SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA

INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO

2017

RELAZIONE

Presidente f.f. Anna Bombino

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RELAZIONE INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO

INTRODUZIONE

La Sezione intende rivolgere innanzitutto un saluto di ringraziamento alle autorità

civili militari e religiose nella consapevolezza che la loro presenza esalta il ruolo sul

territorio di questa istituzione consentendo all’odierna cerimonia pubblica di

perseguire e garantire quelle irrinunciabili esigenze di trasparenza, conoscenza e

informazione che debbono ispirare i rapporti tra questo organo giudiziario, le

Istituzioni e la collettività circa l’attività svolta, i risultati ottenuti, in uno al

continuo confronto con gli altri operatori della giustizia, rappresentati dal

Presidente dell’ordine degli Avvocati.

Un ringraziamento va rivolto anche agli organi di informazione stante il loro

costante contributo al conseguimento di tali finalità.

Uno speciale ringraziamento va rivolto al personale amministrativo, alla Guardia

di Finanza e all’Arma dei Carabinieri nella duplice veste di organi di

investigazione e di preposti alla sicurezza degli uffici della procura e della

sezione.

La presente relazione intende seguire le Linee guida approvate dal Consiglio di

presidenza nell’adunanza del 8 novembre 2016 secondo cui la cerimonia deve

costituire “ un momento di confronto sulle problematiche riguardanti l’istituto,

nell’unitarietà delle sue funzioni, nel rispetto dei diversi ruoli istituzionali

garantendo la terzietà dei giudici in conformità dell’art. 111 della Costituzione”,

e pertanto illustrare con cenni gli interventi legislativi e normativi che hanno

riguardato la Corte nell’ultimo anno.

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Ad essa seguiranno, secondo l’ordine e nei tempi stabiliti dal Consiglio di Presidenza, le

Relazioni del Procuratore regionale, del Presidente del Consiglio dell’Ordine degli

Avvocati, e gli interventi del Presidente della Sezione regionale di Controllo, del

rappresentante del Consiglio di Presidenza e del rappresentante dell’Associazione

magistrati della Corte dei conti.

Un’ultima considerazione riguarda la relatrice che ha operato in funzione di reggente,

per il collocamento a riposo del Presidente dott. Mario Condemi, dall’agosto 2016,

perseguendo gli obiettivi dallo stesso prefissati negli atti di programmazione annuale,

secondo i criteri organizzativi impressi all’organizzazione del personale e alla gestione

dell’attività complessiva dell’Ufficio, raggiungendo a consuntivo i risultati attesi, cui

hanno contribuito i colleghi e tutto il personale amministrativo, al quale rivolgo un

sentito ringraziamento.

Nel contempo, desidero anche a nome dei colleghi, e del personale della Sezione

porgere un saluto di benvenuto e di buon lavoro alla neo - Presidente dott.ssa Rita

Loreto che ha voluto onorare questa cerimonia con la sua presenza, in attesa della

piena assunzione dei poteri e delle funzioni presidenziali presso questa Sezione

giurisdizionale.

I) Interventi normativi.

Seguendo le linee direttive sopra richiamate, tenuto conto della

contingentazione dei tempi, la relazione non approfondirà i dati di attività

conseguiti nell’anno 2016 dai vari settori nelle materie trattate per i quali si fa

espresso rinvio agli allegati alla presente relazione contenenti i dati anche

aggregati per settori.

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A) Con riferimento agli interventi legislativi interessanti la Corte dei conti

una scelta di fondo s’impone ed è quella di illustrare, sia pure con estrema

sinteticità, le linee ispiratrici e le novità del nuovo strumento giuridico di cui la

Corte si è recentemente dotata.

Il riferimento è al codice di giustizia contabile, adottato in base all’art. 20 della

legge 7 agosto 2015 n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di organizzazioni

pubbliche”), approvato con d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174, in vigore dal 7 ottobre

2016.

Ne discende che a fortiori non potranno essere approfondite tematiche

interessanti la finanza pubblica cui è preposta essenzialmente la Sezione del

controllo.

La relazione dà atto delle iniziative intraprese a livello centrale volte alla formazione

del personale amministrativo il cui primo modulo si è tenuto nel mese di novembre

2016, con la partecipazione di n. 3 funzionari della sezione, di cui si auspica il

proseguimento in tempi più celeri, secondo il programma predisposto dal segretario

generale.

Per il personale di magistratura nel dicembre 2015 si è tenuto un incontro sui principi

e criteri contenuti nella legge di delega sul Processo contabile. La relazione si

soffermerà soprattutto sulle novità e sugli istituti interessanti l’attività giurisdizionale,

rimettendo alla Procura la disamina degli aspetti e dei temi interessanti l’attività

requirente, in uno al ruolo e ai poteri del P.M., alla ricerca della prova, all’invito a

dedurre, nel quadro dei mutati rapporti tra esso inquirente e le altre parti coinvolte

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nella fase preprocessuale delle indagini avviate nei confronti dei presunti responsabili

di danno erariale.

