IL NUOVO DECRETO MILLEPROROGHE - ASFEL · Il nuovo decreto milleproroghe Il decreto milleproroghe...

Management localeRivista di amministrazione, finanza e controlloISSN 2420-7845

Anno IV • numero 12 • Dicembre 2016

IL NUOVO DECRETO MILLEPROROGHEPuntuale arriva il decreto di fine anno

“Le tante e diverse variazioni nel Bilancio Armonizzato”

“La soppressione di Equitalia e la definizione agevolata prevista dal D.L. n. 193/2016 convertito con modifiche dalla L. n. 225/2016”

“Il Fondo per le Risorse Decentrate: controlli ed errori riscontrati”

2 MANAGEMENT LOCALE Anno IV • numero 12 • Dicembre 2016

5 “Il nuovo decreto milleproroghe” di Eugenio Piscino

12 “Le tante e diverse variazioni nel Bilancio Armonizzato”di Antonino Mineo

16 “La soppressione di Equitalia e la definizione agevolata prevista dal D.L. n. 193/2016 convertito con modifiche dalla L. n. 225/2016” di Marco Lo Franco

42 “Il DURC nel nuovo codice degli appalti.” di Antonietta Morgillo

48 “Gli strumenti di risoluzione delle controversie alla luce del D.lgs.n. 50/2016 (I parte)”di Immacolata Garofalo

48 “Le Linee guida Anac sull’accesso civico “generalizzato”.”di Liliana Cirillo

RUBRICHE

“Il Fondo per le Risorse Decentrate: controlli ed errori riscontrati”a cura di Paolo Longoni e Rosario Poliso

“L’accesso civico ampliato introdotto dal decreto legislativo 97/2016 (prima parte)” a cura di Stefano Usai

Collaboratori Comitato Scientifico Contatti

IN QUESTO NUMERO

3 MANAGEMENT LOCALE Anno IV • numero 12 • Dicembre 2016

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Hanno collaborato a questo numeroEugenio Piscino esperto di finanza locale e fiscalità locale, dirigente di enti locali, Presidente dell’A.S.F.E.L. email: [email protected]

Immacolata Garofalo funzionario del Ministero dello Sviluppo Economico, Direzione Generale Attivita’ Territoriali-Ispettorato Territoriale Campaniaemail:[email protected].

Marco Lo FrancoFunzionario Ragioneria Generale Città metropolitana di Roma Capitaleemail: [email protected]

Paolo Longonicommercialista, esperto di contabilità pubblica e di servizi pubblici locali email: [email protected]

Antonino MineoPresidente Asfel Sicilia, commercialista, revisore enti localiemail: [email protected]

Antonietta Morgillocollaboratore amministrativo Ministero della Difesa email: [email protected]

Stefano Usaicollaboratore del “Quotidiano degli enti locali e PA del Sole 24 ore”, per varie riviste Maggioli, Ipsoa, CEL. Formatore e autore di numerose pubblicazioni in materia di appalti, procedimento e finanza localeemail:[email protected]

Liliana Cirillo funzionario di enti locali, esperto in gestione del personale, [email protected]

Dicembre 2016 • numero 1 • Anno IV • MANAGEMENT LOCALE 4


Il comitato scientificoAntonini Luca Avvocato Professore ordinario di Diritto Costituzionale presso l’Università di Padova - Presidente della Copaff

Barbiero Alberto Consulente amministrativo-gestionale in materia di appalti e di società partecipate

Bellesia Mauro Dirigente Enti Locali, Docente di corsi

Buscema Angelo Presidente di coordinamento delle Sezioni riunite di controllo

Cascone Gennaro Dirigente enti locali, Docente di corsi

Caterini Enrico Professore ordinario di Diritto Privato preso l’Università della Calabria

D’Aristotile Ebron Professore a contratto di Economia delle aziende ed amministrazioni pubbliche Università G D’Annunzio Chieti Pescara

Fabiano Santo Docente universitario e formatore

Fissi Silvia Assegnista di ricerca e docente a contratto di Economia Aziendale presso l’Università degli Studi di Firenze

Giordano Biagio Mef - Ragioneria Generale dello Stato - Dirigente Ispettorato Generale di Finanza- Servizi ispettivi di finanza pubblica-Settore IV

Gori Elena Ricercatore di Economia Aziendale presso l’Università degli Studi di Firenze

Graffeo Maurizio Presidente della Sezione Regionale di controllo della Corte Conti - Sicilia

Jorio Ettore Professore di Diritto Sanitario presso l’Università della Calabria

Miele Tommaso Magistrato della Corte dei conti - Presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti

Occhiena Massimo Professore associato di diritto amministrativo presso l’Università Bocconi

Piperata Giuseppe Professore associato di diritto amministrativo presso l’Università Iuav di Venezia

Piscino Eugenio Dirigente enti locali, esperto di finanza e fiscalità locale

Pizziconi Giampiero Magistrato della Corte Conti, Sezione Regionale di controllo del Veneto

Sorci Antonio Assistant professor di Economia Aziendale presso l’Università Kore di Enna

Tessaro Tiziano Magistrato della Corte Conti, Sezione Regionale di controllo del Veneto

Rosario Scalia Presidente della Sezione regionale di controllo della Basilicata della Corte dei conti


MANAGEMENT LOCALE Anno IV • numero 12 • Dicembre 20165

Il nuovo decreto milleproroghedi Eugenio Piscino

Premessa

Puntuale, come ogni anno, arriva il decreto milleproroghe, il d.l. n. 244 del 30 dicembre 2016, che contiene una serie di differimenti dei termini di provvedimenti legislativi.

Nel decreto legge presentato in Consiglio dei ministri di giovedì 29 dicembre sono presenti una serie di disposizioni di interesse degli enti locali. Si tratta, come si vedrà in seguito, delle misure in tema di gestione associata dei comuni più piccoli, dell’ulteriore slittamento del termine di approvazione del bilancio di previsione, della proroga delle graduatorie e delle particolari disposizioni per i co.co.co. e per i lavoratori precari della pubblica amministrazione.

Il bilancio

Il comma 454 dell’articolo unico della legge di bilancio per il 20171 ha previsto il differimento al 28 febbraio prossimo del termine per l’approvazione del bilanci di previsione degli enti locali.

In queste settimane da più parti è stato chiesto un ulteriore intervento sul punto e con il decreto legge in commento, all’articolo 5 comma 11, si dispone l’abrogazione del comma su indicato e il differimento del termine di approvazione del bilancio al 31 marzo 2017.

Ritardano, anche quest’anno, i dati sul Fondo di solidarietà comunale, nonostante siano stati

1Si tratta della legge 11 dicembre 2016 n. 232, comma 454: 454. Il termine per la deliberazione del bilancio annuale di previsione degli enti locali per l’esercizio 2017, di cui all’articolo 151 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è differito al 28 febbraio 2017.

i bilanci di previsione al 31 marzo prossimo



Eugenio Piscino

Il nuovo decreto milleproroghe

approvati i nuovi fabbisogni standard2 che, unitamente alla capacità fiscali determinano per il 40 per cento l’ammontare del FSC per il 2017.

Nonostante quest’entrata rappresenta, ormai, solo una parte marginale delle risorse dei comuni, la mancata fissazione dell’ammontare è ancora fonte di giustificazioni per il differimento del termine di approvazione dello strumento programmatorio.

Il comma 4 sempre dell’articolo 5 proroga l’attribuzione del potere al prefetto di intervento in caso di mancato rispetto del termine ultimo di approvazione del bilancio entro il 31 marzo prossimo.

La norma3 disciplina la procedura attraverso la quale il prefetto interviene con poteri sostitutivi per l’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali, qualora il documento contabile non sia stato approvato dall’ente nei termini.

Tale disposizione è stata resa applicabile, con successivi interventi normativi di proroga dei termini, fino a tutto il 2016, e viene ora ulteriormente prorogata per l’anno 2017.

