La disciplina sul personale nelle gestioni associate...

La disciplina sul personale nelle gestioni associate tra Comuni - I casi della Convenzione (ex art. 30 Tuel) e del Consorzio (ex art 31 Tuel)

per la gestione del sistema integrato dei servizi sociali

Dotazioni organiche, vincoli di spesa e istituti applicabili

14 dicembre 2017

1.1 Vincoli in materia di spesa di personale

Adempimenti preliminari per procedere ad assunzioni:

1) Piano triennale dei fabbisogni del personale ed eventuale rimodulazione della dotazione

organica (art. 6, D.Lgs. n. 165/2001)

2) Ricognizione annuale delle eccedenze di personale e situazioni di soprannumero, pena la

nullità degli atti posti in essere (art. 33, c. 1, D.Lgs. n.165/2001);

3) Adozione entro il 31 gennaio di ogni anno del “Piano della performance”;

4) Conseguimento del saldo non negativo, in termini di competenza, tra entrate finali e

spese finali nel 2016 e 2017. Il divieto di procedere ad assunzioni (pena la nullità degli atti

posti in essere) si applica nell’anno successivo a quello di inadempienza. Deroga solo per le

funzioni di protezione civile, polizia locale, istruzione pubblica e nel settore sociale (art. 1,

comma 723, lett. e), L. 208/2015 e comma 475 L. 232/2016);

La disciplina sul personale nelle gestioni associate tra Comuni

5) Mancato conseguimento del saldo inferiore al 3% delle entrate finali—-

> la sanzione di cui al comma 475, lettera e), e' applicata solo per assunzioni

di personale a tempo indeterminato; (art. 1. c. 475, legge n. 232/2016);

6) Obbligo di contenimento della spesa di personale con riferimento al

triennio 2011-2013 e al 2008 per i comuni che nel 2015 non erano soggetti al

patto di stabilità interno e le Unioni di comuni (art. 1, c. 557 e 562, legge n.

296/2006);

7) Rispetto dei termini per l'approvazione di bilanci di previsione,

rendiconti, bilancio consolidato e loro invio (entro il 31 marzo dell’anno

successivo al MEF della certificazione dei risultati conseguiti) - Art. 9, c. 1-

quinquies, D.L. n. 113/2016


• comma 557 della legge n. 296/2006 impone una progressiva riduzione della spesa di

personale, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia.

• comma 557 bis Ai fini dell'applicazione del comma 557, costituiscono spese di personale

anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la

somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18

agosto 2000, n. 267, nonche' per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del

rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o

comunque facenti capo all’ente.

• comma 557 ter stabilisce il divieto di “procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi

titolo” nel caso di mancato rispetto.

• comma 557 quater stabilisce che detti enti “assicurano, nell’ambito della programmazione

triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con

riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della norma

(D.L. 90/2014, giugno 2014).


Componenti da considerare per la determinazione della spesa, ai sensi del comma 557:

(Circolare MEF – RGS n. 9 del 17 febbraio 2006 e Linee-guida Sez. Autonomie Corte dei

conti)

• retribuzioni lorde, salario accessorio e lavoro straordinario del personale dipendente

con contratto a tempo indeterminato e a tempo determinato;

• spese per collaborazione coordinata e continuativa, per contratti di somministrazione

o altre forme di rapporto di lavoro flessibile;

• spese per il personale previsto dall’art. 90 e 110 del Tuel;

• spese per il personale con contratto di formazione e lavoro;

• eventuali emolumenti a carico dell’amministrazione corrisposti ai lavoratori

socialmente utili;

• spese sostenute dall’ente per il personale di altri enti in convenzione (ai sensi degli

artt. 13 e 14, CCNL 22.1.2004) per la quota parte di costo effettivamente sostenuto;


• somme rimborsate ad altre amministrazioni per il personale in posizione di

comando;

• spese per personale utilizzato in strutture e organismi variamente denominati

partecipati o comunque facenti capo all’ente (compresi i consorzi, le comunità

montane e le unioni di comuni);

• oneri riflessi a carico del datore di lavoro per contributi obbligatori;

• spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di P.M., ed ai progetti

finanziate con proventi del codice della strada;

• Irap;

• oneri per il nucleo familiare, buoni pasto e spese per equo indennizzo;

• spese per il segretario comunale.


Le componenti da escludere dall’ammontare della spesa di personale sono:

- spesa di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati;

- spesa per lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività

elettorale con rimborso dal Ministero dell’interno;

- spese per il lavoro straordinario in occasione di Censimento finanziate dall’ISTAT.

