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Il principio di semplificazione

Fulvio Costantino

SOMMARIO: 1. Complessità e complicazione. – 2. Politiche di semplificazione. –3. La semplificazione della legislazione. – 4. La semplificazione dell’organiz-zazione amministrativa. – 5. La semplificazione dell’attività amministrativa. –6. Le parole d’ordine: interessi, oneri, responsabilità, comunicazione.

1. Complessità e complicazione

Tre sono le parole d’ordine che sembrano imporsi sulla scenapubblica: semplificazione1, trasparenza e digitalizzazione. Eppure laprima pare riferirsi al concetto più sfuggevole, in quanto in grado dioperare non solo in infinite direzioni, ma soprattutto con molto dif-ferenti strumenti.

Il principio di semplificazione ha la sua ragion d’essere nellacomplessità e complicazione degli ordinamenti2. Se la complessità,

1 J. MAEDA, Le leggi della semplicità, Milano, 2006: la semplicità vende.2 La bibliografia sul tema è oramai molto consistente: senza nessuna pretesa di

completezza, e limitandosi alla dottrina sulla semplificazione in generale, si v. F. SATTA,Proposte per la semplificazione, Apertacontrada.it, L. TORCHIA, La modernizzazione del si-stema amministrativo: semplificazione e decentramento, in Le Regioni, 1997, 354 e Ten-denze recenti della semplificazione amministrativa, Dir. amm., 1998, 385; S. CASSESE, Lasemplificazione amministrativa e l’orologio di Taylor, in Riv. trim. dir. pubbl., 1998, 703;L. VANDELLI, G. GARDINI (a cura di), La semplificazione amministrativa, Rimini, 1999; F.PATRONI GRIFFI, La «fabbrica delle leggi» e la qualità della normazione in Italia, in Dir.amm., 2000, 97; V. CERULLI IRELLI, F. LUCIANI, La semplificazione dell’azione amministra-tiva, in Dir. amm., 2000, 617; A. NATALINI, G. TIBERI (a cura di), La tela di Penelope.Primo Rapporto Astrid sulle semplificazione legislativa e burocratica, Bologna, 2010; G.VESPERINI, Note a margine di una recente ricerca sulla semplificazione amministrativa, inGior. dir. amm., 2010, 203; B. CAROTTI, E. CAVALIERI, La nuova semplificazione, Milano,2009; M. CLARICH, Modelli di semplificazione nell’esperienza comparata, Riv. trim. dir.pub., 1998, 679; M. AINIS, La semplificazione complicante, Federalismi.it, 2014; S. PEL-LIZZARI, Make it better and simpler. Semplificazione amministrativa e principio di sempli-cità dell’azione dei pubblici poteri, nell’ambito dell’ordinamento dell’unione europea, Dir.pub., 2012, 265; G. VESPERINI (a cura di), Che fine ha fatto la semplificazione ammini-strativa?, Milano, 2006; N. RANGONE, Semplificazione amministrativa, 2014, Treccani.it;R. FERRARA, Le «complicazioni» della semplificazione amministrativa: verso un’ammini-strazione senza qualità?, Dir. proc. amm., 1999, 323; G. SPINA, La semplificazione ammi-nistrativa come principio dell’essere e dell’agire dell’amministrazione. Studio sull’evolu-zione delle logiche di semplificazione amministrativa in Italia dal 1990 ad oggi, Napoli,

RIVISTA ITALIANA PER LE

SCIENZE GIURIDICHE Fondata da Francesco Schupfer e Guido Fusinato

SOTTO GLI AUSPICI DELLA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA DELLA SAPIENZA - UNIVERSITÀ DI ROMA

DIRETTORE

Mario Caravale

nuova serie

2014 numero speciale

I PRINCIPI NELL’ESPERIENZA GIURIDICA Atti del Convegno

della Facoltà di Giurisprudenza della Sapienza Roma, 14-15 novembre 2014

JOVENE EDITORE

COMUNICAZIONI

precipitato della molteplicità e diversità di soggetti, interessi, gruppisociali, livelli di governo, strutture, attività è un dato indiscutibile ein un certo qual modo ineliminabile, non sono comunque eludibili lerichieste di rapidità di risposte, poste dalla globalizzazione e di ridu-zione dei costi dell’apparato pubblico, poste dalla crisi economica.

Se così la necessità di risposte rapide e efficienti in un mondocomplesso è indubbia, e già di per sé giustifica un ripensamento del-l’agire dei poteri pubblici, si presenta anche il fenomeno della com-plicazione, pure legata alla complessità, ma che può essere affrontatacon maggiore successo. La complicazione emerge, solo per fare al-cuni esempi, dalla presenza di: disposizioni non necessarie e incoe-renti, strutture inefficienti, personale non adeguatamente preparato,ostacoli procedimentali (che si manifestano anche come obblighi diforme di collaborazione).

Se il quadro generale evidenzia la tendenza a regolare semprepiù qualunque attività dei soggetti, i costi, se la regolazione è mal po-sta o mal applicata, diventano insostenibili per amministrazioni e cit-tadini-imprese, oltre a disincentivare gli investimenti stranieri.

L’attività di semplificazione si spera possa così intervenire per mi-gliorare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione, per ga-rantire l’effettività del diritto3, come motore dello sviluppo economico.

Proprio in quanto le politiche di semplificazione sono anchefunzionali alla competitività del sistema4 in un contesto globalizzato,

2013; E. CASETTA, La difficoltà di semplificare, Dir. amm., 1998, 335; S. BATTINI, Le poli-tiche di semplificazione nell’esperienza italiana, Giorn. dir. amm., 2004, 450; T. BONETTI,Semplificazione amministrativa e competitività del sistema paese, Riv. trim. dir. pub.,2008, 173; G. DELLA CANANEA, A. NICITA, Le semplificazioni per le imprese, in Una de-mocrazia funzionante per una politica economica riformatrice, Roma, 2007, 119; M. IM-MORDINI (a cura di), Semplificazione normativa e amministrativa, Nuove Autonomie,num. mon., 2008; F. BASILICA, F. BARAZZONI, Diritto amministrativo e politiche di sempli-ficazione, Rimini, 2ª ed., 2015; C. PINELLI (a cura di), Italiadecide. Rapporto 2015. Sem-plificare è possibile: come le pubbliche amministrazioni potrebbero fare pace con le im-prese, Bologna, 2015. Il presente lavoro è anche frutto dei numerosi colloqui avuti inprima battuta con il Prof. Filippo Satta e, più di recente, con il Prof. Cesare Pinelli du-rante la redazione del cit. Rapporto Semplificare è possibile: la distinzione concettualetra complessità e complicazione, ad esempio, è debitrice di questa seconda serie di in-contri. Sarebbe impossibile segnalare nel dettaglio tutti gli spunti ricevuti da questeesperienze e qui riversati: in ogni caso, certamente le lacune e gli errori sono intera-mente imputabili a chi scrive.

3 V. CERULLI IRELLI, F. LUCIANI, cit.4 T. BONETTI, cit.

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si comprende come si tratti di politiche oggetto di comparazione.Non a caso vi dedicano particolare attenzione, tra gli altri, l’Unioneeuropea5, l’OCSE6 e la Banca Mondiale: le prime due assumendo lasemplificazione come aspetto della regolazione; l’ultima, in partico-lare nel rapporto annuale Doing Business, indicizzando gli Stati ri-spetto a parametri di competitività (ad es. durata dei procedimenti,costi, enforcement dei contratti). E, nello stesso senso, chi con mi-gliori, chi con peggiori risultati, anche gli altri paesi affrontano – conalcune specificità nazionali – gli stessi problemi e più o meno adot-tano le medesime soluzioni, a riprova della globalizzazione degli or-dinamenti e dello scambio reciproco di esperienze7.