La procedura di cui al citato articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 314 del 2004 sostituisce la procedura di cui all’articolo 141, comma 2, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che affida la competenza all’attivazione del meccanismo sostitutivo all’organo regionale di controllo, non più esistente.

Il versamento delle entrate locali

Il comma 4 dell’articolo 13 prevede il differimento di sei mesi per l’obbligo di versamento diretto sul conto di tesoreria dell’ente locale, per le entrate riscosse, in forma spontanea, da parte dei concessionari. L’entrata in vigore è, pertanto, prevista per il prossimo 1° luglio.

Si ricorderà che l’articolo 2-bis del decreto-legge22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge1°dicembre 2016, n. 225, prevede che in deroga ad altre disposizioni4 il versamento spontaneo di tutte le entrate comunali, anche non tributarie, debba essere effettuato direttamente sul conto corrente di tesoreria, con l’eccezione dell’IMU e della TASI che continuano a essere versate esclusivamente con modello F24 o con bollettino postale unico.

La ratio della disposizione è quello di limitare i rischi relativi al maneggio del denaro pubblico da parte dei soggetti esterni, benchè iscritti negli appositi albi ministeriali. La limitazione è relativa, come detto, ai soli pagamenti spontanei, non applicandosi ai versamenti derivanti da atti di accertamento o ingiunzione.

2L’approvazione, il 13 settembre 2016, all’unanimità dalla Commissione Tecnica sui Fabbisogni Standard (compo-sta da rappresentanti del Governo, dell’Istat e delle autonomie locali) delle nuove regole di calcolo dei fabbisogni standard comunali per l’anno 2017. I lavori della commissione sono iniziati il 1 giugno 2016 con il supporto tecnico di SOSE e si sono conclusi con largo anticipo rispetto al previsto, il 13 settembre avrebbe dovuto consentire di definire entro il 2016 le risorse comune per comune per evitare proroghe ulteriori alla scadenza già annunciata del 28 febbraio per la chiusura dei preventivi.

3Il riferimento è all’articolo 1, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314, convertito, con modifi-cazioni, dalla legge 1° marzo 2005, n. 26.

4Ci si riferisce all’articolo 52 del d. lgs. n. 446 del 1997.

il potere del Prefetto in caso di mancata approvazione del bilancio



Eugenio Piscino


La proroga normativa in commento ha permesso di risolvere uno dei principali problemi applicativi riscontrati, in quanto non era presente alcuna disposizione che facesse decorrere l’applicazione dalla scadenza contrattuale né la previsione di un periodo transitorio.

La norma va, inoltre, raccordata con analoga e contraria disposizione5 che impone al concessionario l’apertura di uno o più conti correnti di riscossione sui quali debbono affluire tutte le somme riscosse. Tale disposizione è da ritenersi tacitamente abrogata per incompatibilità con la norma sopravvenuta, sempre limitatamente alle riscossioni spontanee.

In ordine all’applicazione della nuova modalità di riscossione entrata in vigore il 3 dicembre 2016, sono state manifestate diverse difficoltà da parte dei soggetti che devono adeguarsi alle nuove disposizioni riguardanti gli obbligati, i quali devono essere adeguatamente informati dagli enti locali e dai concessionari a cui è affidato il servizio di riscossione delle entrate di detti enti.

Pertanto, al fine di consentire tale informazione ai soggetti tenuti al versamento e l’efficace adeguamento al sistema di pagamento previsto dall’articolo 2-bis del decreto-legge n. 193 del 2016, anche in vista delle modifiche proposte nello stesso articolo in commento, il comma 1 prevede lo slittamento dell’applicazione delle disposizioni in questione a far data dal 1° luglio 2017.

È da sottolineare che quest’ultimo termine si pone in linea con quello previsto per l’operatività del nuovo soggetto, denominato Agenzia delle entrate-Riscossione, che, proprio a partire dal 1° luglio potrà occuparsi anche della riscossione degli enti locali.

Le proroghe relative al precariato

Le graduatorie. Il decreto legge n. 244/2016 dispone, all’articolo 1 comma 1, la proroga delle graduatorie dei concorsi pubblici in scadenza al 31 dicembre 2016. In realtà, le graduatorie più datate, cioè quelle vigenti alla data di entrata in vigore del d.l. n. 101/2013 erano già state oggetto di slittamento con il comma 368 della legge di bilancio 2017, che aveva (inspiegabilmente) lasciato fuori le graduatorie approvate dopo il 1° settembre 2013.

5E precisamente l’articolo 7, comma 2, lett. gg- septies del d.l. n. 70 del 2011.

il versamento diretto dei tributi a partire dal 1° luglio



Eugenio Piscino


Il decreto milleproroghe estendendo la validità fino al termine del 2017, anche a queste ultime, introduce due elementi di particolarità. Si prevede che la norma si applichi alle sole amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni e che la proroga è valida fino al 31 dicembre prossimo ma ferma restando la vigenza fino alla completa assunzione dei vincitori.

Pertanto, a partire dal 2018 le graduatorie perderanno efficacia per gli idonei mentre le amministrazioni dovranno utilizzarle per assumere i vincitori6.

La disposizione si rende necessaria in quanto anche nell’anno 2016 le pubbliche amministrazioni sono state soggette a limitazioni, anche totali, delle assunzioni e, pertanto, non hanno potuto utilizzare le graduatorie vigenti. Il ritardo nell’impiego delle risorse 2016 è dovuto, principalmente, ai tempi necessari per dare attuazione alle procedure di mobilità del personale degli enti di area vasta e della Croce Rossa italiana.

Quelli relativi alle risorse degli anni precedenti scaturiscono originariamente dagli interventi di riorganizzazione previsti dalla legge, dai blocchi delle assunzioni che ne sono derivati e dai tempi di svolgimento delle procedure concorsuali.

Sul punto si ricorda che il decreto del Ministro per la semplificazione e per la pubblica amministrazione del 14 settembre2015 ha previsto la momentanea sospensione delle assunzioni consentite dalla normativa vigente in attesa della conclusione dei processi di mobilità previsti. Tale previsione è stata confermata dall’articolo 1, comma 234, della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità 2016), che subordina le assunzioni al preventivo sblocco da parte del Dipartimento della funzione pubblica in ragione del grado di ricollocazione del personale in mobilità.

La proroga in commento permette di poter contare sulle disponibilità dei budget già accantonati da leggi precedenti, senza mandarli in economia, ed è più che mai fondamentale per finanziare la mobilità nonché le assunzioni che successivamente saranno consentite. Ciò risponde, altresì, all’obiettivo di consentire, in un regime di forti limitazioni delle assunzioni e di scarso ricambio generazionale, di utilizzare nel modo migliore le risorse che il legislatore ha già dedicato a tale scopo.

I Co.co.co.Il comma 8 dell’articolo 1 consente di meglio coordinare l’entrata in vigore del divieto per le pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione con personale esterno con il completamento del riordino della disciplina dell’utilizzo dei contratti di lavoro flessibile da parte delle medesime amministrazioni, che sarà realizzato con il decreto legislativo attuativo dell’articolo 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124. A tal fine, è riconosciuta la proroga per un anno per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati dalle pubbliche amministrazioni, che altrimenti sarebbero stati vietati a partire dal 1° gennaio 2017, a seguito del Jobs act7.

Il decreto sul lavoro prevede che a far data dal gennaio 2016 si applica la disciplina di lavoro subordinato anche ai co.co.co., alle condizioni previste dalla norma. E’ stato, però, introdotto un periodo transitorio per le pubbliche amministrazioni e si è disposto che tali norme non si

6Si tratta di 4.471 vincitori di concorso in attesa di essere assunti. La precisazione del decreto vale a evidenziare che, al contrario dei vincitori, le graduatorie perderanno comunque efficacia a partire dal 1° gennaio 2018 nei con-fronti degli idonei, un esercito che, secondo le stime della Funzione pubblica, conta 151.378 aspiranti dipendenti pubblici ancora una volta sfavoriti dalle regole sulle assunzioni.