- spese per il personale trasferito dalla regione o dallo Stato per l’esercizio di funzioni

delegate, nei limiti delle risorse corrispondentemente assegnate;

- oneri derivanti dai rinnovi contrattuali;

- spese per il personale appartenente alle categorie protette, nel limite della quota d’obbligo;

- spese sostenute per il personale comandato presso altre amministrazioni per le quali è

previsto il rimborso dalle amministrazioni utilizzatrici;

- le spese per personale in convenzione rimborsate dagli enti convenzionati;

- spese per il personale stagionale a progetto finanziato coi proventi per violazioni al CdS;

- incentivi per la progettazione, incentivi per il recupero ICI e diritti di rogito;


Assunzioni a tempo indeterminato

L’art. 1, comma 228 della Legge 208/2015 (modificato dalla legge

96/2017, di conversione del D.L. 50/2017), prevede che gli enti

locali aventi popolazione superiore a 1000 abitanti possono

procedere, per gli anni 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a

tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale, nei seguenti

limiti:


- 75% della spesa dei cessati nel 2016, se è stato rispettato il rapporto dipendenti/

popolazione per gli enti dissestati (Decreto del Ministero dell’Interno per il triennio

2017-2019 del 10 aprile 2017, pubblicato sulla G.U. del 22 aprile 2017, n. 94).

- 25% della spesa dei cessati nel 2016 (se il rapporto dipendenti/popolazione è

superiore a quello per gli enti dissestati suddetto).

- 100 per cento per i comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 3.000 abitanti

che rilevano nell'anno precedente una spesa per il personale inferiore al 24 per cento

della media delle entrate correnti registrate nei conti consuntivi dell'ultimo triennio.


Si possono inoltre utilizzare i resti delle capacità

assunzionali del triennio precedente che non sono stati

utilizzati:

• sulla base delle percentuali dell’anno cui fanno riferimento

•solamente se già inseriti nel programma del fabbisogno

dell'anno in cui sono maturati;

• il triennio è da intendersi, per orientamento

giurisprudenziale costante, in senso dinamico


A partire dal 2018, i comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti

potranno effettuare assunzioni a tempo indeterminato:

nel tetto del 90% dei risparmi derivanti dalle cessazioni dell’anno

precedente, in presenza di tre parametri:

• rispetto del saldo di bilancio di cui al comma 466 (saldo non negativo, in

termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, ossia pareggio di

bilancio);

• overshooting, ossia spazi finanziari inutilizzati inferiori all’1% delle entrate

(indice di deficitaria programmazione e gestione delle risorse disponibili);

• rispetto del rapporto dipendenti/popolazione previsto per gli enti

strutturalmente deficitari.


Gli Enti fino a 1.000 abitanti e le Unioni di comuni possono procedere, per

gli anni 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di

qualifica non dirigenziale

nel limite del 100% delle cessazioni dell’anno precedente,

cumulabili dal 2007.

La spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare il

superamento della somma delle spese di personale dei Comuni

partecipanti

I Comuni possono cedere, anche parzialmente, le proprie capacità

assunzionali all’Unione dei comuni di cui fanno parte (art. 32, c. 5

Tuel, mod. art.22, c. 5-bis, D.L. 50/2017).


Assunzioni di personale dirigenziale

Corte dei conti, Sezione Veneto delibera 12/2017.

Alle assunzioni dei dirigenti degli enti locali si applica l'articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014,

convertito in legge 114/2014:

• venuta meno la condizione posta nel comma 219, cioè l'entrata in vigore del riordino della dirigenza,

il congelamento delle assunzioni dei dirigenti ivi previsto non può che considerarsi inoperante);

• l’articolo 3, comma 5, è ancora in vigore;

• il comma 228 della legge 208/2015 riguarda solo i dipendenti dell'area delle qualifiche;

• pertanto, in via residuale, ai dirigenti per gli anni 2016-2018 si applicano le percentuali più favorevoli

—->>>

• 80% delle cessazioni dell’anno precedente nel 2017

• 100%delle cessazioni dell’anno precedente nel 2018

• E’ inoltre consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non

superiore a tre anni.


L’ANCI ha proposto, come emendamento alla legge

di stabilità 2018, di computare ai fini della

determinazione delle capacità assunzionali (turn-

over), a decorrere dal 2018, anche le cessazioni dal

servizio del personale di ruolo programmate nella

medesima annualità.


Assunzioni a tempo determinato

Gli enti locali in regola con l'obbligo di riduzione delle spese di

personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1 della legge 296/2006,

nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, possono

procede ad assunzioni flessibili nei limiti:

• del 100% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009

(o media del triennio 2007-2009).

• Sono escluse dalle suddette limitazioni le spese sostenute per le

assunzioni a tempo determinato ai sensi dell'art 110, comma 1, Tuel.


Non possono essere assunti lavoratori a tempo

determinato in misura superiore al 20 per cento

del numero dei lavoratori a tempo indeterminato

in forza al 1° gennaio dell'anno di assunzione, con

un arrotondamento all’unità superiore qualora

esso sia eguale o superiore a 0,5 (art. 23 D.Lgs. n.

81/2015).


E’ legittimo stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo

determinato (art. 36 del d.lgs 165/2001):

• per comprovate esigenze di carattere temporaneo o eccezionale

• nel rispetto delle condizioni e modalità di reclutamento stabilite

dall'articolo 35;

• nel rispetto degli artt 19 e ss. del d.lgs. 81/2015 (job acts): la durata

dei rapporti di lavoro a tempo determinato intercorsi tra lo stesso

datore di lavoro e lo stesso lavoratore, per effetto di una

successione di contratti, per lo svolgimento di mansioni di pari

livello e categoria legale, non puo' superare i trentasei mesi.


