Impacto ambiental de las obras de ingeniería

Memorie autobiografiche (1887) de Giuseppe Garibaldi, o el ciclo político y el marco de decisión en medio ambiente

Prof. Álvarez-Campana

Vita tempestosa, composta di bene e di male, come credo della maggior parte delle genti. Coscienza d’aver cercato il bene sempre, perme e per i miei simili. E se ho fatto il malequalche volta, certo lo feci involontariamente. Odiatore della tirannide e della menzogna, col profondo convincimento esser con essel’origine principale dei mali e della corruzionedel genere umano.

Giuseppe Garibaldi, 1872

introducción al ciclo político y la teoría de decisión• El ciclo político o ciclo de decisión política representa el conjunto de las

operaciones de intervención (material o inmaterial) sobre la realidad• El ciclo político comprende, de forma sucinta, las fases de: 1) diseño de

agenda, 2) formulación, 3) ejecución, y 4) evaluación ex post• Dentro de la ejecución aparece, a su vez, una secuencia de (políticas)-

planes-programas-proyectos, o secuencia PPP, decreciente en concreción• Las intervenciones en el medio ambiente son objeto de políticas públicas

ambientales que, de forma aproximada, corresponden al ciclo y secuencia PPP. Los instrumentos de evaluación ambiental, la evaluación de impacto ambiental (EIA) y la evaluación ambiental estratégica (EAE), son figuras de evaluación ex ante de la fase 3 (ejecución) del ciclo

• El proceso de decisión, sobre intereses colectivos (de tipo político) o sobre intereses privados o particulares, con efectos sobre el medio ambiente, posee una enormes singularidades. Resulta de gran interés operarconociendo la dinámica de agentes que participan en procesos de decisión

• He escogido como vector de referencia la memoria autobiográfica,publicada por primera vez en 1887, de Giuseppe Garibaldi (también como una atención a estudiantes Erasmus)

Giuseppe Garibaldi (Niza, 1807- Caprera, 1882)

Hijo de un pescador, en su juventud trabajó como marinero enrolado en diversas tripulaciones. En 1834 formó pare del movimiento de la Joven Italia de Mazzini, ganado los galones de capitán en la Marina del Piamonte. En 1843 fracasó en su intento de rebelión en Génova, por lo que, tras ser condenado a muerte, se vio obligado a huir a Sudamérica. Luchó entonces contra Pedro I y, tras pasar a Uruguay, participó en las revueltas contra Oribe, obteniendo el grado de general. Tras volver a Italia, al frente de su Batallón de la Muerte emprendió numerosas batallas a favor de la independencia de los reinos y territorios italianos, ocupados por las potencias extranjeras.

Con apoyo francés, intervino en la guerra contra Austria, si bien el cambio de actitud de Napoleón III, apostando súbitamente por la negociación, truncó temporalmente los objetivos de Garibaldi. En las negociaciones de paz, Víctor Manuel II logró de Austria la anexión de Lombardía, tras la que vendrían las de Parma, Módena, Toscana y Romaña, al solicitar sus gobiernos provisionales su unión al Piamonte. El siguiente objetivo de Garibaldi fue entonces lograr la liberación del reino de las Dos Sicilias, en el que Francisco II de Nápoles ejercía una monarquía absoluta.

Las constantes revueltas producidas fueron el caldo de cultivo para la expedición de los Mil Camisas Rojas, auspiciada por Cavour. Al frente de su tropa, Garibaldi arribó a Palermo, donde fue recibido con entusiasmo por los rebeldes. Ambicionando una Italia unida bajo un solo gobierno radicado en Roma, concibió la idea de marchar sobre los Estados Pontificios, defendidos por tropas francesas. Sin embargo, Víctor Manuel y Cavour, temerosos de perder lo logrado ante una radicalización del conflicto, maniobraron para detener el avance de Garibaldi. El incidente no supuso un enfrentamiento entre el rey del Piamonte y Garibaldi; antes al contrario, el revolucionario reconoció a Víctor Manuel como rey de Italia en una entrevista realizada el 26 de octubre de 1860. En dos ocasiones más intentó entrar en Roma (1862 y 1867), siendo ambas detenido y debiendo retirarse a la isla de Caprera. En su retiro, se dedicó a la escritura de relatos de aventuras y de sus memorias. La conquista de Roma, su gran deseo, no pudo realizarlo personalmente. En 1870 combatía en Francia contra los prusianos cuando conoció la noticia de la invasión. La desaparición de su último objetivo dejó a Garibaldi en una precaria situación. Si durante su vida se había dedicado a luchar en nombre de la libertad y de una Italia unida, ahora que sus objetivos estaban cumplidos se encontraba huérfano de un proyecto vital que cumplimentar. Además, quedaba en una precaria situación económica, debiendo ser sostenido por su familia. Su hostilidad hacia el gobierno le hizo rechazar la pensión que le fue concedida, si bien algo más tarde (1874) accedió a un escaño de diputado. Su entrada en el Congreso fue triunfal, obteniendo el reconocimiento de la Cámara y del monarca.