7Il tutto disposto dall’articolo 2 del d.lgs. n. 81/2015. La proroga interessa, secondo stime della Funzione Pubblica, circa 42 mila titolari di contratti di collaborazione.

Dal 2018 le graduatorie perderanno efficacia



Eugenio Piscino


applicano alla P.A., ma comunque, dal gennaio 2017 è fatto divieto alla stessa di stipulare contratti di collaborazione. L’articolo 1 comma 8 del decreto milleproroghe dispone lo spostamento del divieto a partire dal 1° gennaio 2018.

Pertanto, nel corso del corrente anno la pubblica amministrazione potrà continuare a utilizzare le previsioni dell’articolo 7 comma 6 del d.lgs. n. 165 del 2001, che contiene le condizioni e i presupposti per ricorrere, da parte della P.A., alle collaborazioni per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, con incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, a esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria.

La gestione associata

L’articolo 5 comma 6 del decreto legge in commento, proroga al 31 dicembre 2017 i termini per la gestione associata delle funzioni fondamentali dei piccoli comuni8, proroga che si rende necessaria in considerazione di alcune criticità sistemiche emerse in sede di prima applicazione.

La normativa succedutasi negli anni in relazione ai processi associativi non sempre di facile applicazione, ha determinato, ad oggi, un bilancio non del tutto positivo del previsto processo di razionalizzazione e di riduzione dei costi dell’azione amministrativa nei piccoli comuni. Al riguardo, si segnala che la Commissione Affari Istituzionali della Camera dei deputati, con un’indagine conoscitiva9 ha evidenziato persistenti difficoltà nel processo di riordino, connesse alla complessità dell’intervento richiesto.

In particolare, la Commissione ha affermato l’esigenza di un complessivo riordino della materia, allo scopo di realizzare una buona governance per favorire lo sviluppo locale senza la creazione di frammentazioni e sovrapposizioni, anche attraverso il coinvolgimento dal basso degli amministratori locali nella programmazione e pianificazione delle fusioni e delle unioni.

Ne è derivata la necessità di un’ulteriore proroga, in vista di possibili interventi ordinamentali di più ampio respiro. Si tratta di un rinvio tecnico che congela le disposizioni del d.l. n. 78 del 2010, nell’attesa del nuovo progetto di associazionismo comunale, basato sui bacini omogenei. La norma prevede che i comuni sotto i 5 mila abitanti debbano gestire in forma associata 10 funzioni fondamentali10.

L’acquisto degli arredi

Anche per il 2017 è applicabile, agli enti locali, la disposizione11 che ha previsto la limitazione all’acquisto di mobili e arredi, per il tetto massimo del 20 per cento delle analoghe spese sostenute in media negli anni 2010 e 2011.

8La gestione associata è stata determinata dall’articolo 14, comma 31-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.

9Indagine il cui documento conclusivo è stato approvato il 28 novembre 2016.

10Le funzioni sono: gestione finanziaria e contabile; organizzazione dei servizi pubblici tra cui il trasporto pubblico comunale; catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato; la pianificazione urbanistica ed edilizia in am-bito comunale; pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi; servizi sociali; edilizia scolastica e organizzazione e gestione dei servizi scolastici; polizia municipale e polizia amministrativa locale; servizi in materia statistica.

11Il riferimento è all’articolo 1, comma 141, della legge n.228/2012.

la P.A. può continuare a utilizzare i contratti di collaborazione

la proroga della gestione associata delle funzioni fondamentali



Eugenio Piscino


Il decreto milleproroghe dell’anno scorso12 aveva disposto l’esenzione per gli enti locali dalla disposizione limitativa e, pertanto, in mancanza di ulteriori proroghe, a partire dal 2017 saranno nuovamente soggette all’obbligo.

L’Organo di revisione economico-finanziario verifica preventivamente i dati e le eventuali violazioni sono valutabili ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare.

Restano, altresì, validi i limiti di spesa previsti13 per studi e consulenze, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza, sponsorizzazioni, missioni, lavoro flessibile, formazione. La Corte Costituzionale è intervenuta14 sul punto stabilendo che deve essere rispettato il limite complessivo e che è consentito lo stanziamento in bilancio tra le diverse tipologie, sulla base delle esigenze e attività dell’ente.

Pubblicita’ legale

Anche per il 2017 resta in vigore l’obbligo della pubblicità legale sui quotidiani e, pertanto, gli avvisi di gara dovranno essere ancora pubblicati su due quotidiani a diffusione nazionale e almeno due a diffusione locale. Si prevede, a cura dell’articolo 9 comma 4, lo slittamento dell’obbligo senza alcuna data di scadenza. Si ritiene, tuttavia, che questa è collegata al decreto ministeriale15 che dovrà definire gli indirizzi generali di pubblicazione dei bandi, al fine di garantire livelli di trasparenza e di conoscibilità.

Tale decreto, da emanarsi a cura del Ministero delle infrastrutture d’intesa con l’Anac, doveva essere adottato entro 6 mesi dall’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti, cioè entro

12Esattamente l’articolo 10, comma 3, del d.l. n. 210/2015.

13Limiti previsti dagli articoli 6 e 9 del d.l. n. 78/2010.

14La Corte Costituzionale è intervenuta con la delibera n. 26/2013.

15Decreto previsto dal nuovo codice appalti (d.lgs. n. 50/2016) che dovrà definire, come dispone l’articolo 73 comma 4.

in vigore l’obbligo della pubblicità legael sui quotidiani



Eugenio Piscino


il 19 ottobre 2016, ma la mancata adozione ha reso necessario l’intervento con il decreto milleproroghe. Lo schema di decreto è stato, comunque, già trasmesso alla Corte dei conti, ai fini del prescritto controllo di legittimità, non è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale entro fine anno con la conseguenza che, in tal caso, verrebbe meno dal 1° gennaio 2017 l’obbligo di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara sulla piattaforma informatica del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sul sito informatico presso l’Osservatorio.

Le altre proroghe

Le ristrutturazioni nelle scuole. In tema di edilizia scolastica, si consente ai comuni di utilizzare le risorse già stanziate per gli interventi di ristrutturazione delle scuole16, con possibilità di spostare il pagamento dei lavori fino al 31 dicembre 2017.

La proroga, ai sensi dell’articolo 4 comma 1, si è resa necessaria essendo state reinvestite le economie di gara, gli enti beneficiari delle stesse hanno provveduto ad aggiudicare solo entro il 29 febbraio 2016 con conseguente ritardo sull’esecuzione dei lavori. Si tratta, infatti, di interventi i cui importi non potevano consentire da un punto di vista tecnico la completa esecuzione entro il 2016.

Tetto stipendi manager Pa. E’ prorogato, ai sensi dell’articolo 13 comma 1, al 31 dicembre 2017 il taglio del 10 per cento degli emolumenti corrisposti dalla pubblica amministrazione ai componenti degli organi di indirizzo, direzione e controllo, organi collegali e per i commissari di Governo.

Il decreto approvato inoltre proroga al 31 dicembre 2017 il taglio del 10% degli emolumenti corrisposti dalla Pa ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, cda e organi collegiali nonché per i commissari di Governo e i commissari straordinari.

Si tratta dell’efficacia della norma17che prevede la riduzione del 10 per cento delle indennità, dei compensi, dei gettoni, delle retribuzioni o delle altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, comprese le autorità indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo. Tale disposizione, destinata ad avere efficacia per il triennio 2011-2013, è già stata oggetto di successive proroghe, da ultimo ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2016, n. 21.

Bolkestein. Il comma 8 dell’articolo 6 dispone che al fine di allineare le scadenze delle concessioni per commercio su aree pubbliche garantendo omogeneità di gestione delle procedure di assegnazione, nel rispetto dei princìpi di tutela della concorrenza, il termine delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto è prorogato al 31 dicembre 2018.

16Ci si riferisce al finanziamento di cui al decreto-legge n. 69 del 2013 (cosiddetto decreto del fare).