L’ANCI ha proposto, in forma di

emendamento alla legge di stabilità

2018, di eliminare qualsiasi limite di

spesa alle assunzioni flessibili.


1.2. Panoramica sui recenti interventi legislativi

A) SUPERAMENTO DEL PRECARIATO - D.LGS 75/2017, ART 20

Circolare del Ministro per la semplificazione e la p.a. n. 3/2017

COMMA 1:

Prevede, nel triennio 2018-2020, la stabilizzazione del personale

precario non dirigenziale, con contratto di lavoro a tempo

determinato, che possegga tutti i seguenti requisiti:


a) risulti in servizio, anche per un solo giorno, successivamente alla data del

28 agosto 2015, con contratto di lavoro a tempo determinato presso

l'amministrazione che deve procedere all’assunzione (e anche laddove

non sia più in servizio);

b) sia stato assunto a tempo determinato attingendo ad una graduatoria di

una procedura concorsuale, in relazione alle medesime mansioni svolte;

c) abbia maturato, al 31 dicembre 2017, alle dipendenze della stessa

amministrazione che procede all'assunzione, almeno tre anni di servizio,

anche non continuativi, negli ultimi otto anni (anche con diverse tipologie

di contratto flessibile, ma riguardanti medesime mansioni).


COMMA 2:

Prevede che, nel triennio 2018-2020, le amministrazioni, possono

bandire procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al

50% dei posti disponibili, al personale non dirigenziale che possegga

tutti i seguenti requisiti:


a) risulti titolare, successivamente alla data del 28 agosto 2015, di

un contratto di lavoro flessibile presso l'amministrazione che

bandisce il concorso (cd. dipendenti “parasubordinati”);

b) abbia maturato, alla data del 31 dicembre 2017, almeno tre

anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni,

presso l'amministrazione che bandisce il concorso (anche

contratti diversi come tipologia di rapporto, purché

medesima attività).


•Non rileva il servizio prestato in virtù di contratti di cui agli artt. 90 e 110

TUEL, né i contratti di somministrazione di lavoro.

•Possibilità di proroga dei contratti di lavoro flessibile fino alla conclusione

delle operazioni di assunzione nel rispetto dei limiti di legge (art. 9, c. 28, D.L.

n.78/2010).

•Fino al termine delle procedure di cui all’art. 20, c. 1 e 2, le amministrazioni

interessate non possono instaurare ulteriori rapporti di lavoro flessibile con

riguardo alle professionalità interessate alla stabilizzazione (salve sostituzione

personale assente con diritto alla conservazione del posto).

•I comuni che per l'intero quinquennio 2012-2016 non hanno rispettato i

vincoli di finanza pubblica non possono applicare le procedure dell’articolo

20, commi 1 e 2.


•Indicazione della relativa copertura finanziaria

•in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni: “Nelle

more dell’adozione delle linee di indirizzo e di orientamento

nella predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale, le

amministrazioni possono comunque procedere, previa

ricognizione del personale e adozione atto interno (personale

in possesso dei requisiti, criteri trasparenti sulle

procedure da svolgere dandone la dovuta pubblicità)”.


Permane propedeutica all’avvio delle

procedure di cui all’art. 20 solo la mobilità

obbligatoria ex art 34-bis del d.lgs.

165/2001.


COMMA 3:

Finanziamento piano di stabilizzazione (trattamento stipendiale e accessorio):

• fondi destinati al lavoro flessibile ex art 9, co. 28 (media del triennio

2015-2017), con definitiva riduzione del relativo importo dal tetto,

previa certificazione organo di controllo interno delle risorse che

permettano di sostenere a regime la relativa spesa di personale;

• ordinarie capacità assunzionali (Circolare sollecita a privilegiare

l’utilizzo di risorse di turn over ordinario);

• rispetto norme di contenimento della spesa di personale (in

particolare comma 557 L. 296/2006).


B) CONTRATTI DI COLLABORAZIONE COORDINATA E CONTINUATIVA - D.LGS 75/2017, ART 22

Divieto per le p.a. dal 01.01.2018 di stipulare contratti di collaborazione:

- prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative

- modalità di esecuzione (tempi, luogo, ecc) organizzate dal committente.

I contratti posti in essere in violazione sono nulli e determinano responsabilità

erariale, dirigenziale e ai dirigenti tolta la retribuzione di risultato (art. 7,

comma 5 bis d.lgs 165/2001, già previsto per i privati dal job acts).

La norma non si applica ai contratti già sottoscritti e ancora validi.


