IL PARERE DELL’ORGANO DI REVISIONE SULLE PARTECIPAZIONI ...

Dipartimento Affari interni e territoriali

IL PARERE DELL’ORGANO DI REVISIONE SULLE PARTECIPAZIONI

SOCIETARIE DETENUTE DALL’ENTE LOCALE

Ottavio CaleoMagistrato della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Lazio


LE FUNZIONI DI CONTROLLO DELL’ORGANO DI REVISIONE SUGLI ORGANISMI PARTECIPATI DA ENTILOCALI

> Il controllo “diretto” sul corretto adempimento da parte dell’ente locale degli obblighi normativamente imposti direttamente in capo a quest’ultimo;

> Il controllo “indiretto” sul fatto l’ente locale vigili sul rispetto degli obblighi di legge da parte dei propri organismi partecipati.


I PRINCIPALI ADEMPIMENTI NELLA PROSPETTIVA DELLE SEZIONI DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

> I controlli sulla gestione finanziaria degli enti locali di cui all’art. 148 bis del TUEL e la necessità di accertare «altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente».



a) Il parere ex art. 239, c. 1, lett. b), n. 3, del Tuel, sulle proposte di costituzione o di acquisto di partecipazione in organismi e società partecipati, verificando, in particolare, con riferimento all’attività svolta dalle società a partecipazione pubblica, la ricorrenza, in concreto, di un rapporto di indispensabilità o insostituibilità tra la partecipazione societaria dell’ente e la suafinalità istituzionale secondo quanto previsto dall’art. 4, c. 1, del Tusp.



b) Il rispetto dell’iter procedurale previsto dalla legge in materia di alienazione di partecipazioni societarie c)L’avvenuto adeguamento degli statuti delle società a controllo pubblico al Tusp (artt. 16, 17, 20 e 26).

d) La corretta composizione degli organi amministrativi e di controllo societari nel rispetto delle prescrizioni imposte dall’art. 11 Tusp.

e) Le verifiche su rispetto del contratto di servizio da parte degli organismi in house.


LE VERIFICHE SUI RAPPORTI FINANZIARI INTERCORRENTI TRA ENTE LOCALE E SOCIETÀ PARTECIPATE

> La nota informativa di cui all’art. 11, c. 6, lett. j), del d.lgs. n. 118/2011, recante la conciliazione dei rapporti debitori e creditori con le società e gli organismi partecipati: deve essere asseverata dai rispettivi organi di revisione, chiamati anche ad accertare le cause di eventuali discordanze e che l’ente abbia assunto senza indugio, e comunque non oltre il termine dell’esercizio finanziario in corso, i necessari provvedimenti di riconciliazione (in tema cfr. deliberazione n. 2/2016/QMIG Sezione autonomie Corte dei conti).


LE VERIFICHE SUI RAPPORTI FINANZIARI INTERCORRENTI TRA ENTE LOCALE E SOCIETÀ PARTECIPATE

> L’organo di revisione è tenuto ad attestare, in sede previsionale, che l’ente locale abbia disposto un accantonamento a fondo perdite partecipate ai sensi dell’art. 1, comma 552, della l. n. 147/2013 e dell’art. 21, comma 1 TUSP e a dare conto di eventuali garanzie rilasciate a favore degli organismi partecipati dall’ente stesso.


IL FONDO PERDITE PARTECIPATE NELLA DISCIPLINA DEL TUSP

> L’art. 21, comma 1, del Tusp impone agli enti locali che adottano la contabilità finanziaria, nel caso in cui le proprie società partecipate presentino un risultato di esercizio negativo, di accantonare nell’anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione.



> Viene, dunque, creata una relazione diretta tra le perdite registrate dagli organismi partecipati e la consequenziale contrazione degli spazi di spesa effettiva disponibili per gli enti proprietari a preventivo, con l’obiettivo di una maggiore responsabilizzazione degli enti locali nel perseguimento della sana gestione degli organismi partecipati.

> Tale accantonamento risponde alla ratio di neutralizzare prospetticamente le ricadute negative delle gestioni societarie, riducendo le capacità di spesa dell’ente pubblico partecipante.



> L’importo accantonato è reso disponibile in misura proporzionale alla quota di partecipazione nel caso in cui l’ente partecipante ripiani la perdita di esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in liquidazione. Nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le perdite conseguite negli esercizi precedenti l’importo accantonato viene reso disponibile agli enti partecipanti in misura corrispondente e proporzionale alla quota di partecipazione.



“Il meccanismo dell’accantonamento risponde all’esigenza di consentire una costante verifica delle possibili ricadute delle gestioni esternalizzate sui bilanci degli enti locali e si pone quindi nell’ottica dalla salvaguardia degli equilibri finanziari presenti e futuri degli enti stessi. Le citate disposizioni prevedono anche che le somme accantonate nel fondo vincolato in questione tornino nuovamente nella disponibilità dell’ente partecipante (e possano cioè esseredestinate alla copertura di spese effettive) qualora il medesimo ripiani le perdite di esercizio o dismetta la partecipazione, oppure il soggetto partecipato sia posto in liquidazione. Lo stesso effetto si realizza ove le perdite conseguite in esercizi precedenti siano ripianate dagli stessi soggetti partecipati, cioè siano riassorbite attraverso la gestione successiva” (v., Sez. Liguria Corte dei conti, deliberazione n. 24/2017/PAR).


