Innovazione e gestione del cambiamento organizzativo. Alcuni casi di studio.

Centro Studi e Sperimentazione “Verona Innova”per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni

Innovazione e gestione del cambiamento organizzativo. Alcuni casi di studio.

Dott. S. Scarcella Prandstraller

5 aprile 2008

Università degli Studi di VeronaFacoltà di Giurisprudenza

MASTER IN GESTIONE E INNOVAZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE


INNOVAZIONI NORMATIVE• Legge 15 marzo 1997n.59 “Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”

• Legge 15 maggio 1997 n.127 “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo.

• Legge 16 giugno 1998 n.191 “Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15 maggio 1997, n.127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni”

• D.Lgs. 30 luglio 1999 n.300“Riforma dell’organizzazione del Governo

• D.P.R. 17 maggio 2001 n. 287 “Disposizioni in materia di ordinamento degli uffici territoriali del Governo”


IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI• Dimensioni : circa 1200 diplomatici e 4800

amministrativi, più i contrattisti esteri• Professionalità: Diplomatici, Amministrazione

Civile, carriere speciali• Attività: rappresentanza diplomatica e

consolare, attività amministrative, assistenza ai cittadini italiani all’estero, promozione e cooperazione culturale, cooperazione allo sviluppo e alla pace, promozione e la diffusione della lingua e della cultura italiana all'estero, collaborazione in campo scientifico e tecnologico

• Sedi: Roma ed Estero (Ministero, Ambasciate, Consolati, altre rappresentanze diplomatiche)

• Riforma: in vigore dal 1 gennaio 2000


IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERILe linee guida del cambiamento:

1.Struttura organizzativa: alle 7 direzioni generali tematiche (1967) si aggiungono 5 nuove d.g. su base geografica (rel. bilaterali) e 1 per l’Integrazione Europea.

2. Sviluppo delle risorse umane: attenzione a formazione, qualificazione professionale, selezione e avanzamento; nuovo sistema di profili professionali; valorizzazione e maggiori opportunità di carriera per il personale amministrativo.

3. Metodi di lavoro: gestione per obiettivi, coordinamento tra le unità operative, informatizzazione, collaborazione regolare e sistematica con l’esterno.

4. Comunicazione: pubblicazione n.2 libri bianchi, sito web, “Carta dei cittadini italiani all’estero”.


IL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERII problemi aperti:

1. La “rigidità burocratica interna”, la proliferazione incrementale delle strutture centrali e le loro difficoltà di coordinamento

2. La persistente difficoltà di fare rete con le altre amministrazioni (P.D.C.M.- Dipartimento Politiche Comunitarie, Commercio con l’Estero, I.C.E.)

3. La gestione delle piccole sedi diplomatiche e consolari all’estero e la questione della fungibilità tra il diplomatico e l’amministrativo

4. L’accesso a riqualificazioni e formazione da parte del personale amministrativo (resistenze e condizionamenti sindacali)


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE• Dimensioni : circa 9000 unità di personale

dell’Amministrazione civile di varie qualifiche.• Professionalità: amministrative, tecniche • Attività: da gestione diretta del sistema

scolastico a politiche dell’istruzione e supporto all’autonomia didattica, amministrativa e finanziaria degli Istituti scolastici

• Sedi: Roma e tutto il territorio nazionale (Ministero, Uffici Scolastici Regionali, Centri di Servizio Amministrativo)

• Riforma: il Programma P.I.C.T.O. è avviato nel 1998-1999. La riforma del Ministero è attuata nel 2000.


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONELe linee guida del cambiamento:

1.Struttura organizzativa: dai Provveditorati agli Uffici Scolastici Regionali ed i Centri di Servizi Amministrativi. Paradigma dell’organizzazione-rete. Mantenimento della struttura organizzativa di tipo gerarchico-funzionale, anche se con un maggiore sviluppo delle funzioni di staff.

2. Sviluppo delle risorse umane: introduzione di un nuovo sistema di profili professionali, con introduzione di profili innovativi; opportunità di specializzazione e progressione orizzontale per il personale amministrativo.

3. Metodi di lavoro: spostamento dell’attenzione dall’attività amministrativa di line ai processi di orientamento, supporto specialistico, organizzazione, comunicazione e auditing della gestione/proficuità della spesa.


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONEIL Programma P.I.C.T.O.

