INTEGRAZIONE COMUNITARIA

Federica Morrone

IL PROCESSO DI

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L’idea di un progetto europeo

Prospettiva filosofica: 1795 Per la pace perpetua (I. Kant) “il diritto internazionale dev’essere fondato su un federalismo

di liberi Stati…questa idea federalistica deve gradualmente estendersi a tutti gli Stati e portare così alla pace perpetua…”.

Prospettiva storica: 1941 Manifesto di Ventotene (A. Spinelli) il superamento della sovranità assoluta degli Stati avrebbe

assicurato la pace in Europa attraverso la creazione della Federazione europea.

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L’idea di un progetto europeo

1943 Jean Monnet “non vi sarà pace in Europa, se gli Stati si ricostituiranno sulla

base della sovranità nazionale…I paesi d’Europa sono troppo piccoli per garantire ai loro popoli la prosperità e l’evoluzione sociale indispensabili. È necessario che gli Stati europei si costituiscano in federazione…”.

1946 W. Churchill “noi dobbiamo costruire gli Stati Uniti d’Europa…Il primo

passo da compiere nella ricostruzione della famiglia europea dev’essere la partnership tra Francia e Germania”.

1949 Monnet elabora una proposta rivoluzionaria: la messa in comune, sotto il controllo di un governo europeo, delle risorse franco-tedesche di carbone e acciaio (per rimuovere la causa di sanguinosi conflitti del passato.

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L’idea di un progetto europeo

1950 il Ministro degli Esteri francese accetta, di comune accordo con Adenauer, la proposta di Monnet. Egli elabora la c.d. Dichiarazione Schuman: “… l’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme … essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto” (c.d. Europa dei piccoli passi). Il governo francese proponeva di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale avrebbero potuto aderire gli altri paesi europei”. La proposta franco-tedesca è stata, infatti, accolta da altri quattro Stati (Italia, Belgio, Lussemburgo e Olanda).

I sei Stati hanno dato vita alla Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), istituita con il Trattato di Parigi del 1951.

(segue…)

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Le tappe fondamentali del processo di

integrazione europea

1951 Trattati di Parigi (CECA)

1952 Fallisce la CED

1957 Trattati di Roma (CEE e EURATOM)

1986 Atto Unico Europeo

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Le tappe fondamentali del processo di integrazione europea

1992 Trattato di Maastricht (TUE)

1997 Trattato di Amsterdam

2001 Trattato di Nizza

2004 Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa

2007 Trattati di Lisbona

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Segue: la CECA Ente sovranazionale detentore di un potere di governo non riconducibile agli Stati nazionali che può essere esercitato all’interno del territorio nazionale e nei confronti di soggetti ivi operanti (imprese carbo-siderurgiche)

Gli obiettivi:

istituzione di un mercato comune del carbone e dell’acciaio comprendente una zona di libero scambio tra gli Stati membri;

divieto di discriminazioni tra produttori, acquirenti e consumatori;

divieto di sovvenzioni e di aiuti statali alle imprese; e divieto di pratiche restrittive della concorrenza.

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Segue: la CECA

Le istituzioni (1):

Alta Autorità

Organo composto da individui indipendenti dai governi degli SM con poteri

deliberativi. L’A.A. adotta decisioni e raccomandazioni giuridicamente

vincolanti per i destinatari (Stati o imprese carbo-siderurgiche). Le

decisioni vincolano in tutti i loro elementi, mentre le raccomandazioni

vincolano solo negli scopi. Consiglio speciale dei Ministri

Organo composto da un rappresentante del governo di ogni SM con

funzioni consultive rispetto all’A.A. Il parere del C. è vincolante per quelle

materie in cui è previsto che l’A.A. deliberi su parere conforme.

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Segue: la CECA

Le istituzioni (2):

Assemblea comune

Organo che riunisce i rappresentanti dei Parlamenti

nazionali e ha funzioni consultive.

Corte di Giustizia

Organo che esercita un controllo giurisdizionale sulla

legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni e,

soprattutto, dell’A.A.

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La Comunità Europea di Difesa (CED)

I sei SM CECA decidono di replicare l’idea della Comunità anche nel settore della difesa, firmando nel 1952 a Parigi il Trattato istitutivo della CED. Quest’ultimo prevedeva un organo indipendente al quale sarebbe spettato il comando unificato delle forze armate di tutti gli SM: il Commissariato (affiancato da un Consiglio dei Ministri, da un’Assemblea e da una Corte di Giustizia).