17Il riferimento è all’articolo 6, comma 3, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla leggeluglio 2010, n. 122.

il tetto agli stipendi dei manager



Le tante e diverse variazioni nel Bilancio Armonizzato di Antonino Mineo

Con l’entrata a regime dei nuovi principi contabili, che come noto hanno introdotto il bilancio triennale, ancorché risultano confermate le fasi dell’entrata e della spesa, è fondamentale analizzare le situazioni dalle quali possano scaturire le variazioni di bilancio, oggi realizzabili anche, ma non tutte, in esercizio provvisorio.

Di seguito rappresentiamo le ipotesi previste dal TUEL e dai principi contabili compreso le variazioni di bilancio in esercizio provvisorio che comportino utilizzazione dell’avanzo vincolato

L’utilizzo dell’avanzo vincolato in esercizio provvisorio

L’art.163 del TUEL, che disciplina l’esercizio provvisorio, precisa, consentendole, le variazioni di bilancio individuate dall’art. 187, comma 3-quinquies (quelle che, in attesa dell’approvazione del consuntivo, applicano quote vincolate o accantonate del risultato di amministrazione). Parimenti il paragrafo 9.11.4 del Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio (Allegato n. 4/1 al d.lgs. 118/2011) conferma che l’utilizzo delle quote vincolate del risultato di amministrazione è sempre consentito, anche nelle more dell’approvazione del rendiconto della gestione.

Lo stesso citato art.187prevedequanto segue:

• Comma 3 “Le quote del risultato presunto derivanti dall’esercizio precedente, costituite da accantonamenti risultanti dall’ultimo consuntivo approvato o derivanti da fondi vincolati possono essere utilizzate per le finalità cui sono destinate prima dell’approvazione del conto consuntivo dell’esercizio precedente, attraverso

utilizzo delle quote vincolate del risultato di amministrazione

http://www.bilancioecontabilita.it/tid/964135




Antonino Mineo

Le tante e diverse variazioni nel Bilancio Armonizzato

l’iscrizione di tali risorse, come posta a sé stante dell’entrata, nel primo esercizio del bilancio di previsione o con provvedimento di variazione al bilancio. L’utilizzo della quota vincolata o accantonata del risultato di amministrazione è consentito, sulla base di una relazione documentata del dirigente competente, anche in caso di esercizio provvisorio, esclusivamente per garantire la prosecuzione o l’avvio di attività soggette a termini o scadenza, la cui mancata attuazione determinerebbe danno per l’ente, secondo le modalità individuate al comma 3-quinquies”;

• Comma 3-quater “Se il bilancio di previsione impiega quote vincolate del risultato di amministrazione presunto ai sensi del comma 3, entro il 31 gennaio la Giunta verifica l’importo delle quote vincolate del risultato di amministrazione presunto sulla base di un preconsuntivo relativo alle entrate e alle spese vincolate e approva l’aggiornamento dell’allegato al bilancio di previsione di cui all’articolo 11, comma 3, lettera a) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. Se la quota vincolata del risultato di amministrazione presunto è inferiore rispetto all’importo applicato al bilancio di previsione l’ente provvede immediatamente alle necessarie variazioni di bilancio che adeguano l’impiego del risultato di amministrazione vincolato”;

• comma 3-quinques precisa infine che “Le variazioni di bilancio che, in attesa dell’approvazione del consuntivo, applicano al bilancio quote vincolate o accantonate del risultato di amministrazione, sono effettuate solo dopo l’approvazione del prospetto aggiornato del risultato di amministrazione presunto da parte della Giunta di cui al comma 3-quater. Le variazioni consistenti nella mera reiscrizione di economie di spesa derivanti da stanziamenti di bilancio dell’esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate, possono essere disposte dai dirigenti se previsto dal regolamento di contabilità o, in assenza di norme, dal responsabile finanziario. In caso di esercizio provvisorio tali variazioni sono di competenza della Giunta”.

Pertanto, il principio contabile applicato rende possibile le seguenti variazioni di bilancio in esercizio provvisorio:

• variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi limitatamente alle spese per il personale, conseguenti a provvedimenti di trasferimento del personale all’interno dell’ente, da adottare condelibera di giunta;

• variazioni agli stanziamenti di competenza dei macroaggregati (compensative all’interno dei programmi) e dei capitoli (compensative all’interno dei macroaggregati, anche con istituzione di nuovi capitoli). Il problema delle variazioni in aumento non si pone, invece, anche in esercizio provvisorio, per le entrate (con esclusione delle entrate per accensione prestiti, peraltro espressamente vietati durante l’esercizio provvisorio).

Con l’art. 175 del TUEL vengono disciplinate“le variazioni al bilancio di previsione e al piano esecutivo di gestione.

Con l’art. 9-bis del D.L. n. 113/2016, convertito in legge, vengono introdotte:

con la lettera e-bis al comma 5-bis dell’art. 175 del TUELuna nuova fattispecie di variazione di bilancio di competenza della Giunta, prevedendo: “variazioni compensative tra macroaggregati dello stesso programma all’interno della stessa missione”;

le variazioni possono, a certe condizioni, essere disposte dai dirigenti





Antonino Mineo


con la lettera e-bis al comma 5- quater dell’art. 175 del TUEL una nuova fattispecie di variazione di bilancio di competenza del responsabile economico-finanziario (ovvero del funzionario responsabile della spesa, secosìdisposto dal regolamento di contabilità), prevedendo: “in caso di variazioni di esigibilità della spesa,le variazioni relative a stanziamenti riferiti a operazioni di indebitamento già autorizzate e perfezionate, contabilizzate secondo l’andamento della correlata spesa, e le variazioni a stanziamenti correlati ai contributi a rendicontazione, escluse quelle previste dall’articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118.Lesuddette variazioni di bilancio sono comunicate trimestralmente alla giunta”.

In particolare si evidenzia che la nuova lettera e-bis del comma 5-bis, comporta che le variazioni compensative tra macroaggregati dello stesso programma all’interno della stessamissione:

• sono di competenza della Giunta;

• possono essere adottate entro il 30 novembre;

• non necessitano del parere dell’organo di revisione;

• devono essere comunicate al Consiglio con le modalità stabilite dal regolamento di contabilità.

Allo stesso modo la nuova lettera e-bis del comma 5-quater dell’art. 175 del TUEL, anche per effetto delle nuove regole sull’esigibilità,che proiettano ad una visione prospettica piuttosto che alle regole delle “operazioni finanziariamente perfezionate” e pertanto necessitano di una maggiore flessibilità nella gestione del bilancio e del Fondo Pluriennale Vincolato consentendo al responsabile economico-finanziario (o al funzionario responsabile della spesa, se previsto dal regolamento di contabilità) le variazioni tipicamente gestionali e operative conseguenti alle variazioni dell’esigibilità della spesa in due specifiche fattispecie:

1) variazioni relative a operazioni di indebitamento, purché già autorizzate e perfezionate; 2) variazioni correlate a contributi a rendicontazione.

La nuova lettera e-bis del comma 5-quater citato comporta che le descritte variazioni attinenti alle operazioni di indebitamento e ai contributi a rendicontazione:

• sono di competenza del responsabile economico-finanziario (o del funzionario responsabile della spesa, se così previsto dal regolamento di contabilità);

• possano essere adottate entro il 31 dicembre (si veda l’art. 175, comma 3, lettera d),del TUEL);

• non devono ricomprendere le variazioni inerenti al riaccertamento ordinario dei residui;

• non necessitano del parere dell’organo di revisione;

• devono essere comunicate ogni trimestre alla Giunta.

Nella tabella che segue vengono riportate le variazioni di bilancio, i termini e gli organi e/o uffici competenti

le variazioni tra macroaggregati sono di competenza della Giunta

http://www.enti.it/strumenti/maggioli/documento.php?did=5121464

http://www.enti.it/strumenti/maggioli/documento.php?did=5121464



Antonino Mineo


TIPO DI VARIAZIONE TERMINE RIF. NORMTIVOPOSSIBILE IN

ESERCIZIO PROVV.

COMUNICAZ. AL C.C.