IL FONDO PERDITE PARTECIPATE: LE QUESTIONI CONTROVERSE

a) La considerazione, nella determinazione del Fondo, delle partecipate indirette dell’ente locale (su cui cfr. deliberazione Sezione controllo Veneto n. 485/2018/PRSE).

a) L’orientamento che ritiene sufficiente che le società partecipate di primo livello presentino bilanci in utile, tali da renderle in grado di assorbire perdite delle loro partecipate.

b) L’orientamento che ritiene di dover preservare in ogni caso l’ente dal vulnus ad equilibri di bilancio considerando anche tali perdite ai fini del fondo ex art. 21 TUSP o comunque tramite uno stanziamento figurativo di spesa, da far rifluire, al termine di ogni esercizio, nell’avanzo vincolato in base all’evoluzione delle dinamiche finanziarie degli organismi partecipati.



b) La valutazione circa l’opportunità di considerare, ai fini della determinazione del Fondo di cui all’art. 21 TUSP, anche le perdite di società poste in liquidazione, alla luce degli specifici rapporti con la partecipata, delle incertezze e del protrarsi del procedimento di liquidazione (su cui cfr. Sezione controllo Piemonte, delibere n. 63 e 70/2020/SRCPIE/PRSE) con consistente lievitazione delle perdite e dei costi connessi alla liquidazione: sul tema cfr. anche la relazione sulla gestione del bilancio allegata alla deliberazione n. 92/2020/PARI della Sezione controllo per la Lombardia recante la decisione di parifica del rendiconto regionale 2019.



c) L’esigenza di considerare gli effetti dell’emergenza epidemiologica Covid-19 e i casi di effettiva sopravvenienza dei problemi di continuità aziendale:- L’art. 5 d.l. n. 23/2020 (c.d. decreto liquidità), conv. dalla legge n. 40/2020, differisce al 1° settembre 2020 l’entrata in vigore dell’ultima parte ancora non a regime del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (d.lgs. n. 14/2019).



L’art. 6, d.l. n. 23/2020 sospende l’operatività delle norme del codice civile (artt. 2446 e 2447 per le spa e artt. 2482 bis e ter per srl) che impongono provvedimenti di ripiano perdite rilevanti maturate nel corso di esercizi sociali chiusi entro il 31/12/2020. - Per lo stesso periodo non opera la causa di scioglimento della società per riduzione o perdita del capitale sociale di cui agli articoli 2484, primo comma, numero 4), e 2545-duodecies del codice civile.- La ratio è scongiurare l’immediato avvio della liquidazione, a causa della mancata ricapitalizzazione, per imprese normalmente performanti che abbiano subito perdite nel 2020 a causa della pandemia che non riflettono le effettive potenzialitàdelle società.



c) La norma si ritiene applicabile anche alle società a partecipazione pubblica, ma si registra il mancato coordinamento di tali norme con gli obblighi di accantonamento previsti dall’art. 21, comma 1 TUSP che pongono, comunque, all’ente l’obbligo di reperire risorse equivalenti a carico delle disponibilità di parte corrente tali da generare un elevato fabbisogno di risorse.

- L’accantonamento è indipendente dalla misura del patrimonio netto come affermato dalla giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. Sezione Liguria, delibera n. 127 del 2018).



d) I rapporti con il c.d. divieto di soccorso finanziario, di cui all’articolo 14, comma 5, del Tusp a società partecipate, con esclusione delle quotate e degli istituti di credito, che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi.



e) L’adempimento dell’obbligo di accantonamento di quote di bilancio, in correlazione a risultati gestionali negativi degli organismi partecipati, non comporta l’insorgenza a carico dell’Ente socio, anche se unico, di un conseguente obbligo al ripiano di dette perdite o all’assunzione diretta dei debiti del soggettopartecipato (come ampiamente chiarito dalla giurisprudenza contabile).

Pur in presenza degli accantonamenti in argomento, pertanto, il “soccorso finanziario” nei confronti degli organismi partecipati si ritiene permanga del tutto precluso allorché si versi nella condizione di reiterate perdite di esercizio.



f) In tema di limiti all’accollo, da parte degli enti locali, di debiti dei propri organismi partecipati cfr., ex multis, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 47/2019/PAR dove si afferma che “in termini generali, un intervento del Comune volto ad assumere debiti della partecipata in liquidazione dovrà essere supportato da una congrua e analitica motivazione in ordine alle sottostanti ragioni di razionalità, convenienza economica e sostenibilità finanziaria che lo possano eventualmente ed esaustivamente giustificare”.



g) La sua applicazione anche in caso di consorzi di servizi partecipati da enti locali (su cui cfr. Sezione controllo Regione Lombardia, delibera n. 296/2019/PAR e, da ultimo, Sezione controllo Abruzzo, n. 157/2020/PAR).



h) Il problema del contributo a fondo perduto da parte del Comune alla società per il sostegno ad un investimento di pubblico interesse e la compatibilità con i limiti ai «trasferimenti straordinari» posti dal TUSP e alle regole sugli aiuti di stato (cfr. deliberazione Sezione controllo Veneto n. 119/2020).

