grande volatilità dei prezzi40. Questa condizione ha reso

ancora più inefficaci le politiche messe in atto dagli attori e ha reso evidente la necessità di

rinnovare e di migliorare la governance per la sicurezza alimentare.

La crisi finanziaria che si è verificata nello stesso periodo, ha reso maggiore la volatilità dei prezzi,

facendoli prima crescere rapidamente poi diminuire in modo altrettanto repentino41. Questa

circostanza di fatti ha colto di sorpresa tanto le economie quanto i Paesi stessi e ha condotto a

reazioni che hanno aggravato la situazione. La crisi del settore agro-alimentare è stata causata da

variazioni non prevedibili nei fondamentali di mercato, come per esempio nei costi e nei volumi

della produzione, nella domanda e nei fattori macroeconomici.

Le contromisure pubbliche che sono state implementate per contromisure pubbliche che sono state

implementate per contrastare la crisi hanno mostrato i limiti dell'attuale sistema dei mercati

regolamentati, limite della più grande trasparenza d'efficacia. In questo contesto l'incredibile

rapidità della crescita dei prezzi è stata particolarmente difficile da gestire, causando delle

conseguenze drammatiche per le popolazioni più deboli, in particolare dei Paesi in via di sviluppo. I

disequilibri che hanno avuto luogo hanno influenzato sia la domanda che l'offerta dei prodotti

agricoli. In più, in aggiunta alle variabili tradizionali che determinano la formazione dei prezzi sui

mercati, sembrano emergere dei nuovi fattori. In primo luogo, l'instabilità dei prezzi si può spiegare

con il nuovo potere d'acquisto rappresentato dai Paesi emergenti. Collegati a queste ragioni

possiamo trovare anche i cambiamenti nelle consumazioni alimentari di questi Paesi, in particolare

l'aumento della consumazione di carne, tipico della dieta dei Paesi occidentali. Inoltre i

cambiamenti climatici hanno influenzato i mercati provocando dei cattivi raccolti. La domanda dei

Paesi importatori è aumentato, l'offerta dei Paesi esportatori è diminuita e questo ha provocato un

40 A. Sarris, I fattori alla base dell'incremento di variabilità dei prezzi agricoli, Agriregionieruopa, 2009 disponibile su http://www.agriregionieuropa.univpm.it

41 Maria Sassi, Crisi finanziaria e crisi alimentare: nuove sfide per i paesi in via di sviluppo, disponibile su Agriregioni Europa http://www.agriregionieuropa.univpm.it/dettart.php?id_articolo=488

27

aumento dei prezzi agricoli.

Un'altra causa che si può trovare è la speculazione sulle commodity agricole nel mercato. Il Fondo

monetario internazionale e l'Organizzazione mondiale del commercio hanno raccomandato che le

risorse agro-alimentari fossero inserite sui mercati commerciali e nel libero scambio. In questa

situazione certi Paesi a economia sviluppata hanno anticipato la crescita dei prezzi limitando la

messa sul mercato dei prodotti, considerando questo settore come lucrativo. Dall'altra parte i Paesi

importatori hanno sofferto di queste azioni economiche, dipendendo dalle economie dei Paesi

esportatori per nutrire le proprie popolazioni hanno visto il loro potere d'acquisto diminuire a causa

dell'innalzamento dei prezzi. La volatilità dei prodotti agricoli è la conseguenza dell'assenza dei una

regolazione dei mercati, dovuti al libero mercato e al non intervento degli Stati, questi situazione

inoltre non ha avuto soluzioni a causa delle difficoltà di implementazione di politiche da parte della

global governance per la sicurezza alimentare.

Per quanto riguarda le previsioni sull'avvenire di questa crisi del mercato agro-alimentare, possiamo

dire che sicuramente occorrerà del tempo prima che la situazione ritorni a livelli normali. Malgrado

i prezzi siano scesi dai vertici toccati nel 2008 e la produzione mondiale che sta rispondendo

positivamente alla crisi, il declino dei prezzi potrebbe scoraggiare gli agricoltori dall'incrementare la

produzione e i governi dagli investimenti produttivi. Nel complesso la conclusione è che il mercato

mondiale dei prodotti alimentari è destinato a rimanere volatile nei prossimi anni, è quindi

maggiormente necessario che la global governance sia in grado di far fronte ai problemi

dell'insicurezza alimentare aggravati dalla crisi del mercato agro-alimentare.