Su figura había traspasado las fronteras de lo humano para convertirlo en una leyenda, un personaje mítico objeto de novelas, poemas y obras biográficas. Los últimos años de su vida los consumió redactando sus memorias y relatando sus vivencias a quienes acudían a visitarle a la isla de Caprera. Falleció el 2 de junio de 1882. En 1887 se publicó su autobiografía.

1. el ciclo político: introducción y bases teóricas

De acuerdo con la literatura sobre la teoría de la decisión, con referencia a Hoogerwerf (1993), Subirats (1994) y Noorderhaven (1995), todo proceso de formulación de políticas públicas pasa por un ciclo que puede componerse a grandes rasgos de: identificación de problemas, formulación de políticas, decisión, implementación y finalmente evaluación de aquellas.

El ciclo político, en una versión más sintética, considera cuatro fases: el diseño de la agenda, la formulación de la política, la ejecución (incluyendo la decisión y la implementación) y la evaluación ex post; así pues, el ciclo político, como esquema operacional del desarrollo de las políticas públicas no responde a una estricta linealidad.

Las fases mencionadas se relacionan de forma secuencial en el orden expuesto, pero también responden a procesos internos de retroalimentación entre ellas. Puede incluso darse el caso de que alguna de las fases del ciclo esté escasamente desarrollada o que falte, lo que ocurre habitualmente con la fase inicial (diseño de la agenda) y final (evaluación).

Los principios del ciclo político son: ejecutabilidad, eficacia y eficiencia.

2. relación estructura socioeconómica/sistema ambiental

Cuando investigadores como Mahar (1989) constatan que la mitad de la destrucción de los bosques de la Amazonía está relacionada con políticas agrícolas subsidiadas, o Hyde et al. (1991) estudian los procesos de deforestación inducida en Filipinas por las políticas económicas, viene a ponerse de manifiesto que las políticas macroeconómicas, en este caso las llevadas a cabo en países en vías de desarrollo, pueden derivar en importantes impactos de largo alcance y de gran intensidad. Estas investigaciones ponen sobre la mesa la presencia de una larga lista de evidencias de la interrelación entre las políticas macroeconómicas e impactos (negativos) de gran magnitud sobre el medio ambiente, y por tanto de la necesidad de extender de forma sistemática el proceso de evaluación ambiental a la parte más alta del ciclo de decisiones.

Resulta complejo intentar cruzar el espacio conceptual de generación y desarrollo de las políticas (y su expresión a través de planes, programas y proyectos) con el ámbito espacio-sectorial del medio ambiente. Munasinghe (1993) en sus estudios acerca de la manera en que se incorporan las cuestiones ambientales en la toma de decisiones, presenta un esquema gráfico que propone una correlación entre la estructura socioeconómica y el sistema ambiental.

2. relación estructura socioeconómica/sistema ambiental

Esta correlación trata de poner de manifiesto el espacio que empiezan a ocupar los nuevos instrumentos del análisis económico ambiental en el esfuerzo -aún inacabado- por vincular los métodos analíticos convencionales de la estructura socioeconómica y del medio ambiente, particularmente la evaluación ambiental. Este es entonces el armazón conceptual sobre el que opera el ciclo de decisión.

