Il nuovo senato e la fine del bicameralismo paritario

A cura di Paolo Raffaldi & Michela Molino

IL NUOVO SENATO E LA FINE DEL BICAMERALISMO

PARITARIO

Ragioni storiche, dibattito politico e motivazioni giuridiche.


Il Disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi, approvato in prima delibera dal

Senato l’8 agosto 2014, contiene disposizioni per:

Il superamento del bicameralismo paritario

La riduzione del numero dei parlamentari

Il contenimento dei costi

La revisione del Titolo V° (II° parte della Costituzione)

La soppressione del CNEL


Come nasce questa riforma?Cosa cambia?

Perchè un nuovo Senato?Come si struttura?

Che cos’è il bicameralismo paritario?Perché occorre riformarlo?

Riformare la Costituzione:


La COSTITUZIONE ITALIANA, entrata in vigore nel 1948, si presenta così:

La I° Parte riguarda i Diritti e i Doveri dei cittadini

La II° Parte riguarda l’Ordinamento della Repubblica

I primi 12 articoli sono i Principi fondamentali della Costituzione stessa e della Repubblica italiana


Principi fondamentali:

Durante i lavori dell’Assemblea costituente (1946-47) si discusse a lungo sulla loro natura.

Qualcuno aveva proposto di scorporarli facendone una specie di preambolo, simile alle Dichiarazioni dei diritti

proclamate dalle grandi rivoluzioni moderne (francese e americana in primis).

Alla fine si scelse di far in modo che tali articoli non rischiassero di rimanere soltanto principi di alto contenuto

morale e civile, ma acquisissero, oltre a ciò, anche la natura di vere e proprie disposizioni giuridiche, precisate e

dispiegate nelle successive due parti del testo costituzionale.


Diritti & Doveri dei cittadini:

Si dividono in Titoli:

- il primo riguarda i Rapporti civili (dall’art. 13 all’art. 28)

- il secondo concerne i Rapporti etico-sociali (dall’art. 29 all’art. 34)

- il terzo concerne i Rapporti economici (dall’art. 35 all’art. 47)

- il quarto riguarda i Rapporti politici (dall’art. 48 all’art. 54)

Complessivamente essi trattano il grande tema del costituzionalismo moderno: quello dei DIRITTI UMANI.


Ordinamento della Repubblica:

Si divide in 6 Titoli che riguardano il Parlamento (art. 55-82), il Presidente della Repubblica (art. 83-91), il Governo (art. 92-100), la Magistratura (art. 101-113), le Regioni, le Province, i Comuni (art. 114-133), le Garanzie costituzionali (art. 134-

139).

Complessivamente essi trattano l’altro grande tema del costituzionalismo moderno: quello della SEPARAZIONE DEI

POTERI.


→ NON riguarda i Principi fondamentali

→ NON riguarda i Diritti e i Doveri dei cittadini

→ riguarda ESCLUSIVAMENTE l’Ordinamento della Repubblica

La Legge di revisione costituzionale Renzi-Boschi...


Nella II° Parte del testo costituzionale:

→ 6 articoli vengono modificati in modo sostanziale: artt. 55, 70, 72, 77, 94, 117

→ 8 articoli sono oggetto di modifiche: artt. 64, 71, 83, 85, 86, 114, 118, 135

→ 2 articoli vengono abrogati: artt. 58, 99

→ le modifiche residue sono soltanto consequenziali e riguardano quasi una trentina di articoli


La Riforma concerne in particolare due punti del sistema costituzionale: il SENATO e le REGIONI.

NON tocca la forma di Stato e la forma di governo, che rimangono immutate

NON cambia i poteri del Presidente del Consiglio e del Presidente della Repubblica

NON modifica la formula elettorale, che è rimessa a una legge ordinaria.


Quale riforma? Per cosa?