Variazioni di bilancio in generale 30 novembre TUEL art. 175 - Co 1 /

Istituzione tipologie di entrata a destinazione vincolata e correlato programma di spesa

31 dicembre TUEL art. 175 - co 3 a) SI /

Istituzione tipologie di entrata senza vincoli di destinazione con stanziamento pari a zero a seguito riscossione di entrate non previste

31 dicembre TUEL art. 175 - co 3 b) SI /

Utilizzo quote avanzo amministrazione vincolato ed accantonato per le finalità previste

31 dicembre TUEL art. 175 - co 3 c) SI /

Reimputazione agli esercizi in cui sono esigibili obbligazioni riguardanti entrate vincolate e se necessario delle spese correlate

31 dicembre TUEL art. 175 - co 3 d) SI /

Variazioni riguardanti versamenti ai conti Tesoreria statale ed ai depositi bancari intestati all'Ente

31 dicembre TUEL art. 175 - co 3 g) SI /

Provvedimenti necessari alla salvaguardia degli equilibri di bilancio e ASSESTAMENTO AL BILANCIO

31 luglio TUEL art. 193 /

Variazioni PEG meramente applicativi delle decisioni del C.C. (ad esempio variazioni per capitoli dopo approvazione variazione C.C.)

15 dicembre TUEL art. 175 - co 5-bis SI

Applicazione avanzo vincolato derivante da economie di spesa derivanti da esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate

15 dicembre TUEL art. 175 - co 5-bis a) SI SI

Variazioni compensative tra missioni e programmi per utilizzo risorse comunitarie e vincolate

15 dicembreTUEL art. 175 - comma 5-bis b)

SI SI

Attuazione interventi previsti da intese istituzionali di programma già deliberati dal C.C.

15 dicembreTUEL art. 175 - comma 5-bis b)

SI SI

Variazioni compensative tra missioni e programmi per spese di personale 15 dicembreTUEL art. 175 - comma 5-bis c)

SI SI

Variazioni di cassa e variazioni per garantire che il fondo cassa alla fine dell'esercizio non sia negativo

31 dicembreTUEL art. 175 - comma 5-bis d)

SI SI

Variazioni Fondi Pluriennali Vincolati entro i termini di approvazione del Rendiconto nell'esercizio successivo vedi punti 25 e 26 riaccertamento

30 aprileTUEL art. 175 - comma 5-bis e)

SI SI

Utilizzo avanzo vincolato derivante da stanziamenti di bilancio dell'esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate competenza e cassa

31 dicembre TUEL art. 175 - co 5-quater c) SI SI

Prelievi dal fondo di riserva, dal fondo di riserva di cassa e dai fondi spese potenziali

31 dicembre TUEL art. 176 SI SI

Mera reiscrizione di economie di spesa derivanti dall'esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate

15 dicembre TUEL art. 187 - co 3-quinquies SI SI

Riaccertamento ordinario dei residui per reimputazione somme da pagare o riscuotere per esigibilità con adeguamento cassa residui FPV

30 aprile Arconet cont. fin.9.1 SI SI

Applicazione DISAVANZO di amministrazione risultante dal rendiconto all'esercizio in corso

30 aprileTUEL art.188 co 1e art. 227 co 4

SI SI

Variazioni di bilancio in generale per urgenze salvo ratifica del CONSIGLIO a pena di decadenza nei 60 giorni e comunque 31/12

30 novembreTUEL art. 175co 4

ratifica

Variazioni compensative PEG fra capitoli entrata stessa categoria e capitoli spesa stesso macroaggregato tranne trasferimenti e contributi investimenti

15 dicembre TUEL art. 175 co 5-quater a) /

Variazioni FPV e stanziamenti correlati in termini di competenza e cassa 31 dicembre TUEL art. 175 co 5-quater b) SI ogni trimestre

Utilizzo avanzo vincolato derivante da stanziamenti di bilancio dell'esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate competenza e cassa

31 dicembre TUEL art. 175 co 5-quater c) SI

Variazioni degli stanziamenti riguardanti versamenti ai conti di tesoreria statale ed ai depositi bancari intestati all'ente

15 dicembre TUEL art. 175 co 5-quater d) SI SI

Variazioni necessarie per adeguare le previsioni compresa istituzione tipologie e programmi riguardanti partite di giro e servizi conto terzi

15 dicembre TUEL art. 175 co 5-quater e) SI SI

Mera reiscrizione di economie di spesa derivanti dall'esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate

15 dicembreTUEL art. 187co 3- quinquies

SI

Riaccertamento parziale dei residui per reimputazione di somme da pagare o riscuotere

30 aprile principi Arconet cont. fin.9.1 SI SI

Variazione codifica capitoli V livello e variazioni errori grammaticali nella descrizione ecc.

31 dicembreSe previsto nel Regol. di contabilità

SI atto gestionaleResponsabili NO

Responsabili NO

GIUNTA NO

Responsabili SI

Responsabili NO

Responsabili NO

GIUNTA SI

GIUNTA SI

GIUNTA NO

GIUNTA NO

GIUNTA NO

Responsabili NO

GIUNTA NO

GIUNTA NO

Responsabili NO

Responsabili NO

GIUNTA SI

GIUNTA NO

GIUNTA NO

CONSIGLIO SI

CONSIGLIO SI

CONSIGLIO SI

CONSIGLIO SI

GIUNTA NO

GIUNTA NO

CONSIGLIO SI

CONSIGLIO SI

ORGANO COMPETENTE

PARERE ORGANO DI REVISIONE

CONSIGLIO SI



La soppressione di Equitalia e la defi-nizione agevolata prevista dal D.L. n. 193/2016 convertito con modifiche dalla L. n. 225/2016 Marco Lo Franco

La definizione agevolata dei carichi affidati agli agenti di riscossione per gli anni che vanno dal 2000 al 2016 determina generalmente un forte impatto a favore dei debitori di importi rilevanti che non hanno ancora adempiuto a quanto dovuto e che potranno usufruire conseguentemente di forti “sconti” rispetto ad altri soggetti che hanno già effettuato il pagamento di quanto loro intimato. Anche gli enti creditori subiranno rilevanti conseguenze da tale provvedimento, è plausibile, infatti che a fronte di un incremento di introiti (per cassa)nel 2017 e 2018 a seguito dell’adesione si potrebbe determinare negli anni successivi un incremento dell’evasione dalla riscossione, con la necessità da parte degli enti di rivedere a ribasso le già irrisorie percentuali di riscossione attualmente ottenute nella fase coattiva. Di seguito una mappa divisa per macro oggetti per cercare di facilitare l’operatore dell’ente locale nella lettura delle principali novità introdotte dalla normativa oggetto di disamina.

1.LA SOPPRESSIONE DI EQUITALIA

1.1 Contenuto e termini

L’articolo 1 del d.l. n. 196/2016 prevede lo scioglimento di tutte le società del Gruppo Equitalia a decorrere dal 1° luglio 2017, con estinzione delle stesse senza che sia esperita alcuna procedura di liquidazione. sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze.

un forte impatto a favore dei debitori di importi rilevanti



Marco Lo Franco

La soppressione di Equitalia e la definizione agevolata prevista dal D.L. n. 193/2016 convertito con modifiche dalla L. n. 225/2016

il nuovo ente può anche svolgere le attività di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali dei comuni e delle province e delle società da essi partecipate.

Al fine di garantire la continuità e la funzionalità delle Attività di riscossione, è istituito Dal 1° luglio 2017 l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione nazionale, è attribuito all’Agenzia delle entrate ed è svolto da un ente pubblico economico denominato “Agenzia delle entrate- Riscossione” sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze.

1.2 Modalità

L’Agenzia delle Entrate riscossione subentra, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle società del Gruppo Equitalia e assume la qualifica di agente della riscossione con i poteri e secondo le disposizioni di cui al DPR n. 602 del 1973.