Va peraltro evidenziato che la scelta codicistica seguita dal legislatore delegato per il

riordino del processo contabile, dopo il varo nella stessa legislatura del codice dei

Contratti pubblici n. 50 del 2016 ed in parallelo con il T.U. delle società a partecipazione

pubblica del 19 agosto 2016 (G.U. 8.9.2016) e verso la rivisitazione del codice

dell’Amministrazione digitale (atto del governo n. 307), risponde - come sottolineato dal

Consiglio di Stato (sezione consultiva, parere n. 11602/04 sul codice del consumo),

“....all’esigenza di riordino sostanziale e di riduzione dello stock normativo. Ciò ha

consentito, negli ultimi anni, un ritorno alla cultura della “codificazione”, sotto forme

diverse rispetto a quelle di matrice ottocentesca e soprattutto con metodologie più

attente all’impatto sostanziale delle norme ed alla indispensabile coerenza ed

armonia giuridica delle stesse all’interno di ciascun codice e con le altre norme

dell’ordinamento giuridico”. “Cambia in tal modo l’idea della codificazione: essa si

accompagna al raggiungimento di equilibri provvisori, ma di particolare significato

perché orientati a raccogliere le numerose leggi speciali di settore, in modo tale da

conferire alla raccolta una portata sistematica, orientandola ad idee capaci di

garantire l’unità e la coerenza complessiva della disciplina”.

Sotto una diversa prospettiva, la redazione dei codici, tra cui il Codice della giustizia

contabile, risponde verosimilmente all’esigenza di arginare la liquidità del diritto, non

solo con modelli matematici e decisionali, ma proprio con una scelta codicistica che dà

certezza e sistematicità alla materia su cui interviene.

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L’idea di modernità o società liquida è dovuta, come è noto, a Zygmunt Baumann1

secondo il quale la società liquida inizia a delinearsi con quella corrente post-moderna che

segna la crisi delle grandi narrazioni, la crisi dello stato, di valori e di ideologie in cui si è

persa la certezza del diritto, senza tuttavia indicare soluzioni. Dall’altra, Max Weber ha

affermato che l’esigenza del sistema capitalistico è la certezza del diritto e di un sistema

giuridico compatibile con l’economia per assicurare la pace sociale e ciò è tanto più

necessario per contrastare la diffusione dell’illegalità.

Con riferimento al codice della giustizia contabile, le ragioni specifiche che hanno portato ad

inserire nell’ambito della più generale riforma della Pubblica amministrazione, un articolo

specifico destinato a cambiare le procedure che interessano la Corte dei conti, sono da

ricercare nella necessità di adeguare il codice contabile alle disposizioni comunitarie e

nazionali vigenti per altre giurisdizioni, attraverso una serie di innovazioni, sul piano

sostanziale, nei limiti di cui i principi e i criteri direttivi della delega delimitano la discrezionalità

del legislatore delegato.

Infatti, l’art. 20 (“Riordino della procedura dei giudizi dinanzi la Corte dei Conti”) della legge 7

agosto 2015 n.124 ha delegato il Governo ad adottare entro il 28 agosto 2016 un decreto

legislativo recante” il riordino e la ridefinizione processuale concernente tutte le tipologie di

giudizi che si svolgono innanzi alla Corte dei conti, compresi i giudizi pensionistici, i

giudizi di conto e i giudizi ad istanza di parte”.

Come si legge nella Relazione illustrativa al testo predisposto dal governo, si è così

inteso introdurre nel processo contabile e nelle sue diverse declinazioni, i necessari

adeguamenti di ordine formale e sostanziale per adeguare le norme vigenti alle

1 Zygmund Baumann é noto sociologo e filosofo polacco, recentemente scomparso, noto per aver spiegato la post

modernità usando le metafore della società liquida e solida.

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esigenze di certezza, alla tutela della difesa e alle altre garanzie processuali proprie

dell’ordinamento costituzionale italiano; l’estensione dei principi del giusto processo e

della parità di trattamento delle parti ai procedimenti di tipo contabile; il conseguente

rafforzamento dei diritti della difesa e l’attuazione dei principi di garanzia che vuole

l’accertamento della verità storica quale valore assoluto anche nella tutela delle ragioni

dell’erario, costituiscono i benefici collettivi assicurati dall’attuazione della riforma.

In ordine all’attuazione del principio del giusto processo contabile (garanzia del contraddittorio, parità delle parti, terzietà e imparzialità del giudice enunciati nell’art. 111 Cost.), il legislatore delegato ha indicato tra gli obiettivi del testo normativo proposto:

- il rafforzamento delle garanzie di difesa, assicurando una partecipazione piena

dei presunti responsabili, anche alla fase istruttoria e preprocessuale, e l’introduzione

nel giudizio di responsabilità dei principi del c.d. “giusto processo”; termini certi per la

prescrizione; garanzie di trasparenza e tempestività nella procedura di archiviazione.

Non v’è dubbio che la nuova disciplina, che sostituisce in toto il vecchio regolamento di

procedura, costituisce un passo in avanti rispetto all’assetto normativo previgente di cui

ha superato talune criticità che costituivano i punti deboli del giusto processo.

Le ricadute involgono vari istituti e profili processuali.

Con riferimento al potere sindacatorio ordinatorio del Collegio è stato disposto il divieto

di chiamata in giudizio su ordine del giudice (art. 83), ma in presenza di litisconsorzio

necessario sostanziale dovrà tenersi conto ai fini della determinazione del danno da

porre a carico dei condebitori (comma 2), resiste il potere sindacatorio istruttorio che

tuttavia non costituisce un vulnus al principio dispositivo, e rientrando il potere di

acquisire d’ufficio i mezzi di prova del tutto analogo a quello previsto dal c.p.c. (artt.

210, 211 e 213), da esercitarsi nel rispetto dell’antico ordo processuale, iudex non

potest supplere in facto.

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Il Codice stabilisce (art. 95) quale criterio base di “disponibilità e valutazione“ della

prova, che nel decidere la causa il giudice pronuncia secondo il diritto e, quando la

legge lo consente, secondo equità e pone a fondamento della decisione le prove

dedotte dalle parti o dal pubblico ministero, nonché i fatti non specificatamente

contestati dalle parti costituite. Alla udienza di discussione il Collegio provvede sulle

richieste istruttorie, disponendo l’immediata assunzione dei mezzi di prova ritenuti

ammissibili e rilevanti, secondo le stesse modalità previste dal c.p.c.