La Italia del Risorgimento, los camisas rojas

3. fases de ciclo político: diseño agenda y formulación

Esto nos permite avanzar que los primeros procesos generadores de las políticas públicas, y por tanto también de las ambientales, no suelen desarrollarse en un escenario de plena racionalidad, sino bastante difusos. La fase de formulación de la política comparte gran parte de las dificultades que presenta la elaboración de la agenda política. La formulación de la política es un proceso no formal a través del que se van concretando los contenidos y las grandes opciones alternativas de fondo.

“los responsables de las decisiones raramente encuentran la solución que maximiza el bienestar e interés público sopesando alternativas desapasionadamente, sin limitaciones de tiempo, recursos ni acceso a la información. Por contra, los asuntos que alcanzan su atención y son incluidos en la agenda, lo hacen basados en una construcción social de la realidad en la que las percepciones cuentan tanto o más que la realidad misma, y en la que los medios de comunicación juegan casi siempre un papel clave” Oñate et al. (2002)

En esta fase se hace más acusado el papel de los técnicos y de los expertos, familiarizados con el uso de diversos instrumentos de apoyo a la decisión como son el análisis coste-beneficio, el empleo de indicadores, o las comparaciones de escenarios. No hay duda de que la acción pública está vinculada con una base tecnocientífica, con un conjunto de modelos de conocimiento y de paradigmas que representan -para cada corte temporal- la interpretación que la sociedad hace de los fenómenos de su entorno, incluida la propia dinámica de la sociedad. Esto es, el científico puede facilitarle al decisor el escenario que necesita para su proceso de toma de decisiones.

3. fases de ciclo político: ejecución

la fase de ejecución del ciclo político, que es la que incorpora la dimensión operativa, esto es, la que incluye desde los mandatos legislativos hasta la asignación presupuestaria, pasando por otras operaciones intermedias como: el diagnóstico de la situación previa, la concreción de objetivos, la elección entre opciones, y el establecimiento de ámbitos de aplicación concretos.

En la práctica todas estas operaciones suponen concretar una política a través de planes, y estos a través de programas que se componen de un conjunto determinado de proyectos. En teoría, las políticas, los planes y los programas (conjunto PPP) constituyen una secuencia lógica, en un proceso descendente que va desde lo abstracto a lo concreto, desde lo general a lo particular. No obstante y por lo común, la realidad está bastante alejada de una secuencia lógica. Es frecuente que políticas, planes y programas se desarrollen simultáneamente o incluso en orden inverso, o que un mismo nivel organice opciones de su misma categoría.

Esta variedad terminológica, o confusión en la práctica, según autores como Oñate et al. (2002), junto con la diversidad de contextos institucionales en que se generan, viene resolviéndose en la literatura de referencia apelando a la terminología ‘PPP’. Un término que representa de forma indiferenciada un conjunto de acciones de políticas públicas que incorporan una serie de propuestas, principios y fines, objetivos, metas, actuaciones y proyectos.

3. fases de ciclo político: evaluación ex post 1/2

La última fase del ciclo político es la evaluación ex post. La posibilidad de que este proceso incida de forma positiva en el conjunto del ciclo político depende de lo que sea capaz de aportar para comprender, analizar y evaluar los elementos fundamentales de la acción política, en cualquiera de sus niveles. La evaluación puede realizarse, en un nivel general o estratégico, mediante el contraste de los principios aplicables y aplicados.

La evaluación de las políticas comparte con el conjunto de las políticas públicas una serie de criterios de análisis como son la eficacia, la ejecutabilidad y la eficiencia. La eficacia es el grado en que la política pública o su norma de referencia es capaz de ajustarse a los objetivos previstos. La ejecutabilidad está más vinculada a la norma o normas legales que encarnan la política, y se basa en la mayor o menor extensión y efectos de la regla sobre la población o sector objetivo. La eficienciamide el cumplimiento de los objetivos en el contexto de la minimización de los costes totales.

Para aprehender y comprender la realidad del sistema socioeconómico y ambiental se hace necesario disponer de instrumentos sensibles, un papel que les corresponde a los indicadores. Estos son elementos concretos, estables en el tiempo, definibles, mensurables e intercomparativos que pueden permitirnos conocer las variaciones espaciotemporales de los fenómenos relativos a las políticas públicas.