I problemi che dobbiamo affrontare oggi:

Il cambiamento continuo dei governi →instabilità dell’azione governativa

La frammentazioni delle coalizioni →irresponsabilità politica dei governi

La difficoltà di stabilire chiare maggioranze →consociativismo e trasformismo parlamentare

Un procedimento legislativo appesantito →confusione dei processi decisionali

La sovrapposizione di competenze tra lo Stato e le Regioni →inefficienze e contenzioso in materia di attribuzioni davanti alla Corte Costituzionale


Cosa possiamo fare:

La RIFORMA COSTITUZIONALE fornisce soluzioni ad alcune delle nostre criticità con:

1) il superamento del bicameralismo paritario

2) la fiducia al governo data dalla sola Camera

3) la prevalenza legislativa della Camera politica

4) un Senato di rappresentanza territoriale indirettamente eletto

5) la revisione del titolo V°

6) l’abolizione degli enti inutili e/o costituzionalmente non necessari


Si tratta di una RIFORMA COSTITUZIONALE certamente imperfetta, essendo frutto anche di

compromessi, e pur tuttavia abbastanza coerente nel suo impianto complessivo.

E’ una riforma in continuità con molte proposte del passato e con l’iniziale ispirazione dei

Costituenti del 1946-47.


Sulle spalle dei giganti...


La II° parte della Costituzione...

“...ha presentato da subito gravissime fragilità. Nell’equilibrio dei poteri l’esecutivo è stato fin dall’inizio debole. I costituenti avevano previsto la necessità di dispositivi per evitare l’instabilità dei governi e le degenerazioni del parlamentarismo; ma questi dispositivi non sono mai arrivati. Presto apparve chiaro che il bicameralismo paritario era indifendibile. Siamo in un ritardo gravissimo. I tentativi sono stati molti: la bicamerale presieduta da Bozzi, la commissione De Mita-Iotti, la commissione D’Alema, che vide collaborare tutte le forze politiche e fu silurata alla fine. Se si affossa anche questo sforzo di revisione costituzionale, allora è finita: l’Italia apparirà come una democrazia incapace di riformare il proprio ordinamento e mettersi al passo con i tempi.”

(Giorgio Napolitano)


Durante i lavori della seconda sottocommissione (relativa all’Organizzazione costituzionale dello Stato) formatasi in seno all’Assemblea Costituente e presieduta da Umberto Terracini, un ordine del giorno approvato nel settembre

del 1946 stabilì:

“La seconda sottocommissione…ritenuto che né il tipo del governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l'adozione del sistema parlamentare da

disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell'azione di Governo e ad

evitare le degenerazioni del parlamentarismo.”


Il mutamento degli scenari geopolitici, legati alla Guerra fredda, impedì già nel 1947 di dar seguito

a quanto detto.

Ma la discussione non si esaurì, anche in virtù del fatto che i governi in Italia durante la Prima

Repubblica, furono sempre contrassegnati da una profonda instabilità.


Con l’inizio della Seconda Repubblica, nei primi anni novanta, si incominciò a pensare a quali

potessero essere le riforme necessarie al rinnovamento democratico del sistema politico italiano, un sistema che stava vivendo la crisi

dei principali partiti di governo e di opposizione e che si stava avviando sempre più verso un

assetto bipolare.


Una transizione mancata?


La riforma ha radici lontane...a sinistra!

Nel programma dei PROGRESSISTI del 1994:

“Proponiamo una legge elettorale che preveda il doppio turno e la scelta esplicita della maggioranza parlamentare e delPresidente del Consiglio, ...il governo di legislatura; la riduzione dei ministri e deiparlamentari; il potere di nomina e revoca dei ministri da partedel presidente del Consiglio.”

Nel programma dell’ ULIVO del 1995:

“...appare opportuna nel

nostro Paese l'adozione di una forma di governo centrata sulla figura del Primo Ministro investito in seguito al voto di fiducia parlamentare in coerenza con gli orientamenti dell'elettorato.”