• Programma Integrato di Cambiamento Tecnologico ed Organizzativo con Federico Butera & Partners e E.D.S. Italia

• l’autonomia delle istituzioni scolastiche porta il Ministero a ripensare completamente la propria identità in termini di mission, funzioni e struttura tanto a livello centrale, quanto di articolazioni periferiche

• integrazione di culture e saperi diversi tra pubblico e privato• le p.a. come sottosistemi del proprio sistema-ambiente di

riferimento e parte di una rete transazionale di organizzazioni, capaci di attivare l’ambiente e coinvolgerlo nei propri processi

• costruzione di reti allargate a tutti i soggetti, pubblici o privati, chiamati a dare un loro contributo alle politiche di settore che, benchè autonomi, devono essere comunque indotti ad integrarsi ed a cooperare secondo regole comuni e per il raggiungimento di obiettivi condivisi attraverso strumenti di carattere transazionale

Centro Studi e Sperimentazione “Verona Innova”per l’innovazione delle pubbliche amministrazioni IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE

IL Programma P.I.C.T.O.• La consapevolezza dello stretto rapporto esistente tra tutti gli

elementi del sistema e del carattere strategico delle reti transazionali necessarie per governarlo deve valere quale criterio guida nel ridisegnare gli obiettivi, la concezione del servizio, le tecnologie informatiche e gestionali e le strutture operative.

• Il cambiamento organizzativo presuppone una visione strategica, i cui momenti fondanti sono quelli dell’integrazione e dell’implementazione richiede:

• un piano di change management, che offra un orientamento generale ed un metodo comune ai diversi elementi della rete

• l’avvio di una molteplicità di progetti, che consenta, attraverso la sperimentazione e l’esperienza diretta e concreta degli operatori,

• la socializzazione e l’apprendimento diffuso di nuove conoscenze e competenze.

• Vengono così avviati più di 80 sottoprogetti finalizzati


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONEIl nuovo sistema di profili professionali:• Diagnosi macro-organizzativa del sistema professionale• Variabili: norme, strategie, ambiente, contratti di lavoro• Aree, ruoli, strutture tipo e profiliLa struttura dei profili professionali:• Tasks richiesti dal job• Livelli ed intensità relazionali• Capacità: cognitive, relazionali, specialistiche,

generiche, distintive• Livelli di responsabilità vs. obiettivi• Modalità di accesso e itinerario di sviluppo• Compiti esemplificativi


IL MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONEI problemi aperti:

• Terminati i progetti con i consulenti, necessità di gestire i processi di cambiamento con il personale dipendente

• Scarsa diffusione delle competenze innovative• Resistenza al cambiamento, soprattutto a livello

sindacale• Difficoltà di convertire professionalità amministrativo-

gestionali in alcuni profili innovativi di management specifico e di progetto (analisti di gestione e di organizzazione, esperti di comunicazione, ecc.)

• Difficoltà di disporre sul territorio di tutte le competenze necessarie per sviluppare un servizio completo di assistenza alla rete scolastica territoriale (orientamento e auditing gestionale, assistenza giuridico legale, consulenza su relazioni sindacali, problematiche della sicurezza sul lavoro, sviluppo organizzativo del servizio scolastico, ecc.)


IL MINISTERO DELL’INTERNO• Dimensioni : 183.000 dipendenti, di cui circa

1.300 del Corpo Prefettizio e 21.000 dell’amministrazione civile

• Professionalità: Polizia di Stato, Vigili del Fuoco, Corpo Prefettizio, Amministrazione Civile

• Attività: ordine e sicurezza pubblica, protezione e difesa civile, immigrazione, enti locali, consultazioni elettorali, sanzioni amministrative, ecc.

• Sedi: Roma e intero territorio nazionale (Ministero, Prefetture-U.T.G., Questure, Ispettorati Regionali e Comandi Provinciali dei Vigili del Fuoco)

• Riforma: dal 2001 al 2006


IL MINISTERO DELL’INTERNOLe linee guida del cambiamento:

1.Struttura organizzativa: da 1 dipartimento e 6 direzioni generali a prima 4 e poi 5 dipartimenti. Riduzione dei livelli gerarchici. Dalle Prefetture agli U.T.G..

2. Autonomia e responsabilizzazione della dirigenza: inquadramento alla dirigenza dei funzionari direttivi della carriera prefettizia come managers e professionals; Aree, Servizi e Uffici di Staff; enfasi su pianificazione, controllo e valutazione e su mobilità e percorsi di carriera.

3. Metodi di lavoro: gestione per obiettivi, per processi e per progetti; integrazione orizzontale; funzioni innovative; reti di cooperazione interfunzionale ed interistituzionale.

4. People satisfaction e customer satisfaction: programmi di ricerche sociali sul clima organizzativo e la soddisfazione dell’utenza.