3. fases de ciclo político: evaluación ex post 2/2

Los indicadores más importantes y conocidos de las políticas públicas (producto nacional bruto, la renta nacional y la renta per cápita) se han elaborado con el objetivo de satisfacer la necesidad de conocimiento acerca de cómo evolucionan las variables económicas más representativas; pero presentan contradicciones, limitaciones y efectos perversos que los convierten en instrumentos inadecuados tanto para medir el bienestar económico como para guiar una política sensata de desarrollo y bienestar. Surge una nueva familia de indicadores ambientales.

Debe destacarse que, a pesar de su importancia, la fase de evaluación de las políticas suele recibir mucha menos atención que las otras fases. Para Oñate et al. (2002) “las razones para este olvido vuelven a estar en relación con el contexto escasamente racional en el que funciona el ciclo político: el éxito es crítico para la reelección o el mantenimiento del statu quo, por lo que tienden a evitarse situaciones embarazosas derivadas de una posible evaluación negativa o no enteramente satisfactoria”.

Al margen de las consideraciones expuestas, parece claro que, en cualquier caso la evaluación ex post de las políticas realizadas puede ser, a pesar de las dificultades a que se ha hecho mención, un sistema razonable de mejora continuada de la acción pública. Sin duda las dificultades presentes deben ser un estímulo para encontrar fórmulas adecuadas, entre las que se encuentran la creación, como se está realizando en algunas áreas, de organismos independientes de control y evaluación externa de las políticas públicas.

Giuseppe Garibaldi: cronobiografía

4. agentes participantes en ciclo político del MA 1/3

La dinámica de las relaciones entre el ciclo político y el medio ambiente que está reunida bajo lo que podemos considerar el campo de las políticas y de las decisiones públicas medioambientales; una dinámica que está sometida al juego de un conjunto de actores que operan dentro de unos limitantes cambiantes. Se trata de analizar las políticas medioambientales, siguiendo los trabajos de Bacaria y Congleton (1999), a partir de los actores que intervienen en el proceso de toma de decisiones.

Se trata de conseguir que la dinámica de intereses y de comportamientos de los distintos actores que intervienen en el proceso de decisión no desvirtúe los fines legítimos y loables de la política medioambiental, “aunque (...) también a veces hay que interrogarse sobre estos fines, ya que detrás de ellos se esconden intereses que los grupos de presión intentan alcanzar. En política medioambiental, los objetivos e instrumentos no siempre son tan claros y concretos como muchas veces se quiere dar a entender” Bacaria y Congleton(1999)

4. agentes participantes en ciclo político del MA 2/3

Una vez asumida, de forma general1, la necesidad de la intervención pública para la gestión y la protección del medio ambiente, y por tanto la necesidad de políticas públicas ambientales, cabe hacerse dos conjuntos de preguntas: ¿cuándo y por qué son necesarias las políticas medioambientales? y ¿quién y cómo debe aplicar las políticas medioambientales?.

Estas cuestiones se dan la mano con una fundamental reflexión que ponen sobre el tapete Bacaria y Congleton: “hay que advertir, sin embargo, que la conclusión sobre la necesidad de determinadas políticas medioambientales no puede realizarse independientemente de los incentivos de los agentes que las diseñan y aplican, así como del entorno o comportamiento de los actores a los que van dirigidas las políticas. No hay que olvidar que las políticas las diseñan y aplican las personas, para que tengan efectos sobre las mismas. En consecuencia las políticas medioambientales van dirigidas a las personas que actúan sobre el medio ambiente, no van dirigidas a la naturaleza. La naturaleza no necesita políticas, es el ser humano quien las requiere como un sistema de reglas para ordenar las consecuencias de su comportamiento individual sobre un entorno colectivo”.

Los decisores políticos reciben, por delegación, el compromiso y el mandato de resolver los desacuerdos sobre los procesos que incrementan o disminuyen valor; donde la estructura administrativa hace que las decisiones quedan al “alcance de una considerable discrecionalidad burocrática y de las efectivas actividades de los grupos de interés”

[1] Tanto los recursos naturales fijos como los que circulan libremente han sido desde hace tiempo, y en diferentes condiciones, objeto de regulación por parte de los poderes públicos, en gran medida por la razón que Hardin (1968) denomina la tragedia de los comunes: el libre acceso a los recursos naturales, lo que en un espacio de población creciente, tiende a que se sobreexploten.