- Il problema delle erogazioni liberali a sostegno delle misure antiCovid-19 effettuate da società in house tramite gli enti partecipanti in favore operatore economici presenti sul territorio e individuati dallo stesso Comune (cfr. deliberazione Sezione controllo Lombardia n. 100/2020).


L’ORGANO DI REVISIONE E I PIANI DI REVISIONE DELLE PARTECIPATE DETENUTE DALL’ENTE LOCALE

> I pareri formulati sui piani di revisione delle partecipazioni detenute dall’ente locale (artt. 20 e 24 TUSP).


IL RUOLO DEL REVISORE NELLA VALUTAZIONE DEI PIANI DI RIORDINO DELLE PARTECIPAZIONI DETENUTE

DALL’ENTE LOCALE

> L’orientamento restrittivo che esige il parere dell’organo di revisione solo in casi di adozione del piano di razionalizzazione, argomentando dall’art. 239, comma 1, lettera b) del TUEL che sancisce l’obbligatorietà dei pareri dei revisori sulle modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni come nei casi di reinternalizzazione dei servizi.



DALL’ENTE LOCALE

I casi di obbligatoria razionalizzazione (art. 20, comma 2 TUSP):a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4;b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero diamministratori superiore a quello dei dipendenti;c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento;g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all’articolo 4.



DALL’ENTE LOCALE

L’orientamento della giurisprudenza contabile (cfr. Sezione controllo Emilia Romagna, deliberazione n. 3/2018/VSGO; Lombardia nn. 422 e 423/2019) secondo cui, anche in caso di mantenimento delle partecipazioni, è sempre opportuno acquisire le valutazioni del revisore circa la compatibilità del piano di riordino adottato dall’Ente con la normativa recata dal TUSP.



DALL’ENTE LOCALE

> Gli argomenti a sostegno della tesi estensiva:

a) L’esame dei piani di riordino adottati dall’ente locale ai sensi dell’art. 20 Tusp come momento centrale per valutare non solo l’avvenuta adozione di misure di razionalizzazione nei casi previsti dalla legge, ma anche il complessivo grado di adeguamento dell’ente e dei suoi organismi partecipati alla disciplina del Tusp.



DALL’ENTE LOCALE

> Gli argomenti a sostegno della tesi estensiva:

a) Il problema dell’effettività delle misure di razionalizzazione assunte dagli enti

- Il Rapporto MEF 2019 su esiti revisione straordinaria rileva come, su un totale di 32.427 partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche, 18.124 sono risultate non conformi al Tusp e, quindi, avrebbero dovuto essere oggetto di provvedimenti di razionalizzazione.

- Fra queste ultime, solo per il 37% sono stati adottati interventi in tal senso; per quanto riguarda un ulteriore 46%, le amministrazioni hanno deliberato il mantenimento senza prevedere interventi di razionalizzazione;mentre nessuna indicazione è stata data per il 17% delle partecipazioni residue.



DALL’ENTE LOCALE

> Deve ritenersi sempre obbligatorio acquisire il parere dell’organo di revisione dell’ente locale nei casi in cui il piano adottato dall’ente contenga misure riconducibili alle previsioni di cui all’art. 239, c. 1, lett. b), n. 3, in tema di “modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni”, con tutti gli effetti di legge previsti dal comma 1-bis dello stesso articolo in termini di motivato giudizio di congruità, coerenza e attendibilità delle relative previsioni e di dovere dell’organoconsiliare di adottare i provvedimenti conseguenti, giustificando, altrimenti, le ragioni delle mancata adozione delle misure proposte dall’organo di controllo.



DALL’ENTE LOCALE

> Rientra, in ogni caso, nell’autonomia statutaria e regolamentare dell’ente locale, prevedere, nel quadro delleattività di collaborazione del revisore con l’organo consiliare previste dall’art. 239, c. 1, lett. a), del Tuel, che il revisore sia sempre tenuto ad esprimere il proprio parere in sede di adozione della delibera di riordino periodico delle partecipazioni detenute ai sensi dell’art. 20 Tusp, anche laddove meramente confermative del portafoglio di partecipazioni detenute dall’ente.



DALL’ENTE LOCALE

> In tali ipotesi il revisore fornirà il proprio avviso sulle prospettive di realizzazione del piano (raccomandando, se del caso, la concreta attuazione delle misure ivi previste) nonché sulla coerenza delle determinazioni assunte dall’ente con la normativa recata dal Tusp, restando impregiudicata ogni valutazione di merito politico rimessa ai competenti organi comunali.



DALL’ENTE LOCALE

> Resta il problema se tali valutazioni siano da considerarsi prestazioni aggiuntive cui parametrare il compenso degli organi di revisione, problematica postasi in ordine alla possibilità del revisore dell’ente locale di validare il Piano economico finanziario della TARI 2020 recentemente ammessa da ARERA (cfr. delibera n. 57/2020).

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