IL MINISTERO DELL’INTERNOGli interventi normativi:

• D.P.R. n.398 del 7 settembre 2001 “Regolamento di organizzazione degli Uffici centrali di livello dirigenziale generale del Ministero dell’Interno”

• D.P.R. n.98 del 21 marzo 2002 “Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione”

• D.lgs.n. 139/2000 “Riforma della carriera prefettizia” • D.M. 18 novembre 2002 “Individuazione dei posti di

funzione dirigenziali della carriera prefettizia”• D.M. 4 agosto 2005 “Nuovo decreto di individuazione

dei posti di funzione dirigenziali della c. prefettizia”• D.P.R. 8 marzo 2006 n. 154 “Modifica al D.P.R. n.398

del 7 settembre 2001.


LA NUOVA ORGANIZZAZIONE DEL MINISTERO DELL’INTERNO

Dipartimento per gli Affari Interni e TerritorialiDipartimento della Pubblica SicurezzaDipartimento per le Libertà Civili e l’ImmigrazioneDipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa CivileDipartimento per le Politiche del Personale dell’Amministrazione civileGabinetto del MinistroUfficio Legislativo e Relazioni ParlamentariServizio di Controllo Interno


IL NUOVO MODELLO ORGANIZZATIVO

Organizzazione gerarchico funzionale

Organizzazione per processi e per progetti

Principi di: Semplicità Autonomia Flessibilità Governo attraverso la cultura


L’ORGANIZZAZIONE PER PROCESSIÈ un modello che si basa sulla considerazione dei

processi gestiti come elemento qualificante e strutturante l’organizzazione

IL PROCESSOÈ una sequenza logica di attività dirette alla

realizzazione di un risultato che crei o aggiunga valore per il cliente esterno o il cliente interno

LA PROCEDURA (procedimento amministrativo)

È un insieme di regole che descrive, norma e vincola il processo, costituendone il presupposto, ma non crea di per sé valore


ORGANIZZAZIONE GERARCHICO - FUNZIONALE• Il lavoro è suddiviso tra le unità organizzative in base a funzioni e compiti• Il personale lavora in modo rigidamente vincolato a mansioni e procedure• I processi di lavoro attraversano più unità organizzative• Ci sono molti livelli gerarchici intermedi con compiti di supervisione formale• Ogni decisione finale e comunicazione esterna spetta al vertice gerarchico

ORGANIZZAZIONE PER PROCESSI• Le unità organizzative sono progettate sulla base dell’analisi dei risultati

(prodotti e servizi) e dei processi di lavoro necessari a realizzarli • Ciascun processo di lavoro è integralmente affidato ad una unità organizzativa di

livello operativo (il “gruppo di processo”), che ne detiene tutte le competenze• Il personale lavora in modo flessibile e polifunzionale• Tutte le decisioni che riguardano il processo sono assunte dal dirigente del

gruppo di processo (“process owner”), che comunica altresì con il cliente esterno• Esistono due soli livelli gerarchici: il management generale e quello operativo


LA NUOVA ORGANIZZAZIONE DELLE PREFETTURE-UTG

• Aree funzionali• Area I - Ordine e sicurezza pubblica• Area II - Enti locali e consultazioni elettorali• Area III - Sistema sanzionatorio amministrativo• Area IV - Diritti civili, cittadinanza e immigrazione• Area V - Protezione e difesa civile• PROCESSI OPERATIVI (cliente esterno)

• Servizi • Servizio I – Contabilità e Gestione Finanziaria• Servizio II – Gestione del Personale• Servizio III – Gestione dei Servizi Informativi Automatizzati• Servizio IV – Amministrazione, Servizi Generali e Attività

Contrattuale• PROCESSI STRUMENTALI (cliente interno)


IL MINISTERO DELL’INTERNOI problemi aperti:

1. Resistenza al cambiamento ed uso surrettizio delle nuove forme organizzative per riprodurre la gerarchia

2. Mancata attuazione della maggior parte delle Aree e degli Uffici con funzioni innovative e/o loro successiva soppressione

3. Mancata attuazione di assessment e percorsi di carriera4. Mancato funzionamento dell’integrazione orizzontale5. Indipendenza del controllo dalla pianificazione e della

valutazione da entrambe6. Assenza di valutazione dei Dirigenti Generali7. Assenza di una parallela riforma del personale amministrativo

e dei relativi profili professionali; “riqualificazioni selvagge” nei vecchi profili “anni 80”; mancata previsione di profili specialistici e di forme di valutazione

8. Assenza di obiettivi formativi integrati e di sviluppo di adeguati programmi di formazione


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHEF. Battistelli – Burocrazia e mutamento (2004)

• Il paradigma manageriale come nuova political correctness• Traslazione/traduzione nelle p.a. delle categorie e delle

modalità organizzative messe a punto nell’impresa• Nelle imprese esiste un obiettivo strategico: l’adempimento

del fine economico, ed uno strumentale: il binomio efficienza/efficacia ed una patologia: l’economicismo.

• Nelle p.a. il primo è l’adempimento del fine istituzionale e il secondo la legalità, mentre la patologia è il legalismo.

