Il Welfare State in una prospettiva storica.

Dalle parole chiave ai momenti chiaveCorso di Politiche Sociali

Facoltà di Scienze della Formazione Università Milano Bicocca

Anno Accademico 2011-2012

Abbiamo visto come il WELFARE STATE si definisca come un’insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale, introducendo specifici diritti sociali e specifici doveri di contribuzione.

Ma quali sono i principali eventi che hanno determinato questa configurazione? E quali quelli che ne hanno caratterizzato lo sviluppo e le fasi successive?

L’evoluzione storica del welfare state europeo può essere suddivisa in 5 fasi:

1. Instaurazione2. Consolidamento3. Espansione4. Crisi5. Riforma

INSTAURAZIONE1880 - 1920

Il retroterra storico del moderno Welfare State è rintracciabile nelle misure di assistenza ai poveri nate in diverse realtà europee (prima in UK) a partire dal XVII secolo e che interessavano povertà, indigenza, mendicità, vagabondaggio con modalità con modalità assistenziali - repressive.

Chi accedeva a questi aiuti era considerato immeritevole e emarginato politicamente e socialmente.

Il punto di partenza fu l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria avvenuta in quasi tutti paesi europei alla fine del XIX secolo.

La mobilitazione operaia e la nascita dei primi partiti socialisti furono decisivi per l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria contro i vari rischi sociali cui i lavoratori delle industrie erano esposti.

Mentre le misure di aiuto ai poveri si basavano su interventi occasionali, residuali e discrezionali e su base prevalentemente locale, l’assicurazione obbligatoria offriva prestazioni standardizzate, fondate su precisi diritti individuali e su base prevalentemente nazionale.

Con l’assicurazione obbligatoria veniva delegata l’amministrazione degli schemi assicurativi ad organi bi- o tri-partiti (datori di lavoro e lavoratori con o senza lo Stato) inaugurando la prima forma di collaborazione tra due forze antagonistiche dello sviluppo capitalistico.

L’introduzione dell’assicurazione obbligatoria

Germania (1883, malattia; 1884, infortuni sul lavoro; 1889, vecchiaia e invalidità)

Austria (1887, infortuni sul lavoro; 1888, malattia) Danimarca (1891, pensioni) Norvegia (1894, infortuni sul lavoro) Finlandia (infortuni sul lavoro, 1895) Italia (infortuni sul lavoro, 1898) Francia (infortuni sul lavoro, 1898)

Perché si è cominciato dagli infortuni? Perché era la questione meno distante dai principi liberali Perché verso la fine del secolo erano aumentati molto gli

infortuni sul lavoro (a causa dei processi di industrializzazione)

Perché era il meno osteggiato dai movimenti socialisti

Successivamente l’assicurazione obbligatoria viene estesa verso le malattie la vecchia e l’invalidità.

Dopo questi primi tre schemi assicurativi venne introdotto quello contro la disoccupazione rottura completa con la tradizione liberale

conservatrice che considerava la disoccupazione come una responsabilità individuale e non un rischio sociale frutto dei processi sociali e di mercato.

In relazione all’introduzione del primo schema assicurativo è possibile individuare due fattori causali comuni a tutti i paesi.

FATTORI CORNICE: problemi funzionali derivanti dal processo di modernizzazione.

necessità di garantire e pilotare la riproduzione e l’integrazione sociale delle masse lavoratrici

rapido sviluppo industriale con conseguente disponibilità (crescente) di risorse economiche

razionalizzazione degli apparati statali (soprattutto in campo fiscale) che mise a disposizione le necessarie risorse amministrative

FATTORI SPECIFICI: problemi di carattere politico -istituzionale

mobilitazione dei lavoratori in relazione al contesto politico-istituzionale circostante (fattore determinante la mobilitazione operaia)

La mobilitazione operaia fu quindi determinate ma in due modi distinti a seconda del contesto politico-istituzionale:

Nei regimi monarchico-autoritari (dove il potere del Parlamento è limitato rispetto a quello della corona) Cosa: assicurazione obbligatoria fu concessa dall’alto

con finalità di controllo sociale e di auto-legittimazione Modalità: Gli schemi assicurativi furono introdotti in

epoca relativamente precoce ed a livelli di modernizzazione piuttosto arretrati generalmente prima della democratizzazione del suffragio

Dove: Germania di Bismarck, Austria, Finlandia, Svezia e in parte in Italia

Nei regimi Parlamentari (dove il potere del Parlamento è prevalente rispetto a quello della corona )

Cosa: L'assicurazione obbligatoria dovette aspettare che il partito operaio la includesse nel proprio programma politico e raggiungesse una consistenza parlamentare sufficiente per imporne l'introduzione (condizione che segui alla democratizzazione del suffragio)

Modalità: Gli schemi introdotti in epoca relativamente precoce ed a livelli di modernizzazione piuttosto arretrati generalmente prima della democratizzazione del suffragio

Dove: Francia, Inghilterra, Belgio e Olanda

CONSOLIDAMENTO1920 - 1945

Tra le due guerre in molti paesi viene integrato il catalogo dei rischi coperti dai vari schemi assicurativi, che vengono anche estesi ad altri segmenti sociali oltre ai lavoratori dipendenti

