Il Parlamento organi e struttura 1. I RAPPORTI ISTITUZIONALI TRA LE CAMERE E I POTER I DELLO STATO

Lo stato italiano – come tutti gli stati democratici pluralisti – è fondato sul principio della separazione dei poteri che ha l’obiettivo di limitare il potere politico e di tutelare la libertà degli individui. Questo principio – come noto – è molto antico: la prima teorizzazione della separazione dei poteri è del Montesquieu, che, nella metà del XVIII secolo, nello Spirito delle leggi, affermava che se fine dello Stato è tutelare la libertà politica è necessario che i poteri pubblici siano tre e siano tra loro distinti. I tre poteri sono: il potere legislativo, che esamina ed approva le leggi; il potere esecutivo, che le applica nella gestione della cosa pubblica e il potere giudiziario, che applica le leggi per risolvere le controversie. Tra le regole fondamentali di funzionamento del sistema così tripartito, secondo Montesquieu, c’è il fatto che tali poteri, sia pure distinti e separati, devono potersi condizionare reciprocamente, in modo tale che ciascun potere possa frenare gli eccessi degli altri. Si crea così un sistema di pesi e contrappesi (checks and balances) che si sostanzia in una struttura di controlli reciproci. Come funziona il sistema tripartito nelle democrazie parlamentari? In numerosi paesi, a cominciare dalla Gran Bretagna (a cui si era ispirato Montesquieu) i due poteri principali (cioè il legislativo e l’esecutivo) sono strettamente collegati perché il Governo deve disporre della fiducia del Parlamento. Obiettivo di questo assetto è la creazione di una maggioranza politica stabile che dà la fiducia la Governo e approva le leggi in Parlamento, sicché i due organi sono collegati strettamente dalla maggioranza che li rende politicamente omogenei, e quando questa è sufficientemente coesa, consentono un funzionamento fluido del sistema. Bagehot, alla fine dell’ottocento, parlava del sistema parlamentare inglese come un sistema che funzionava grazie alla “fusione” di Governo e Parlamento. Come funziona il nostro sistema che è costruito secondo il meccanismo della tripartizione dei poteri? Non esiste una rigida divisione, bensì un intreccio e un bilanciamento tra i vari poteri dello Stato. Non solo, talora un potere esercita una funzione tipica dell’altro potere: è il caso del Governo che esercita la funzione legislativa – tipica del Parlamento – nella decretazione d’urgenza o nella legislazione delegata (espressamente previste dagli articoli 76 e 77 Cost.) o nell’emanazione di regolamenti; ma è il caso, anche, del Parlamento che con la legge di bilancio, autorizza il Governo a spendere le risorse e a riscuotere i tributi indicati nel bilancio medesimo.

2. IL PARLAMENTO: STRUTTURA E FUNZIONI Il Parlamento è articolato in due camere: Camera dei deputati e Senato della Repubblica che hanno eguali compiti e poteri (c.d. bicameralismo perfetto). Ciascuna camera può deliberare la concessione o il ritiro della fiducia al Governo, mentre la formazione di una legge richiede che ciascuno dei due rami del Parlamento adotti una deliberazione avente ad oggetto il medesimo testo legislativo. Questo implica sovente lunghi tempi di esame dei provvedimenti parlamentari, perché la “navette” che si determina tra le due camere prima che approvino un testo identico moltiplica le occasioni per coinvolgere, nel circuito legislativo, i gruppi d’interesse destinatari delle norme. I parlamentari eletti alla Camera sono 630; quelli eletti in Senato sono 315 (il Presidente della repubblica può nominare cinque “senatori a vita”). La quota predominante dei parlamentari delle due camere, in base alla legge elettorale vigente, è eletta nei collegi uninominali con il sistema maggioritario; un quarto dei seggi è assegnato mediante un recupero realizzato con il sistema proporzionale. Il sistema legislativo, centrato sul Parlamento, si avvale però anche di una serie di provvedimenti di attuazione emanati dal Governo e dalla pubblica amministrazione, nonché di disposizioni di varia natura di altri organi dello Stato e del settore pubblico allargato. Dopo la riforma costituzionale del 2001, lo Stato può legiferare nelle sole materie indicate dalla Costituzione; nelle materie di legislazione “concorrente” esiste una competenza congiunta, dello Stato e delle Regioni; nelle altre materie, il potere di fare le leggi spetta alle Regioni. Governo, Presidente della Repubblica, Corte costituzionale e Consiglio superiore della Magistratura sono, almeno in parte, espressione del Parlamento. La magistratura costituisce invece un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.