Articolo 7, comma 6 d.lgs 165/2001

Le amministrazioni possono sottoscrivere incarichi individuali, con

contratti di lavoro autonomo, che abbiano i seguenti requisiti:

• destinatari esperti di particolare e comprovata specializzazione anche

universitaria, professionisti iscritti in ordini o albi, attivita' informatica, ecc;

• oggetto specifico e determinato, corrispondente alle competenze attribuite

all’amministrazione;

• impossibilita’ oggettiva di utilizzare le risorse umane interne;

• natura temporanea e altamente qualificata; non e' ammesso il rinnovo;

• preventivamente determinati durata, oggetto e compenso.


PROGRESSIONI DI CARRIERA (VERTICALI)

D.LGS 75/2017 - ART 22 , CO. 15

Alla possibilità sancita dall’art. 52 d.lgs. 165/2001, per gli enti, di bandire concorsi con riserva di posti, nei limiti del 50%, a personale interno, la norma ha affiancato la facoltà di realizzare, per il triennio 2018-2020, procedure riservate unicamente alle progressioni verticali tra le aree, rivolte a:

•personale di «ruolo»•con rapporto di lavoro a tempo indeterminato•che possieda i titoli di studio necessari per accedere mediante concorso pubblico

Selezione:•prove per accertare la capacità dei candidati di utilizzare e applicare nozioni teoriche

per la soluzione di problemi specifici e casi concreti•titoli rilevanti ——>>>

•valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni•attività svolta e risultati conseguiti,•eventuale superamento di precedenti procedure selettive


al fine del rispetto del tetto della spesa del personale e della quantificazione delle risorse del fondo per la contrattazione decentrata si fa riferimento al differenziale di spesa tra cat. di provenienza e cat. di destinazione. posti (per unità di personale) per le progressioni verticali non > 20 % di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area/categoria.corrispondente riduzione della percentuale di riserva di posti destinata al personale interno ai fini delle progressioni tra le aree di cui all'art 52 del dlgs 165/2001.

C) “FABBISOGNI DI PERSONALE” - D.LGS 165/2001, ART 6

Le p.a. adottano il Piano triennale dei fabbisogni di personale, in coerenza

con:

• pianificazione pluriennale delle attivita'

• piano della performance

• linee di indirizzo per la predisposizione del piano

Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all'attuazione del

piano, nei limiti della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle

facolta' assunzionali previste a legislazione vigente.


Il Piano del fabbisogno - come scaturito dalla riforma - prende il posto della vecchia

programmazione del fabbisogno del personale. Approvato ogni anno e ha, nel contempo, una

valenza triennale. Al documento deve continuare ad essere allegato al DUP (documento unico

di programmazione), documento riassuntivo di tutte le scelte programmatiche.

Fino alla riforma, la programmazione dei fabbisogni di personale è stata effettuata in funzione

della dotazione organica (complesso delle risorse umane suddivise per categoria e profilo

professionale necessarie allo svolgimento dell’attività dell’ente per il conseguimento degli

obiettivi e le finalità istituzionali delle amministrazioni), per coprire eventuali posti vacanti,

nei limiti del turn over vigente, con l’elemento distorsivo costituito dall’automatismo nel

mantenimento dei posti nella struttura dell’ente una volta che i dipendenti fossero cessati.

Il sistema della programmazione dei fabbisogni previsto dal d.lgs 75/2017 muove da

presupposti diversi.

Non si considera più la dotazione organica “di diritto” e si parte da due ordini di grandezza:

- la dotazione organica “di fatto”, quindi i posti coperti cui aggiungere le facoltà assunzionali;


- i fabbisogni di personale, da rilevare ex novo e da aggiornare anno per anno.

E’ quindi la rilevazione dei fabbisogni che dimostra il personale necessario per l’esercizio delle

attività, nei limiti finanziari delle facoltà assunzionali.

In realtà, il d.lgs 75/2017 non consente, allo stato, rimodulazioni il cui esito sia l’ampliamento della

dotazione, imponendo che sia garantita “la neutralità finanziaria della rimodulazione”.

Pertanto, la rimodulazione potrà avvenire:

a) tenendo conto dei pensionamenti e di vicende risolutive dei rapporti di lavoro;

b) decidendo che determinati posti, non più necessari, siano da considerare in esubero, benché

all’interno della dotazione.

Le amministrazioni pubbliche che non provvedono alla rimodulazione non possono assumere

nuovo personale (il divieto si applica decorso il termine di 60 giorni dalla pubblicazione delle linee

di indirizzo).

Nel termine ordinatorio di 90 giorni dalla sua pubblicazione in GU, il Dipartimento della funzione

pubblica dovrebbe emanare le linee di indirizzo attuative della programmazione dei fabbisogni.

D) TRATTAMENTO ACCESSORIO - D.LG 75/2017, ART 23, CO 2

• A decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo delle risorse

destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di

livello dirigenziale, non può superare il corrispondente importo 2016.

• Per gli enti locali che non hanno potuto destinare nell'anno 2016 risorse

aggiuntive al fondo, non puo' superare il corrispondente importo 2015,

ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio

nell'anno 2016.

• Non si applichino ulteriori riduzioni delle risorse stabili a fronte di

eventuali cessazioni (abrogazione art 1, comma 236 L 208/2015).