Nel rapporto con i contribuenti l’ente si conforma ai principi dello statuto dei diritti del contribuente, di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento ai principi di trasparenza, leale collaborazione e tutela dell’affidamento e della buona fede, nonché agli obiettivi individuati dall’articolo 6 della legge 11 marzo 2014, n. 23, in materia di cooperazione rafforzata, riduzione degli adempimenti, assistenza e tutoraggio del contribuente.

L’ente può anche svolgere le attività di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali dei comuni e delle province e delle società da essi partecipate

Il Ministro dell’economia e delle finanze e il direttore dell’agenzia delle entrate, presidente del nuovo ente, stipulano annualmente un atto aggiuntivo alla convenzione di cui all’articolo 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, per individuare:

- i servizi dovuti e le risorse disponibili;

- le strategie per la riscossione dei crediti tributari, con particolare riferimento alla definizione delle priorità, mediante un approccio orientato al risultato piuttosto che al processo.

1.3 Conseguenze per gli enti locali e contribuenti

Comunicazioni e informazioni preventive volte ad evitare aggravi moratori per i contribuenti, ed a migliorarne il rapporto con l’amministrazione fiscale, in attuazione della legge 27 luglio 2000, n. 212, anche mediante l’istituzione di uno sportello unico telematico per l’assistenza e l’erogazione di servizi, secondo criteri di trasparenza che consentano al contribuente anche di individuare con certezza il debito originario.

1.4 Osservazioni

Dal 01 luglio 2017 il nuovo ente potrà svolgere attività di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali dei comuni e delle province e delle società da essi partecipate.

2. RISCOSSIONE LOCALE

2.1 Contenuto

All’articolo 10, comma 2-ter del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con

qualifica di agente della riscossione con i poteri e secondo le disposizioni di cui al DPR n. 602 del 1973



Marco Lo Franco


modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, le parole: «31 dicembre 2016» sono sostituite dalle seguenti 30 giugno 2017.

A decorrere dal 1° luglio 2017, gli enti locali possono deliberare di affidare al soggetto preposto alla riscossione nazionale (Agenzia delle Entrate Riscossione) le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate tributarie o patrimoniali proprie e delle società da essi partecipate.

2.2 Modalità

L’articolo 2 del decreto legge in commento proroga automatica al 30.06.2017 della riscossione coattiva affidata dagli enti locali ad Equitalia.

Enti locali possono decidere di affidare tramite apposita delibera al nuovo soggetto nazionale Agenzia delle Entrate riscossione le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate tributarie o patrimoniali proprie e delle società da essi partecipate superando di fatto il divieto che era stato posto con il D.L. 70/2011.


Ulteriore proroga della riscossione prevista con D.L. n. 203/2005. L’art. 3, comma 25 bis, del medesimo decreto prevede che Equitalia possa continuare a svolgere attività di riscossione spontanea e coattiva delle entrate degli enti pubblici territoriali a partire dal 31 dicembre 2014 (termine più volte prorogato) solo a seguito di procedura ad evidenza pubblica.

La proroga consente agli enti locali di continuare ad affidare a Equitalia la riscossione coattiva delle proprie entrate. Viene a tal fine modificato l’art. 10, co. 2-ter del dl n. 35 del 2013, che prevedeva che allo spirare del termine (ora posto al 30 giugno 2017), Equitalia cesserà “inderogabilmente” di riscuotere le entrate comunali.

2.4 Osservazioni

In precedenza erano state poste in essere le seguenti proroghe in ordine alla cessazione di Equitalia nei confronti dei comuni: L’art.1, comma 642, della Legge di Stabilità 2015, prorogava il termine di cui all’art. 7, comma 2, lettera gg-ter, del D.L. 70/2011, e disponeva la cessazione di Equitalia S.p.a., a far data dal 30 giugno 2015, dalle attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate, tributarie o patrimoniale dei comuni e delle società da essi partecipate.

Successivamente, l’art. 7 co. 7 del D.l. 78/2015 convertito con legge 125/2015 ha prorogato al 31 dicembre 2015 l’operatività dell’attuale assetto della gestione della riscossione coattiva negli enti locali

Il decreto legge 210/2015 convertito con legge 21/2016 (c.d. mille proroghe) con l’art. 10 co. 1 proroga nuovamente al 30/06/2016 il termine di cui all’art. 7, comma 2, lettera gg-ter, del D.L. 70/2011 riportato dall’articolo 10, comma 2-ter, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, la cessazione di Equitalia S.p.a., le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate, tributarie o patrimoniale dei comuni e delle società da essi partecipate.

entrate tributarie o patrimoniali proprie

la cessazione di Equitalia S.p.a., a far data dal 30 giugno 2015



Marco Lo Franco


Non è specificato se si può operare un affidamento disgiunto, ovvero possa essere riferito ad una parte delle entrate proprie dell’ente locale. Nel silenzio della norma si ritiene che tali elementi siano lasciati alla autonomia decisionale dell’ente

Se l’ente deciderà di affidare l’attività di accertamento, liquidazione e riscossione a società iscritte all’albo ex art. 53 D.lgs. 446/1997 dovrà procedere ad a gare ad evidenza pubblica.

Si osserva come la possibilità dell’ente di affidare presumibilmente tramite convenzione l’accertamento, la liquidazione, la riscossione spontanea e coattiva ad un ente pubblico comporti una lesione dei principi di concorrenza dell’unione Europea nei confronti dei soggetti abilitati ai sensi dell’Art. 53 D.lgs. 446/1997. Si evidenzia infatti che la procedura ad evidenza pubblica non può essere indetta per la riscossione coattiva sia per i concessionari ex art. 53 D.lgs. 446/1997 che per L’Agenzia delle Entrate-Riscossione in quanto possono utilizzare strumenti diversi e non equiparabili ovvero l’ingiunzione ex r.d. 639/1910 la prima il ruolo ex d.p.r. 602/1973 la seconda.

3. INTERVENTI A TUTELA DEL PUBBLICO DENARO E GENERALIZZAZIONE DELL’INGIUNZIONE DI PAGAMENTO AI FINI DELL’AVVIO DELLA RISCOSSIONE COATTIVA

3.1 Contenuto

In deroga all’articolo 52 del decreto legislativo 446/1997 il versamento spontaneo delle entrate tributarie dei comuni e degli altri enti locali deve essere effettuato direttamente sul conto corrente di tesoreria dell’ente impositore, o mediante il sistema dei versamenti unitari di cui all’articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, o attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti impositori.

la possibilità dell’ente di affidare presumibilmente tramite convenzione l’accertamento



Marco Lo Franco


Questo è quanto previsto dall’articolo 2-bis della novella legislativa, con applicazione dall’entrata in vigore della legge di conversione.

Restano comunque ferme le disposizioni di cui al comma 12 dell’articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e al comma 688 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, relative al versamento dell’imposta municipale propria (IMU) e del tributo per i servizi indivisibili (TASI). Per le entrate diverse da quelle tributarie, il versamento spontaneo deve essere effettuato esclusivamente sul conto corrente di tesoreria dell’ente impositore o attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti impositori (in questo caso è escluso F24).


Tutti gli importi dovuti a titolo di versamento spontaneo relativamente ad entrate tributarie devono essere riversati direttamente sul conto corrente di tesoreria dell’ente impositore, o mediante il sistema dei versamenti unitari di cui all’articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241 (f24) , o attraverso gli strumenti di pagamento elettronici resi disponibili dagli enti impositori.

Restano comunque ferme le disposizioni, relative al versamento dell’imposta municipale propria (IMU) e del tributo per i servizi indivisibili (TASI). In entrambi i casi i versamenti vanno effettuati tramite F24 o bollettino postale conforme.

3.3 Osservazioni

Anche i concessionari ax art. 53 D.lgs. 446/1997 che ad oggi riscuotono entrate spontane e per conto degli enti locali dovranno utilizzare le modalità previste dall’Art. 2 bis.