La semplificazione opera così in larga parte sulla sulla base disollecitazioni che provengono da altre tradizioni e culture8. E, del re-sto, questo legame con la competitività ha il pregio di avere reso ef-

5 L’UE si è occupata di semplificazione a partire dall’interesse per una migliore re-golazione. Si vv. il Consiglio europeo di Lisbona del 23-24 marzo 2000 e i lavori delgruppo Mandelkern, Per limitarsi ad alcuni tra i documenti più noti, si v. Comunica-zione CE 97 344 Miglioramento e la semplificazione del contesto delle attiivtà di impresa,per la creazione di nuove imprese; Comunicazione della Commissione, del 5 giugno 2002,Piano d’azione «semplificare e migliorare il contesto normativo COM(2002) 278 def.;l’accordo interistituzionale Legiferare meglio del 2003; Comunicazione Una miglioreregolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea, COM(2005)97;Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno; Secondo esame strate-gico del programma per legiferare meglio nell’Unione europea del 2008, affiancata daStrategia di semplificazione del quadro regolamentare, Misurazione e riduzione degli oneriamministrativi, Rapporto dell’Impact Assessment Board; Small Business Act 2008(COM(2008)394), Terzo esame strategico del programma di Better Regulation (COM(2009) 15); la Comunicazione della Commissione Smart Regulation COM (2010) 543.Da ultimo, mediante il programma Regulatory Fitness (REFIT) si propone, invece dinuova regolazione, di mantenere in buona salute quella esistente, correggendola, ag-giornandola, eliminandola. Sulla legislazione si v. il programma SLIM, Simpler legisla-tion for the internal market COM(1996)204.

6 Si v. in particolare OCSE, Why is Administrative Simplification so complicated?Looking Beyond 2010, 2010; Overcoming Barriers to Administrative SimplificationStrategies: Guidance for Policy Makers, 2009; Cutting Red Tape - National Strategies forAdministrative Semplification, 2006; From Red Tape to Smart Tape. Administrativesimplification in OECD countries, 2003. L’OCSE si occupa dell’Italia in Better Regula-tion in Europe: Italy 2012.

7 Si v. in questo senso l’importanza assunta in questi anni a livello europeo dalMetodo di coordinamento aperto, che prevede proprio lo scambio di esperienze trapaesi (Strategia di Lisbona, 2000).

8 Fa riferimento al New Public Management G. SIRIANNI, Semplificazione e contra-sto alla corruzione: due politiche pubbliche da coordinare, in Rapporto 2015, cit., 301.

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fettiva la semplificazione, e di avere permesso l’adozione di parame-tri certi e misurabili di riferimento.

È indubbia così la sussistenza di un legame privilegiato tra sem-plificazione e ampliamento della libertà di iniziativa economica9. Altempo stesso però il principio generale di semplificazione apparecompatibile con diverse opzioni valoriali: non a caso politiche disemplificazione vengono adottate senza soluzione di continuità dadifferenti maggioranze politiche, e non si può in astratto sostenereche la semplificazione comporti di per sé una riduzione delle fun-zioni dello Stato10.

2. Politiche di semplificazione

Pressoché ogni intervento di riforma si pone l’obiettivo di sem-plificare l’esistente, per cui è difficile ricostruire con certezza l’evolu-zione del principio di semplificazione11; se oggi nuovi strumenti adhoc si impongono, quali la misurazione dei costi, tuttavia di necessitàdi semplificare si discute in Italia dall’inizio del secolo scorso12. È inogni caso comunemente accettato che a livello nazionale la semplifi-cazione sia diventata oggetto di specifica attenzione negli anni ’90, apartire dalla legge 241 del 1990, che contiene un capo dedicato, econ maggiore convinzione dal 1997 (le c.d. Riforme Bassanini) inpoi. In questi anni infatti si tenta di ridurre la distanza tra ammini-strazione e cittadini e di applicare i criteri imprenditoriali dell’effi-cienza e dell’economicità alla gestione dell’amministrazione13. Inquesta ottica si consolida l’idea che servano regole flessibili nell’or-

9 P. LAZZARA, Il principio di semplificazione del procedimento, in Studi sui principidel diritto amministrativo, a cura di M. RENNA, F. SAITTA, Milano, 2012, 533. La sempli-ficazione impone più discrezionalità per i cittadini, sostiene C.R. SUNSTEIN, Simpler: Thefuture of Government, New York, 2013, 36.

10 C.R. SUNSTEIN, cit., 32.11 M. CLARICH, cit., rinviene la lotta alla complicazione già nel 1789 in Francia. M.

AINIS, Un naufrago tra i decreti, Corriere della sera, 31 agosto 2014, ricorda che in Italiala prima Commissione per la semplificazione burocratica fu istituita nel febbraio 1918,e la relazione finale fu di Ranelletti; le succedettero le Commissioni Schanzer e Cassis; laprima legge di semplificazione fu del 1921.

12 S. CASSESE, cit. Si cita anche il rapporto Giannini del 1979.13 Per comprendere le idee chiave alla base della legge 241 si v. A. ROMANO, Il cit-

tadino e la pubblica amministrazione, in Il diritto amministrativo degli anni 80, Atti delXXX Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Milano, 1987, 155.


ganizzazione delle funzioni e regole certe e chiare per i rapporti tracittadino e amministrazione14. Nel corso degli anni successivi poi lasemplificazione è diventata una parola d’ordine per le politiche pub-bliche.

Chi voglia rinvenirne il fondamento costituzionale, farà bene aguardare all’art. 97 (in particolare il principio del buon andamento):la giurisprudenza costituzionale annovera il principio di semplifica-zione tra i fondamentali dell’azione amministrativa15, e riconduce ladisciplina alla competenza legislativa esclusiva statale, in quanto re-gola livelli essenziali delle prestazioni, ex art. 117, lett. m)16 ed evi-denzia il legame della semplificazione con la libertà di iniziativa eco-nomica di cui all’art. 4117.

Proprio per la forza espansiva della semplificazione e per la per-cezione dell’importanza del tema, si è così ritenuto che l’implemen-tazione del principio possa consentire di combattere la corruzione, laburocrazia, la scarsa competitività del paese18. Va però ridimensio-nata l’idea che la semplificazione possa essere la panacea per ognimale: molti problemi di complicazione richiedono infatti per la lorosoluzione un ripensamento generale della regolazione del settore incui si presentano, l’interazione di diversi principi e l’adozione di unavasta gamma di strumenti, tra i quali anche quelli più comuni adot-tati per la semplificazione; di per sé inoltre la semplificazione non siinvera nell’adozione di uno strumento predefinito, ma di disparatemisure, provviste di regole e caratteri propri, che vanno calibrate sulproblema specifico.

La stessa semplificazione peraltro va maneggiata con cautela,dal momento che eliminare strutture o passaggi procedimentali (si

14 F. PATRONI GRIFFI, La semplificazione amministrativa, giustizia-amministrativa.it.15 C. cost. 282/2009 e 336/2005.16 C. cost. 203 e 207/2012, 62/13, in quanto l’attività amministrativa è qualifica-

bile come prestazione.17 C. cost. 121/2014. Come noto, il d.d.l.c. 4328 proponeva una modifica dell’art.

41, secondo la quale «L’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è per-messo tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge», in una chiara ottica disemplificazione e liberalizzazione. Si v. in proposito C. PINELLI, Liberalizzazione delleattività produttive e semplificazione amministrativa. Possibilità e limiti di un approcciogiuridico, Dir. amm., 2014, 355.

18 Si v. ad es. il Dossier governativo del 2011: funzionepubblica.gov.it/media/665176/dossier_semplificazione_2.pdf.


pensi a pareri, autorizzazioni, controlli) può essere fonte di malam-ministrazione e di corruzione (non a caso recenti scandali di corru-zione sono stati legati alla realizzazione di opere la cui urgenza ha in-dotto a semplificare le procedure, derogando alle norme ordinarie).Molti istituti infatti – che in seguito saranno analizzati – costringonoall’alternativa tra rapidità e garanzie o tra rapidità e considerazionedegli interessi tutelati dall’amministrazione (in ultima analisi, tra ra-pidità e buon andamento).

Inoltre la semplificazione non opera una volta per tutte: si trattadi un’attività simile al disboscamento, che per essere efficace deve es-sere continua e incessante.