La riforma Renzi-Boschi, approvata in parlamento dopo una discussione durata 2 anni e 6 passaggi parlamentari, costituisce una risposta, in funzione democratica, ai problemi che interessarono già i Costituenti e che furono nuovamente all’attenzione di tutti nel passaggio tra la Prima e la Seconda Repubblica.


Le Bicamerali

La commissione parlamentare per le riforme costituzionali è una commissione bicamerale, istituita più volte nella storia della Repubblica italiana per studiare e proporre modifiche alla Costituzione. È conosciuta con il nome di “Bicamerale”.

Pur avendo rappresentato un'importante sede di riflessione sulle prospettive di miglioramento del nostro ordinamento

costituzionale, nessuno dei tentativi di procedere per questa via alla modifica della Costituzione ebbe successo.

Nel 2001 e nel 2006, le riforme costituzionali approvate dal Parlamento e sottoposte agli elettori per il referendum

confermativo hanno seguito il metodo ordinario di revisione costituzionale, previsto dall'articolo 138 della Costituzione.

La prima commissione bicamerale per la riforma della Costituzione risale al 1983.


Bicamerale Bozzi (1983-85)

-> Il bicameralismo va differenziato secondo il principio del silenzio-assenso: le leggi possono essere richiamate dall’altra Camera entro un determinato termine, altrimenti si intendono approvate

-> Il “semestre bianco” deve essere abolito, per cui il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere anche negli ultimi sei mesi del settennato

-> La fiducia viene accordata al solo Presidente del Consiglio, come nell’ordinamento costituzionale tedesco

La Costituzione resta immutata, ma il dibattito è riaperto, anche se i tempi non sono ancora maturi per un risultato concreto.


Bicamerale De Mita-Iotti (1993-94)

I lavori si concentrano sulla II° parte della Costituzione. Il progetto che viene presentato agli inizi del 1994:

rafforza il ruolo del Presidente del Consiglio riduce il numero dei ministri limita da 5 a 4 anni la durata delle legislature divide la legislazione statale da quella regionale individuando le materie di competenza del Parlamento e lasciando il resto alla competenza dei consigli regionali.

La fine anticipata della legislatura blocca questo progetto.


Bicamerale D’Alema (1997)La Commissione, incaricata di formulare una ipotesi di revisione in materia di “Forma di Stato, forma di Governo, bicameralismo e sistema delle garanzie”, presenta alcuni progetti fondati sui seguenti punti:

- modifica della forma di Governo in senso semi-presidenziale- differenziazione del bicameralismo e riduzione del numero di deputati e senatori- distinzione tra leggi bicamerali paritarie (le Camere hanno uguale peso), non paritarie (in caso di contrasto, delibera in via definitiva la Camera dei Deputati) e monocamerali- rafforzamento dell’Esecutivo rispetto al Parlamento- assegnazione di potestà legislativa alle Regioni nelle materie in cui non viene espressamente attribuita allo Stato

Le divergenze tra le diverse forze politiche causano l’interruzione anche di questo iter di riforma, ancor prima del voto in Parlamento.


Perché è importante riformare il sistema ora?

L’esigenza di riforma costituzionale è avvertita in Italia da decenni, e i tentativi fatti negli anni sono tutti falliti.

Nel frattempo alcune delle ragioni che spingevano ad una riforma si sono acuite in forza di mutamenti storici di

enorme portata.


Lo scenario geopolitico, con la fine della Guerra fredda, da bipolare è diventato multipolare e ha visto la nascita dell’Unione Europea come nuovo soggetto economico che si regge su un proprio sistema monetario, ma che ancora non mostra una compiuta unità politica.

L’evoluzione globale del capitalismo, che ha preso le mosse dalla svolta neoliberista degli anni ottanta del secolo scorso, ha reso la finanza ed i suoi apparati un potere in grado di determinare fortemente gli assetti internazionali, contribuendo a mettere in serio pericolo la democrazia in molte parti del mondo.