Il Trattato CED non è mai entrato in vigore a causa del rifiuto dell’Assemblea nazionale francese di ratificarlo. Tale rifiuto è da ricondurre al fatto che l’adesione alla CED avrebbe sottratto agli SM il compito di difendere il territorio nazionale con la forza armata, e quindi parte della loro sovranità nazionale in favore di un ente sovranazionale.

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I Trattati di Roma (1957)

Solo dopo qualche anno dal fallimento della CED il processo diintegrazione riprende con la Conferenza di Messina (1955). In quellaoccasione venne costituito un apposito gruppo di studio (c.d. ComitatoSpaak dal nome del Ministro degli Esteri belga che lo presiedeva) incaricato di formulareproposte per allargare ad altri settori l’esperienza della CECA.

Duplice progetto:

Idea di un Mercato comune generale (libera circolazione delle merce, dei servizi, dei capitali e delle persone)

Regime speciale per il settore dell’energia atomica

I progetti conducono alla firma di due diversi Trattati (Roma, 1957):

Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (CEE) Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA o

EURATOM)

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Struttura istituzionale CEE e CEEA:

Commissione (che corrisponde all’A.A.) Consiglio Assemblea parlamentare Corte di Giustizia

N.B.:

Gli SM non accettavano l’idea di trasferire il potere normativo ad un organo, quale la Commissione, composto da individui indipendenti privandosene definitivamente. Così hanno deciso di affidare il potere legislativo al Consiglio, organo composto dai Ministri degli SM.

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A fronte di un quadro dell’integrazione comunitaria europea piuttosto complesso (3 Comunità), sono stati effettuati diversi tentativi di semplificazione:

fusione delle tre Comunità (mai raggiunto). Convenzione su alcune istituzioni comuni delle

Comunità europee (1957), da cui discende che le tre Comunità hanno in comune due istituzioni: Assemblea parlamentare e Corte di Giustizia. Esse agiscono per tutte e tre le Comunità esercitando, però, i poteri previsti da ciascun Trattato istitutivo.

Trattato che istituisce un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee (1965). I nuovi organi unici gestiscono i poteri derivanti dai tre Trattati istitutivi.

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Il processo di integrazione comunitaria degli anni ’70:

’70-’75 vengono approvati i c.d. Trattati di bilancio che attribuiscono all’Assemblea parlamentare ampi poteri in merito alla procedura di approvazione del bilancio unificato delle tre Comunità;

’74 nell’ambito del Vertice di Parigi viene creato, sulla base di una prassi che ha avuto inizio negli anni ’60, il Consiglio europeo un organo composto da Capi di Stato e di governo degli SM, Ministri degli Esteri, Presidente della Commissione e un altro membro di questa. Il Consiglio europeo è al di sopra della struttura istituzionale comunitaria ed è incaricato di definire gli orientamenti politici generali. Si riunisce due volte l’anno;

’76 viene introdotto il suffragio universale diretto per l’elezione dei membri di quello che verrà poi definito Parlamento europeo (PE).

’79 si svolgono le prime elezioni europee del PE da parte dei cittadini degli SM.

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Atto Unico Europeo (1986)

L’adozione dell’AUE rappresenta il primo passo di quelprocesso di riforma del sistema che ha avuto inizio suimpulso del Parlamento europeo.

Novità introdotte dall’AUE: Votazione a maggioranza qualificata; Procedura di parere conforme (impedisce al Consiglio di approvare

determinati atti senza l’assenso del PE); Procedura di cooperazione (il Consiglio costretto all’unanimità qualora non

intenda conformarsi alle proposte parlamentari di emendamento condivise dalla Commissione);

Formalizzazione del Consiglio europeo; Nuove competenze (ricerca scientifica e tecnologica, ambiente, politica

sociale e coesione economica).

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Trattato sull’Unione Europea(1992)

Le principali novità:

Architettura a “pilastri” (CE, PESC, GAI); Cittadinanza dell’Unione (Artt. 17-21); Tutela dei diritti fondamentali (Art. 6); Unione economica e monetaria; Ampliamento delle competenze (cooperazione allo sviluppo, tutela

dei consumatori, istruzione e formazione professionale, reti transeuropee, industria, sanità e cultura);

Procedura di codecisione (il PE ha un ruolo paritario rispetto al Consiglio nel processo di adozione di taluni atti comunitari).