Proprio perché la semplificazione è un processo, richiede unastrategia19, necessariamente adottata a livello centrale per essere effi-cace, che però da un lato coinvolga anche Regioni ed enti locali edall’altro implementi un approccio per settore e per procedimenti,che suppone analisi20, programmazione, valutazione della necessitàdi strumenti di regolazione, individuazione di responsabilità, fissa-zione degli obiettivi, monitoraggi. Invece si è sinora preferita l’ado-zione di norme generali statali, senza adeguata analisi o coinvolgi-mento21: non a caso, gli altri livelli territoriali generalmente oppon-gono resistenze alle riforme, ad esempio reintroducendo limitiladdove le leggi statali avevano previsto l’accesso al mercato22.

Di conseguenza, solo quattro volte in venti anni è stata adottatauna Legge «annuale» di semplificazione (ex l. 59/1997)23, e peraltrosi è trattato di leggi omnibus; altre leggi con l’obiettivo di semplifica-zione, reso evidente nell’epigrafe, si sono succedute24, con il difettodi essere anch’esse leggi c.d. omnibus25; il «Piano di azione per il per-

19 Già F. CARNELUTTI, Certezza, autonomia, libertà, diritto, in Dir. econ., 1956, 1193.20 Sono necessari approcci quantitativi: in Francia un censimento di procedimenti

è stato effettuato già nel 1997.21 N. RANGONE, cit.22 C. cost. 430/2007.23 L. 59/1999; l. 340/2000; l. 229/2003; l. 246/2005.24 Traendo spunto da questa legge, ma sulla semplificazione in generale, A. PO-

LICE, Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della com-plessità, Apertacontrada.it. Osserva M. AINIS, La semplificazione complicante, 2014, fede-ralismi.it che nella XVI legislatura almeno 5 leggi avevano per titolo la semplificazione(133/2008, 9 e 69/2009, 35/2012, 150/2011); si vv. solo nel 2014, le ll. 78/2014,114/2014, 164/2014.

25 V. l. 90/14.


seguimento degli obiettivi del Governo in tema di semplificazione, diriassetto e di qualità della regolazione», previsto dal d.l. n. 4/2006, èstato adottato solo un anno26.

Solo di recente invece si è tentato un cambio di passo: si è sceltodi adottare un approccio settoriale (c.d. «Decreto del fare», l.98/2013)27 ed è stata prevista un’Agenda per la semplificazione(114/2014), condivisa con Regioni e autonomie28, preceduta da unaconsultazione e redatta con il coinvolgimento degli stakeholders (an-che se non vi è stata concertazione con le categorie economiche, e laconsultazione popolare ha avuto un impatto limitato), che indichi li-nee di indirizzo, un cronoprogramma, un comitato interistituzionalea seguirne l’attuazione29. Proposta (ed affidata) solo al Ministro perla Pubblica amministrazione e la semplificazione, senza concerto conaltri ministeri (con soluzione comprensibile, ma rischiosa), si tratta distrumento rivolto più al coordinamento e alla riconduzione ad in-sieme degli strumenti esistenti, che non alla proposizione di nuovistrumenti amministrativi o normativi.

Non ci si può soffermare su come viene interpretato il principiodagli enti territoriali ma, a parte quanto osservato sulla competenzalegislativa, i principi si sono sempre imposti a tutte le Regioni e alleprovince autonome (che si trattasse della n. 59/1997 o della 241). Viè da dire che anche per questi livelli di governo gli strumenti dellasemplificazione sinora si sono mostrati poco efficaci30.

La gamma delle strutture deputate alla semplificazione è moltovariabile a livello centrale ed estremamente caotica a livello di tavolie comitati. Tra i soggetti istituzionali vi è anzitutto il Ministro della

26 V. l. 80/2006; adottato nel 2007.27 Riguardante edilizia, sicurezza sul lavoro, ambiente, certificazioni, istruzione,

università e ricerca, società fiduciarie.28 La consultazione telematica sulle 100 procedure più complicate ha segnalato:

l’autorizzazione paesaggistica, gli adempimenti in materia fiscale e di sicurezza sul la-voro, il DURC, i tempi di pagamento da parte della PA, le autorizzazioni previste dalTULPS, lo scarso utilizzo dei sistemi digitali, la difficoltà ad effettuare pagamenti tele-matici verso le PA, le procedure per i disabili, gli adempimenti fiscali, le difficoltà di ac-cesso ai servizi sanitari.

29 Accordo del 13.11.2014 tra Governo, Regioni, Province autonome ed Enti lo-cali per l’istituzione del Comitato Interistituzionale, l’attuazione delle linee di indirizzocondivise e l’Agenda per la semplificazione per il triennio 2015-2017.

30 Si v. Audizione alla Commissione parlamentare per la semplificazione del Mini-stro per gli affari regionali, le autonomie e lo sport, 16.1.2014 (di seguito solo Audizione).


semplificazione e della Pubblica Amministrazione, la cui denomina-zione testimonia la centralità del tema: si tratta di ministro senza por-tafoglio, che si avvale del Dipartimento della funzione pubblica dellaPresidenza del Consiglio dei Ministri. Non è invece più previsto unMinistro per la semplificazione normativa. All’interno del Diparti-mento operano l’Ufficio per la semplificazione amministrativa (art.11 dm D.M. 7.11.2012), articolato in due uffici, uno dedicato allasemplificazione in generale, l’altro alla misurazione e riduzione deglioneri amministrativi; col DPCM 12.6.2013 è stata istituita ancheun’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione. DelComitato interistituzionale si è accennato, ma di tutti gli altri soggettiistituiti in questi anni si sono perse le tracce31. Si è occupata del temadi recente anche una Commissione parlamentare32. Sembra mancareinvece una efficace cabina di regia in grado di governare i processi disemplificazione e di diffondere le buone pratiche, strumento che al-trove si è rivelato efficace33.

Va osservato con attenzione (anche se non enfatizzato) il ruolodella partecipazione sub specie di consultazione dei cittadini nel pro-cesso di semplificazione, per il supporto che questi possono dare nelsegnalare le aree di intervento e i possibili rimedi34.

Da quanto sin qui indicato, si può notare che gli interventi sonostati numerosi, finanche eccessivi, per cui si è parlato di complica-zione della semplificazione35, e in ultima analisi le politiche italiane

31 Dell’attività del Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategicadelle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione (DPCM 12.9.2006, maconfermato dal Decreto 2013) nulla consta in rete. Del Tavolo permanente per lasemplificazione, composto da rappresentanti delle categorie produttive e delle associa-zioni di utenti e consumatori, rappresentanti dei Ministeri, della Conferenza dei presi-denti delle regioni, dell’ANCI, dell’UPI e dell’UNCEM, (DPCM 8 marzo 2007) nullaconsta. Del Comitato paritetico Stato-Regioni-autonomie locali presso la ConferenzaUnificata per il coordinamento delle metodologie di misurazione degli oneri ammini-strativi (art. 6, d.l. n. 70/2011, convertito in l. n. 106/2011) non è chiara l’attività svolta.Il Tavolo istituzionale in sede di Conferenza per l’individuazione dei procedimenti edelle misure di semplificazione (ex art. 2, comma 2, dell’Accordo tra Governo, Regionied Enti locali (10.5.2012) in attuazione della l. 35/12) pare abbia lavorato «intensa-mente».

32 Il documento conclusivo è stato pubblicato in data 31 marzo 2014.33 Si v. Rapporto 2015, cit., 590. Si pensi all’esperienza dell’Office of Information

and Regulatory Affairs (OIRA) negli Stati Uniti.34 Vi fanno riferimento l’art. 18 della l. 229/03 e la l. 246/05.35 Al di là del lavoro di AINIS cit., si v. anche G. VESPERINI, Audizione, 13.3.2014.


di semplificazione non sono state efficaci: sono stati infatti propostidei progetti utopistici, si è avuta un’attuazione della semplificazioneincoerente, le riforme non sono state possibili causa dei vincoli deri-vanti dalla crisi della finanza, ci sono state resistenze culturali36. Tri-stemente, si può notare che alcune soluzioni oggi proposte siano lestesse indicate più di 20 anni fa, compresa la modulazione della re-golazione a seconda delle dimensione delle imprese37.