Quale sia il nuovo punto di equilibrio tra metodo acquisitivo e principio della domanda

sarà la corretta applicazione della nuova disciplina a definirlo, alla luce del codificato

principio del giusto processo che dovrebbe ispirare e guidare l’interpretazione conforme

del giudice.

Viene introdotto un contraddittorio posticipato nella procedura di concessione della

proroga dei termini di emissione della citazione, alla stregua della procedura cautelare

prevedendo (art. 68) che il giudice quando accoglie l’istanza di proroga, fissa il

termine finale di proroga e quello dalla comunicazione dell’ordinanza ai destinatari

dell’invito a dedurre e che avverso l’ordinanza che consente la proroga o nega la

proroga è ammesso reclamo alla sezione, nel termine perentorio di dieci giorni dalla

comunicazione dell’ordinanza. La Sezione decide in camera di consiglio con ordinanza

non impugnabile.

Il Codice ha confermato l’idoneità interruttiva dell’invito a dedurre, con il doppio

limite che in tali casi il termine quinquennale di prescrizione può essere interrotto per

una sola volta e che al tempo residuo per raggiungere l’ordinario termine di prescrizione

si aggiunge un periodo massimo di due anni; il termine complessivo di prescrizione non

può eccedere i sette anni dall’esordio dello stesso (art. 66), lo stesso è comunque

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sospeso per la durata del processo. Rimane indeterminato il tempo della prescrizione in

caso di occultamento doloso poiché la scoperta del danno potrebbe realizzarsi sine die a

notevole distanza dal fatto dannoso che potrebbe protrarsi oltre i termini della

prescrizione ordinaria.

Viene introdotto il principio di portata generale secondo cui l’attore interviene per

primo (art. 8 comma 4) e che dopo la relazione della causa, i rappresentanti delle

parti presenti e il pubblico ministero enunciano le rispettive conclusioni svolgendone i

motivi.

In materia di sequestro cautelare (ante e in corso di causa) è previsto che del collegio

che decide sul reclamo avverso l’ordinanza del giudice di conferma o revoca del decreto

di sequestro del presidente non fa parte il giudice designato (art. 76), con ciò

discostandosi dal diverso orientamento avallato dalla Corte Costituzionale, che aveva

ritenuto che non sussistesse l’obbligo di astensione del giudice designato sia perché non

sussiste identità di res iudicanda tra il giudizio cautelare e quello di merito, sia perché il

giudizio cautelare non porta a esprimere una valutazione contenutistica ma lascia

irrisolto l’esito finale del giudizio in quanto non anticipa affatto la decisione di

merito mirando alla tutela temporanea del preteso diritto (Corte cost. 7.11.1997

n.326).

Sono previste misure alternative al sequestro sotto forma di prestazione di cauzione o

fideiussione (art. 81).

Con riferimento all’obbligatorietà dell’azione, il codice prevede due novità: a) il dovere

del P.M. di non iniziare l’azione (art. 69) quando, anche a seguito di invito a dedurre, la

notizia di danno risulta infondata o non vi siano elementi sufficienti a sostenere in

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giudizio la contestazione di responsabilità disponendo l’archiviazione del fascicolo

istruttorio; ovvero, per assenza di colpa grave, quando l’azione amministrativa si è

conformata al parere reso dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in

favore degli enti locali; viene così introdotta una regola prudenziale di previa valutazione

della fondatezza della pretesa e di ponderazione del risarcimento perseguibile rispetto ai

costi prevedibili.

B) la pretesa indisponibilità dell’azione disponendo che il pubblico ministero può,

anche mediante dichiarazione in udienza, rinunziare motivatamente agli atti del

processo (art. 110 2c.), con accettazione delle parti, dichiarando l’estinzione del

processo (comma 6).

In ordine ai poteri istruttori, ispirati prima dell’introduzione del principio del giusto

processo, sia al principio dispositivo che a quello inquisitorio, il Codice riordina tutte le

attività istruttorie esperibili dal P.M. (art. 55): richieste di documenti e informazioni;

esibizione di documenti, audizioni personali; ispezioni e accertamenti; sequestro

documentale; consulenze tecniche; procedimenti d’istruzione preventiva.

Successivamente all’invito a dedurre, è vietato al P.M. di svolgere attività istruttorie,

salva la necessità di compiere accertamenti sugli ulteriori elementi di fatto emersi a

seguito delle controdeduzioni (art. 67), prevedendo la nullità della citazione in

mancanza di corrispondenza tra i fatti indicati in citazione e gli elementi essenziali

indicati nell’invito a dedurre, integrati con gli ulteriori elementi di conoscenza acquisiti a

seguito delle controdeduzioni (art. 87).

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Al presunto responsabile è data comunicazione del decreto di archiviazione, vistato dal

procuratore regionale, debitamente motivato, che preclude la riapertura delle indagini se

non per fatti nuovi e diversi (art. 70).

Il codice riconosce il diritto del presunto responsabile, dopo l’invito a dedurre, di

accedere al fascicolo istruttorio.

E’ vietata la chiamata in giudizio su ordine del giudice, ammessa solo in

presenza di nuovi elementi e di motivate ragioni previa trasmissione degli atti al

P.M. per le valutazioni di competenza.

Restano del tutto trascurati alcuni profili.