Crescente importanza del ruolo della famiglia e il tema delle responsabilità e delle dipendenze familiari

In questa fase nascono gli assegni familiari:- Forma di assicurazione- Titolarità capofamiglia lavoratore- Prestazioni definite in base ai familiari a

carico (inattivi)

Belgio (1930), Francia (1932) Italia (1936-37), Olanda (1939), Finlandia (1943)

In molti paesi l’assicurazione contro le malattie viene estesa ai componenti familiari (Norvegia 1906) e quella pensionistica estesa ai superstiti (Germania 1911)

Da concezione ristretta di “assicurazione dei lavoratori” alla più ampia di “assicurazione sociale”, che riconosce una definizione più estesa dei rischi e dei possibili beneficiari della protezione.

Si fa strada, insieme all’idea del risarcimento in base ai contributi versati, anche l’idea di una protezione minima in base ai bisogni, indipendente dalla contribuzione.

Nei paesi scandinavi, con l’avvento al potere dei partiti social-democratici, in questa fase si evidenzia la congiunzione tra politica economica e politica sociale: cresce intervento Stato in campo abitativo e Mdl.

ESPANSIONE1945 - prima metà degli anni ‘70

I trent’anni successivi alla seconda guerra mondiale individuano un periodo di sviluppo talmente intenso ed esteso tale da essere definito il “trentennio glorioso”. In tutti i paesi si verifica una costante estensione e un miglioramento della protezione offerta dallo Stato.

In questo periodo si ha l’espansione massima del modello capitalista di tipo industriale e l’affermarsi della società salariale.

In molti paesi si realizza un’estensione della copertura in senso verticale (anche verso i non bisognosi). In particolare nei paesi anglo-paesi anglo-scandinaviscandinavi prende forma un modello di welfare universalistico:

schemi omnicomprensivi e generosi principi egualitari (per le prestazioni) finanziato dal gettito fiscale.

Esempio: pensioni...… abolita la prova dei mezzi (means-test)… copertura estesa a tutta la popolazione (sopra una

soglia età)

Nei paesi dell’Europa continentaleEuropa continentale si è sviluppato in maniera orizzontale (coprendo i buchi dell’assicurazione sociale). In quest’area si è consolidato il modello di welfare occupazionale:

pluralità di schemi professionali con regole e formule di prestazione differenziate

Finanziato da contributi sociali.

Così come la ricchezza dei paesi, la spesa sociale cresce a ritmi sostenuti anche grazie alla razionalizzazione delle modalità di prelievo di imposte e contributi e al miglioramento della capacità di governare i flussi redistributivi dal centro e di erogare le prestazioni alle varie categorie sociali.

In particolare lo schema pensionistico di ripartizione attraverso il quale i contributi versati dalla generazione attiva finanziano le prestazioni per la generazione inattiva.

Si sviluppano inoltre schemi di natura non assicurativa per l’erogazione di prestazione e servizi di assistenza sociale

Si svilupparono sistemi sanitari pubblici sempre più complessi.

I modelli originari di protezione sociale

UNIVERSALISTICO OCCUPAZIONALE

LA CRISImetà anni ’70 - inizio anni ‘90

In seguito alle trasformazioni socio-economiche che definiscono la fine del modello di sviluppo capitalistico di tipo industriale e la crisi della società salariale, si verifica la crisi del welfare state: crescente inadeguatezza delle “vecchie” soluzioni di fronte ai “nuovi” problemi delle società post-industriali.

Sia il modello universalistico che quello occupazionale erano costruiti su premesse socio-economiche e politico-istituzionali che sono venute meno nel corso degli anni 70.

Si possono individuare alcune questioni chiave connesse alla crisi del welfare state

Entrambi i modelli davano per scontata un’economia in continua crescita. Dalla metà degli anni ’70 le economie occidentali entrano in crisi: crescita di deficit e debito pubblico.

Il welfare state era pensato e costruito su modelli societari di tipo industriale, nei quali la logiche fordiste erano predominanti (consumi e produzione di massa e forza lavoro maschile occupata prevalentemente nelle fabbriche).

Dagli anni ’70 prende forma un modello post-industriale e post-fordista: nuovi modelli produttivi e crescita dei servizi, decentramento produttivo, flessibilità dei rapporti di lavoro e consumi differenziati.

Si modificano le strutture familiari e viene meno la stabilità della famiglia (e dei matrimoni) in relazione anche alla divisione dei compiti all’interno della famiglia stessa (soprattutto a causa del mutamento occupazionale). A partire dagli anni ’70 cominciano a crescere i tassi di partecipazione femminile al mdl.

I differenti modelli di welfare state facevano riferimento a modelli di sviluppo demografico equilibrati. Dalla metà degli anni ’70 cala la fertilità e cresce la quota di popolazione anziana. Nel corso degli anni cresce poi il peso delle dinamiche migratorie.

Mutano i riferimenti di carattere socio culturale. Entrambi i modelli di welfare presumevano richieste di protezione “misurate”, ad un certo punto le aspettative (e le conseguenti richieste di nuove protezioni) crescono determinando un moltiplicarsi della spesa sociale.

Entrambi i modelli i welfare facevano poi riferimento alla centralità dello Stato come istituzione governatrice e regolatrice. Con il passare degli anni questo ruolo è venuto meno determinando un’erosione delle sue fondamento politico-istituzionali.

LA RIFORMAdagli anni ‘90

La chiave di volta del processo di riforma del welfare è essenzialmente di tipo finanziario. Il tema della compatibilità economica della spesa sociale è stata al centro delle agende politiche a partire dai primi anni ’90. Questo processo si è intensificato poi a causa del processo di unificazione europea.

Il contenimento dei costi ha interessato in particolare il settore pensionistico e sanitario fortemente influenzati dalle dinamiche demografiche.

Pensioni: i principali cambiamenti hanno riguardato l’età pensionabile.

Settore sanitario: misure di contenimento dei costi (come la compartecipazione della spesa) attraverso le quali ottenere anche un miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia dei servizi.

L’incertezza che definisce il travagliato processo di riforma del Welfare State riflette la resistenza al cambiamento alimentata dalla crescente pressione sociale a garantire forme di tutela più estese e l’urgenza di interventi di contenimento dei costi e di riequilibrio della protezione.

La ricalibratura del welfare state• Nel dibattito sulla crisi e sulla riforma del welfare i

termini usati per definire e interpretare questo mutamento sono differenti: tagli, ridimensionamento, riconfigurazione, razionalizzazione, ristrutturazione, modernizzazione, ricalibratura.

• Tra questi quello di ricalibratura appare il più efficace (Ferrera, Hemerijck, Rhodes 2000).

Il processo di ricalibratura rappresenta un cambiamento istituzionale i cui tratti principali sono:

Presenza di vincoli (endogeni ed esogeni) che condizionano le scelte dei decisori politici.

Interdipendenza tra scelte espansive o migliorative e scelte restrittive o sottrattive (cambiamenti “a somma zero”: se si aggiunge da una parte, si toglie da un’altra).

Spostamento dell’enfasi posta sui diversi strumenti e obiettivi delle politiche sociali sia all’interno di ciascuna politica sia fra diverse politiche (ridefinizione dei rischi, della loro gravità, delle protezioni esigibili).

Ricalibratura – sottodimensioni: Ricalibratura funzionale: interventi per

ribilanciare la funzione di protezione sociale rispetto a diversi rischi (es: minore tutela della vecchiaia e maggiore tutela dell’infanzia)

Ricalibratura distributiva: interventi per ribilanciare il grado di protezione sociale tra categorie iper-garantite e categorie sotto-garantite (es: dipendenti pubblici e disoccupati)

Ricalibratura normativa: interventi di natura simbolica (articoli, discorsi pubblici di esperti, intellettuali, politici) che evidenzino e argomentino la necessità di cambiamento in ragione della sua inefficienza, inefficacia e iniquità.

RiassumendoPREMESSE DEI

MODELLI DI WELFARE TRASFORMAZIONI

SOCIO-ECONOMICHE NUOVE SFIDE PER IL

WELFARE STATE

Economie in rapida crescita

Sviluppo lento Contenimento dei costi

Società industriale Società post-industriale Instabilità del lavoro e flessibilità, nuovi “ammortizzatori sociali” mirati.

Stabilità familiare Crescita partecipazione femminile al lavoro e ridefinizione dei rapporti di genere, aumento della instabilità familiare

Conciliazione famiglia-lavoro e servizi alla famiglia

RiassumendoPREMESSE DEI

MODELLI DI WELFARE TRASFORMAZIONI

SOCIO-ECONOMICHE NUOVE SFIDE PER IL

WELFARE STATE

Strutture demografiche in relativo equilibrio

Calo della fecondità, crescita della quota di popolazione anziana, questione migratoria.

Contenimento dei costi protezione sociale per le categorie escluse (es. immigrati)

Aspettative di protezione sociale “misurate”

Crescita delle aspettative (più istruzione, più salute e prevenzione, ecc.)

Ridefinizione degli standard di prestazione; risposte differenziate a bisogni specifici

Centralità dello Stato Integrazione europea, globalizzazione dei mercati, internazionalizzazione

Adattamento alle nuove condizioni “aperte” di società ed economie

Logica Politica e Welfare (1) Analisi della Social politics (politica sociale) Intreccio tra politiche sociali e consenso politico si

rafforza dagli anni 50 in poi Fase espansiva: Redistribuzione → distribuzione

Struttura sociale e occupazionale si complicano Occultamento dei costi Deficit spending Conquista del consenso elettorale

Logica Politica e Welfare (2) Fase di crisi e riforma: distribuzione → sottrazione Politica sottrattiva: ridurre o cancellare interventi

pubblici, ormai considerati diritti intoccabili Stile avversariale: governo Thatcher ('79-90) Stile concertativo: governo Prodi ('96-'98)

Esito: “inseguimento adattivo”