3. La semplificazione della legislazione

Una tripartizione classica riferisce il principio alla funzione legi-slativa, all’organizzazione amministrativa, all’attività amministra-tiva38. Mentre i due ultimi profili sono legati al potere esecutivo, lasemplificazione c.d. legislativa fa riferimento ad un fenomeno deltutto diverso nel metodo e nelle finalità, sebbene mirante comunquea ridurre la complicazione.

A livello legislativo con la semplificazione si intende in partico-lare rispondere al problema che pone la formula riassuntiva «molte,oscure, complicate»39: semplificazione in chiave anzitutto di certezzadel diritto40, nel segno della riduzione della quantità delle disposi-zioni, e di miglioramento della qualità della redazione, sia quanto alsignificato delle disposizioni che all’interazione con altre norme. Unquadro normativo complicato facilita il contenzioso, obbliga ad affi-darsi a specialisti e può essere terreno di corruzione.

Il tema della quantità presuppone a monte un’indagine sulla ne-cessità di adottare, mantenere in vita o emendare una disciplina. Iltema è chiamato in causa, rispetto al rapporto tra cittadini-imprese eamministrazione, anzitutto dalla liberalizzazione delle attività econo-miche, finalità dichiarata e perseguita nelle politiche dell’ultimo ven-tennio41.

36 G. SIRIANNI, cit., 302.37 In questo senso, basti rileggere S. CASSESE, cit.38 Sebbene tratti anche la semplificazione processuale F. BASILICA, F. BARAZZONI,

cit., 379.39 B.G. MARRATELLA, La trappola delle leggi. Molte, oscure, complicate, Bologna,

2011.40 Si veda per la ratio della semplificazione A. POLICE, cit.41 Spesso peraltro annunciata e non realizzata: l’abrogazione delle indebite restri-

zioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche prevedeva


L’attività di regolazione oggi richiede l’effettuazione di adeguatevalutazioni costi-benefici dell’introduzione di una nuova disciplina,misurazioni dell’impatto di nuove disposizioni sull’ordinamento e ilmercato, e a valle la valutazione degli effetti della regolazione: a que-sta funzione rispondono istituti quali l’AIR42 e la VIR43, che misu-rano rispettamente ex ante ed ex post l’impatto (economico-sociale44)di nuove misure regolatorie, così da poter calibrare l’intervento au-toritativo nella maniera meno invasiva possibile. L’implementazionedi questi strumenti risulta oggi molto carente: l’AIR non viene effet-tuata, o è realizzata in modo superficiale, erronamente si concentrasui profili giuridici, e non riguarda i decreti legge.

Inoltre la fissazione – laddove possibile – di una data di sca-denza per le disposizioni (c.d. sunset clause), costringerebbe il rego-latore a interrogarsi di nuovo sulla necessità e i contenuti di una di-sciplina.

Una seconda scelta da valutare riguarda lo strumento di regola-zione: bisogna indagare se i risultati che si vogliono perseguire ri-chiedano l’adozione di strumenti di comando e controllo (obblighi esanzioni), o se sia possibile utilizzare forme di regolazione più duttili,che sfruttino o orientino il mercato, o che prescindano dall’uso distrumenti coercitivi sulla base delle risultanze delle scienze compor-tamentali45: lo strumento legislativo potrebbe così spesso essere effi-

l’adozione di regolamenti di delegificazione, mai adottati (art. 3 del d.l. 138/2011; art. 1del d.l. 1/2012; art. 12 del d.l. 5/2012).

42 Introdotta dall’art. 5 della l. 50/1999, ma si v. già art. 20 della l. n. 59/1997. Siv. l. n. 246/2005 e d.P.C.m. 170/2008 (su cui R. PERNA, L’analisi di impatto della regola-zione come strumento delle politiche di semplificazione, giustamm.it), poi aggiornata daDir. P.C.m., 16.1.2013 (su cui N. LUPO, G. PERNICIARO, Verso una better regulation nellaattuazione delle direttive Ue?, in Giorn. dir. amm., 2013, 828). L’AIR indica benefici, co-sti, costi indiretti non quantificabili in termini monetari, gli approcci alternativi, conl’indicazione delle ragioni per le quali non sono stati adottati.

43 Peraltro oggetto della VIR è anche l’analisi degli «effetti, positivi e negativi,sulla semplificazione normativa e amministrativa» (d.P.C.m. 212/2009).

44 Invece nel nostro ordinamento viene affidato agli uffici legislativi: G. COCO,Semplificazione: promesse e realtà, nelmerito.com.

45 Non a caso Sunstein approda alla semplificazione dopo aver proposto l’ado-zione del nudge (spinta gentile) come metodo per le politiche pubbliche (simple, low-cost, freedom-preserving approaches, drawing directly from behavioral economics, that pro-mise to save money, to improve people’s health, and to lengthen their lives): R.H. THALER,C.R. SUNSTEIN, Nudge. La spinta gentile. La nuova strategia per migliorare le nostre deci-sioni su denaro, salute, felicità, Milano, 2009.


cacemente affiancato o sostituito da forme di delegificazione46, core-golamentazione, autoregolazione, accordi volontari, interventi finan-ziari, attività di informazione. Probabilmente sono eccessive le aspet-tative verso questi strumenti diversi, ma vale certamente la pena diesplorare il terreno.

Una volta poi giunti alla redazione delle disposizioni, si ponecon evidenza il problema della qualità delle disposizioni: ci sononorme che usano espressioni non chiare, che vengono modificate ra-pidamente, che abrogano in maniera oscura, che rinviano ad altrenorme, ecc. Il problema, a sua volta, si ramifica rispetto sia ai livellidi regolazione che alla gerarchia delle fonti.

Così, nel primo senso si pone il problema di come trasporre lanormativa internazionale ed europea senza creare duplicazioni ocontraddizioni con il sistema interno e in maniera corretta; a livelloregionale si pone da un lato il problema della quantità e qualità dellalegislazione47 in termini non dissimili a quanto avviene a livello na-zionale, ma con il problema ulteriore della riduzione dei conflitti tranorme statali e regionali innestati dal riparto di competenze legisla-tive disegnato dall’attuale testo dell’art. 117 Cost.48.

Nel secondo senso si pone il problema dei regolamenti statali,richiesti dalle leggi per l’attuazione delle stesse: a monte già costitui-sce un problema che vi sia una così ampia richiesta di regolamenti,che procrastina a tempo indefinito l’applicazione delle norme; a vallei regolamenti non vengono adottati, o lo sono in ritardo49, non sono

46 La delegificazione (legge n. 537/1993, ll. 59 e 127/1997) nel primo quinquen-nio ha prodotto 62 regolamenti.

47 Dopo la Toscana, altre Regioni hanno predisposto una guida per la redazionedei testi normativi: nel 1992 è stato redatto un manuale di tecnica legislativa dall’Osser-vatorio legislativo interregionale, aggiornato nel 2007. Gli statuti più recenti contengonodei principi sulla qualità della normativa regionale. L’Istituto di teoria e tecniche del-l’informazione giuridica del CNR di Firenze nel 2010 ha redatto un manuale di Regolee suggerimenti per la redazione degli atti amministrativi indirizzato principalmente aglioperatori degli enti locali.

48 Al quale si è ipotizzato di porre rimedio in vari modi: riscrivendo il catalogo, inparticolare affidando infrastrutture e energia alla competenza esclusiva statale; reintrodu-cendo il parallelismo; inserendo l’istituto della legge organica. Si v., in relazione alla sem-plificazione, C. PINELLI, Per la semplificazione amministrativa, Rapporto 2015, cit., 19.

49 Un problema è costituito dall’acquisizione dei concerti tra Ministri: in partico-lare il Ministro dell’economia e delle finanze ne è sovraccaricato impropriamente e tal-volta dolosamente, proprio perché non si vuole attuare la normativa. Si v. S. PAJNO, Au-dizione, 15.1.2014.


aggiornati50 o al passo con la regolazione di altri ordinamenti, chefanno ricorso a norme convenzionali comuni a livello internazio-nale.