Il contesto istituzionale internazionale è cambiato profondamente.

Il contesto italiano è mutato: il potere pubblico è diviso oggi tra lo Stato e 20 regioni, tutte dotate di poteri

legislativi. L’esercizio del potere legislativo (da parte di entrambi) è sottoposto al vaglio di costituzionalità e a

quello di compatibilità comunitaria.


La riforma attuale:

Mette il nostro ordinamento costituzionale in linea con quelli delle altre democrazie con le quali collaboriamo e competiamo

Rappresenta una base solida per continuare sulla strada delle riforme economiche

Può diventare uno strumento importante per rafforzare la democrazia e la politica italiana

E’ uno strumento prezioso per perseguire meglio in futuro l’attuazione dei principi fondamentali e la tutela dei diritti


La Costituzione, nata nel 1947 dopo la terribile esperienza del fascismo, con la paura di nuove svolte autoritarie e con

l’intento di porre limiti e freni all’azione dell’Esecutivo (qualora soprattutto questo potere si fosse trovato nelle mani dei comunisti e dei socialisti) deve oggi essere rivista, per

risolvere il problema del rafforzamento della capacità di decisione del sistema democratico.

Perchè?Perchè quando la politica e le istituzioni appaiono incerte e non decidono, altri poteri lo fanno al posto loro. Oggi questi

poteri sono rappresentati dalle lobbies, dal potere finanziario e dei grandi monopoli, ma anche dalle grandi tecnocrazie europee. E’ un problema che riguarda lo stato delle nostre

democrazie, che sono tali solo se consentono e si reggono su un binomio preciso: partecipazione e decisione.


Processo legislativo attuale:


Il bicameralismo paritario fa sì che le due camere del Parlamento svolgano le stesse funzioni.

Non sarebbe stato meglio optare fin dall’inizio per un monocameralismo o un bicameralismo

differenziato?


Monocameralismo o Bicameralismo differenziato?

Socialisti e comunisti erano convinti sostenitori del monocameralismo

gran parte dei Democristiani costituenti erano favorevoli a un Senato espressione delle categorie sociali in forma corporativa

Alcuni esponenti Repubblicani propendevano invece per una Camera delle Regioni


Nell’Unione Europea:

MONOCAMERALISMO: Danimarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Portogallo, Slovacchia, Svezia, Ungheria.

BICAMERALISMO: Austria, Belgio, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Repubblica Ceca, Slovenia, Spagna.


Lo strano “caso” tedesco:

Il Bundesrat non è considerato propriamente uno dei due rami di un parlamento bicamerale e non detiene competenza legislativa piena, ma solo in materie

espressamente individuate dalla Legge Fondamentale.

Esso è espressione del principio democratico e di quello federale ad un tempo.

In base all’art. 50 della Legge Fondamentale, è l’organo attraverso il quale i Lander partecipano al potere

legislativo e all’amministrazione dello Stato federale e si occupano di questioni relative all’Unione europea.


Due eccezioni bipolari:

La Camera dei Lords del parlamento inglese, primogenitrice antica del bicameralismo e oggetto di continue revisioni in vista dell’abbandono di ogni residuo liberale di rappresentanza per ceti.

Il Senato italiano, l’unica che assomma questi due caratteri: estrazione identica alla Camera e identiche funzioni.


Sicuramente il BICAMERALISMO PARITARIO che abbiamo avuto finora non rappresenta una risorsa, semmai un vincolo

non più necessario.

Il tema delle riforme istituzionali è un tema che è stato posto da subito come una delle priorità fondamentali del PD, che

oggi si fa promotore finalmente di una legge, che sarà oggetto di referendum il prossimo ottobre.


Oggi la situazione è matura:

Buona parte della potestà legislativa è andata:

→ all’Unione Europea→ alle Regioni→ al Governo

→ ad Autorità indipendenti

La necessità di decidere in tempi più rapidi è cresciuta.