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Obiettivi dell’Unione Europea (art. 2 TUE)

Promuovere un progresso economico e sociale e un elevato livello di occupazione;

Instaurazione di un’unione economica e monetaria; Attuazione di una politica estera e di sicurezza comune; Rafforzare la tutela dei diritti dei cittadini dei suoi SM; Sviluppare l’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e

giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone, i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione e la prevenzione della criminalità.

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Comunità Europea (CE) Organizzazione internazionale sui generis (che incorpora le Comunità

europee) Scopi: instaurazione del mercato comune; sviluppo economico; elevato livello

di occupazione e di protezione sociale; parità tra uomini e donne; coesione economica e sociale e solidarietà tra gli SM (art. 2 TCE)

Competenze: politica commerciale, agricoltura, pesca, trasporti, politica sociale, coesione economica e sociale, ambiente, industria, ricerca e sviluppo tecnologico, reti transeuropee, salute, istruzione e formazione, cooperazione allo sviluppo, tutela dei consumatori, energia, protezione civile e turismo (art. 3 TCE)

Metodo comunitario (si fonda su talune caratteristiche: prevalenza degli organi composti da individui indipendenti; principio maggioritario; adozione di atti vincolanti e controllo giurisdizionale di legittimità)

Principi di attribuzione delle competenze, di sussidiarietà e di proporzionalità. La C. agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal trattato; nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la C. interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficienti realizzati dagli SM e possono essere meglio realizzati a livello comunitario; l’azione della C. non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato (art. 5 TCE)

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Politica estera e sicurezza comune (PESC)

definizione di una “politica comune” in materia di politica estera e sicurezza (Titolo V TUE)

l’azione in ambito PESC si svolge sia sulla base della cooperazione tra SM (sulla base delle norme di diritto internazionale) sia sull’elaborazione di posizioni comuni nei settori di interesse collettivo (c.d. metodo intergovernativo).

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Gli atti adottati nell’ambito della PESC (art. 13 TUE)

Il Consiglio europeo: definisce i principi e gli orientamenti generali della PESC; decide strategie comuni nei settori di comune interesse per gli

SM che fissano gli obiettivi, la durata e i mezzi.Il Consiglio dell’Unione: raccomanda strategie comuni al Consiglio europeo e le attua adottando azioni comuni (atti vincolanti che definiscono gli

obiettivi, la portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e, se necessario, la durata) e

posizioni comuni (atti che definiscono l’approccio dell’Unione su una questione di particolare di natura geografica o tematica; gli SM provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni).

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Giustizia e Affari Interni (GAI)

instaurare una cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (Titolo VI TUE)

il metodo seguito (intergovernativo) è analogo a quello operante per la PESC anche se risulta maggiormente accentuato il livello della pura cooperazione internazionale.

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Gli atti adottati nell’ambito della GAI (art. 34 TUE)

Il Consiglio dell’Unione (all’unanimità e su proposta di uno SM o della Commissione):

adotta posizioni comuni che definiscono l’orientamento dell’Unione;

adotta decisioni-quadro per il riavvicinamento delle disposizioni legislative degli SM. Sono atti vincolanti quanto al risultato da ottenere (gli SM sono liberi di decidere le forme e i mezzi) e non hanno efficacia diretta;

adotta decisioni vincolanti ma prive di efficacia diretta; e stabilisce convenzioni internazionali di cui raccomanda

l’adozione agli SM secondo le rispettive norme interne, previo parere del PE.

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Integrazione/Cooperazione differenziata

A fronte dell’ampliamento delle competenze della CE e del conseguente trasferimento di poteri alle istituzioni comunitarie, si è consolidata una prassi che consente ad un numero ristretto di SM di procedere autonomamente e indipendentemente da quegli Stati contrari (c.d. Europa a più velocità). Si tratta di un fenomeno finalizzato ad impedire che taluni SM blocchino il processo di integrazione opponendosi all’adozione di atti e politiche in determinati settori (v. infra “cooperazione rafforzata”).