2.3.2 L'influenza del settore economico e privato

Le decisioni che influenzano la situazione di sicurezza alimentare della popolazione di un Paese

coinvolgono molte forze sociali: lo Stato, l'economia e la società civile. Il risultato dei negoziati è

influenzato dalle relazioni di potere, spesso complicate, tra questi gruppi,

A partire dagli anni '80 tra tutti questi attori, le istituzioni finanziarie internazionali hanno dominato

la global governance per la sicurezza alimentare. L'ingerenza del settore economico, in particolare

della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, ha drasticamente tagliato lo spazio

decisionale dei governi nazionali, influenzando le decisioni e le regolamentazioni dell'agricoltura.

Questa ingerenza è diventata ancora più notevole in seguito alla creazione dell'Organizzazione

Mondiale del Commercio nel 199542. Il risultato di questa situazione è stato una riduzione dello

spazio di azione del sistema dell'ONU, orientato maggiormente verso la difesa dei diritti umani e di

42 McKeon, Global governance for world food security: a scorecard four years after the eruption of the “food crisis”, cit, pp. 5-6

28

beni comuni piuttosto che verso la finanza e il mercato. I sostenitori del libero mercato hanno

inoltre affermato che la crescita economica e l'integrazione del mercato globale costituissero la

ricetta infallibile per risolvere tutti i problemi globali, inclusa la fame nel mondo.

Quindi, la lotta per raggiungere la sicurezza alimentare è stata minimizzata a un obiettivo di

sviluppo generale, quasi come risultato ovvio alle decisioni in ambito economico. La rapida crescita

del potere di questo settore, a discapito di quello politico, influenzava il sistema della governance

alimentare, integrandolo e facendolo dipendere dall'ambito economico.

La prima svolta in questo contesto guidato dalle pretese e dal profitto economico fu nel 2008

quando la Banca Mondiale ammise nel suo World Development Report: agriculture for development

che aveva fatto un errore strategico nel negare l'importanza dell'agricoltura come motore di

ricerca43. Arrivarono allo stesso risultato anche altre istituzioni e in questa atmosfera di

ripensamento istituzionale l'eruzione della crisi alimentare nel tardo 2007-2008 rivelò altre

mancanze nella global governance. In assenza di un corpo globale e autoritario per le questioni

alimentari le decisioni in questo fragile contesto vennero portate avanti da istituzioni internazionali

come l'OMC e la Banca Mondiale, insieme agivano i gruppi delle potenze economiche come il

G8/G20, e gli attori economici come le corporazioni transnazionali e gli speculatori finanziari. La

crisi alimentare portò alla messa in atto di numerose iniziative internazionali tra cui la riforma della

Commissione sulla Sicurezza Alimentare.

La crisi alimentare e il concomitante focus sul cambiamento climatico hanno modificato i

paradigma dominanti e lo stesso sistema di governance. Si è diffusa l'idea che il mercato globale

abbia fallito nell'assicurare una situazione di sicurezza alimentare nei Paesi in via di sviluppo. La

società civile e i movimenti popolari hanno iniziato ad acquistare importanza e a promuovere

alternative, incentrate sulla sostenibilità. Essi hanno un impatto notevole sulle politiche dei governi

e sono stati resi credibili in molte istituzioni globali. La globalizzazione ha facilitato e promosso

l'intervento della società civile nella global governance, rendendola a pieno titolo un ulteriore attore.

2.3.3 Il problema di un regime complesso

A questo punto delle considerazioni sulla global governance per la sicurezza alimentare appare

chiaro come il numero di attori che ne fanno parte sia elevato e come ciascuno di essi cerchi di far

prevalere i propri interessi. Possiamo sostenere che proprio questa caratterista sia un ulteriore grave

problema della governance.

43 Banca Mondiale, World Development Report 2008: Agriculture for Development, 2007, disponibile su http://wdronline.worldbank.org

29

L'applicazione delle dinamiche della governance globale che stiamo analizzando, non è un

meccanismo debole in sé. Il problema è piuttosto che il sistema è fortemente frammentato; l'autorità

per la sicurezza alimentare è distribuita tra un discreto numero di attori internazionali, ognuno dei

quali ha propri obiettivi e orientamenti politici preferenziali. Un sistema frammentato di questa

natura è definito anche un regime complesso. Nel caso della sicurezza alimentare, la complessità è

caratterizzata dai conflitti delle regole tra le istituzioni internazionali differenti; è anche considerata

come uno degli ostacoli maggiori alla realizzazione della coerenza della politica globale sulla

sicurezza alimentare.