2. Convenzioni ex art. 30 per la gestione associata di servizi sociali

La progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative

prestazioni ai cittadini rientra tra le funzioni fondamentali dei comuni (art. 118, co. 4 Cost.).

I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o

sono appartenuti a comunita' montane, esercitano obbligatoriamente in forma associata,

mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni (art. 14,

commi da 28 del d.l. 78/2010 e s.m.i.)

Il D.L. 30 dicembre 2016, n. 244 (L. 19/2017), ha disposto che "I termini di cui all'articolo 14,

comma 31-ter, con riguardo alle restanti funzioni fondamentali di cui al comma 27, sono differiti

al 31 dicembre 2017”.


L’art 30 Tuel prevede che “Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e

servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni.

Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli

enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie”.

• Le convenzioni hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza del

predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il

conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, i

comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali

esclusivamente mediante unione di comuni (DM Interno 11 settembre 2013:

risparmio complessivo di spesa corrente, migliore livello di servizi).


• Le convenzioni possono essere di tipo “chiuso” (con numero di enti

aderenti fisso e predeterminato) o “aperte” (con possibilità per altri enti

di aderire in un secondo momento, in genere con l’assenso unanime di

tutti gli enti di prima adesione).

• Tra gli enti aderenti va individuato un ente capofila che svolge le funzioni

di coordinamento, organizzazione, verifica, rendicontazione, ecc.,

• Modalità:

- costituzione di uffici comuni;

- delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore

di uno di essi.


Ufficio comune:

l’attività svolta dall’ufficio continua ad essere giuridicamente imputabile ai comuni

convenzionati;

il personale preposto all’ufficio comune rimane dipendente dell’ente di appartenenza, ed

è allo scopo distaccato per lo svolgimento del servizio (artt. 13 e 14 del CCNL

2002/2005).

Il rapporto organico resta di competenza del comune di appartenenza (obbligo

retributivo e contributivo).

Il rapporto funzionale è di competenza del servizio associato (compiti e mansioni, ordini

di servizio, orario, sede, ferie, permessi, specifiche responsabilità, lavoro straordinario,

valutazione della performance, sicurezza dei luoghi di lavoro (ex d.lgs 81/2008).

Non si verifica la modifica della dotazione organica (trasferimento o mobilità).


Delega di funzioni:

L’ente delegato, in conformità ai principi propri della delega,

gestisce il servizio o svolge la funzione nell’interesse e per conto

dei deleganti.

Non è invece prevista la possibilità che un ente locale si accordi

con altre amministrazioni per mettere a comune disposizione un

proprio ufficio, tipo appalto di servizi (CdS Sez V, sent.

2731/2017).


A. Distacco

La disciplina contrattuale del Comparto Regioni-Autonomie locali non prevede

nessuna norma specifica (salvo PEO);

L’ente originario rinuncia alle prestazioni del suo dipendente che sono invece rese

per conto del soggetto di destinazione, al quale viene delegata una porzione del

potere direttivo nonché operativo gestionale (ferie, permessi, ecc.).

L’ente originario continua a detenere il potere di direzione e di coordinamento del

lavoratore (può infatti determinare la cessazione del distacco), e ad effettuare gli

adempimenti amministrativi connessi alla gestione del rapporto, ed al pagamento

degli obblighi contributivi.

Il consenso del lavoratore non è richiesto (art. 2104 c.c.), salvo il caso in cui, a seguito

del distacco, si determini un mutamento delle mansioni svolte in precedenza.


B. Convenzione ex art. 14 CCNL 22.01.2004 (cd. scavalco condiviso)

Un medesimo dipendente espleta la propria attività lavorativa a beneficio di due

diverse amministrazioni, nell’ambito di un unico rapporto di lavoro

(inquadramento giuridico ed economico) che continua a far capo all’ente di

appartenenza (Ministero dell'Interno, parere del 02/02/2009)..

Presupposti:

- dipendenti cui si applica il medesimo contratto collettivo nazionale;

- dipendenti incardinati nella dotazione organica dell’ente di appartenenza, con

contratto di tipo subordinato;

- incardinati nell’ente di utilizzo con un contratto di lavoro subordinato.


C. Scavalco in eccedenza (ex art. 557 L 311/2004)

“I comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, i consorzi tra enti locali, le comunità montane e le unioni

di comuni possono servirsi dell'attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali

purché autorizzati dall'amministrazione di provenienza”.

Norma speciale che introduce una deroga al principio relativo all'unicità del rapporto di lavoro dei

pubblici dipendenti.

Il comma 557 dà vita ad un nuovo rapporto di lavoro subordinato, nel limite massimo delle 12 ore

consentite dal massimo lavorabile delle 48, del tutto autonomo dal rapporto a tempo pieno con l’ente

di provenienza.

Non è richiesta nessuna convenzione tra i due enti, bensì l’autorizzazione dell’ente di appartenenza.

L’intera disciplina economica, contrattuale, previdenziale e di sicurezza è rimessa al contratto

individuale di lavoro subordinato, entro il limite orario delle 12 ore.