4. agentes participantes en ciclo político del MA 3/3

Debemos tener en cuenta que la formulación y ejecución de las políticas, y en particular de la política ambiental, es fuente permanente de conflictos porque en ella confluyen actores e intereses enfrentados y, en muchos casos, irreconciliables.

Los críticos a los procesos de mercado argumentan que los agentes del sector privado procuran internalizar los beneficios y externalizar los costes siempre que sea posible. Sin embargo, según Jones (1991), el proceso político también crea externalidades difundiendo los costes y concentrando beneficios.

De esta forma observamos que la relación entre los distintos agentes que contribuyen a la conformación de las decisiones de políticas públicas ambientales está sometida a fuertes tensiones. Unas tensiones que son más intensas cuando los agentes fundamentales del proceso de decisión consideran que éste debe ser muy estructurado y racionalizado, en vez de contemplarlo como un proceso de negociación, de equilibrio y de compromisos entre partes.

Una situación que Lukaszewski (1996) ilustra con claridad: “ejecutivos, científicos, ingenieros y funcionarios que creen que hay soluciones mágicas para aportar absoluta racionalidad a las decisiones ambientales están destinados a vivir vidas infelices”.

5. varios elementos sobre el marco de decisión 1/3

La toma de decisiones se realiza en un contexto determinado que es conocido como el ‘marco de decisión’, de acuerdo con Daniel Kahneman y Amos Tversky; y que permite aproximarse a las condiciones micro (y también macro) que influyen en las decisiones colectivas e individuales. Una interesante cuestión que introducimos con distintos ejemplos del texto de referencia de Schwartz, 2004.

“Como norma general, al tener que elegir entre alternativas que impliquen una cierta cantidad de riesgo o incertidumbre, preferimos una pequeña ganancia segura frente a una mayor pero más incierta. La mayoría de nosotros, por ejemplo, elegiremos 100 dólares seguros antes de lanzar una moneda al aire (un cincuenta por ciento de posibilidades de acertar) para determinar si ganamos 200 dólares o nos quedamos sin nada. Cuando las posibilidades incluyen pérdidas, sin embargo, nos arriesgamos a sufrir una gran pérdida para evitar una pérdida menor. Por ejemplo, elegiremos lanzar una moneda para descubrir si perdemos 200 dólares o no perdemos nada, antes que aceptar la pérdida segura de 100 dólares” Schwartz, 2004

“Analicemos a continuación otro ejemplo: imaginemos que hemos ido a un concierto que cuesta 20 dólares. Al entrar en el auditorio descubrimos que hemos perdido un billete de 20 dólares. ¿Aún estaríamos dispuestos a pagar 20 dólares por la entrada de un concierto? Aquí casi el 90 por ciento de los encuestados dicen que si. Por otro lado: Imaginemos que hemos decidido ir a un concierto y ya hemos comprado una entrada de 20 dólares. Al disponernos a entrar en el auditorio descubrimos que hemos perdido la entrada. El asiento no es numerado y no podemos justificar la compra. ¿Pagaríamos 20 dólares por otra entrada?. En esta situación menos del 50% de los encuestados dicen que sí” Schwartz, 2004

5. varios elementos sobre el marco de decisión 2/3

¿Cuál es la diferencia entre estos dos casos?. Si se analiza el resultado son equivalentes, pero es claro que no se perciben como iguales. Kahneman sugiere que la diferencia tiene que ver con la manera de organizar nuestras ‘cuentas psicológicas’. Supongamos que una persona tiene en su contabilidad psicológica una cuenta abierta para el ‘precio de un concierto’. En el primer caso, los 20 dólares se cargan a esa cuenta, pero el billete perdido se carga a otra cuenta, de ‘varios’. En el segundo caso deben cargarse los dos billetes a la cuenta ‘precio de un concierto’.