La causa principale della mancata messa in atto di politiche efficaci si trova quindi sicuramente

nella attuale architettura della global governance. Essa è incoerente e opaca. Inoltre è fortemente

condizionata, come abbiamo visto, dal peso degli interessi del settore privato e dalla sue politiche,

inadeguate e a volte addirittura controproducenti nel combattere la fame e la malnutrizione. Le

istituzioni come la FAO e l'IFAD (International Fund for Agricultural Development) hanno approcci

che pongono l'attenzione sulla sicurezza alimentare, sulla povertà rurale e sui diritti, ma hanno

meno potere delle istituzioni economiche. Oltre a questi attori troviamo nella global governance

molte altre agenzie collegate più o meno dirittamente ai blocchi sopracitati ed è come risultato a

tutto questo che abbiamo un sistema definibile complesso. I paesi dell'ONU inoltre possono essere

dichiarati responsabili di un multilateralismo caotico. Differenti ministri partecipano a forum

globali differenti con differenti posizioni e le loro posizioni sono più deboli dei quelle delle loro

controparti che agiscono nel campo economico. L'impatto del settore privato sulle tematiche

ambientali è solo un esempio delle difficoltà di rafforzare il controllo da parte delle politiche

pubbliche. Come già evidenziato in precedenza, il settore privato ha lavorato con impegno per

ricavarsi uno spazio sempre maggiore nella global governance, e vi è riuscito44.

La nascita dell'OMC poi, ha dato un ulteriore impulso alla frammentazione del sistema; si sono

infatti sviluppate delle reti tra le prime vittime della globalizzazione e della liberalizzazione. Tra

questi gruppi, i principali sono stati i movimenti sociali rurali. I forum della società civile giocavano

un ruolo fondamentale affiancando i due World Food Summit organizzati dalla FAO nel 1996 e nel

2002. Gli organizzatori di questi forum a differenza dei meeting dominati dalle ONG avevano come

scopo di assicurare condizioni favorevoli ai piccoli produttori e alla popolazione indigena.

I movimenti rurali si aggregavano intorno alla FAO poiché sentivano che l'organizzazione avrebbe

potuto costituire un'interessante forum politico inter-governamentale, un'alternativa alle istituzioni

di Bretton Woods e all'OMC. Essa rappresentava infatti una governance più democratica e più

44 McKeon, Global governance for world food security: a scorecard four years after the eruption of the “food crisis”, cit p.10

30

universale, ciascuno Stato possedeva un voto, vi era la missione specifica di eradicare la fame con il

focus sull'agricoltura, un mandato che includeva un forte ruolo normativo e un'apertura alla

partecipazione della società civile e dei movimenti rurali.

L'unica iniziativa internazionale, della quale parleremo più approfonditamente in seguito, che ebbe

un'importanza globale e che andò piuttosto in senso contrario a questa frammentazione del sistema

fu lo sforzo audace di trasformare la Commissione sulla Sicurezza Alimentare della FAO (CSA) in

un forum di politiche decisive. L'ufficio del CSA aprì il processo di riforma a tutti gli attori. In

questo modo, le organizzazioni dei piccoli produttori agricoli, insieme alle organizzazioni ONG

furono in grado di interagire con i governi su una base di uguaglianza e diedero un contributo

fondamentale alla riforma. La trasparenza delle proposte scritte e gli incontri faccia-a-faccia,

favorirono la comprensione reciproca tra i diversi attori.

Inoltre, possiamo dire che forse la crisi alimentare e l'instabilità dei prezzi hanno fornito lo scenario

migliore per rendersi conto delle mancanze della governance. La corrente domanda di strategie e

istituzioni della comunità internazionale in reazione alla crisi alimentare provvede a una opportunità

politica significante. È questo il momento giusto per mettere sotto osservazione le strutture della

global governance odierna per mettere in atto una riforma efficiente ed effettiva.

2.4 PREREQUISITI PER UNA GOVERNANCE EFFICACE

Cerchiamo ora di analizzare quali possono essere le caratteristiche fondamentali che un sistema di

global governance dovrebbe possedere per riuscire a superare gli ostacoli che hanno bloccato gli

sforzi passati nel combattere la fame nel mondo45.