Sappiamo che le complicazioni del bicameralismo paritario nonhanno aiutato a migliorare le leggi.

In alcuni casi portano allo stallo, in altri danno un motivo (o un alibi) ai governi per aggirare il Parlamento attraverso decreti-legge e voti

di fiducia.


Un nuovo processo legislativo?

A cura di Paolo Raffaldi & Michela MolinoA cura di Paolo Raffaldi & Michela Molino

Quali articoli cambiano?


Art. 55

→ viene sostituito dall’art. 1

→ stabilisce la parità di genere nel Parlamento

→ la CAMERA rappresenta la nazione: vota la fiducia al governo, ha funzione di indirizzo politico,

legislativa e di controllo dell’azione governativa


→ il SENATO rappresenta le istituzioni territoriali:

Esercita funzioni di raccordo tra lo Stato, altri enti della Repubblica e l’Unione europea

Partecipa alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea

Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche

dell’Unione europea sui territori

Esprime parere sulle nomine del governo e verifica l’attuazione delle leggi


Art. 57

→ viene sostituito dall’art. 2

→ modifica la composizione del Senato


Si passa da 315 a 95 senatori (+5 eventuali)

74 consiglieri regionali (nessuna regione ha un numero di senatori minore di 2) + 21 sindaci (uno per ogni regione)

I Consigli regionali (e delle Province autonome) eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati

consiglieri e, uno per ciascuno, tra i sindaci del territorio

Potrebbero essere Senatori anche i Presidenti di Regione

La durata del mandato dei senatori coincide con quella deiconsigli regionali che li hanno eletti

Fino ad un massimo di altri 5 senatoripotrebbero essere nominati dal Presidente della Repubblica, ma

soltanto quando i senatori a vita diventeranno meno di 5


Artt. 58, 59, 60

→ è abrogato l’art. 58

→ i 5 senatori nominati per meriti sociali, artistici, scientifici, letterari dal Presidente della Repubblica non saranno più a vita, ma solo per un mandato di 7 anni

→ la Camera è eletta ed ha una durata di 5 anni


Artt. 63 e 64

→ l’elezione o la nomina alle cariche del Senato possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di

governo regionali o locali.

→ i membri del parlamento hanno il dovere di partecipare ai lavori delle commissioni e alle sedute dell’assemblea

→ i diritti delle minoranze parlamentari sono garantiti dai regolamenti; inoltre il regolamento della Camera

disciplina lo Statuto delle opposizioni


Artt. 67 e 69

→ i membri del parlamento esercitano le loro funzioni senza vincoli di mandato

→ i membri della Camera dei deputati percepiscono una indennità stabilita per legge


• Articoli coinvolti: dall’art. 70 all’art. 75

• Aspetti/temi coinvolti:

Competenze delle due Camere

Iniziativa legislativa

Procedimento legislativo

Entrata in vigore delle leggi

Poteri di rinvio del Presidente della Repubblica

Referendum

La formazione delle leggi:


Art. 70Funzione legislativa

Esercizio collettivo della funzione legislativa nelle seguenti materie:

• Riforma/revisione costituzionale

• Ordinamento degli enti locali

• Associazioni tra Comuni

• Attuazione del Titolo V°

• Partecipazione al formare il diritto dell’UE

• Ratifica a trattati UE


Le altre leggi sono deliberate dalla Camera dei Deputati.

Ogni ddl approvato dalla Camera viene immediatamente trasmesso al Senato che può:

→ esaminarlo entro i successivi 10 giorni qualora lo

richieda 1/3 dei suoi membri→ proporre modifiche al testo, sulle quali la Camera si

pronuncia in via definitiva


Nei casi in cui la legge statale può intervenire anche al di fuori delle materie di propria competenza (art. 117), il Senato può apportare modifiche qualora votate a maggioranza assoluta dei suoi componenti. A tali modifiche la Camera può non conformarsi SOLTANTO a maggioranza assoluta dei suoi membri.