De acuerdo con Schwartz, Kahneman y Tversky han usado su estudio sobre el marco de la decisión y sus consecuencias para construir una teoría general del modo en que evaluamos nuestras opciones y tomamos las consiguientes decisiones; una teoría a la que le han dado el nombre de ‘teoría prospectiva’ o ‘teoría de la utilidad alternativa’

En el diagrama vemos el estado objetivo de la situación, con el positivo (ganancias) a la derecha, y el negativo (pérdidas) a la izquierda. Si las respuestas psicológicas a los cambios fuesen fiel reflejo de la realidad de los cambios, las curva sería una recta que pasara por el centro del gráfico. Pero no es así. La parte superior derecha representa la respuesta ante los hechos positivos: su inclinación disminuye conforme avanza a la derecha. Conforme aumenta la magnitud de la ganancia, disminuye la cantidad obtenida de cada unidad adicional. La forma de la parte inferior de la curva indica que las pérdidas tienen una percepción mayor de intensidad que las ganancias equivalentes, y que las pérdidas tienen un impacto psicológico que casi duplica al de las ganancias equivalentes.

5. varios elementos sobre el marco de decisión 3/3

Otra cuestión muy interesante en el marco de decisión es el ‘número de opciones’. Siguiendo también a Schwartz, conforme aumenten las opciones, mayor será el esfuerzo necesario para elegir, de modo que los errores serán aún más costosos. Por consiguiente, el incremento de opciones y de oportunidades de elección tiene tres efectos negativos, todos ellos relacionados entre sí:

• tomar una decisión requiere un esfuerzo mayor (que el de no tomarla)

• los errores son más probables

• las consecuencias psicológicas de los errores son más graves

“Elegir sabiamente comienza con una comprensión clara de nuestros objetivos. Y lo primero que hay que hacer es distinguir entre elegir lo mejor de todo y elegir algo que sea suficientemente bueno”

“Si nos comportamos de una manera racional, nos dicen, una mayor cantidad de opciones mejorará nuestra sociedad: quienes estén atentos se beneficiarán de ello, y quienes no quieran darse por enterados siempre podrán ignorar las opciones adicionales. Este punto de vista parece de una lógica aplastante, pero es empíricamente falso”

“si la gente no llega a darse cuenta de que el exceso de alternativas constituye un problema nunca va a proponerse ignorarlas”

Parece paradójico, pero es más prudente que deseemos a otro ‘algo bueno’ que no ‘lo mejor’, porque esto último puede crearle unas dificultades extraordinarias…

Isla de Caprera, al norte de Cerdeña, Italia

gracias por vuestra atención

Referencias bibliográficas y documentales

Bacaria Colom, J. y Congleton, R.D. (1999) “Políticas y decisiones públicas medioambientales” in: Economía y Medio Ambiente, Díaz Mier, M.A. y Galindo Martín, M.A. (eds). Ed. Biblioteca Nueva, Madrid, pp. 79-112, cap. 3

Garibaldi, Giusseppe (1887) Memorie autobiografiche (ed. en italiano Memorie, Kaos ed., 414 pp; ed. reducida en inglés My Life, ed. Hesperus, 2004, 171 pp)

Hyde, W.F. y Newman, D.H. (1991) Forest Economics and Policy Analysis: An Overview, World Bank Discussion Paper No. 134, Washington D.C., 92 pp

Mahar, D. (1989) Government Policies and Deforestation in Brazil’s Amazon Region, a World Bank Publication in cooperation with the World Wildlife Fund and the Conservation Foundation, Washington D.C

Munasinghe, Mohan (1993) Environmental Economics and Sustainable Development, World Bank Environment Paper Number 3, The World Bank, Washington, D.C., 112 pp.

Noorderhaven, N. (1995) Strategic decision making, Addison-Wesley, Wokingham, 246 pp.

Oñate, J.J.; Pereira, D.; Suárez, F.; Rodríguez, J.J. y Cachón, J. (2002) Evaluación Ambiental Estratégica: la evaluación ambiental de Políticas, Planes y Programas. Ed. Mundi-Prensa, Madrid, 382 pp.

Schwartz, Barry (2004) The Paradox of Choice. Why More is Less (ed. castellano Por qué más es menos. La tiranía de la abundancia, ed Taurus, Madrid, 2005, 273 pp.)

Subirats, J. (1994) Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, Centro de Publicaciones del Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid