IL TERZO SETTORE NELLE POLITICHE PUBBLICHE Gian Paolo Barbetta Milano 10/5/2012 Scuola superiore...

IL TERZO SETTORE NELLE POLITICHE PUBBLICHE

Gian Paolo Barbetta

Milano 10/5/2012

Scuola superiore dell’economia e delle finanze

Di che cosa parliamo? 1

Un insieme eterogeneo di organizzazioni:• private • che non distribuiscono profitti realizzati nel corso

dell’attivitàProblemi di «confine»:• Non sempre chiara la distinzione pubblico/privato (es. ex

IPAB; teatri lirici)• Quali vincoli alla distribuzione dei profitti (es. cooperative,

mutue)Convenzionalmente: escluse cooperative (tranne le sociali)

e mutue; inclusi enti religiosi.


Terminologia variegata e molti sinonimi, nati in epoche e per scopi diversi:• privato sociale• volontariato• terzo settore• nonprofit, non-profit• economia civileNo profit? Non profit?


Le principali forme giuridiche italiane (secondo il codice civile):

• Comitati• Associazioni

(tra cui «associazioni di volontariato» - l. 266/1991)

• Fondazioni (tra cui «enti lirici» – d. lgs. 367/1996 – e «fondazioni di origine bancaria» – l. 153/1999)

• Cooperative («sociali» - l. 381/1991)


Molta legislazione speciale:

• Associazioni di promozione sociale(l. 383/2000)

• Onlus (d.lgs. 460/1997)• Ong (l. 49/97)• Ex-Ipab, aziende private di servizi alla persona (d. lgs.207/2001)• Imprese sociali (d. lgs. 155/2006)

Le dimensioni economiche 1

Mancano dati complessivi recenti:• Dal “Censimento 2001” (seconda volta in cui il settore

venne misurato – dopo la rilevazione ad hoc del 1999) Istat ha svolto – in periodi diversi - solo indagini parziali sul volontariato, sulla cooperazione sociale e sulle fondazioni

• Esistono alcune rilevazioni “private” aggiornate sistematicamente (es. Fondazioni di origine bancaria)

• La prossima rilevazione censuaria dovrebbe avvenire quest’anno (2012)


Secondo iI Censimento 2001:• 235.000 organizzazioni attive (8% delle

imprese private attive nelle stesse aree, ma 54% di quelle attive nei settori educazione, sanità e servizi sociali)

• 593.000 lavoratori retributi (2.7% dell’occupazione non agricola)

• 3.300.000 volontari (circa 420.000 Fte)• 35 miliardi di euro di fatturato (3,2% del PIL)

Forme giuridiche (valori %)

Enti

Personale retribuito

Volontari

Associazioni non riconosciute 66,4 23,6 51,1 Associazioni riconosciute 26,5 23,4 36,2 Fondazioni 1,3 9,0 1,1 Cooperative sociali 2,4 20,0 1,5 Altro (enti ecclesiastici, etc.) 5,9 24 10,1 Totale 100 100 100


Distribuzione territoriale

delle organizzazioni

Istituzioni per 10.000 abitanti

51,6 a 88,7 (4)48,1 a 51,6 (4)43,6 a 48,1 (4)31,1 a 43,6 (4)19,7 a 31,1 (4)


Personale retribuito Volontari Fatturato

1. Cultura, sport e ricreazione 11,7 39,1 17,22. Istruzione e ricerca 19,9 6,6 12,93. Sanità 21,1 9,3 18,94. Servizi sociali 27 18,8 19,65. Ambiente 0,5 2 0,56. Svil. ec. e coesione sociale 5 1,3 3,97. Advocacy 2 5,1 2,78. Intermediari filantropici 0,1 1,1 2,19. Cooperazione internazionale 0,2 1,1 1,210. Religione 2 12 3,311. Sindacati e ass.ni prof.li 8,7 3,1 11,1Altro 1,7 0,5 6,8Totale 100 100 100

Settori di attività (valori %)


Fonti di finanziamento (valori %)

SETTORE DI ATTIVITA'FONDI

PUBBLICIDONAZIONI

ALTRI FONDI

PRIVATI1. Cultura, sport e ricreazione 25 2 732. Istruzione e ricerca 38 2 593. Sanità 71 2 274. Servizi sociali 42 5 535. Ambiente 41 4 546. Sviluppo economico e coesione sociale 52 1 477. Advocacy 27 5 688. Intermediari filantropici 2 2 969. Cooperazione internazionale 35 35 3010. Religione 12 24 6311. Sindacati e associazioni professionali 9 0 91Altro 4 0 96

Totale 36 3 61



Qualche commento:• Settore tutt’altro che irrilevante• Peso molto contenuto delle donazioni, ma quota

elevata di volontariato• Peso rilevante delle entrate private: è un problema se

il settore mira ad effettuare azioni redistributive? • Peso molto rilevante delle entrate pubbliche in certi

settori: è settore pubblico nascosto?


Che cosa è successo dopo il censimento 2001?• Crescita Odv: dalle 18.000 del 2001 alle 21.000 del 2003• Crescita cooperative sociali: dalle 5.100 del 2001 alle

7.400 del 2005• Crescita ong riconosciute: dalle 239 del 2007 alle 255 del

2009• Crescita fondazioni: dalle 3.000 del 1999 alle 4.700 del

2005• In qualche caso si tratta di “effetti statistici”, ma la

sensazione è di una crescita del numero e del peso economico del settore

Oltre le dimensioni economiche

Il settore ha un rilevante ruolo sociale:

• Esercizio della partecipazione personale• Spazio di pratica della democrazia diretta• Tutela dei diritti (advocacy)• Ruolo nella innovazione delle politiche

“pubbliche” (es. il caso delle tossicodip.ze)• Rilevante ruolo di coesione sociale

Il quadro normativo 1

Situazione assai confusa:• Norme del Codice Civile datate e mancanza di

revisione organica (se ne discute da anni)• Proliferazione della normativa speciale, anche

di carattere tributario (con pochi tentativi di riforma organica, es. 460/97)

• Normativa fiscale complessa, di difficile applicazione e con margini di ambiguità – Nozione di ente non commerciale

• Problema di regolazione e controllo

Il quadro normativo tributario 1

Nozione di ente non commerciale (ENC):

• Ente, pubblico o privato, diverso dalla società che non ha per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciale (per le quali valgano le previsione del 2195 del C.C.)


Trattamento fiscale ENC:

•E’ soggetto passivo Ires•La determinazione del reddito

imponibile avviene con modalità analoghe a quelle delle persone fisiche (somma di redditi diversi)


Trattamento Ires ENC:• Non si considerano attività commerciali le

prestazioni non rientranti nel 2195 C.C. rese in conformità alle finalità istituzionali dell’ente (…)

• Non concorrono alla formazione del reddito complessivo i fondi pervenuti a seguito di raccolte pubbliche occasionale e i contributi corrisposti da amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di attività istituzionali


Trattamento ICI/Imu ENC:• Gli immobili destinati esclusivamente ad attività

assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative, sportive, religiose e di culto sono esenti da ICI/Imu se:

• A) sono utilizzati da ENC• B) sono usati esclusivamente per svolgere le

attività di cui sopra e a condizione che le stesse non abbiano natura esclusivamente commerciale


Trattamento ICI/Imu ENC (segue):

•Con l’art. 91 bis del decreto liberalizzazioni (convertito con la l. 27/2012), qualora l'unita' immobiliare abbia un'utilizzazione mista, l'esenzione si applica solo alla frazione di unità nella quale si svolge l'attività di natura non commerciale.


Deducibilità donazioni a nonprofit (l. 80/2005, art. 14):• Destinatari donazioni: onlus, aps,

fondazioni e ass.ni riconosciute (per la tutela, promozione e la valorizzazione dei beni di interesse artistico, storico e paesaggistico)

• Donatori: Persone fisiche e giuridiche• Modalità: deduzione dall’imponibile, fino al

10% del reddito, fino a 70.000 €

Il quadro della regolazione

Chi controlla il settore?• Non molti controlli effettivi (babele di registri e

adempimenti formali)• Controlli tributari affidati ad Agenzia entrate

(qualche altro interesse, oltre a quello fiscale, da tutelare?)

• Vita, morte († 2/3/2012) (e pochi miracoli) dell’Agenzia per le onlus/per il terzo settore

• L’esperienza della Charity Commission inglese

Il rapporto con le AA.PP. 1

Quali occasioni di relazione?