• Nell’impresa il risultato atteso è la soddisfazione del cliente• Nella p.a. è invece l’imparzialità per l’utente, che mette in

moto operazioni di aggiramento e scambio di risorse• Si è quindi in presenza di una “retorica manageriale” che

cerca di spodestare la retorica preesistente: quella giuridica, già dominatrice incontrastata nel settore pubblico


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHEFabrizio Battistelli – Burocrazia e mutamento (2004)

• La managerialità del privato è costituita da un insieme di competenze tecniche, di capacità di applicazione e di doti personali accumulate per anni a livello esistenziale e culturale

• La proceduralità del pubblico è costituita dal primato di metodi altamente formalizzati, che può divenire tecnicismo ed ostacolare il raggiungimento degli scopi dell’organizzazione

• Nel pubblico i superiori sono in grado di controllare l’attività operativa del personale, ma non le condizioni del suo impiego, da cui discende una situazione di compromesso.

Quindi nelle p.a. esistono:• caratteristiche strutturali poco o per nulla modificabili (in

particolare, le risorse, che sono date e cioè la loro presenza, assenza, quantità e qualità sono predeterminate)

• caratteristiche contingenti sulle quali è invece possibile in una certa misura intervenire


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHEF. Battistelli – Burocrazia e mutamento (2004)

• Il “progettista organizzativo” è come un architetto che può tracciare il disegno dell’opera, ma non scegliere i materiali dell’esecuzione

• Di questo si deve tenere conto in ogni iniziativa di progettazione organizzativa, in particolare in ambiti ad elevata densità di vincoli

• Vi è inoltre distinzione tra elevata e incomprimibile politicità della produzione di beni collettivi con valenza politica e ridotta politicità dei servizi alle persone

• Sia sul piano concettuale, che su quello pratico, ben difficilmente possono essere realizzati passi significativi sulla via del mutamento senza una vera rivoluzione nelle rappresentazioni sociali e nella cultura dei protagonisti


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHED. Farinella – Privatizzazione e cambiamento

(2005)• I processi di privatizzazione e di cambiamento organizzativo

sono stati sostenuti dalla retorica dell’apparato politico• Questi processi contribuiscono a erodere il ceto medio

impiegatizio ed a modificare la percezione che i dipendenti hanno del loro lavoro e delle competenze necessarie per svolgerlo

• Ne deriva una identità lavorativa incerta, contingente e che non permette una partecipazione attiva ai processi di riforma

• Il personale si irrigidisce quindi nelle qualifiche, nei diritti acquisiti e nei compiti assegnati alle diverse posizioni


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHEIl concetto di “guida relazionale” di H.

Willke“l’arte di intervenire su un sistema complesso

in maniera tale da suscitare da parte sua reazioni che presentino modalità stabili e coerenti entro un cambiamento strutturale controllato di quel sistema”

• Applicato negli interventi di cambiamento in Germania negli anni 80 e 90

• Willke individua quattro principali ostacoli alla riuscita di un intervento su un sistema:


Il concetto di “guida relazionale” di H. Willke• il sistema stesso, poiché è la sua “mente” che

rifiuta di cambiare il proprio comportamento patologico o problematico ed è quindi insensibile, nella sua autoreferenza, agli interventi per modificarlo dall’esterno;

• il sistema ha la tendenza a richiamare l’attenzione dell’operatore dell’intervento su aspetti che non sono quelli da cui sorge la patologia, ma sono solo “sintomatici”, “laterali” e “di richiamo”, per cui, se si agisce solo su di essi, l’intervento è destinato a fallire in anticipo;

• il sistema ha pochi “punti sensibili” (“sensitive spots”) e si tratta di quei peculiari criteri selettivi dai quali soltanto il sistema è in grado di derivare informazioni per lui veramente rilevanti;

• il sistema tende a resistere al cambiamento, perché si regge su un equilibrio “duro” (“hard”) derivanti da fattori contraddittori che lo “bloccano”.


ALCUNE SPIEGAZIONI SOCIOLOGICHEIl concetto di “guida relazionale” di H. WillkeLa guida relazionale è quella che, prendendo atto di

tali inevitabili caratteristiche:• si muove in modo da rispettare l’autonomia del

sistema destinatario dell’intervento• nel contempo promuove un cambiamento

strutturale organizzato del contesto, che facilita la derivazione di nuove informazioni da parte del sistema.

• L’intervento, detto così “contestuale”, conduce a cambiare il sistema facendo leva sulle sue “operazioni interne”, attraverso l’inserimento in un contesto che gli manda “certe informazioni e non altre”, mirate sui suoi “punti sensibili”.

Innovazione e gestione del cambiamento organizzativo. Alcuni casi di studio.

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