Con riferimento al controllo del giudice sull’attività requirente, a fronte del

potere del giudice di verificare in sede dibattimentale, l’ammissibilità delle prove

fornite dal P.M., il codice si disinteressa di questo profilo e mantiene separate

l’attività pre-processuale del P.M., che poi viene versata nel processo, da quella

processuale tipica che trova ingresso con l’atto di citazione.

Le uniche forme di controllo giudiziale di atti istruttori sono l’istruzione

preventiva e il reclamo contro la proroga dei termini per la citazione. Manca

quindi un filtro preventivo per evitare incaute azioni con effetti negativi.

Altro aspetto insoluto è il ruolo dell’amministrazione danneggiata nel giudizio di

responsabilità che rimane il nodo cruciale intorno a cui ruotano una serie di

problemi che vanno dalla stessa posizione del P.M. (garante della legalità o

sostituto processuale) alla natura della responsabilità (risarcitoria o

sanzionatoria) e dalla esclusività dell’azione di danno sino ai rapporti con la

giurisdizione penale e civile.

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Il codice si limita a prevedere, in via astratta e generale (art. 85) che chiunque intenda

sostenere le ragioni del pubblico ministero può intervenire in causa quando vi ha un

interesse meritevole di tutela, con atto notificato alle parti e depositato nella segreteria

della sezione.

L’amministrazione danneggiata non è presa in considerazione né è messa in grado di

conoscere l’avvio del giudizio ai fini di valutare l’opportunità di un intervento, pur

avendo essa un interesse diretto, oltre che a conseguire l’azionato risarcimento, a non

subire una soccombenza virtuale ai fini del rimborso delle spese del giudizio.

Unica innovazione riguarda il giudizio di conto essendo previsto che il decreto di

fissazione dell’udienza a cura della segreteria, è comunicato all’agente contabile per il

tramite dell’amministrazione, da cui dipende, e al pubblico ministero, mettendo in

grado l’amministrazione (che ha parificato il conto) interessata di avere conoscenza

della fase conclusiva del giudizio.

La delega per il riordino del processo prevedeva di attribuire al pubblico ministero

contabile la titolarità di agire e resistere innanzi al giudice civile dell’esecuzione,

nonché di prevedere l’inclusione del credito erariale tra i crediti assistiti da privilegio.

La delega non è stata realizzata, poiché (secondo la relazione al testo) l’opzione ha dovuto

confrontarsi con due diversi limiti di carattere ordinamentale: da un lato, la competenza

giurisdizionale in tema di esecuzione forzata che si radica innanzi al giudice ordinario,

escludendo una intestazione diretta dell’azione esecutiva al pubblico ministero contabile;

dall’altro, appariva di difficile attuazione la previsione di una interferenza cogente

nell’esercizio di attività di natura amministrativa-assistite da riserva di legge - comportanti

varie opzioni di scelta circa le modalità di recupero del credito erariale.

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Secondo il codice, l’amministrazione o l’ente titolare del credito erariale, a seguito della

comunicazione del titolo giudiziale esecutivo, ha l’obbligo di avviare l’azione di recupero del

credito, secondo le modalità più proficue in ragione dell’entità del credito, della situazione

patrimoniale del debitore (art.214).

In ordine alle spese legali, il codice ha previsto il rimborso delle spese nelle fattispecie

assolutorie specificamente indicate: insussistenza del danno, ovvero della violazione di

obblighi di servizio, del nesso di causalità , del dolo o della colpa grave; sono escluse le

sentenza di mero rito (incompetenza, difetto di giurisdizione, prescrizione).

Il principio della soccombenza è escluso per il P.M. contabile.

Il codice disciplina i cd riti speciali (Parte II Tiv V) in funzione deflattiva ed

acceleratoria: il rito abbreviato, il rito monitorio ed il rito per l’applicazione delle

sanzioni pecuniarie.

La definizione agevolata prevista dalla legge 266/2005 e dal decreto legge n. 102 del

2013 ed applicata in appello consentiva la definizione della sentenza di primo grado e

la conseguente estinzione del giudizio mediante pagamento da parte del condannato

in primo grado di una somma compresa tra il 10% ed il 30% e tra il 10% e il 25%

dell’importo di danno quantificato nella sentenza di primo grado.

L’odierno rito abbreviato (130) consente invece la definizione del giudizio di

responsabilità sia in primo grado che in appello aumentando la percentuale di

definizione: sino al 50% dell’importo quantificato in citazione, non inferiore al 70% se il

rito abbreviato viene richiesto in appello. Il rito monitorio, già previsto nei giudizi di

conto, è stato esteso ai giudizi di responsabilità amministrativa, con riferimento

all’importo di danno elevato da €. 5000, a €. 10.000, in attuazione del principio fissato

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nell’art. 20 comma 2 lett. e) che autorizza a procedere all’elevazione del limite

prevedendo che esso sia periodicamente aggiornato in base alle variazioni dell’indice

ISTAT.

Con riferimento al rito relativo alla fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria, la

codificazione ha dato certezza a questi giudizi che erano privi di una disciplina processuale.

Si tratta di fattispecie nelle quali il legislatore prevede che la Corte commini ai responsabili

di violazioni di determinate disposizioni normative, una sanzione pecuniaria stabilita tra un

minimo e un massimo edittale. Il giudizio è promosso dal P.M. d’ufficio o su segnalazione

della Corte nell’esercizio del controllo con ricorso al giudice monocratico designato dal

Presidente della Sezione regionale, che decide con decreto motivato entro 60 gg dal

deposito del ricorso. E’ prevista l’opposizione innanzi al Collegio della Sezione che decide

con sentenza. Esempio paradigmatico di tale fattispecie è quella contenuta nell’art. 30

comma 15 della legge n. 289/2002 relativa all’indebitamento per finanziare spese diverse

da quelle di investimento, alle quali nel tempo si sono aggiunte altre fattispecie previste in

varie leggi e riguardanti materie eterogenee (art. 1 comma 56 L. 244/07; art. 36 comma

11 D.lgs 165/2001; art. 1 comma 23 L. n.244/07; e art. 1 comma 18 L. 244/07; art. 49

comma 1 lett. c) L. 196/2009, art. 53 comma 7-bis d.lgs. 165/2001).