Possibile conferire la Responsabilità di un ufficio/servizio a dipendente utilizzato ai sensi del cit.

comma 557 anche nel caso di orario < 18 ore (Cons. stato, Ministero dell’Interno).


2.1 Ripartizione spese di personale tra gli enti convenzionati

Circolare MEF – RGS n. 9 del 17 febbraio 2006 e delle Linee-guida Sez. Autonomie Corte dei conti

Ai fini del rispetto dei vincoli comma 557:

•incluse spese sostenute dall’ente per l’utilizzo parziale del personale di altri enti in

convenzione, per la quota parte di costo effettivamente sostenuto;

•escluse spese per dipendenti distaccati nell’ufficio comune nella quota rimborsata da enti

convenzionati.

Il trattamento accessorio è a carico delle risorse per la contrattazione integrativa dell’ente di

appartenenza del lavoratore utilizzato in convenzione.

•ente di appartenenza contabilizza sul proprio fondo solo la quota a suo carico

•altri enti in convenzione imputano ai propri fondi le quote rimborsate (secondo le

previsioni della convenzione).


3. Consorzi per la gestione associata di servizi sociali

Consorzi di funzioni e di servizi

L’art. 31 del T.U.E.L. consente agli enti locali, ai fini della gestione associata di uno o più servizi ovvero per l’esercizio associato di funzioni, di costituire un consorzio, in base e secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114 Tuel.Due distinte tipologie di consorzi:

Consorzi di funzioni sono forme organizzative dedicate all’esercizio in forma associata di attività amministrative strumentali alle funzioni dell’ente territoriale, finalizzati alla cura di interessi pubblici (funzioni di polizia locale, anagrafe, servizi automatizzati).Consorzi di servizi sono finalizzati alla gestione dei SPL a rilevanza economica e non (igiene ambientale, servizio idrico integrato, trasporti etc.), Per essi - anche se privi di rilevanza economica - trovano applicazione le norme previste per le aziende speciali.


La distinzione tra le due categorie di consorzi non c’è nel D. Lgs. n. 165 del 2001, il cui art. 1, comma 2 menziona i “consorzi”.

L. 23 dicembre 2009 n. 191 (legge finanziaria 2010), art. 2, comma 186, lo Stato ha imposto ai comuni la soppressione dei consorzi di funzioni tra enti locali.E’ diventato fondamentale distinguere fra:• consorzi di funzioni (vietati) l’attività del consorzio si esplica

mediante atti amministrativi/comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della p.a. per la cura concreta di interessi pubblici finalizzata al raggiungimento di uno scopo tipizzato dalla legge;

• consorzi di servizi erogazione di un servizio alla collettività, in attuazione di precetti costituzionali afferenti a diritti soggettivi assoluti (diritto alla salute).


Comma 456 della Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (e art. 1, comma 4 lett. g) L. 15 marzo 2017, n. 33) prevedono che possono essere costituiti consorzi tra gli enti locali per la gestione associata dei servizi sociali, assicurando risparmi di spesa:

•non distingue fra le due fattispecie•deroga all’art. 2, comma 186 L. 191/2009 sulla soppressione

dei consorzi di funzione per consentire la “gestione associata dei servizi sociali.

ampi margini all’autonomia degli enti locali nella verifica dei risparmila disposizione non prescrive formale certificazione risparmi di spesa


3.1 Spese di personaleA) PERSONALE ASSUNTO DAL CONSORZIO

Gli enti locali costituiscono il consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili.Ai consorzi fra enti locali che gestiscono attività di cui all'articolo 113 bis (SPL privi di rilevanza industriale) la legge estende, in via ordinaria, le norme previste per le aziende speciali (art. 31, co. 8 Tuel).

L’articolo 3, comma 5, d.l. n. 90/2014 stabilisce, che regioni ed enti locali • coordinano le politiche assunzionali dei soggetti di cui all’articolo 18, comma 2-bis, D.L.

112/2008 (istituzioni, aziende speciali, Asp che operano in settori sensibili e farmacie) • al fine di garantire anche per essi una graduale riduzione della percentuale tra spese di

personale e spese correnti (atto di indirizzo definisce specifici criteri e modalità)• obbligo per aziende speciali e istituzioni di attenersi al principio di riduzione dei costi

del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale.


Le aziende speciali (e i consorzi) adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione integrativa.

Esclusa l’applicazione diretta dei vincoli del patto di stabilità ad aziende speciali e istituzioni (art. 1, comma 550, L. 147/2013).

Concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica dei medesimi organismi in applicazione del principio della “sana gestione” dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza” (art. 1, comma 553, L. 147/2013).

Aziende speciali che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai suddetti limiti, salvo l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati.


Assunzioni a tempo indeterminato

La precedente normativa prevedeva l’applicazione alle aziende speciali dei divieti o limitazioni alle assunzioni di personale vigenti per gli enti locali, ma consentiva agli enti di escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, salvo l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale.