3. IL PRESIDENTE di CAMERA E SENATO Un ruolo centrale nello svolgimento e nell’organizzazione dei lavori parlamentari è svolta dal Presidente della Camera e del Senato. Il Presidente della Camera è eletto dall'Assemblea nella prima riunione della legislatura, a scrutinio segreto, con una maggioranza dei due terzi dei componenti nella prima votazione, la maggioranza dei due terzi dei voti nella seconda e la maggioranza assoluta dei voti dopo il terzo scrutinio (art. 4 reg. Camera e Senato). Al Senato, se nel terzo scrutinio nessuno ha la maggioranza, si procede al

ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti. A parità di voti è eletto il più anziano. Il Presidente rappresenta la Camera e il Senato e ne assicura il buon funzionamento. (art. 8 reg.). In base ad entrambi i regolamenti, il Presidente della Camera e del Senato:

1. dirigono la discussione e stabiliscono l’ordine delle votazioni, sovrintendono all'applicazione del regolamento presso tutti gli organi e decidono sulle questioni relative alla sua interpretazione acquisendo, ove necessario, il parere della Giunta per il regolamento, che presiedono; emanano circolari e disposizioni interpretative del regolamento; decidono, sulla base dei criteri stabiliti dal regolamento, sulla ammissibilità dei progetti di legge, degli emendamenti e ordini del giorno, degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo;

2. curano l'organizzazione dei lavori sia alla Camera che al Senato convocando la Conferenza dei

presidenti di gruppo e predisponendo, in caso di mancato raggiungimento della maggioranza prescritta dal regolamento, il programma e il calendario.

3. presiedono l'Assemblea e gli organi preposti alle funzioni di organizzazione dei lavori e di direzione

generale delle Camere; nominano i componenti degli organi interni di garanzia istituzionale (Giunta per il regolamento, Giunta delle elezioni, Giunta per le autorizzazioni richieste ai sensi dell'art. 68 Cost.);

4. assicurano il buon andamento dell'amministrazione interna della Camera e del Senato.

Le principali differenze tra i Presidenti della Camera e del Senato sono le seguenti: il primo presiede il Parlamento in seduta comune e il secondo sostituisce il capo dello Stato ai sensi dell’art.86 Cost. Entrambi devono essere sentiti dal Presidente della Repubblica prima di sciogliere le Camere.

L’Ufficio della Presidenza della Camera

• funzioni

L'Ufficio di Presidenza (art. 5 e 12 reg.) è presieduto dal Presidente della Camera ed è composto:

• da quattro Vicepresidenti, che collaborano con il Presidente e lo sostituiscono in caso di assenza (art. 9 reg.) presiedendo a turno le sedute dell'Assemblea;

• dai tre questori; • da almeno otto deputati Segretari (art. 5 e art. 11 reg.) che in particolare collaborano con il

Presidente per assicurare la regolarità delle votazioni in Assemblea. Il numero dei deputati Segretari può essere elevato al fine di consentire la presenza di tutti i gruppi parlamentari nell'Ufficio di Presidenza (art. 5, commi 4 e 5). All'Ufficio di Presidenza spettano numerose competenze rilevanti per il funzionamento della Camera, fra le quali si segnalano quelle in materia di:

• ricorsi sulla costituzione dei gruppi parlamentari e composizione delle Commissioni (art. 12, comma 2, reg.);

• status dei deputati e sanzioni nei confronti dei deputati che turbino l'ordine delle sedute (art. 60, comma 3 e 4 reg.);

• ripartizione dei rimborsi ai partiti per le spese elettorali (art. 9 della legge 10 dicembre 1993, n. 515,art. 1 e 2 della legge 3 giugno 1999, n. 157, art. 1 e 2 della legge 26 luglio 2002, n. 156);

• bilancio annuale delle spese della Camera, che è poi sottoposto all'approvazione dell'Assemblea (art. 12, comma 2, e (66 reg.);

• organizzazione dell'Amministrazione della Camera, stato giuridico ed economico del personale, amministrazione e contabilità, nomina del Segretario generale e attribuzione degli incarichi dirigenziali (art. 12, comma 3, reg.);

• ricorsi in via definitiva sullo stato del personale e sugli altri atti di amministrazione della Camera (art. 12, comma 3, lettera f) e comma 6).