Per quanto concerne i giudizi di conto, pensionistici e ad istanza di parte, la legge

delega non detta criteri direttivi specifici, per cui si deve concludere che l’inserimento

delle relative disposizioni nel codice risponde ad una esigenza di razionalizzazione e

semplificazione, essendosi colto l’obiettivo di racchiudere in un unico “corpus” la disciplina

processuale di tutti i giudizi che si svolgono dinanzi alla Corte dei Conti.

In ogni caso ad essi si applicano i principi generali contenuti nella prima parte del codice

soprattutto i principi che integrano il cd “giusto processo”, così come sono applicabili le

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prescrizioni relative agli organi, alla competenza, all’astensione e ricusazione del giudice,

agli ausiliari, agli atti processuali, nonché alle nullità.

Il codice detta norme semplificatorie del giudizio sui conti (art. 137-150), individuando

come destinatari solo gli agenti contabili. Elementi di novità sono l’anagrafe degli agenti

contabili, la trasmissione per via telematica dei conti giudiziali, una più dettagliata

disciplina del c.d. giudizio per resa di conto, che la vigente normativa non qualificava

adeguatamente. Merita segnalare, quale ulteriore elemento di novità, la previsione di un

decreto del Presidente della Sezione che all’inizio di ciascun anno, sulla base di criteri

oggettivi e predeterminati, fissa le priorità cui i magistrati relatori, nella pianificazione

dell’esame dei conti, dovranno attenersi.

Il processo pensionistico è stato oggetto di vari interventi normativi che ne hanno

ridisegnato l’assetto, adeguandolo ad esigenze di speditezza, razionalizzazione e

semplificazione. Il giudizio in primo grado si svolge davanti al giudice monocratico che

esaurita la discussione orale e udite le conclusioni delle parti pronuncia sentenza con

cui definisce il giudizio, dando lettura del dispositivo e delle ragioni di fatto e di diritto

poste a fondamento della decisione.

Anche per tale giudizio si assiste ad una calendarizzazione di tutto il procedimento con

termini ridotti sia nell’assegnazione, fissazione dell’udienza che notificazione del ricorso

(10 gg. per fissare l’udienza dal deposito del ricorso e non più di gg. 60 tra il deposito e

l’udienza di discussione e non minore comunque di trenta giorni tra la notificazione del

convenuto e l’udienza di discussione). Qualche perplessità suscita la disposizione

dell’art. 155 comma 5 - relativa alla notificazione al convenuto unitamente al decreto di

fissazione dell’udienza, a cura dell’attore entro 10 gg. dalla data di comunicazione del

decreto.

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Da segnalare la disposizione di cui all’art. 25, norma di rinvio, delle norme di attuazione

del processo pensionistico e tra le norme transitorie- allegato 3 del codice- l’art. 3

comma 4 in materia di giudizi pendenti in primo grado ed in appello.

Le parti entro 180 gg. dall’entrata in vigore del codice presentano una nuova istanza

di fissazione d’udienza per i ricorsi pendenti da oltre cinque anni e per i quali non è

stata ancora fissata l’udienza di discussione. In difetto il ricorso è dichiarato perento

con decreto del Presidente. Il decreto è depositato in Segreteria che ne dà

comunicazione alle parti costituite. Nei 60 gg dalla comunicazione ciascuna delle parti

può proporre opposizione sulla quale decide il Collegio entro i 60 gg. successivi.

L’appello è proponibile solo per i motivi di diritto (Corte cost. n. 84/2003). La norma è

finalizzata all’eliminazione dell’arretrato pensionistico e comunque formulata

essenzialmente per i ricorsi eventualmente pendenti in appello, avendo le sezioni

regionali esaurito l’arretrato già da tempo dopo l’istituzione del giudice monocratico.

Anche tali disposizioni, nel quadro generale sopra delineato- da un lato rispondono

ad una esigenza acceleratoria, dall’altra con la previsione garantistica

dell’opposizione ed addirittura dell’appello e dell’ulteriore possibilità (art. 3 comma 6)

di presentare un atto in cui si dichiara di avere interesse alla trattazione della causa,

finiscono per rendere più macchinoso e non così celere il procedimento.

I giudizi di parte, sia pure in misura residuale, sono inseriti nel codice (Parte

quinta) e ad essi si applicano le disposizioni del rito ordinario nei quali il P.M.

interviene solo a mezzo di conclusioni scritte o orali.

In tema di impugnazioni, la delega ha disposto di ridefinire la disciplina con

richiamo a quella dettata, ove possibile, a quella in primo grado,

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compatibilmente alla specificità del processo contabile, alle previsioni di istituti analoghi

contenuta nel codice di procedura civile.

Merita, infine, un cenno l’aspetto del rapporto tra giurisdizioni.