1. Risorse dalle aa.pp. al terzo settore: trasferimenti e relazioni contrattuali

2. Risorse dal terzo settore alle aa.pp.:i finanziamenti delle fondazioni


Dalle aa.pp. al terzo settore: le convenzioni con il volontariato in un’indagine milanese (Barbetta, Sciarrone, 2009)

…ha mai stipulato accordi scritti con istituzioni pubbliche?

No 38.1 Sì 61.9

Sì 91.4

No 8.57

Figura 5

Fonte: rilevazione Ciessevi, 2009

La vostra organizzazione…

…ha in essere, alla data odierna, accordi scritti con istituzioni pubbliche?

Abitudine a stipulare accordi scritti con istituzioni pubbliche

No38%

Sì62%

Sì91%

No9%


Con accordi in essere

Senza accordi in essere

Entrate di fonte pubblica Sussidi e contributi a titolo gratuito da enti/ istituz. pubbliche3,3% 2,7%

Ricavi da contratti e/ o convenzioni con enti e/ o istituz. pubbliche51,2% 5,4%

Entrate di fonte privata Contributi degli aderenti (quote sociali) 1,0% 0,8%

Entrate derivanti da attività commerciali e produttive marginali 3,1% 0,9%

Entrate derivanti da attività di raccolta fondi17,8% 25,8%

Donazioni, lasciti testamentari e liberalità15,6% 62,1%

Trasferimenti da strutture superiori/ inferiori0,5% 0,0%

Redditi finanziari e patrimoniali 2,1% 0,1%

Altre entrate di fonte privata 5,4% 2,3%

0,01 0,033330936 0,027271992

0,512368442 0,054035705

0,010245902 0,00761695

0,030858699 0,00896116

0,178136401 0,257748894

0,16 0,620508166

0,00 0,000181363

0,02 0,000561204

0,05 0,023114565

Figura 7

Ripartizione delle entrate in base alla stipula o meno di accordi scritti con istituzioni pubbliche


3,3%

51,2%

1,0%

3,1%

17,8%

15,6%

0,5%

2,1%

5,4%

2,7%

5,4%

0,8%

0,9%

25,8%

62,1%

0,0%

0,1%

2,3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Sussidi e contributi a titologratuito da enti/ istituz.

pubbliche

Ricavi da contratti e/ oconvenzioni con enti e/ o

istituz. pubbliche

Contributi degli aderenti(quote sociali)

Entrate derivanti da attivitàcommerciali e produttive

marginali

Entrate derivanti da attivitàdi raccolta fondi

Donazioni, lascititestamentari e liberalità

Trasferimenti da strutturesuperiori/ inferiori

Redditi finanziari epatrimoniali

Altre entrate di fonte privata

Entr

ate

di fo

nte

pubblica

Entr

ate

di fo

nte

pri

vata

Con accordi in essere Senza accordi in essere


Tabella 4

Ripartizione delle risorse umane in base alla stipula o meno di accordi scritti con istituzioni pubbliche

v.a. % (di col.) v.a. % (di col.) v.a. % (di col.)

Tipologia di risorsa

Volontari sistematici 5.789 68,5 5.660 80,3 11.449 73,9

Volontari saltuari 1.796 21,2 1.159 16,4 2.955 19,1

Religiosi 63 0,7 53 0,8 116 0,7

Volontari del servizio civile 18 0,2 11 0,2 29 0,2

Totale personale non retribuito 7.666 90,7 6.883 97,7 14.549 93,9

Dipendenti tempo pieno 351 4,2 76 1,1 427 2,8

Dipendenti part-time 78 0,9 21 0,3 99 0,6

Collaboratori 218 2,6 47 0,7 265 1,7

Prestatori occasionali 140 1,7 20 0,3 160 1,0

Totale personale retribuito 787 9,3 164 2,3 951 6,1

Totale 8.453 100,0 7.047 100,0 15.500 100,0


Sì No

La vostra organizzazione ha in essere, alla data odierna, accordi scritti con istituzioni pubbliche?