IL CONSIGLIO di PRESIDENZA Il Consiglio di Presidenza (che alla Camera dei deputati è denominato Ufficio di Presidenza) costituisce il vertice amministrativo del Senato. Si compone del Presidente, che lo presiede, dei quattro Vice Presidenti, dei tre senatori Questori e dei senatori Segretari in modo tale che sia garantita la rappresentanza di tutti i Gruppi parlamentari, compreso il Gruppo misto, ed il rispetto del rapporto esistente tra maggioranza ed opposizione. Ne fa parte anche il Segretario generale ma senza diritto di voto. Il Consiglio di Presidenza, che si avvale normalmente dell'attività propositiva ed istruttoria del Collegio dei senatori Questori, delibera il progetto di bilancio del Senato, le variazioni degli stanziamenti ed il conto consuntivo; approva il Regolamento della Biblioteca e quello dell'Archivio storico; delibera le sanzioni nei confronti dei Senatori; nomina il Segretario generale ed i vice Segretari generali, su proposta del Presidente; approva i Regolamenti interni ed adotta i provvedimenti relativi al personale nei casi ivi previsti; esamina tutte le questioni che gli siano deferite dal Presidente. Il Consiglio di Presidenza rimane in carica fino alla prima riunione della nuova Assemblea della legislatura successiva.

4. I GRUPPI PARLAMENTARI Hanno un ruolo fondamentale nell’organizzazione e nello svolgimento del lavoro parlamentare. Cos’è un gruppo parlamentare? Con questa espressione generalmente si intende l’insieme dei parlamentari emanazione dello stesso partito o movimento politico, che si costituiscono secondo un’organizzazione e una disciplina stabile di gruppo (ogni gruppo ha un proprio regolamento interno che discute e vota a maggioranza). La Cost., agli articoli 72 e 82, richiede che le commissioni parlamentari permanenti e le commissioni d’inchiesta, siano formate in modo da rispecchiare la consistenza dei gruppi parlamentari. Che rapporto c’è tra partiti e gruppi? Generalmente i gruppi si incaricano di tradurre in attività parlamentare la linea politica approvata dai partiti. Tutti i deputati devono entrare a far parte di un gruppo parlamentare: entro due giorni dalla prima seduta, tre giorni al Senato devono perciò dichiarare a quale gruppo aderiscono. Per costituire un gruppo è sufficiente il numero minimo di 20 parlamentari alla Camera, dieci al Senato. Esiste poi un gruppo "misto", del quale fanno parte deputati anche di diverso orientamento politico, giacché unisce i parlamentari che non vogliono entrare a far parte dei gruppi costituiti o non sono in numero sufficiente per formare un proprio gruppo. E' sempre consentito ad un deputato dimettersi dal gruppo cui appartiene per aderire ad altro gruppo o al gruppo misto. Qualcuno ha notato – correttamente – che la crisi del sistema dei partiti ha portato, dentro al parlamento, alla crescita del gruppo misto: nella XIII e nella XIV legislatura esso è diventato il quarto raggruppamento per consistenza, sia alla Camera che al Senato, in quanto nel gruppo misto sono affluiti, oltre che i deputati che sono espressione di un piccolo partito che non è in grado di formare un gruppo autonomo, anche deputati e senatori provenienti da altri gruppi. E’ tale la consistenza e l’eterogeneità del gruppo misto che il regolamento della Camera ha previsto che questo si possa scomporre in “componenti politiche” autonome. I gruppi costituiscono un elemento essenziale per il funzionamento delle Camere. Nella formazione delle Commissioni deve essere rispettata la proporzione fra i gruppi (art. 72 Cost.). L'organizzazione dei lavori e la programmazione dell'attività dell'Assemblea e degli altri organi parlamentari è affidata all'accordo fra i gruppi nell'ambito di un'apposita Conferenza dei presidenti di gruppo. La Conferenza è convocata dal Presidente della Camera per ricercare tale accordo, in mancanza del quale provvede egli stesso a stabilire il programma e il calendario dei lavori sulla base delle proposte del Governo o dei gruppi, con la riserva di spazi per le minoranze. Ciascun parlamentare, in base all' art. 67 della Costituzione, rappresenta la Nazione senza vincolo di mandato. Tuttavia, le decisioni più importanti sono concordate e assunte all'interno del gruppo parlamentare di cui fa parte e, in genere, le posizioni del gruppo sono espresse dal suo presidente o da un rappresentante che parla, in Assemblea o in Commissione, a nome del gruppo stesso. Il regolamento tutela i dissenzienti, assicurando loro la facoltà di manifestare i motivi del dissenso dalle posizioni del gruppo. Le disposizioni sulle procedure parlamentari attribuiscono inoltre ai rappresentanti dei gruppi alcuni poteri per il cui esercizio è altrimenti necessario il concorso di un determinato numero di deputati: ad esempio la presentazione di mozioni (art. 110 reg. Camera) o la richiesta di votazioni qualificate.