Il principio guida che ora regola i rapporti tra giurisdizioni e relative azioni è nel senso che la

giurisdizione civile e quella penale, da un lato, sono reciprocamente indipendenti nei loro

profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale e l’eventuale

interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di

proponibilità dell’azione di responsabilità; ne consegue che l’azione di responsabilità erariale

prescinde dalle azioni civili o amministrative esercitabili (dalla stessa amministrazione

danneggiata), e l’eventuale interferenza che può determinarsi tra tali giudizi, pone un

problema di proponibilità dell’azione di responsabilità davanti alla Corte dei Conti, nonché di

eventuale osservanza del principio del “ ne bis in idem” e non una questione di giurisdizione

(Cass. SS.UU. 20.12.2013 n. 26582), stante la diversità di oggetto e funzione tra giudizio

civile e giudizio contabile e finalità perseguite dai rispettivi giudizi.

Ciò però, nell’attuale sistema basato su una pluralità di giurisdizioni, da un lato rende

recessiva la tesi dell’esclusività dell’azione del P.M. e dall’altro determina un disagio in chi

deve patire più processi ad oggetto risarcitorio laddove l’eventuale incoerenza tra il

proscioglimento penale la sussistenza della responsabilità erariale con riferimento alla

medesima condotta è sottratta al sindacato della Corte di cassazione ricadendo nei limiti

interni della giurisdizione contabile (Cass. Sez. UU. 27.1.2016 n. 1515).

Il Codice si è limitato a porre la regola minimale (art. 106) che il giudice ordina la

“sospensione” del processo quando la previa definizione di altra giurisdizione civile,

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penale o amministrativa, pendente davanti a sé o ad altro giudice, costituisca per il

suo carattere pregiudiziale, il necessario antecedente dal quale dipenda.

Rimane pertanto irrisolto il problema del rapporto tra azione di danno e costituzione

di parte civile della p.a. in sede penale, non trovando applicazione nel processo

contabile, l’art. 75 c.p.p., secondo l’interpretazione della Corte Costituzionale che

aveva suggerito quale rimedio di coordinamento di applicare l’art. 538 , i base al

quale il giudice penale anche se pronuncia sentenza di condanna risarcitoria dovrebbe

astenersi dalla liquidazione se di spettanza di altro giudice; nella stessa linea la Corte

regolatrice ha riconosciuto che l’azione di responsabilità amministrativa per danno

erariale, esperibile dal procuratore generale della Corte dei Conti, non è preclusa dalla

condanna generica al risarcimento del danno riportata dal soggetto passivo di

essa in sede penale per lo stesso fatto (Cass. S.U. 6.7.2011 n.1483).

Resta aperta la problematica del doppio processo a finalità risarcitoria nei confronti

dello stesso soggetto, così come pure l’ambiguità conflittuale della P.A. nella duplice

veste di parte civile contro il proprio dipendente e di responsabile civile per i danni

verso i terzi, in base al principio di solidarietà espresso dall’art. 28 della Costituzione.

Indubbiamente le questioni aperte sono tante: la calendarizzazione stringente

comporta un maggior lavoro per tutti gli addetti ai lavori, alle segreterie, ai magistrati

requirenti e giudicanti, ai difensori degli imputati. In conclusione, l’introduzione del

nuovo codice rappresenta un passo in avanti nella regolamentazione dei giudizi innanzi

alla Corte dei Conti costituendo una sorta di testo unico ricognitivo caratterizzato da

alcune novità e da alcune lacune che ne giustificano, allo stato, una valutazione in

chiaroscuro in attesa che la giurisprudenza possa chiarire la portata di alcune

disposizioni più discusse.

18

La previsione del meccanismo per la revisione dell’intervento regolatorio, pur nei

termini ristretti (entro il 6 ottobre 2018) e in presenza di una evidente complessità

della materia, potrà consentire di perfezionare l’impianto normativo del codice

accompagnandolo con l’approvazione di indispensabili norme primarie

ordinamentali in modo da rendere la giustizia contabile effettivamente

rispondente alla superiore esigenza di assicurare una tempestiva e concreta

difesa dello Stato (e delle sue articolazioni) rispetto a fatti di malversazione del

denaro pubblico, ovvero della collettività.

Come diceva il giurista Pomponio “il diritto non potrebbe esistere se non ci fosse

un giusperito che lo migliora di giorno in giorno”.

B) Sempre in tema di interventi normativi interessanti anche la Corte dei conti è da

segnalare la recente modifica ed integrazione operata dall’art. 1 comma 777 della legge

n.208 del 28.12.2015 (cd legge di stabilità 2016), della legge 24 marzo 2001 n.89 (cd

legge Pinto), già fortemente riformata con il d.l. 22 giugno 2012 n.83, convertito con

modificazioni, nella legge 7 agosto 2012 n. 134, con il dichiarato obiettivo di

“razionalizzare i costi conseguenti alla violazione del termine di ragionevole durata dei

processi”. Secondo la Relazione illustrativa alla legge di stabilità 2016 “lo scopo della

norma in esame, dunque, è proprio quello di perfezionare e valorizzare, anche

nell’ordinamento italiano, gli strumenti di accelerazione del processo a disposizione delle

parti, configurandoli quali veri e propri rimedi di natura preventiva, da attivarsi cioè

prima che si integri la violazione dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti

dell’uomo”.

Il rimedio preventivo, da riferirsi, nel giudizio contabile e pensionistico, proposto

dinanzi alla Corte dei Conti, al deposito di una istanza di accelerazione, da utilizzarsi,

19

nei singoli procedimenti, almeno sei mesi prima che sia spirato il termine ragionevole

ex art. 2 comma 2 bis legge 89/2001, non va tuttavia ad affiancare quello

compensativo ma i predetti rimedi si pongono su due diversi livelli, essendo

indispensabile esperire il rimedio preventivo prima del rimedio compensativo. Infatti la

domanda di equa riparazione sarà dichiarata inammissibile nel caso di presentazione

di un ricorso per equo indennizzo senza aver preventivamente esperito i rimedi indicati

dal legislatore del 2015.