Quando:

- Il senato non chiede l’esame del progetto

oppure- sia inutilmente decorso il

termine per chiederlooppure

- la camera si sia pronunciata in via definitiva

PROMULGAZIONE

:


In ogni caso, il Senato può:

→ svolgere indagini conoscitive→ formulare osservazioni sugli atti all’esame della Camera.


Art. 71Iniziativa legislativa

• L’iniziativa legislativa appartiene:– al Governo

– A ciascun membro della Camera

– al Senato, a maggioranza assoluta dei suoi membri. Su questi progetti, la Camera DEVE pronunciarsi entro 6 mesi dalla deliberazione del Senato

– 150.000 elettori. I regolamenti parlamentari dovrebbero regolarne l’esame e la deliberazione.

Rinvio a una futura legge costituzionale istitutiva di referendum popolari propositivi e di indirizzo.


Art. 72Procedimento legislativo

Costituzione del 1948

• Ogni ddl viene esaminato e votato dalle due Camere.

• Regolamenti parlamentari stabiliscono casi e forme di procedimenti in Commissione (abbreviati). In questi casi, fino alla sua approvazione definitiva, il ddl può essere rimesso alla Camera dietro richiesta di:

•Governo

•1/10 membri della Camera

•1/5 membri della Commissione.

• Riserva di assemblea per alcune leggi

Riforma 2016• Solo i ddl bicamerali sono esaminati e

votati dalle due Camere.

• Tutti gli altri sono esaminati e votati dalla sola Camera dei Deputati, con procedimento ordinario o abbreviato in Commissione. Il ddl può tornare all’esame dell’aula su richiesta di:

•Governo

•1/10 membri della Camera

•1/5 membri della Commissione

• Riserva di assemblea anche per i ddl di conversione dei decreti-legge.

● Governo: “corsia preferenziale” con voto a scadenza per leggi essenziali all’attuazione del programma di governo.


Art. 73Promulgazione

• Il Presidente della Repubblica promulga le leggi entro un mese dall’approvazione.

• Le leggi elettorali possono essere sottoposte, prima della loro promulgazione, al controllo di legittimità costituzionale, se lo richiedono:

– 1/4 dei deputati

– 1/3 dei senatori.

La Corte costituzionale decide entro 30 giorni, durante i quali la promulgazione rimane sospesa.

In questo modo viene introdotto un nuovo tipo di controllo di legittimità costituzionale, preventivo e astratto (modifica art. 134)

Ciò è possibile retroattivamente anche per le leggi elettorali approvate nel corso della XVII legislatura.


Art. 74Poteri di rinvio del Presidente della

Repubblica

• In sede di promulgazione, il Presidente della Repubblica può rinviare il testo alle Camere con messaggio motivato e chiedere una nuova deliberazione

MA

se le Camere approvano nuovamente il testo, questo deve essere promulgato.

Qualora il rinvio riguardi una legge di conversione di un decreto legge, il termine per la conversione viene differito di 30 giorni, passando quindi da 60 a 90.


Art. 75Referendum abrogativo

• Il referendum può essere chiesto da 500.000 elettori o 5 Consigli regionali ed è approvato se ha partecipato al voto la maggioranza degli aventi diritto e viene raggiunta la maggioranza dei voti validi.

• Se la richiesta è avanzata da 800.000 elettori, il quesito è approvato quando ha partecipato alla votazione la metà più uno dei votanti alle ultime elezioni e viene raggiunta la maggioranza dei voti validi.

Rimangono i limiti al referendum per alcune tipologie di legge.

A cura di Paolo Raffaldi & Michela MolinoA cura di Paolo Raffaldi & Michela MolinoA cura di Paolo Raffaldi & Michela Molino

Ricapitolando:

Il nuovo senato e la fine del bicameralismo paritario

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