Esempi: 1985. Accordo relativo all’eliminazione dei controlli alle frontiere per i cittadini

UE (c.d. Accordo di Schengen); Accordo sulla politica sociale (allegato al TUE) con il quale solo undici SM

su dodici (il Regno Unito si è opposto) hanno accettato di conferire alla Comunità poteri nel campo della politica sociale;

All’adozione della moneta unica (Euro) nell’ambito dell’obiettivo dell’Unione economica e monetaria (UEM) non hanno partecipato tutti gli SM. In particolare, il Regno Unito e la Danimarca hanno ottenuto di poter decidere di non aderire alla moneta unica (c.d. clausola di opting out prevista dai Protocolli nn. 25 e 26 allegati al TCE).

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Trattato di Amsterdam (1997)

CE - “cooperazione rafforzata” (uno strumento attraverso il quale un gruppo di SM viene autorizzato dal Consiglio ad avviare, nel quadro delle competenze dell’Unione, forme di cooperazione in un determinato settore utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati) (artt. 43-45 TUE)

PESC - rafforzamento della politica comune nel settore della difesa (il Consiglio europeo rafforzato definisce principi e orientamenti della PESC anche nel settore della difesa)

GAI - diventa “Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale” (con l’obiettivo di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia atto a prevenire e reprimere la criminalità, in particolare il terrorismo, la tratta di esseri umani, i reati contro i minori, il traffico di droga e la corruzione). Altre materie ex III pilastro (visti, asilo, immigrazione e circolazione delle persone) sono state “comunitarizzate” (Titolo IV TCE). N.B. Appositi protocolli allegati al TUE hanno consentito a Regno Unito, Irlanda e Danimarca di non essere vincolati, salvo loro diversa volontà, alle misure da adottare ai sensi del nuovo titolo IV. La Corte di giustizia acquista una competenza nel settore della circolazione delle persone (art. 68 TCE) e nel settore giudiziario ai sensi dell’art. 35 (K7) TUE e ai sensi dell’art. 46 TUE (L) potendo pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità o l’interpretazione di decisioni o decisioni quadro (v. art. 234 TCE), delle convenzioni e delle misure di applicazione delle stesse.

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Trattato di Nizza(2001)

Composizione della Commissione: ogni Stato ha diritto a un solo Commissario e gli Stati “grandi” rinunciano al seggio aggiuntivo;

Diversa ponderazione dei voti in Consiglio Originariamente la ponderazione teneva conto sostanzialmente della

superficie e della popolazione dei singoli SM; con Nizza vengono introdotte tre condizioni: raggiungimento soglia minima di voti ponderati 232 (321); maggioranza dei membri o 2/3 dei membri a seconda se la proposta proviene dalla Commissione o meno; e la maggioranza deve rappresentare almeno il 62% della popolazione (c.d. criterio demografico).

Estensione del voto a maggioranza qualificata;

Ampliamento delle materie soggette alla procedura di codecisione;

Carta dei diritti fondamentali dell’UE, (proclamata solennemente a Nizza nel dicembre del 2000 dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione, e nuovamente proclamata dalla tre istituzioni nel dic 2007)

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Dalla Costituzione europea ai Trattati di Lisbona

2001. Dichiarazione di Laeken e convocazione di una Convenzione incaricata di redigere un Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa (trasmesso al Consiglio europeo il 18 luglio 2003)

2003. Apertura dei lavori della CIG 17-18 giugno 2004. Il Consiglio europeo di Bruxelles approva il testo

del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (TC), firmato a Roma il 29 ottobre 2004.

Il TC non è mai entrato in vigore (no referendum Francia e Olanda). Il processo di integrazione comunitaria è in crisi? “L’Europa si

costruirà con le crisi. Essa sarà la somma delle soluzioni che sapremo dare a queste crisi” (J. Monnet)

Luglio 2007. Nuovo impulso – CIG Dicembre 2007 (Lisbona). Firma dei Trattati di Riforma (TUE e

TFUE) Entrata in vigore condizionata alla ratifica da parte di tutti gli SM entro

il 1° gennaio 2009

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Allargamento - Prime adesioni

1951 - Francia, Italia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo (c.d. Paesi fondatori);

1973 - Danimarca, Regno Unito e Irlanda;

1981 - Grecia;

1986 - Portogallo e Spagna;

1995 - Austria, Finlandia e Svezia.

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Allargamento - Sviluppi recenti

2004 - Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Cipro e Malta.

2007 - Bulgaria e Romania.

Totale N. = 27 Stati Membri UE