4. DEFINIZIONE AGEVOLATA CARICHI AFFIDATI AGLI AGENTI DI RISCOSSIONE DAL 2000 AL 2016

4.1 Contenuto

L’articolo 6 del d.l. n. 193/2016 prevede che, relativamente ai carichi affidati agli agenti della riscossione dal 2000 al 2016, i debitori possono estinguere il debito senza corrispondere:

- le sanzioni comprese in tali carichi;

- gli interessi di mora di cui all’articolo 30, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602;

- le sanzioni e le somme aggiuntive di cui all’articolo 27, comma 1, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, provvedendo al pagamento integrale:

a) delle somme affidate all’agente della riscossione a titolo di capitale e interessi (interessi originali e non interessi di mora);

b) di quelle maturate a favore dell’agente della riscossione, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n.112, a titolo di aggio sulle somme di cui alla lettera a) e di rimborso

il versamento spontaneo deve essere effettuato esclusivamente sul conto corrente di tesoreria dell’ente impositore



Marco Lo Franco


delle spese per le procedure esecutive, nonché di rimborso delle spese di notifica della cartella di pagamento dilazionato in rate sulle quali sono dovuti, a decorrere dal 1° agosto 2017, gli interessi nella misura di cui all’articolo 21, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973. Fermo restando che il 70 per cento delle somme complessivamente dovute deve essere versato nell’anno 2017 e il restante 30 per cento nell’anno 2018.

2. Ai fini della definizione agevolata il debitore manifesta all’agente della riscossione la sua volontà di avvalersene, rendendo, entro il 31 marzo 2017, apposita dichiarazione, con le modalità e in conformità alla modulistica che lo stesso agente della riscossione pubblica sul proprio sito internet nel termine massimo di quindici giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto; in tale dichiarazione il debitore indica altresì il numero di rate nel quale intende effettuare il pagamento, entro il limite massimo previsto dal comma 1 (tre rate nel 2017 e 2 nel 2018) nonché la pendenza di giudizi aventi ad oggetto i carichi cui si riferisce la dichiarazione, e assume l’impegno a rinunciare agli stessi giudizi. Entro la stessa data del 31 marzo 2017 il debitore può integrare, con le predette modalità, la dichiarazione presentata anteriormente a tale data.

A seguito della presentazione della dichiarazione, sono sospesi i termini di prescrizione e decadenza per il recupero dei carichi che sono oggetto di tale dichiarazione e, fermo restando quanto previsto dal comma 8, sono altresì sospesi, per i carichi oggetto della domanda di definizione fino alla scadenza della prima o unica rata delle somme dovute, gli obblighi di pagamento derivanti da precedenti dilazioni in essere relativamente alle rate di tali dilazioni in scadenza in data successiva al 31 dicembre 2016.

Ai pagamenti oggetto di definizione agevolata non si applicano le disposizioni dell’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 che riguarda la disciplina generale di dilazione dei pagamenti per i contribuenti in temporanea situazione di obiettiva difficoltà.

4.2 Termini

Entro il 31 marzo 2017 il debitore manifesta agli agenti di riscossione la volontà di aderire alla definizione agevolata

Entro il 31 maggio 2017 l’agente della riscossione dovrà comunicare ai debitori che hanno richiesto la definizione agevolata:

- l’ammontare complessivo delle somme dovute;

- l’importo delle rate e le rispettive scadenze;

- si fissano le scadenze delle rate: per il 2017 entro i mesi di luglio, settembre e novembre. Per il 2018,entro i mesi di aprile e settembre.

Fermo restando che il 70 per cento delle somme complessivamente dovute deve essere versato nell’anno 2017 e il restante 30 per cento nell’anno 2018.

Entro il 28 febbraio 2017, il concessionario con posta ordinaria, avvisa il debitore dei carichi affidati nell’anno 2016 per i quali, alla data del 31 dicembre 2016, non risulta ancora notificata la cartella di pagamento ovvero non inviata l’informazione di presa in carico ovvero notificato l’avviso di addebito di crediti contributivi.

Limitatamente ai carichi non inclusi in precedenti piani di dilazione in essere alla data di entrata

il debitore indica altresì il numero di rate nel quale intende effettuare il pagamento



Marco Lo Franco


in vigore della legge di conversione del decreto 195/2016 , la preclusione alla rateizzazione non opera se, alla data di presentazione della dichiarazione erano trascorsi meno di sessanta giorni dalla data di notifica della cartella di pagamento ovvero dell’avviso di accertamento di cui all’articolo 29, comma 1, lettera a), del decreto legge 31 maggio.

È previsto il discarico automatico dell’agente della riscossione a seguito del pagamento delle somme oggetto di definizione agevolata.

L’eliminazione delle posizioni creditorie corrispondenti dalle scritture contabili degli enti impositori, avviene sulla base dell’elenco trasmesso dall’agente della riscossione, anche in via telematica entro il 30 giugno 2019.

4.3 Modalità

Il debitore presenta apposita dichiarazione, con le modalità e in conformità alla modulistica che lo stesso agente della riscossione pubblica sul proprio sito internet nel termine massimo di quindici giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

Per quanto riguarda Equitalia, utilizzando il modulo “DA1 - Dichiarazione di adesione alla Definizione agevolata” disponibile sul sito www.gruppoequitalia.it e presso tutti gli sportelli di Equitalia.

Il modulo deve essere consegnato allo sportello, oppure inviato agli indirizzi di posta elettronica (e-mail o pec) riportati nel modulo della dichiarazione e anche sul sito www.gruppoequitalia.it.

Il pagamento è effettuato per l’importo da versare distintamente in ciascuno dei due anni, in rate di pari ammontare, nel numero massimo di tre rate nel 2017 e di due rate nel 2018: si prevede che l’agente della riscossione fornisca ai debitori presso i propri sportelli e nell’area riservata del proprio sito internet istituzionale i dati necessari a individuare i carichi che possono essere oggetto di definizione agevolata.

In caso:

- di mancato;

- di insufficiente;

- di tardivo versamento dell’unica rata ovvero di una rata di quelle in cui è stato dilazionato il pagamento la definizione non produce effetti e riprendono a decorrere i termini di prescrizione e decadenza per il recupero dei carichi oggetto della dichiarazione. In tal caso, i versamenti effettuati sono acquisiti a titolo di acconto dell’importo complessivamente dovuto a seguito dell’affidamento del carico e non determinano l’estinzione del debito residuo, di cui l’agente della riscossione prosegue l’attività di recupero e il cui pagamento non può essere rateizzato ai sensi dell’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602.

Modalità di pagamento delle somme oggetto di agevolazione sono:

-bollettino precompilato - da parte dell’agente della riscossione;

-domiciliazione sul conto corrente del debitore;

-pagamento presso gli sportelli dell’agente della riscossione.

È permesso l›accesso alla definizione agevolata anche ai debitori che hanno già pagato parzialmente le somme dovute, anche a seguito di precedenti provvedimenti di dilazione

Il debitore presenta apposita dichiarazione

l’agente della riscossione prosegue l’attività di recupero



Marco Lo Franco


emessi dall›agente della riscossione ed a condizione che, rispetto ai piani rateali in essere, risultino adempiuti tutti i versamenti con scadenza dal 1° ottobre 2016 al 31 dicembre 2016.

Si prevede che restino definitivamente acquisite e non diano titolo a rimborso le somme versate, anche anteriormente alla definizione agevolata, a titolo di sanzioni incluse nei carichi affidati, di interessi di dilazione, di interessi di mora e, per i crediti previdenziali, di sanzioni e somme aggiuntive.

Si prevede inoltre che il pagamento della prima o unica rata delle somme dovute ai fini della definizione determini, limitatamente ai carichi definibili, la revoca automatica dell’eventuale dilazione ancora in essere precedentemente accordata dall’agente della riscossione.


I contribuenti posso estinguere il debito dei carichi affidati dal 2000 al 2016 senza corrispondere:

-le sanzioni comprese nei carichi;

-gli interessi di mora che scattano dall’iscrizione a ruolo (art.30, co.1, DPR n. 602/1973, determinati con DM, da ultimo pari al 4,13 % annuo);

-per i crediti di natura previdenziale, le sanzioni e le somme aggiuntive dovute sui contributi e premi.