Totale


Comune 69,8%

ASL 16,7%

Aziende ospedaliere 15,6%

Provincia 6,3%

Accordi stipulati con… Regione 5,2%

Piani di Zona 2,1%

Altri soggetti 2,1%

Totale 117,7%

Figura 9

Istituzioni pubbliche con cui è stato stipulato l'accordo


69,8%

16,7%

15,6%

6,3%

5,2%

2,1%

2,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Comune

ASL

Aziende ospedaliere

Provincia

Regione

Piani di Zona

Altri soggetti


Uso di locali di proprietà del contraente pubblico da parte delle Odv38,5%

Prestazione di servizi da parte della OdV a favore del contraente pubblico90,6%

Sostegno alle attività dell'OdV da parte del contraente pubblico44,8%

Altro 13,5%

Totale 187,5%

Oggetto degli accordi stipulati

Figura 11


38,5%

90,6%

44,8%

13,5%

187,5%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% 160% 180% 200%

Uso di locali di proprietà del contraente pubblico da partedelle Odv

Prestazione di servizi da parte della OdV a favore delcontraente pubblico

Sostegno alle attività dell'OdV da parte del contraentepubblico

Altro

Totale


Partecipazione ad un bando pubblico8,1

Licitazione privata2,3

Convenzionamento diretto83,7

Altra modalità 5,8

Figura 12

Modalità attraverso le quali l'OdV è stata scelta dal contraente pubblico


Partecipazione ad un bando pubblico

8%Licitazione privata

2%

Convenzionamento diretto

84%

Altra modalità 6%


Dalle aa.pp. al terzo settore

1.E’ necessaria una procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente?

2.L’eventuale procedura pubblica può essere limitata a soggetti nonprofit?

3.Quale criterio va utilizzato per la selezione delle offerte?



1.E’ necessaria una procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente?

Secondo la Corte di giustizia europea, in linea di principio, gli accordi fra amministrazioni e terzo settore non sono esclusi dalla nozione di appalto pubblico di servizi e soggiacciono perciò alle regole comunitarie sulla scelta del contraente tramite procedure concorrenziali (se supera la soglia di valore prevista dalle norme e se i pagamenti superano il semplice rimborso delle spese sostenute)



2.L’eventuale procedura pubblica può essere limitata a soggetti nonprofit?

• Secondo la Commissione europea, un’amministrazione aggiudicatrice non può introdurre autonomamente questa limitazione, poiché vale il “principle that all economic operators are treated equally and nondiscriminatorily”, anche quando si tratta dell’erogazione di servizi sociali.

• Il diritto nazionale può consentire, eccezionalmente, di introdurre questa limitazione, ma ciò non toglie che “a restriction could be justified, in particular, if it is necessary and proportionate in view of the attainment of certain social objectives pursued by the national social welfare system”.



3.Quale criterio va utilizzato per la selezione delle offerte?• Massimo ribasso sul prezzo posto a base di gara

• Offerta economicamente più vantaggiosa; ai fini dell’individuazione di quest’ultima l’amministrazione tiene conto non solo del corrispettivo da versare al prestatore del servizio (come nel caso del massimo ribasso), ma anche di aspetti qualitativi della prestazione offerta (anch’essi specificati previamente nel bando).

• In linea di massima utilizzabili entrambi


Dal terzo settore alle aa.pp.

• Un flusso consistente di risorse si muove anualmente dal terzo settore alle aa.pp.: erogazioni delle fondazioni di origine bancaria

• 2009 e 2010: circa 500 milioni di € trasferiti annualmente

• Molte destinazioni “sostitutive”• E’ un uso sensato delle risorse?• Si potrebbe fare meglio?

Perché il terzo settore? 1

Nei servizi alla persona (assistenza, sanità, educazione):

• Redistribuzione volontaria di risorse (via donazioni, volontariato) a domanda non pagante

• Domanda sovramediana• Asimmetria informativa intrinseca alla natura dei

servizi erogati


Segue …Nei servizi alla persona (…):• Modifica del modello di erogazione servizi di

welfare da parte degli enti pubblici:– Esternalizzazione per contenimento costi (salari

inferiori, maggiore motivazioni, scambio immateriale, donazioni e volontariato)

– Mutamento della domanda e richiesta di maggiore contenuto relazionale dei servizi

– Incremento competizione (quasi mercati)


Nel settore culturale:

• Riduzione spesa pubblica• Discriminazione volontaria di prezzo• Maggiore disponibilità a pagare• Autoproduzione

Grazie per l’attenzione

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