Per cominciare, essa deve essere basata su dei principi e dei valori condivisi. Essi devono essere

una parte fondamentale della governance, in modo tale da fornire una base comune all'azione di

tutti gli attori, una finalità ultima alla quale tendere e che legittimi l'azione stessa. Questi valori

possono essere identificati nei diritti scritti sulla Carta delle Nazioni Unite, nella Dichiarazione

Universale dei Diritti Umani, tra i quali troviamo quelli su cui si dovrebbe fondare la global

governance per la sicurezza alimentare, ovvero il diritto al cibo, l'equità tra gli Stati, la difesa dei

beni comuni per questa generazione e le prossime. Questi principi devono essere sviluppati,

applicati e rispettati da tutti gli attori coinvolti nella governance.

In aggiunta a questo, un sistema di global governance più efficace richiede necessariamente rispetto

per un processo politico che sia inclusivo, legittimato e democratico. Una governance per la

sicurezza alimentare più legittimata ha bisogno di essere ancorata a un forum internazionale al quale 45McKeon, Global governance for world food security: a scorecard four years after the eruption of the “food crisis”, cit, pp. 14-15

31

tutti i governi possano partecipare in egual modo e il quale sai aperto a tutti gli attori coinvolti. In

particolare esso deve essere aperto alla partecipazione fondamentale dei paesi maggiormente affetti

dall'insicurezza alimentare, essi sono in prima linea nella ricerca di soluzioni e sono i diretti

interessati delle decisioni stesse. La governance deve essere uno spazio multilaterale dove gli attori

sociali possano influenzare i processi di decision-making che coinvolgono il loro sviluppo. Essa

deve avere un'autorità tale da adottare le decisioni di politica generale, che dovranno poi essere

imposte e applicate da tutti gli attori. Le relazioni tra le differenti parti del sistema devono essere

trasparenti e controllabili in una visione politica democratica. Inoltre la governance deve essere

multi-settoriale. Essa deve integrare nutrizione, salute, ambiente, mercato e agricoltura in un

contesto politico economico.

È essenziale ridare al cibo un ruolo centrale e d'importanza primaria all'interiore dell'agenda politica

e economica internazionale. Questo significa che la global governance dovrà strutturasi e essere

governata in maniera più chiara. Un approccio multilaterale e trasversale ai soggetti della sicurezza

alimentare è necessario. Questo implica l'unione di tutti gli attori pubblici e privati direttamente e

indirettamente legati al settore agroalimentare in un solo sistema di governance.

2.4.1 La riforma della FAO

Per iniziare a dare vita a una global governance che sia migliore e soprattutto efficace, è necessario

implementare delle riforme specifiche delle organizzazioni internazionali che esistono già,

inizialmente in seno alla FAO. Questa riforma ha come punto fondamentale l'innovazione. Da un

lato infatti s'impone per adattarsi all'evoluzione del contesto mondiale, e dall'altro per introdurre dei

cambiamenti nelle strutture interne all'organizzazione.

Una delle prime azioni che deve essere messe in pratiche è l'aumento del budget, questo è

necessario al fine di creare un più vasta gamma di servizi e programmi. La FAO deve modificare le

sue priorità per rinforzare la sua efficacia, la riforma implica infatti anche una modifica della

struttura di base dell'organizzazione.

Un'analisi obiettiva del lavoro della FAO ha messo in luce certe lacune e debolezze ai quali il

processo di riforma deve rimediare46. L'organizzazione è risultata eccessivamente frammentata e

dispersa, e questo le impedisce di concentrarsi sui campi chiave e sulla capacità di ottenere dei

risultati di alta qualità. La FAO è apparsa troppo centralizzata e una parte importante del suo

personale troppo stanziata alla sede centrale, lontana cioè dai problemi da risolvere. I lunghi iter

burocratici rallentano poi l'implementazione delle politiche inficiandone l'efficacia.

46Pubblicazione FAO, Atouts et faiblesses internes de la FAO, disponibile su http://www.fao.org/docrep/x4104f/x4104f05.htm

32

Tra gli ulteriori limiti dell'organizzazione è emerso il non tenere sufficientemente conto

dell'evoluzione delle capacità nazionali di gestione dello sviluppo agricolo e non utilizzare

proficuamente le conoscenze specializzate e le risorse umane disponibili localmente al fine di

mettere in atto azioni che rinforzino le capacità e riducano i costi. Il dialogo di fondo tra gli Stati

membri, e tra questi e la FAO, è risultato insufficiente. Se anche solo una parte di questi riscontri

può essere considerata attendibile, e non vi è motivo per non crederlo, appare chiaro come sia

necessario mettere in atto dei netti cambiamenti; essi devono rendere la FAO un'organizzazione che

sia in grado di gestire l'attuale situazione di insicurezza alimentare e allo stesso tempo di dialogare

con tutti gli attori presenti nel contesto internazionale.