Un discorso sulla semplificazione, del resto, risente delle ragioniper cui le leggi sono così numerose e complicate, e quindi della formadi governo, del procedimento di formazione delle leggi, del ricorsoeccessivo a decreti legge (l’urgenza comporta una cattiva redazionedelle norme e un’istruttoria inadeguata, poi esarcebata dal ricorso insede di conversione a un maxiemendamento votato con la fiducia,che non consente dibattito) e decreti legislativi, del rapporto tra poli-tica e tecnica legislativa (se è difficile raggiungere un accordo politico,sono proprio le espressioni poco chiare, per la loro ambiguità, che ot-tengono il maggiore consenso), del rapporto tra politica e gruppi diinteresse (le pressioni di regolati ed intermediari per ottenere normea favore e/o per giustificare la propria esistenza è fattore di complica-zione51), del rapporto tra legislativo ed esecutivo (la eccessiva ten-denza a legiferare è richiesta anzitutto dall’amministrazione per averecopertura rispetto a possibili responsabilità52), della mancata pro-grammazione (che costringe a legiferare sempre in tempi rapidi esenza adeguata riflessione), e così via. Ogni discorso sulla semplifica-zione risulta inadeguato, se non si sciolgono questi nodi di fondo.

L’intervento più noto di semplificazione normativa si è avutocon il c.d. Taglia-leggi 53, che ha operato sull’aspetto quantitativo delledisposizioni: l’intervento, di per sé interessante, non è stato partico-larmente efficace, tra l’altro sia perché sono state abrogate disposi-zioni che di fatto esistevano solo sulla carta (in quanto obsolete, taci-tamente abrogate o non prescrittive), e quindi con un beneficio solovirtuale, sia perché l’operazione è stata effettuata senza coinvolgi-mento delle amministrazioni potenzialmente interessate, sia per i no-

50 Si è rivelata un fallimento la richiesta alle amministrazioni centrali di comuni-care la programmazione trimestrale dei provvedimenti normativi al Dipartimento per gliaffari giuridici e legislativi, il quale poi avrebbe redatto l’«Agenda dei provvedimentinormativi» (dir. P.C.m. 26.2.2009).

51 N. RANGONE, cit.52 Secondo A. POLICE, cit. la semplificazione amministrativa è semplicemente im-

possibile perché impone di concentrare le responsabilità in soggetti che ne rifuggono eche per questo chiedono o la loro condivisione (e quindi un procedimento più com-plesso) o l’abdicazione in favore della legge.

53 Art. 14 della l. 246/2005, ghigliottina per gli atti legislativi anteriori al 1970.


tevoli errori che hanno minato la potenziale efficacia dell’opera-zione54.

Altro elemento significativo di semplificazione è stata la codifi-cazione e la redazione di testi unici55, che ha vissuto una rinascita agliinizi del millennio, qualche sporadico tentativo nel corso dell’ultimodecennio56, e che pare debba riprendere57: si tratta di uno strumentodi semplificazione utile, che ad esempio la Francia adotta con suc-cesso, in forza di un lunga e felice tradizione, che però, nuovamente,richiede sia notevoli capacità, in quanto la raccolta deve essere esau-riente e coerente, sia un importante impegno, per garantire la stabi-lità delle norme ed evitare tendenze centrifughe.

Relativamente alla qualità dei testi normativi, al di là di quantopossa stabilire una norma58, una migliore redazione delle leggi passaattraverso un perfezionamento delle capacità tecniche dei redattoridelle leggi59, 60, sia a livello di politica che di amministrazione, e at-

54 Sul punto la bibliografia è di una certa consistenza. Tra gli altri, N. LUPO, B.G.MARRATELLA, Gli sviluppi del taglia-leggi: per ora, molta immaginazione e poca sostanza,in Studi parl. e di pol. Cost., 2008, f. 161-162, 7-40; P. CARNEVALE, Per un tentativo di ri-lettura critica della c.d. manovra taglia-leggi, ibidem, 2010, f. 170, 83-95.

55 L’art. 17-bis della l. 400/1988 (introdotto dalla l. 69/2009) prevede la possibilitàper il Governo, senza necessità di delega, di predisporre per le normative settoriali testiunici compilativi, eventualmente demandando l’elaborazione al Consiglio di Stato. L’art.17, comma 4-ter autorizza poi permanentemente il Governo al periodico riordino delledisposizioni regolamentari vigenti: unico caso di attuazione, il d.P.R. 13 dicembre 2010,n. 248, per il quale si è usata l’espressione di c.d. Taglia-regolamenti, sul quale v. E.LENZI, L’intreccio tra il ruolo delle fonti secondarie nella politica di semplificazione e levicende del meccanismo ‘taglia-leggi’, Federalismi.it. Sul c.d. taglia-regolamenti, si v. an-che la proposta contenuta nel d.d.l. S1577.

56 Si vedano l’art. 20 della l. n. 59/1997, modificata dalla l. n. 229/2003, che pre-vede raccolte settoriali di norme regolamentari, e l’art. 14, l. n. 246/2005. Si è osservatoche, secondo Normattiva, nel nostro ordinamento vigono 21 codici, 35 testi unici legi-slativi e 8 testi unici misti.

57 Si vv. sul punto i codici previsti dai d.d.l. S1577 e S1678.58 Sulla qualità della legislazione sono previsti dall’art. 13-bis della l. 400/1988,

(modificata dalla l. 69/2009) i «principi generali per la produzione normativa», vinco-lanti anche per la normativa di rango secondario.

59 Le tecniche di drafting sono state definite mediante circolari dei presidenti dellaCamera, del Senato e del Consiglio dei ministri nel 1986, poi dai presidenti del Senato edella Camera nel 2001 (sull’istruttoria legislativa nel 1997) e dalla presidenza del Consi-glio dei Ministri nel 2001 (sull’istruttoria direttiva 26.2.2009). Le direttive di tecnica legi-slativa, a livello regionale, sono state redatte nel 1992 (e modificate nel 2001 e nel 2006).

60 In merito al rapporto Stato-Regioni, il 29.3.2007 è stato stipulato un Accordo inConferenza unificata per conformare il processo normativo ai principi di qualità della


traverso l’uso effettivo e efficace di strumenti, usati invece poco emale, quali l’Analisi Tecnico Normativa61.

Anche soluzioni organizzative potrebbero essere molto utili: ades. una Law Commission come quella di matrice anglosassone, con lafinalità di eliminare legislazione sovrabbondante od oscura e avan-zare proposte di legge62.

Rivestono poi una notevole importanza anche strumenti di sem-plificazione rivolti ai cittadini, quali la traduzione (se non è possibilela redazione) di norme in linguaggio corrente, il ricorso a indici leg-gibili, la predisposizione di strumenti atti a reperire le norme, sulquale terreno si sta procedendo con qualche risultato utile63.

4. La semplificazione dell’organizzazione amministrativa

Con l’espressione semplificazione dell’organizzazione si inten-dono fenomeni molto diversi: principalmente si immagina una ridu-zione di enti, uffici64, spesso creati od espansi senza un’adeguataponderazione, mediante eliminazioni o accorpamenti (in chiave anzi-tutto di riduzione delle duplicazioni)65, nonché mediante accentra-mento di funzioni, che, anzitutto a causa dell’attuale formulazionedell’art. 118, sono frammentate tra gli enti territoriali (si pensi alle

regolazione condivisi in ambito europeo e per il monitoraggio è stato istituito un Tavolotecnico paritetico Stato-Regioni, con la partecipazione degli enti locali, costituito il31.5.2010, di cui non si è avuta alcuna notizia. Con protocollo d’intesa tra Consigli re-gionali e Camere del 28.6.2007 è stato istituito il Comitato per il raccordo e lo scambiodi esperienze, anche sui metodi della legislazione e lo sviluppo e il coordinamento delletecniche di buona legislazione, il quale l’8.4.2011 ha costituito un gruppo tecnico dilavoro con il compito di unificare il manuale di drafting utilizzato dal Governo e dalleCamere con quello delle Regioni: nulla si sa di questo gruppo tecnico di lavoro, né dellostesso Comitato paritetico, se non che nel novembre 2013 si è ipotizzato un suo rilancio,estendendone l’ambito alla legislazione europea.

61 Introdotta a livello statale dalla dir.P.C.m. del 27.32000 e poi disciplinata cond.P.C.m. 10.9.2008; è diffusa anche a livello regionale.