La Legge 89/2014, art. 4 comma 12-bis ha apportato le seguenti modifiche:1) Atto di indirizzo dell'ente controllante definisce per le aziende

speciali, criteri e modalità per contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore operativo;

2) l’obbligo, per le aziende speciali, di attenersi al principio di riduzione dei costi del personale (contenimento oneri contrattuali e assunzioni di personale) e di adottare gli indirizzi dell'Ente controllante con propri provvedimenti;

3) l’esclusione dai suddetti limiti delle aziende speciali, delle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e delle farmacie, salvo mantenere livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati;

4) l’applicazione delle richiamate disposizioni da parte delle aziende multiservizi qualora l'incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50% del totale del valore della produzione.


Ai consorzi che gestiscono servizi socio-assistenziali:

•non si applica l’obbligo di attenersi al principio di riduzione dei costi del personale;

•non si applicano al personale direttamente assunto a T.I., i limiti di spesa sanciti - per gli enti locali - dall’art. 1, comma 228 della legge 208/2015, modificato dal recente D.L. 50/2017


Assunzioni a tempo determinato

Il comma 562 della L. 27 dicembre 2013, n. 147 ha abrogato art. 4, comma 10 D.L. 95/2012 che prevedeva limite del 50% per le assunzioni a T.D. di aziende speciali e istituzioni.

Attualmente, alle aziende speciali (e quindi ai consorzi) non si applicano direttamente e al di fuori dell’obbligo di consolidamento, le norme che pongono limitazioni alle assunzioni di personale a tempo determinato.


B) PERSONALE TRASFERITO DAI COMUNI

Comma 557-bis dell’art. 1 della L. 296/06 nella determinazione dell’aggregato per la verifica dell’obbligo di riduzione della spesa di personale vanno incluse le “spese sostenute per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente”. Il personale dei Comuni, sebbene occupato presso il consorzio, deve essere computato nella spesa di personale dell'ente socio, in conformità alla norma sopra citata.

Il Comune è tenuto a consolidare la sola quota di spesa riferita al personale utilizzato nel consorzio per il quale non sia stata recisa la titolarità del rapporto di lavoro con l’Ente partecipante, ossia il personale trasferito, ex comma 557

Nel computo della spesa di personale dell’ente locale non va inserita, neanche in quota parte, la spesa relativa al personale del consorzio assunto direttamente dallo stesso


Gli artt. 11ter – 11quinquies del D. Lgs. 118/2011 e artt. 21-23 del dPCM 28/12/2011 individuano, tra i soggetti da ricomprendere nel perimetro di consolidamento del bilancio, i seguenti organismi: gli enti strumentali, controllati o partecipati (per l’ente locale rientrano in tale ambito le aziende speciali, le istituzioni, le convenzioni, i consorzi).

L'azienda speciale conforma la propria gestione ai principi contabili generali contenuti nell'allegato n. 1 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, ed ai principi del codice civile.


3.2 Dotazione organica del consorzio

1) Personale della dotazione organica dei Comuni associati conferito al Consorzio per il periodo di vigenza del medesimo

2) Personale autonomamente assunto dall’ente

•Norme sugli enti locali ——> ai consorzi cui partecipano enti locali, con esclusione di quelli che gestiscono attivita' aventi rilevanza economica ed imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali (art 2, co. 2 Tuel)

•Codice civile —> ai consorzi che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale, in virtù della loro natura di ente pubblico economico, affine a quella delle aziende speciali (art. 114 Tuel)


3.3 Personale conferito al Consorzio da enti locali

Art. 31 prevede l'applicabilità ai consorzi - anche quelli che gestiscano SPL privi di rilevanza economica - delle disposizioni in materia di aziende speciali.

L’azienda speciale rientra nella categoria degli enti pubblici economici che, in quanto non ricompresi nell'elencazione di cui all'articolo 1, comma 2 del D.lgs 165/2001, non rientrano nella nozione di Pa ai fini dell’applicazione della disciplina in materia di pubblico impiego, quindi:

• Al personale dei consorzi non dovrebbe applicarsi la disciplina in materia di pubblico impiego

• Dovrebbe escludersi il passaggio diretto di personale comunale al consorzio utilizzando gli istituti previsti dal T.U. sul pubblico impiego e applicabili solo alle p.a. (mobilità, distacco, ecc…).


La Corte dei conti, sezione di controllo per l’Emilia Romagna, nella delibera n. 126/2015:

• sottrae il personale dei consorzi tra enti locali per la gestione di servizi, al regime privatistico del personale delle aziende speciali;

• consorzio fra enti locali ex articolo 31 del Tuel si distingue da consorzio tra imprese previsto dall'articolo 2602 c.c. (il rapporto di lavoro del personale ha natura privatistica);

• il personale in servizio presso i Comuni aderenti, conferito temporaneamente alle aziende speciali, mantiene lo status di dipendente pubblico (rapporto di lavoro disciplinato dal CCNL enti locali e dal dlgs 165/2001);

• deve essere computato nella spesa di personale dell’ente socio (art 1, comma 557-bis, della legge 296/2006);