2.4.2 Il futuro della global governance: la CSA

Un attore fondamentale che si sta facendo sentire, per importanza e efficacia, negli ultimi anni è la

Commissione sulla Sicurezza Alimentare della FAO. Questo organismo è un multi-attore con tutte

le caratteristiche fondamentali per occupare un posto centrale nel sistema di global governance per

la sicurezza alimentare, affiancato dalla FAO riformata.

La CSA, creata nel 1974, è un organismo inter-governamentale che funge da tribunale per l'esame

delle politiche relative alla sicurezza alimentare. Nel 2009 è stato lanciato un processo di riforme in

seno a questo organismo al fine di permettere ad altre parti di partecipare al dibattito mondiale. La

CSA è diventato la base internazionale dove i differenti attori possono collaborare per riformare la

sicurezza alimentare e far fronte alla fame nel mondo. Appare ormai evidente l'importanza di fare

della CSA un attore imprescindibile della global governante per l'agricoltura, la sicurezza

alimentare e la nutrizione.

In occasione del rinnovamento dell'ordine agricolo mondiale proposto dal direttore generale della

FAO, il presidente della Commissione europea José Manuel Barroso, aveva affermato che gli

investimenti sulla sicurezza alimentare devono essere accompagnati da una buona governance e che

il coordinamento delle organizzazioni internazionali è essenziale per completare e rafforzare le

iniziative multilaterali e bilaterali esistenti47.

La riforma si è concentrata in particolare su due parole chiave, governance e coordinamento, a

livello nazionale e internazionale.

Inoltre le proposte messe in atto per il rinnovo si sono incentrate sulla caratteristica della maggiore

inclusione. Nella Commissione ci si propone di accogliere non solo gli Stati membri della FAO e

47 FAO: via libera al rinnovamento della Commissione sulla sicurezza alimentare, pubblicazione del 27.11.2009 letta il 17.06.2013

33

dell'ONU, ma anche organizzazioni che lavorano sul settore della sicurezza alimentare e della

nutrizione, altre agenzie ONU, ad esempio il Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo (IFAD)

e il Programma alimentare mondiale (PAM), ma anche organizzazioni della società civile e ONG, in

particolare organizzazioni di piccoli contadini, pastori e allevatori. Altro punto focale della CSA è il

supporto scientifico. L'implementazione delle politiche della Commissione deve essere sostenuta

da un apposito network internazionale di esperti, che serviranno anche da legittimazione delle

decisioni stesse.

Seguendo queste linee guida la CSA ha intrapreso un importante processo di riforma per riuscire a

farne la piattaforma intergovernativa più onnicomprensiva a livello internazionale, che coinvolga

tutti coloro che lavorano per assicurare la sicurezza alimentare. Trasformato in punto di riferimento

centrale della governance mondiale per quanto riguarda il settore agricolo e la sicurezza alimentare,

la CSA sarà molto meglio attrezzata per affrontare i problemi della fame nel mondo.

34

CONCLUSIONE

Partendo dalla consapevolezza che un’equa distribuzione delle risorse alimentari sia un diritto

irrinunciabile per tutti i cittadini del mondo, gli argomenti trattati in questa tesi hanno preso avvio

dalle dottrine del pensiero politico da cui sono nate le più affermate teorie della global governance.

Tra le emergenze internazionali, la sicurezza alimentare merita infatti un’attenzione che va oltre le

singole politiche nazionali per spingersi nell’ambito delle relazioni politico-economiche tra i paesi,

in particolare tra quelli più avanzati e quelli in via di sviluppo.

Per cercare risposte alle domande poste nell’introduzione – ovvero, quali siano i processi che

causano il problema e a chi si possano ricondurre eventuali responsabilità – è stato analizzato il

sistema di governance attualmente messo in atto in questo ambito ed è apparso chiaro quali ne siano

i limiti, per stessa ammissione dei suoi attori principali. Alcuni ostacoli riguardano la struttura stessa

del sistema, caratterizzata da una pluralità di soggetti, di interessi e di centri di implementazione che

spingono in direzioni opposte alla cooperazione. E appunto la cooperazione sembra essere la parola

chiave capace di superare le attuali criticità del modello; una cooperazione che può essere raggiunta

allargando il confronto sulla global governance a platee di soggetti e organizzazioni che diano vita a

forum di discussione e a comunità di pratica.