Autorevoli commentatori della norma si sono chiesti se il termine entro cui esperire il

rimedio, che rimanda all’art. 2 comma 2 bis della legge 89 del 2001 vada calcolato con

riferimento al singolo grado di giudizio oppure debba essere complessivamente inteso.

Ci si chiede infatti se si dovranno esperire i rimedi preventivi almeno sei mesi prima

che siano trascorsi gli anni indicati dal legislatore del 2001, per il singolo grado in cui si

utilizza il rimedio (tre anni per il primo grado, due in secondo grado, e uno in

cassazione) oppure i predetti anni dovranno essere complessivamente e

unitariamente considerati (sei anni).

La domanda è legittimata dall’assenza nella legge di stabilità 2016, del richiamo al

comma 2 ter della legge 89 del 2001 in base al quale il termine ragionevole si

considera rispettato se il processo viene definito, in modo irrevocabile, in un tempo non

superiore a sei anni, facendo propendere per una considerazione unitaria del termine,

come riconosciuto, dopo la riforma del 2012, da una autorevole dottrina.

In definitiva, ai fini della tempestività o meno dell’utilizzo del rimedio preventivo,

de iure condito, si dovrà considerare, in assenza di elementi contrari, il termine

previsto nel singolo grado di giudizio in cui viene concretamente utilizzato il

rimedio preventivo previsto nella novellata legge Pinto.

20

Quest’ultimo viene configurato come presupposto processuale della successiva

proposizione del ricorso per equo indennizzo in caso di violazione del termine

ragionevole del processo.

II) Passando in ultimo alla disamina dell’attività della sezione, mi limito solo a

confermare che la produttività dei magistrati assegnati alla sezione, come per gli anni

precedenti, è stata alta, soprattutto considerato che ha operato con un organico di

quattro unità inferiore rispetto a quello previsto (cinque magistrati e presidente) e

dall’agosto 2016 in assenza del presidente titolare, appena nominato.

A) Premesso che sono state pronunciate in materia di responsabilità sentenze di

condanna (n. 83) per l’importo di €. 22.012.205,77, da un punto di vista statistico va

detto che la maggior parte delle fattispecie sottoposte al giudizio di questa Corte

riguarda danni subiti da enti locali, aziende sanitarie, mentre le Amministrazioni

centrali figurano come soggetti danneggiati essenzialmente in relazione ad illeciti

correlati alla percezione di contributi pubblici erogati dal Ministero delle Attività

produttive o da quello delle Politiche Agricole.

Trattasi di tipologia dannosa ampiamente diffusa anche nei confronti di altri soggetti

passivi, quali la Regione, in relazione alla quale sono state pronunciate numerose

sentenze, pari a circa il 16 % del totale (n. 34).

Come è stato osservato nelle relazioni svolte negli anni precedenti, stante l’atipicità

dell’illecito contabile, le modalità di realizzazione dell’aggressione al patrimonio pubblico,

quali emergono dalla casistica giurisprudenziale di questa sezione, sono state molteplici.

Un elevato numero di esse concerne la mancata realizzazione del programma finanziato

con risorse e per finalità pubbliche, con conseguente sviamento delle stesse dalle finalità

21

per le quali erano state concesse. Il riferimento è alle leggi 488/92 (sent. 108/16), legge

185/2000 (sent. Nn. 104/16; 178/2016); fattispecie ricorrente è l’erogazione degli

incentivi alla occupazione di categorie svantaggiate e loro formazione post-assunzione

sostenuti con i fondi del POR – Calabria e Fondo Sociale europeo (FSE), per i quali sono

state accertate sia irregolarità formali che inadempimenti agli impegni assunti con l’Ente

regionale con conseguente pregiudizio sul programma finanziato ma non completato

interamente dai beneficiari (ex multis. Sent. Nn. 3/16; 4/16; 90/16; 148/16;149/16).

Nel settore sanitario le fattispecie di illecito contabile hanno riguardato l’ASP di

Catanzaro circa la mancata riscossione ticket per l’importo di € 2.327.788,43 (sent.

1/16) ed illecite erogazioni di indennità (sent. 146/16); l’ASP di Cosenza per illegittimo

conferimento di incarichi dirigenziali (sent. N. 274/16); incarichi a legali esterni senza

procedure comparative e in modalità fiduciaria (sent. 344/16); incarichi esterni

illegittimi (sent. 184/16); l’ASP di Reggio Calabria per danni conseguenti a pagamenti

effettuati a soggetti privi di titolo giuridico (sent. 328/16).

Anche i Comuni sono stati interessati da illeciti contabili commessi da amministratori e/o

dirigenti per lo più riconducibili alla erogazione di somme non dovute a titolo di indennità

di posizione (sent. N. 112/16), liquidazione di competenze professionali illegittime (sent.

80/16), compensi a tecnici non spettanti (sent. 67/16) o a prestazioni lavorative non rese

(sent. 93/16); ovvero per riconoscimento ex post di prestazioni occasionali e saltuarie

effettuate da soggetti terzi (327/16) per incarichi irregolari (sent. 193 /16).

Una particolare rilevanza anche economica rivestono le fattispecie di danno arrecate

all’AGEA connotate da condotte fraudolente poste in essere dai beneficiari per

l’ottenimento dei contributi, reiterate nel tempo; si segnala che nel settore agricolo, la

Calabria è stata coinvolta con altre Regioni nella indagine cd. SET ASIDE, da cui sono

22

scaturiti vari giudizi nei quali sono stati perseguiti anche i dipendenti regionali del

settore di competenza, tutti definiti nel corso del 2016 con la condanna dei sodali

(sent. Nn.65/16; 175/16;233/16;244/16).