62 M. D’ALBERTI, La semplificazione tramite modifiche dell’organizzazione ammini-strativa, Rapporto 2015, cit., 415.

63 Si v. la banca dati gratuita Normattiva.it, un progetto che attinge dalla l. 388/2000, e disciplinato dal d.l. 200/2008, anche se non include ancora le fonti regionali.

64 Si v. ad es. F. MERLONI, Prime idee per una nuova discussione sulla semplifica-zione delle istituzioni democratiche, astrid-online.it.

65 Almeno 7000 enti tra regioni e comuni: Documento conclusivo dell’indagineconoscitiva sulla semplificazione legislativa e amministrativa, 29.


proposte di diminuzione degli enti locali o, senza soppressione dienti, alla riduzione delle stazioni appaltanti)66.

La semplificazione richiede un ripensamento a monte del rap-porto tra politica e amministrazione, e del pubblico impiego, anzi-tutto con l’immissione di personale di più giovane età, che dispongadi competenze in discipline diverse da quelle giuridico-economiche;richiede però anche un ripensamento dei modelli organizzativi, se èvero che sia strutturalmente fonte di complicazione lo stesso modelloministeriale, accentrato, gerarchico, rigido, soggetto a duplicazioni eincertezze67.

Si auspica inoltre che vi sia la istituzione di punti unici di dia-logo con cittadini/imprese che, in costanza di procedimenti com-plessi per l’elevato numero di sub-procedimenti e di amministrazionicoinvolte, svolgano nelle retrovie l’attività istruttoria, apparendo al-l’utente come un unico soggetto: in questo senso si pensi anzitutto aportali internet68.

Molte aspettative sono riposte negli istituendi Uffici Territorialidello Stato (ex Prefetture-Uffici territoriali del Governo), configuratidal DDL S1577 quali sedi di confluenza di tutti gli uffici perifericidelle amministrazioni statali e quali unici punti di contatto tra ammi-nistrazione e cittadini, con poteri peraltro di partecipazione alleConferenze di servizi.

Non hanno invece sinora dato i frutti sperati i SUAP (SportelliUnici delle attività produttive)69, i quali hanno un’ottima diffusione,ma funzionano bene in pochissime realtà, in quanto sono scoordi-nati, non acquisiscono d’ufficio i documenti, praticano la digitalizza-zione come una semplice traduzione informatica dei documenti tra-dizionali e non nel senso dell’automazione del procedimento70.

66 F. MERLONI, Brevi note in tema di semplificazione dell’organizzazione delle am-ministrazioni pubbliche, Rapporto 2015, cit., 422.

67 F. BASILICA, F. BARAZZONI, cit., 66. Solo come esempio, si è proposto di istituireun ufficio di pianificazione all’interno delle strutture di diretta collaborazione dei mini-steri, nonché di attribuire funzioni di coordinamento interno ed internazionale alla Pre-sidenza del Consiglio: in M. D’ALBERTI, cit., la prima proposta 410, la seconda 412.

68 OCSE, Why is Administrative Simplification so complicated?, 25.69 D.lgs. n. 112/1998; d.P.R. 447/1998; d.lgs. 59/2010; d.P.R. 160/2010.70 Su digitalizzazione e semplificazione, si v. F. SATTA, P. CIOCCA, La dematerializ-

zazione dei servizi dell’Amministrazione. Un’introduzione economica e gli aspetti giuridicidel problema, Dir. amm., 2008, 283; si v. anche A. NATALINI, La semplificazione e l’am-ministrazione digitale, Giorn. dir. amm., 2008, 105.


La creazione di un unico punto di accesso lascia però intatto ilquadro delle competenze71: questa è la ragione del fallimento del-l’istituto delle «zone a burocrazia zero»72, strumento però non ab-bandonato e dal quale si attendono risultati positivi per il futuro.

Potrebbe inoltre avere un senso la creazione di organi di mis-sione per la realizzazione di singole infrastrutture73.

Vale la pena ricordare anche il ruolo degli intermediari, ai qualigià si è accennato, che in realtà, se pure si pongono come facilitatori,sono effetto delle complicazioni, e spesso ne traggono linfa: è da sor-vegliare con attenzione il ruolo delle Agenzie per le imprese, organi-smi privati abilitati a gestire pratiche per le attività economiche74.

La semplificazione è favorita anche da strumenti, quali la digita-lizzazione, che si ritiene possa aiutare il cittadino nel dialogo conl’amministrazione e le amministrazioni tra di loro, per il reperimento

71 C. cost. 376/2002.72 L’art. 43, d.l. 78/2010, conv. in l. 122/2010, prevedeva che per le iniziative pro-

duttive nascenti in alcune zone, sostanzialmente meridionali, c.d. a burocrazia zero(ZBZ), i provvedimenti su istanza di parte (non di natura tributaria, di pubblica sicu-rezza e di incolumità pubblica) venissero adottati da un Commissario di Governo, conil ricorso al silenzio-assenso, decorsi trenta giorni dall’avvio del procedimento. Lanorma fu dichiarata incostituzionale con sent. 232/2011 per i procedimenti amministra-tivi di competenza regionale. Con la legge di stabilità 2012 (183/ 2011) al Commissariodi Governo è subentrato l’Ufficio locale del Governo, presieduto dal prefetto e compo-sto da un rappresentante di Regione, Provincia, Città metropolitana e Comune interes-sato, ma i provvedimenti attuativi non sono mai stati adottati. Il d.l. 179/2012 prevedel’individuazione di ZBZ sulla base di convenzioni previste dal decreto «Semplifica Ita-lia» (l. 35/12) in aree non soggette a vincolo paesaggistico-territoriale o storico-artistico:sarebbero stati coinvolti Suap e conferenze di servizi telematiche, con applicazione delsilenzio assenso dopo 30 giorni dall’avvio delle richieste aziendali. Non sono state sti-pulate convenzioni, anche perché le procedure semplificate non potrebbero comunqueriguardare fisco, tributi, ps e/o pubblica incolumità. Il d.l. «fare» (l. 98/13) ha esteso lasperimentazione al territorio nazionale e previsto l’adozione di un Piano Nazionale delleZBZ, mai redatto, anche perché è difficile individuare aree non soggette a vincolo. Si v.G. COINU, Semplificazione amministrativa e «zone a burocrazia zero»: quando il troppostroppia, Le Reg., 2012, 311.

73 Si v. Rapporto 2015, cit., 183.74 Quando si prevede che le verifiche delle amministrazioni non si applichino nel

caso di Scia corredata da dichiarazione di conformità rilasciata dalle Agenzie o si affi-dano in via generale i controlli alle Agenzie, si attribuiscono poteri in relazione alle con-ferenze dei servizi, si discrimina tra questi e altri intermediari, e si corre il rischio di pre-giudicare l’interesse pubblico: si v. A. NATALINI, La semplificazione dei mille giorni, 2ªparte, nelmerito.com.


di informazioni, l’uso di banche dati, la condivisione di dati, al di làdei positivi riflessi che possono discendere anche per l’attività e la le-gislazione75.

A monte però l’organizzazione – anche nell’ottica della sempli-ficazione – muta anzitutto in funzione della fissazione del punto diequilibrio tra «pubblico» e «privato»: si pensi alla razionalizzazionedelle società in partecipazione76 o all’affidamento a privati dell’eser-cizio di pubbliche funzioni, quest’ultimo sulla base del principio disussidiarietà c.d. orizzontale ex art. 118 ult. Comma Cost. Si tratta ditemi fortemente dibattuti, che coinvolgono e le diverse impostazionisu quale sia il nucleo dei compiti che lo Stato dovrebbe assumere inprima persona, e questioni pratiche, derivanti dalla necessità di ga-rantire che i privati svolgano le funzioni loro assegnate in maniera ri-spettosa delle regole, efficiente e non discriminatoria.

5. La semplificazione dell’attività amministrativa

Il terzo profilo, sul quale maggiore è stata l’attenzione, concernel’attività della pubblica amministrazione.