Non si può, in ogni caso, non fare i conti con l’ingerenza del settore economico e la resistenza al

cambiamento delle multinazionali, di certe frange del settore privato e dei Paesi membri

dell’Organizzazioni Mondiale per il Commercio; sono questi soggetti che vengono individuati come

i responsabili dell’inefficacia delle politiche e del progressivo aggravarsi della situazione agro-

alimentare mondiale. Gli Stati in via di sviluppo, e quindi maggiormente colpiti dal problema della

fame, si trovano ancora in una situazione di dipendenza dai Paesi esportatori, tradizionalmente

quelli occidentali; questa situazione ha inibito le loro capacità di sviluppo e, allo stesso tempo, gli

sforzi per cercare di soddisfare il fabbisogno di risorse alimentari della popolazione.

Un merito va però riconosciuto al modello vigente: avere sviluppato la consapevolezza che occorre

prendere atto dei limiti stessi del modello per superare le inefficienze. Alcuni dei protagonisti

coinvolti nella governance hanno preso atto delle difficoltà presenti nel sistema stesso e stanno

cercando di porvi rimedio. È infatti in quest’ottica di rinnovamento che, ad esempio, è stata messa

35

in atto la riforma in seno alla FAO, sicuramente uno dei protagonisti della global governance per la

sicurezza alimentare. Un passo decisivo è stato compiuto ponendo un nuovo attore al centro della

sistema, la Commissione per la Sicurezza Alimentare (CSA). Questo nuovo organismo porta con sé

tutte le caratteristiche di una governance efficiente, inclusiva ed effettiva. Essa rappresenta il futuro

del sistema di governance stesso.

Il problema però ha anche una componente economica, o meglio, l’eccessiva rilevanza di questo

elemento nelle dinamiche dei processi “è il problema”. Il contesto politico deve allora recuperare un

rapporto di equilibrio basato sulla collaborazione, ponendo un freno, in particolare, alle

speculazioni indiscriminate nel settore agro-alimentare.

Se questi sono i passaggi che gli analisti e gli studiosi considerano fondamentali, non sono però gli

unici auspicabili. La parola chiave della governance rimane, in ogni ambito, la cooperazione, intesa

come un processo di costante coordinamento tra gruppi appartenenti al medesimo sistema di

relazioni, per rendere più efficace l’implementazione delle politiche.

Cooperazione e inclusività si sostengono a vicenda. Nell’agenda della global governance per la

sicurezza alimentare non devono mancare alcuni attori fino ad ora rimasti in disparte. Tra i

protagonisti dobbiamo trovare i Paesi in via di sviluppo, che sono i diretti interessati delle politiche

di sviluppo messe in atto, per esempio, dalla FAO. Essi devono avere la possibilità di partecipare ai

forum; la stessa possibilità deve essere aperta alla società internazionale e alle organizzazioni da

essa formate.

I temi della governance devono poi spostarsi a un livello più basso, per comprendere i problemi più

da vicino e coinvolgere a pieno titolo i nuovi soggetti entranti. Stanti i notevoli sforzi delle

organizzazioni della società civile per combattere il paradigma neoliberale in favore del diritto al

cibo, anch’esse devono diventare soggetti attivi. Probabilmente stiamo assistendo alla chiusura di

questo circolo virtuoso poiché anche la CSA sta compiendo passi notevoli per raggiungere questo

obiettivo, diventando il centro di coordinamento della governance.

Il cibo deve essere un diritto garantito ad ogni essere umano e tutti devono rendersi conto della sua

importanza, anche quella maggioranza di persone che non ne sperimentano la mancanza. La fame

nel mondo può essere sconfitta, purtroppo non entro il 2015 come previsto dagli obiettivi del

millennio, perché non è causata da limiti scientifici o tecnologici.

La riforma della Global Governance per la sicurezza alimentare è in atto e sarà la soluzione più

efficace perché è in grado di attuare le strategie già individuate.

Il giorno - per ora utopico - in cui nessuna persona soffrirà più la fame arriverà.

36

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