GRUPPI PARLAMENTARI

• ALLA CAMERA

• funzioni

Tutti i deputati devono entrare a far parte di un gruppo parlamentare: entro due giorni dalla prima seduta devono perciò dichiarare a quale gruppo aderiscono. Per costituire un gruppo è sufficiente il numero minimo

di 20 deputati (art. 14 reg.), non essendo richiesta alcun'altra condizione. Esiste poi un gruppo "misto", del quale fanno parte deputati anche di diverso orientamento politico, giacché unisce i parlamentari che non vogliono entrare a far parte dei gruppi costituiti o non sono in numero sufficiente per formare un proprio gruppo. E' sempre consentito ad un deputato dimettersi dal gruppo cui appartiene per aderire ad altro gruppo o al gruppo misto. I gruppi - che di norma sono la proiezione in Parlamento dei partiti e dei movimenti politici - costituiscono un elemento essenziale per il funzionamento delle Camere. Nella formazione delle Commissioni deve essere rispettata la proporzione fra i gruppi (art. 72 Cost.). L'organizzazione dei lavori e la programmazione dell'attività dell'Assemblea e degli altri organi parlamentari è affidata all'accordo fra i gruppi nell'ambito di un'apposita Conferenza dei presidenti di gruppo. La Conferenza è convocata dal Presidente della Camera per ricercare tale accordo, in mancanza del quale provvede egli stesso a stabilire il programma e il calendario dei lavori sulla base delle proposte del Governo o dei gruppi, con la riserva di spazi per le minoranze. Ciascun parlamentare, in base all' art. 67 della Costituzione, rappresenta la Nazione senza vincolo di mandato. Tuttavia, le decisioni più importanti sono concordate e assunte all'interno del gruppo parlamentare di cui fa parte e, in genere, le posizioni del gruppo sono espresse dal suo presidente o da un rappresentante che parla, in Assemblea o in Commissione, a nome del gruppo stesso. Il regolamento tutela i dissenzienti, assicurando loro la facoltà di manifestare i motivi del dissenso dalle posizioni del gruppo. Le disposizioni sulle procedure parlamentari attribuiscono inoltre ai rappresentanti dei gruppi alcuni poteri per il cui esercizio è altrimenti necessario il concorso di un determinato numero di deputati: ad esempio la presentazione di mozioni (art. 110 reg.) o la richiesta di votazioni qualificate (art. 51, comma 2, reg).