Sempre nel settore agricolo, si evidenziano indebite percezioni di contributi comunitari

nel settore agrumicolo-ortofrutticolo (sent. 147/16); olivicolo (sent. 216/16),

coltivazione di ortaggi (sent. 277/16).

Sono state accolte n. 4 istanze di sequestro cautelare.

B) In materia pensionistica corre l’obbligo di segnalare la sentenza della Corte

costituzionale n. 173/2016 la quale ha dichiarato inammissibili le questioni di

legittimità costituzionali sollevate da varie corti territoriali, tra cui questa sezione,

riguardo l’art. 1 commi 483 e 590 della legge 27.12.2013 n. 147 (Legge stabilità

2014) in materia di contributo di solidarietà.

Va peraltro confermato il trend positivo già segnalato negli anni scorsi sulla

immediata trattazione dei ricorsi presentati dai ricorrenti che vengono definiti

nell’arco medio di un anno.

Tra le materie trattate va segnalata la perequazione automatica del

trattamento di pensione per effetto della legge 109/2015 e il riconoscimento

del diritto a pensione relativamente alla 6' e 7' salvaguardia della legge n. 147

del 14 ottobre 2014.

C) Giudizi di conto

Anche nell’anno 2016 sono stati trattati numerosi giudizi sui conti degli agenti

contabili dei Comuni della Regione (economi, tesorieri, riscossori esterni). In

23

particolare sono state emesse n. 33 sentenze di discarico e n. 73 sentenze di

irregolarità e di condanna per €. 1.280.800,43.

Nel quadro delle linee programmate dal presidente della Sezione (Direttiva

n.12/16), sono stati esaminati i conti dei consegnatari delle azioni

rappresentative delle partecipazioni regionali in varie società (n. 63 Relazioni).

Va sottolineato, che a fronte di rilevanti perdite gestionali delle società

partecipate dalla Regione Calabria (alcune di esse già sottoposte a procedure

liquidatorie o fallimentari), l’esame effettuato sull’andamento delle

partecipazioni azionarie regionali ha tenuto conto dei limiti stabiliti nella nota

ordinanza n. 7390 del 27/3/2007 della Corte di Cassazione la quale proprio con

riferimento alla Regione Calabria, ha sì ribadito da un lato la giurisdizione della Corte

dei conti in relazione ai conti aventi ad oggetto azioni e quote societarie, a garanzia

della regolare gestione contabile e patrimoniale ed individuato i soggetti tenuti al

deposito dei conti di tale natura, in base all’organizzazione o dipendente dell’ente

pubblico, ma dall’altra ha fissato stringenti limiti oggettivi cui la giurisdizione di conto

deve attenersi quando ha per oggetto il maneggio o la custodia di titoli azionari,

escludendo, in definitiva, in sede di conto, un sindacato sull’esercizio dei diritti

spettanti all’azionista pubblico, o del titolare di partecipazioni (quali l’espressione del

voto, la stipula di patti di sindacato, l’esercizio del diritto di opzione), limiti che

potrebbero al più essere superati attraverso un puntuale esercizio della giurisdizione

in materia di responsabilità.

La sezione ha esaminato altresì i conti delle camere di commercio operanti nelle

province calabresi definiti con n. 24 relazioni di discarico.

24

Le relazioni di discarico depositate sono state complessivamente n. 397.

D) Conclusioni

In un quadro complessivo, nel quale si è inserito il nuovo codice contabile, con le

novità di contenuto normativo e procedimentale, è auspicabile un impegno da

parte del segretariato volto a completare il programma formativo del personale

amministrativo coinvolto nelle nuove procedure, nonché di quello magistratuale

anche ai fini di un positivo confronto sulle problematiche che emergeranno

dall’applicazione delle nuove disposizioni; andranno pure implementati i sistemi

operativi vigenti adattandoli ai nuovi adempimenti previsti dal Codice (es. in

materia di conti giudiziali), sul versante dell’informatizzazione le procedure

necessarie per il completamento del processo informatico, già avviato dalla

sezione.

Concludo ringraziando tutti i presenti per la cortese attenzione e dò la parola al

signor Procuratore regionale, il cui intervento sarà seguito da quello del

presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati.

Seguiranno secondo le linee guida stabilite dal Consiglio di Presidenza gli

interventi del Presidente della Sezione regionale di controllo, del rappresentante

del Consiglio di Presidenza e del rappresentante dell’Associazione magistrati della Corte

dei conti.

25

CONTENZIOSO PENSIONISTICO

Pendenti all’1.1.2016

Civili Militari Guerra Totale

43 23 4 70

Perv enuti

Civili Militari Guerra Totale

97 26 6 129

Def initi

Civili Militari Guerra Totale giudizi definiti

e sentenze pubblicate

104 22 6 132

Rima nenza

Civili Militari Guerra Totale

36 27 4 67

26

CONTI GIUDIZIALI

PENDENTI ALL’01/01/2016 9.961

PERVENUTI NELL’ANNO 2016 1.302

DEFINITI 2.692

RIMANENZA 8.571

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CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO CONTABILE

ANNO 2016

GIUDIZI PENDENTI ALL’01/01/2016 336

GIUDIZI PERVENUTI 258

GIUDIZI DEFINITI 237

TOTALE IMPORTO SENTENZE DI CONDANNA Euro 23.293.006,2

GIUDIZI PENDENTI AL 31/12/2016 357

SENTENZE PUBBLICATE 223