La riduzione del numero dei procedimenti, degli oneri procedi-mentali, degli ostacoli frapposti dall’amministrazione sono il cuore diquest’area. Se è condivisibile che semplificazione non significhi acce-lerazione del procedimento ma intervento per implementare la razio-nalità nel procedimento77, quest’ultima deve investire il procedi-mento nel suo complesso: una semplificazione solo a pezzi e non sul-l’intero processo infatti può comportare un veloce rilascio di unpermesso rallentato poi dalla fase dei pareri.

In primo luogo si tende a eliminare, laddove possibile, l’inter-mediazione dell’amministrazione, in particolare nella fase di avvio diun’attività: il che implica evidentemente l’estensione degli oneri edelle responsabilità in capo al soggetto privato78, e l’adozione di stru-menti quali l’autocertificazione. Si sposta l’asse dall’amministrazionealla legge: il fenomeno della riduzione della discrezionalità (ritenuta

75 Sia consentito il richiamo a F. COSTANTINO, Autonomia dell’amministrazione einnovazione digitale, Napoli, 2012, 28.

76 M. D’ALBERTI, cit., 413.77 F.G. SCOCA, Accordi e semplificazione, in Nuove Autonomie, cit., 558.78 P. LAZZARA, cit., 544.


fonte di incertezza, di protezionismo e corruzione) dell’amministra-zione viene perseguito attraverso una regolazione molto dettagliataex ante, una semplice verifica dei presupposti e dei requisiti da partedell’amministrazione, se non addirittura in automatico a seguito diuna semplice dichiarazione dell’operatore.

L’esempio più estremo è costituito dalla SCIA-DIA che con-sente, con una semplice comunicazione all’amministrazione, di intra-prendere un’attività economica. In questo caso il ruolo dell’ammini-strazione è di semplice controllore ex post. Lo strumento ha trovatodelle difficoltà di attuazione per l’assenza di un’elencazione delleipotesi di applicazione, per l’incapacità dell’amministrazione di effet-tuare controlli adeguati, per la problematicità della tutela del terzo79.

Nella prospettiva della semplificazione opera anche il silenzioassenso, che contrasta possibili atteggiamenti ostruttivi dell’ammini-strazione, tra l’altro eventuali fonti di corruzione: in questo caso l’i-stituto opera certamente in funzione della certezza. L’istituto però daun lato è pericoloso, dall’altro non conveniente: sotto il primo pro-filo, esso tradisce l’idea che sia un bene la decisione, al di là del suocontenuto80; sotto il secondo, non vi è dubbio che per l’operatore,anche ai fini del rapporto con gli istituti di credito, sia preferibile po-tere disporre di un provvedimento espresso favorevole. Il silenzio as-senso risulta inaccettabile quando sostituisce provvedimenti ad ele-vato di discrezionalità81, perché in questo caso risultano sacrificatisull’altare dell’efficienza interessi pubblici. Si sente invece la man-canza di un’applicazione dell’istituto anche tra le amministrazioni.

In altri casi, in cui l’intermediazione dell’amministrazione è in-dispensabile, perché l’amministrazione eserciti in maniera corretta lapropria discrezionalità è anzitutto necessario che i funzionari sianocompetenti (il che riporta al tema dell’organizzazione); per una sem-plificazione efficace appare però importante a monte una distinzionedei procedimenti e degli oneri in capo ai soggetti a seconda delle di-mensioni delle attività, degli interessi coinvolti, del fatto che si tratti

79 La bibliografia sul tema è sterminata. Tra i saggi recenti di una certa consi-stenza, E. ZAMPETTI, D.I.A. e S.C.I.A. dopo l’Adunanza Plenaria n. 15/2011: la difficilecomposizione del modello sostanziale con il modello processuale, Dir. amm., 2011, 811.

80 E. SCOTTI, La conferenza di servizi, Rapporto 2015, cit., 339.81 A partire da C. cost. 26/1996.


del rilascio di un’autorizzazione o di un rinnovo, del comportamentovirtuoso dell’operatore82.

In secondo luogo gli strumenti devono operare affinché l’ammi-nistrazione assuma un atteggiamento cooperativo e corretto. Su que-sto tema c’è ancora molto da riformare. Nel capo della 241 relativoalla semplificazione si veda la conferenza di servizi, la quale mette in-torno ad un tavolo tutte le amministrazioni coinvolte in un procedi-mento, obbligandole a motivare in chiave costruttiva gli eventualidissensi e vietando loro di rimanere silenti. Peccato che lo strumentonon abbia mai funzionato adeguatamente, per la complessità dellaprocedura, per il potere di veto, per l’esclusione dei privati, per laquantità di prescrizioni che le amministrazioni impongono in sede diconferenza. Sono peraltro problematici alcuni espedienti di semplifi-cazione previsti per la conferenza, non solo quando effettuano la de-gradazione di competenze a meri interessi, ma quando si prevedonoautomatismi che superino la stessa protezione dell’interesse83.

Si veda poi, sempre nell’ottica della collaborazione, lo stru-mento degli accordi, i quali consentono una regolazione efficace, inquanto condivisa con il regolato, anche tra amministrazioni, e costi-tuiscono uno strumento deflattivo del contenzioso, sebbene non siaaffatto esente da rischi in termini di imparzialità l’adozione di unmodello di attività di amministrazione concordata di volta in voltacol singolo amministrato84.

Si pensi inoltre alla partecipazione, istituto generale nella 241,che, se può tradursi in un adempimento puramente formale, senzaalcun effetto sulla decisione dell’amministrazione, potrebbe assu-mere un ruolo ancora più importante, se si introducesse il dèbat pu-blic per le opere di una certa rilevanza, con un procedimento sem-plificato per il promotore che accogliesse le proposte emerse dal di-battito85.

Si traduce ancora indirettamente in uno strumento di semplifi-cazione l’apposizione di limiti al ripensamento, previsti nelle riformein atto, in quanto l’amministrazione, a causa di un’inadeguata istrut-

82 Si v. già From Red Tape, cit., 39.83 E. SCOTTI, cit., 336.84 Si v. sul tema degli accordi e della semplificazione, F.G. SCOCA, cit., 57.85 P. CHIRULLI, Istituti di partecipazione e semplificazione amministrativa, Rapporto

2015, cit., 311, in part. 327. Si v. il ddl S1845.


toria o dei controlli o della lungaggine del procedimento, troppo fre-quentemente ritorna sulle proprie decisioni, accrescendo la compli-cazione del procedimento86.

È uno strumento inoltre utile il potere sostitutivo in caso diinerzia (che si tratti del potere di altro ente, come Regione o Consi-glio dei Ministri, o del meccanismo di sostituzione interna previstonella 241), e sarebbe opportuno un suo potenziamento87.

Senza poi scendere nel dettaglio, tra i principi della 241 la sem-plificazione è presente, desumibile a contrario, come dovere di nonaggravamento del procedimento88: nella stessa legge sono presentidiversi strumenti per superare ostacoli altrimenti insormontabili (dalmeccanismo di sostituzione interna ora citato all’obbligo di risarcireil ritardo nell’adozione del provvedimento, in chiave non solo re-pressiva ma evidentemente propulsiva, alla possibilità per l’ammini-strazione di procedere anche in assenza di pareri obbligatori e valu-tazioni tecniche non forniti entro un determinato termine89), a taceredi altre norme che indicano come si debba comportare l’amministra-zione (ad es. la disposizione del 2011, inapplicata, che prevede l’ob-bligatoria acquisizione d’ufficio dei documenti detenuti da altre am-ministrazioni90).

6. Le parole d’ordine: interessi, oneri, responsabilità, comunicazione

Nel riannodare i fili del discorso, devono essere sottolineati iquattro profili che sembrano più importanti perché la semplifica-zione possa essere effettiva.

In primo luogo alcuni istituti, quali la conferenza di servizi,pongono poi un problema di fondo, relativo al ruolo che rivestonogli interessi coinvolti: al di là di alcuni di essi, ai quali viene assegnatouna primazia rispetto ad altri, ogni interesse, soggettivizzato inun’amministrazione, risulta normalmente avere dignità pari ad altro

86 Rapporto 2015, cit., 600.87 Si pensi, ad esempio, al meccanismo di sostituzione interna, su cui A. COLAVEC-

CHIO, Semplificazione amministrativa e tempestività nella conclusione dei procedimenti,Rapporto 2015, cit., 363, in part. 374.