• le dotazioni organiche dei Comuni associati devono essere rideterminate con congelamento dei posti corrispondenti al personale conferito al Consorzio (in caso di reinternalizzazione servizio);

• si applica la disciplina prevista dall'art. 30 del d.lgs.165/2001 “passaggio diretto di personale tra diversi enti della PA”, in quanto si tratta di personale che mantiene lo status di dipendente pubblico


La Delibera non spiega come si concilia applicazione disciplina del pubblico impiego con art 31, comma 8 Tuel

Più convincente Corte Conti Sezione Lombardia n. 95/2017/PAR, che distingue, ai sensi art. 2 comma 2 del TUEL (le norme del testo unico si applicano ai consorzi, con esclusione sia di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale, che, ove previsto dallo statuto, di quelli istituiti per la gestione dei servizi sociali):• consorzi di diritto privato, che gestiscono attività aventi rilevanza

economica ed imprenditoriale, o, ove previsto dallo statuto, quelli istituiti per la gestione dei servizi sociali

• consorzi di diritto pubblico, cui si applica disciplina in materia di pubblico impiego (d. lgs. n. 165/2001)


A. Distacco, comando, assegnazione temporanea

Il conferimento di personale al Consorzio da parte degli enti locali può avvenire in varie forme.

• Il comando ed il distacco del personale pubblico possono essere disposti solo nei confronti di p.a.

• L’assegnazione temporanea (articolo 30, comma 2-sexies, d.lgs. 165/2001, introdotto da legge 183/2010) è la facoltà per le p.a., per motivate esigenze organizzative, di utilizzare in assegnazione temporanea personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore a tre anni, fermo restando quanto gia' previsto da norme speciali sulla materia.


3.4 Mobilità

L’art. 30 prevede che le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti pubblici, appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni e che a seguito dell'iscrizione nel ruolo dell'amministrazione di destinazione, al dipendente trasferito si applica esclusivamente il trattamento giuridico ed economico previsto nel comparto della stessa amministrazione.Laddove il personale dei Comuni venga trasferito negli organici del consorzio, in applicazione dell’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, si applicano le garanzie previste dall’art. 2112 c.c.


• Il rapporto di lavoro continua con il consorzio ed il lavoratore conserva tutti i diritti che ne derivano. Il Comune e il consorzio sono obbligati, in solido, per tutti i crediti che il lavoratore aveva al tempo del trasferimento. Il consorzio è tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza.

• La mobilità consentita è solo quella dall’ente comunale al consorzio.

• E’ preclusa la mobilità del personale dei consorzi o delle aziende speciali controllate dagli Enti locali, titolare di rapporto di lavoro di tipo privatistico, verso pubbliche amministrazioni, in quanto aggira l’art. 97 Cost. (pubblico concorso)


Precluso anche il rientro dei dipendenti trasferiti ai Consorzi nell’Ente di provenienza, salvo il caso di scioglimento del Consorzio o del riassorbimento all’Ente di una o più delle funzioni ad esso deferite (art. 1, comma 568-bis, l. 147/2013).

Le previsioni del comma 568-bis (tra cui la mobilità del personale) sono state estese alle parallele situazioni di scioglimento/alienazione riguardanti le aziende speciali e i consorzi di servizi (art. 1, comma 616, l. 190/2014).


Corte dei conti Lombardia, Delibera n. 310 dell’8.11.2017

L’Ente Locale, in caso di riassorbimento di personale da Aziende speciali (o da altri Organismi strumentali) a seguito di reinternalizzazione dei servizi affidati, è tenuto ad osservare i limiti di finanza pubblica vigenti, posti alle spese per il personale ed alle assunzioni (art. 1, commi 557 e ss. Legge n. 296/06 e art. 1, commi 228 e ss., Legge n. 208/15).

E’ esclusa l’applicazione della più favorevole disciplina dettata per il reintegro di personale da Società controllate da P.A. in caso di reinternalizzazione di servizi (art. 19, comma 8, del Dlgs. n. 175/16):

•obbligo riassorbimento personale tramite mobilità art. 30 del Dlgs. n. 165/01;

•la relativa spesa è neutra ai fini assunzionali•non incide sul limite posto dall’art. 1, comma 557-quater Legge n.

296/06, a condizione che venga fornita certificazione dell’Organo di revisione economico-finanziaria, che le esternalizzazioni sono state effettuate nel rispetto degli adempimenti art. 6-bis del Dlgs. n. 165/01 (congelamento dei posti e temporanea riduzione dei fondi della contrattazione integrativa).

Il d.lgs. n. 175/2016 “Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” non ricomprende nel suo ambito soggettivo le Aziende speciali e pertanto nulla innova rispetto alla disciplina pubblicistica dettata dall’art. 5, commi 15 e 17 del D.L. 702/1978, tutt’ora vigente:assunzioni del personale da parte di province, comuni, consorzi e rispettive aziende, per periodi superiori a 90 giorni —->

• a tempo indeterminato • mediante pubblico concorso o prova pubblica selettiva


avv. Arianna Ori

La disciplina sul personale nelle gestioni associate...

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