5. CONFERENZE DEI PRESIDENTI di GRUPPO

• ALLA CAMERA

• Composizione

La Conferenza dei Presidenti di gruppo è presieduta dal Presidente della Camera e costituita dai presidenti dei gruppi Parlamentari. Il Governo è sempre informato delle riunioni della Conferenza per farvi intervenire un proprio rappresentante (articolo 13, comma 1, del Regolamento). Alla Conferenza possono essere, inoltre, invitati i Vicepresidenti della Camera e i Presidenti delle Commissioni parlamentari , nonché, ove la straordinaria importanza della questione da esaminare lo richieda, anche i rappresentanti delle componenti politiche del Gruppo misto alle quali appartengano almeno dieci deputati, nonché il rappresentante della componente formata dai deputati appartenenti alle minoranze linguistiche (articolo 13, comma 2, del Regolamento). La Conferenza dei Presidenti di gruppo viene convocata dal Presidente della Camera, ogni qualvolta lo ritenga utile, anche su richiesta del Governo o di un presidente di gruppo, per esaminare lo svolgimento dei lavori dell’Assemblea e delle Commissioni (articolo 13, comma 1, del Regolamento). Alla Conferenza spetta la programmazione dei lavori della Camera, attraverso la definizione del programma e del calendario dei lavori dell’Assemblea (articoli 23 e 24 del Regolamento). La Conferenza delibera, inoltre, sulle richieste di urgenza relative a progetti di legge (articolo 69, del Regolamento), sul termine richiesto dal Governo per la conclusione dell’esame in Assemblea di un disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica (articolo 123-bis del Regolamento), nonché sulla fissazione di un nuovo termine per la presentazione delle relazioni delle Commissioni su progetti di legge iscritti nel programma dei lavori dell’Assemblea, qualora il Governo, senza indicarne il motivo, abbia omesso di fornire nei tempi stabiliti i dati e le informazioni richiesti dalla Commissione (articolo 79, comma 7, del Regolamento). La presentazione di questioni pregiudiziali e sospensive riferite a provvedimenti iscritti nel calendario dei lavori può essere preannunziata nella riunione della Conferenza nella quale è predisposto il calendario; in questo caso esse sono discusse e votate prima dell’inizio della discussione generale; altrimenti l’esame ha luogo al termine della discussione generale (articolo 40 del Regolamento).

• Funzioni La Conferenza dei Presidenti di gruppo viene convocata dal Presidente della Camera, ogni qualvolta lo ritenga utile, anche su richiesta del Governo o di un presidente di gruppo, per esaminare lo svolgimento dei lavori dell’Assemblea e delle Commissioni (articolo 13, comma 1, del Regolamento). Alla Conferenza spetta la programmazione dei lavori della Camera, attraverso la definizione del programma e del calendario dei lavori dell’Assemblea (articoli 23 e 24 del Regolamento). La Conferenza delibera, inoltre, sulle richieste di urgenza relative a progetti di legge (articolo 69, del Regolamento), sul termine richiesto dal Governo per la conclusione dell’esame in Assemblea di un disegno di legge collegato alla manovra di

finanza pubblica (articolo 123-bis del Regolamento), nonché sulla fissazione di un nuovo termine per la presentazione delle relazioni delle Commissioni su progetti di legge iscritti nel programma dei lavori dell’Assemblea, qualora il Governo, senza indicarne il motivo, abbia omesso di fornire nei tempi stabiliti i dati e le informazioni richiesti dalla Commissione (articolo 79, comma 7, del Regolamento). La presentazione di questioni pregiudiziali e sospensive riferite a provvedimenti iscritti nel calendario dei lavori può essere preannunziata nella riunione della Conferenza nella quale è predisposto il calendario; in questo caso esse sono discusse e votate prima dell’inizio della discussione generale; altrimenti l’esame ha luogo al termine della discussione generale (articolo 40 del Regolamento).

• AL SENATO La Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari, presieduta dal Presidente del Senato, si riunisce con la presenza dei Vice Presidenti e con l'intervento del Governo (art. 53, comma 3, del Regolamento). Ad essa compete la programmazione dei lavori (art. 53, comma 1). A tal fine, il Presidente del Senato sottopone alla Conferenza il programma e il calendario dei lavori dell'Assemblea. Quest'ultimo reca il numero e la data delle singole sedute, con l'indicazione degli argomenti da trattare (art. 55, comma 2). Il programma e il calendario sono redatti tenendo conto delle priorità indicate dal Governo e dalle proposte avanzate dai Gruppi parlamentari e dai singoli senatori. Appositi spazi sono riservati agli argomenti sollecitati dai Gruppi di opposizione (artt. 53, comma 3, e 55, comma 1) e al sindacato ispettivo: question time (art. 151-bis); interpellanze con procedimento abbreviato (art. 156-bis); mozioni con procedimento abbreviato (art. 157, comma3); interpellanze (artt. 154 e seguenti), interrogazioni (artt. 145 e seguenti) e mozioni (artt. 157 e seguenti). Il calendario, se adottata all'unanimità dalla Conferenza dei Capigruppo, assume carattere definitivo. In caso contrario, sulle proposte di modifica decide l'Assemblea (art. 55, comma 3). Per l'organizzazione della discussione degli argomenti iscritti nel calendario, la Conferenza può determinare il tempo complessivo da riservare a ciascun Gruppo e stabilire la data per la votazione finale (art. 55, comma 5).