88 F. SAITTA, Del divieto di aggravamento ventitré anni dopo (ovvero dell’intramon-tabile discrezionalità istruttoria dell’amministrazione procedente), Dir. e soc., 2013, 465.

89 V. artt. 2, 2-bis, 16, 17.90 Art. 15, l. 183/2011.


interesse, con la possibilità di impedire la realizzazione di un’opera oil rilascio di un’autorizzazione, e in questa situazione non risulta ri-solutivo neppure il potere sostitutivo91. A monte va effettuata una ve-rifica dell’indispensabilità di alcuni interessi rispetto al singolo pro-cedimento, e quindi operata una selezione degli stessi. Si è così ipo-tizzato di provvedere a forme di gerarchizzazione degli interessi, o dicomposizione ex ante degli stessi, ad esempio consentendo che l’am-ministrazione procedente abbia la responsabilità della conclusionedel procedimento, o che l’intervento di ogni amministrazione sia de-rubricato al ruolo di parere, o che sia ridotto il ricorso a concerti eintese non indispensabili92. In ogni caso, ciò che da più parti sichiede è un cambiamento di mentalità delle amministrazioni, che sipreoccupano più di tutelare in chiave difensiva che di supportare epromuovere attività che valorizzino l’interesse ad esse affidato.

In secondo luogo, ogni onere che viene chiesto al cittadino o al-l’operatore economico è considerato un costo, anche per l’ammini-strazione93. Nel confronto e nella competizione tra ordinamenti, di-venta importante evitare che i costi siano troppo onerosi o aumen-tino in occasione di interventi riformatori. L’onerosità peraltrospesso non è proporzionata al tipo di attività e alla dimensione del-l’impresa. Proprio per questo motivo, in molti ordinamenti, sullabase dell’impulso europeo94, viene effettuata un’attività di Misura-zione degli Oneri Amministrativi (MOA95) in capo a cittadini e im-

91 Rapporto 2015, cit., 21.92 Si v. sul tema F. SATTA, Proposte per la semplificazione, nonché È possibile sem-

plificare?, e Liberalizzare e semplificare, pubblicati su Apertacontrada.it.93 All’inizio onere amministrativo è inteso come obbligo informativo, poi diventa

qualunque costo.94 Comunicazione della Commissione, Action Programme for Reducing Admini-

strative Burdens in the European Union, COM (2007) 23 final.95 Art. 25, l. n. 133/2008. Sulla base del d.l. n. 5/2012, con d.P.C.m., previa intesa

in sede di Conferenza unificata, è stato redatto il Programma 2012-2015 di riduzione emisurazione degli oneri, includendo non solo gli oneri amministrativi ma tutti gli oneridi regolazione; essa riguarda imprese e cittadini con particolare attenzione alla riduzionedei tempi, alla riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle amministrazioni pub-bliche, alla misurazione e alla riduzione dei tempi dei procedimenti e degli oneri rego-latori gravanti su imprese e cittadini, inclusi gli oneri amministrativi. Le attività di misu-razione sono svolte dalla Task force MOA dell’Ufficio per la semplificazione ammini-strativa del Dipartimento della Funzione Pubblica, con l’assistenza tecnica dell’ISTAT,utilizzando la metodologia, adottata dalla Commissione europea, dello Standard CostModel.


prese, e alla stessa seguono programmi e interventi legislativi di ridu-zione degli stessi. Alla medesima funzione possono essere associatianche i già citati strumenti dell’AIR e della VIR.

Al controllo degli oneri amministrativi risponde anche la logicadel divieto di gold plating96: nella trasposizione del diritto comunita-rio è fatto divieto ai regolatori nazionali di prevedere oneri ulterioririspetto a quelli imposti dal diritto comunitario; si vietano, in altreparole, complicazioni. La logica è stata condivisa anche nell’ordina-mento nazionale, in quanto nelle nuove discipline si stabilisce cheper ogni onere che si ritenga di introdurre, ne occorra eliminare unoesistente, anche se, in fin dei conti, si tratta di una condivisione for-male e non sostanziale97. La comparazione degli oneri amministrativiavviene peraltro anche rispetto ai livelli infra-statuali: l’indicazione alivello nazionale di linee guida, l’adozione di moduli o formulari uni-ficati dovranno servire ad evitare per il futuro che gli oneri che gra-vano sui privati siano differenti o abbiano un diverso impatto tra re-gioni, province, o comuni, come avvenuto sinora98.

In terzo luogo, se la semplificazione certamente chiama in causala responsabilizzazione del cittadino e dell’impresa, diventa centraleil tema dei controlli, accennato con riferimento alla SCIA: l’elimina-

96 V. Risol. Parl. Eur. 2011/2029(INI); gli artt. 14, comma 24-bis (e ss.) della leggen. 246/2005; art. 15 della l. n. 183/2011, art. 32 l. 234/2012.

97 Gli artt. 7 e 8 della l. 180/2011 si occupano di riduzione e trasparenza degliadempimenti amministrativi a carico di cittadini e imprese e di compensazione deglioneri regolatori, informativi e amministrativi. Il d.l. 5/12 (poi l. 35712) ha introdotto al-l’art. 3 lo stock regolatorio: alle amministrazioni statali è dato il compito di eliminare, subase annua, un ammontare di oneri a carico di cittadini e imprese almeno pari a quellodegli eventuali oneri di nuova introduzione.

98 A. NATALINI, La semplificazione dei mille giorni, nelmerito.com. Il d.l. n. 90/2014promuove l’adozione di modelli unificati e standardizzati per la presentazione diistanze, richieste e autorizzazioni da parte dei cittadini: le amministrazioni statali devonopredisporli entro 180 giorni. La Conferenza unificata provvederà all’adozione dei mo-delli in materia di edilizia (ex Semplifica Italia) e di avvio delle attività produttive(2010). In materia ambientale il modello è unico, ma i moduli possono essere diversi. Ilproblema è che si tratta di standardizzazione, non di uniformazione e semplificazionedegli adempimenti: per questo sono richiesti un continuo aggiornamento, nonché l’in-centivazione e il sanzionamento delle amministrazioni. Per superare questi problemi l’A.propone una modifica della Costituzione che statalizzi la disciplina degli adempimentiprevisti per i procedimenti, pur se essi ricadono nella competenza normativa delle auto-nomie territoriali. Su semplificazione e ambiente si v. F. DE LEONARDIS, Semplificazioni eambiente, Rapporto 2015, cit., 431.


zione di controlli ex ante deve essere bilanciata da efficaci e pene-tranti controlli ex post 99, 100. Attualmente i controlli invece sono inef-ficienti, casuali, costituiscono occasione di prevaricazioni. L’approc-cio suggerito a livello internazionale prevede una strategia per i con-trolli fondata sull’analisi del rischio. Salvi casi residuali, i controllidovranno essere programmati, dai contenuti prevedibili, improntatiad un atteggiamento collaborativo dell’amministrazione, traspa-renti101.

Da ultimo, è particolarmente importante il profilo della comu-nicazione istituzionale. L’OCSE ha osservato che i pur notevoli sforziimpiegati dagli Stati per la semplificazione non sono adeguatamentepercepiti da cittadini ed imprese, sia perché l’impatto, che a livellogenerale può essere significativo, poi nel dettaglio viene a risultare ir-rilevante, sia perché i risultati non possono essere percepiti nell’im-mediato102.

99 Il fenomeno della misurazione tra diversi oneri degli enti locali è rilevanteanche perché le Regioni non hanno dati relativi all’esercizio del potere autorizzatoriolocale.

100 Sia permesso richiamare sul tema F. COSTANTINO, I controlli sulle imprese. Chicontrolla i controllori?, Rapporto 2015, cit., 393.

101 Il d.l. 5/2012, convertito con la l. 35/2012, all’art. 14 prevede la razionalizza-zione delle procedure di controllo. Sono mancati i provvedimenti attuativi. Nel frat-tempo però sono state determinate le linee guida.

102 OCSE, Why is Administrative, cit., 70.


Il principio di semplificazione...Il principio di semplificazione Fulvio Costantino...

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