L’agente della riscossione, relativamente ai carichi definibili, non può avviare nuove azioni esecutive ovvero iscrivere nuovi fermi amministrativi e ipoteche, fatti salvi i fermi amministrativi e le ipoteche già iscritti alla data di presentazione della dichiarazione, e non può altresì proseguire le procedure di recupero coattivo precedentemente avviate, a condizione che non si sia ancora tenuto il primo incanto con esito positivo ovvero non sia stata presentata istanza di assegnazione ovvero non sia stato già emesso provvedimento di assegnazione dei crediti pignorati.

Se il debitore, per effetto dei pagamenti parziali di precedenti rateazioni , abbia già corrisposto il

dovuto ai sensi della definizione agevolazione , per poter beneficiare della stessa dovrà comunque manifestare la sua volontà di aderirvi nelle forme previste dalla normativa.

Si ricomprendono nella definizione agevolata anche i carichi affidati agli agenti della riscossione che rientrano nei procedimenti instauratisi a seguito di istanza presentata dai debitori nell’ambito delle procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento.

L’elenco contiene i debitori che hanno esercitato la facoltà di definizione e i codici tributo per i quali è stato effettuato il versamento.

Nuovo comma 12-bis, modificando l’art. 1, comma 684, della L. 190/2014, prevede che le comunicazioni di inesigibilità relative a quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2015, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del Gruppo Equitalia Spa, sono presentate, per i ruoli consegnati negli anni 2014 e 2015, entro il 31 dicembre 2019 e, per quelli consegnati fino al 31 dicembre 2013, per singole annualità di consegna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo al 2019.

La definizione agevolata prevista può riguardare il singolo carico a ruolo o affidato.

I contribuenti posso estinguere il debito dei carichi affidati dal 2000 al 2016



Marco Lo Franco


4.5 Osservazioni

È opportuno deve osservare che la norma non prevede la compensazione delle spese di giudizio, né l’obbligo per l’agente della riscossione di aderire alla compensazione delle spese, che altrimenti rischiano di restare a carico del debitore rinunciatario (art. 44, co. 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, recentemente modificato dalla legge n. 156 del 2015).

Viene disposta un’ulteriore proroga del termine per la presentazione delle domande di inesigibilità (la legge di stabilità 2015 aveva fissato per il 31 dicembre 2017 per i ruoli consegnati nel 2015).

Si evidenzia come il termine del 30/06/2019 entro cui il concessionario deve comunicare agli enti creditore le posizioni oggetto di definizione agevolata appaia troppo “generoso” determinando per l’ente stesso un ritardo nella verifica della sussistenza, consistenza e riconciliazione dei residui attivi con relative ripercussioni nella quantificazione del Fondo crediti di dubbia esigibilità.

5. DEFINIZIONE AGEVOLATA DELLE ENTRATE REGIONALI E DEGLI ENTI LOCALI

5.1 Contenuto

Con riferimento alle entrate, anche tributarie, delle regioni, delle province, delle città metropolitane e dei comuni, non riscosse a seguito di provvedimenti di ingiunzione fiscale ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, notificati, negli anni dal 2000 al 2016, dagli enti stessi e dai concessionari della riscossione di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, i medesimi enti territoriali possono stabilire, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con le forme previste dalla legislazione vigente per l’adozione dei propri atti destinati a disciplinare le entrate stesse, l’esclusione delle sanzioni relative alle predette entrate.

5.2 Termini

Entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge gli enti locali possono provvedere con apposito atto l’esclusione dell’applicazione delle sanzioni dagli atti ingiuntivi ex e,d, 639/1910 notificati dal 2000 al 2016. La disposizione è regolata dall’articolo 6-ter della legge di conversione n. 225/2016.

5.3 Modalità

Gli enti territoriali, entro trenta giorni, danno notizia dell’adozione dell’atto di cui al primo periodo mediante pubblicazione nel proprio sito internet istituzionale.

Con la delibera di definizione agevolata, che deve essere approvata dal Consiglio, gli enti possono stabilire:

- il numero di rate e la scadenza delle stesse con il solo limite ultimo del 30 settembre 2018;

- le modalità di adesione del debitore alla definizione agevolata;

un ritardo nella verifica della sussistenza



Marco Lo Franco


- i termini di presentazione dell’istanza da parte del debitore;

- il termine con cui l’ente o il concessionario deve trasmettere ai debitori la comunicazione con l’ammontare delle somme dovute, quello delle rate e la relativa scadenza.

Sono sospesi i termini di prescrizione e decadenza per il recupero delle somme per cui il debitore chiede la definizione agevolata.

In caso di mancato, insufficiente o tardivo versamento dell’unica rata ovvero di una delle rate in cui è stato dilazionato il pagamento delle somme, la definizione non produce effetti e riprendono a decorrere i termini di prescrizione e di decadenza per il recupero delle somme oggetto dell’istanza. In tale caso, i versamenti effettuati sono acquisiti a titolo di acconto dell’importo complessivamente dovuto

Si richiama l’applicazione i commi 10 e 11 dell’articolo 6 che riguardano le esclusioni di alcuni debiti dalla definizione agevolata e le sanzioni amministrative del Codice della strada per le quali trova applicazione solo l’esclusione degli interessi e delle maggiorazioni semestrali.

5.4 Osservazioni

La norma rappresenta l’accoglimento della proposta dell’Anci volta a ristabilire uniformità di trattamento tra i contribuenti nei confronti dei quali sia stata attivata la riscossione coattiva mediante ruolo (prerogativa del riscossore nazionale) e quelli per i quali sia stata utilizzata la procedura dell’ingiunzione di pagamento ex r.d. 639/1910. Il nuovo articolo 6-ter estende la possibilità di introdurre la definizione agevolata dei carichi anche alle entrate regionali, delle province, delle città metropolitane e dei Comuni non riscosse a seguito di provvedimenti di ingiunzione fiscale emanati dagli enti stessi o dai concessionari della riscossione di cui all’art. 53 del d.lgs.n. 446/1997, notificati negli anni 2000-2016.

La disposizione si limita all’esclusione delle sanzioni (non contemplando gli interessi) e demanda ai relativi enti la disciplina di attuazione.

i versamenti effettuati sono acquisiti a titolo di acconto dell’importo complessivamente dovuto



a cura di Paolo Longoni eRosario Poliso

Il punto di vista del revisore

Il Fondo per le Risorse Decentrate: controlli ed errori

riscontrati

La quantificazione del Fondo per le Risorse Decentrate (nel seguito, “il Fondo”), risulta sempre molto complessa, a causa delle varie norme succedutesi nel corso degli anni.

I contratti integrativi decentrati rappresentano da sempre la materia tradizionale di verifica e di indagine dei servizi ispettivi della Ragioneria Generale dello Stato presso gli Enti.

Questo intervento vuole provare a mettere a frutto le esperienze fatte sul campo in alcuni Enti, a seguito di rilievi mossi dagli organi ispettivi, con l’obiettivo di fornire indicazioni utili per evitare gli errori più comunemente rilevati, ed effettuare i controlli più efficaci sulla determinazione del Fondo e sul suo successivo utilizzo.

La costituzione del Fondo trova ancora oggi le sue regole fondamentali nell’art. 31 del C.C.N.L. 22 gennaio 2004.

Le risorse che costituiscono il Fondo si distinguono in:

- Stabili, che hanno la caratteristica di certezza, stabilità e continuità e rimangono confermate nel loro importo anche negli anni successivi;esse sono destinate a remunerare le voci del trattamento economico accessorio che determinano oneri che hanno natura permanente;

- Variabili, che hanno la caratteristica della eventualità e variabilità, devono essere formate annualmente ed il loro importo varia in relazione alle scelte dell’Ente ed alle condizioni che si determinano; hanno natura incerta, sia nell’anche nel quantum: da ciò consegue che ogni anno si deve procedere alla verifica delle condizioni giuridiche



Paolo Longoni e Rosario Poliso

Il Fondo per le Risorse Decentrate: controlli ed errori riscontrati

e finanziarie per la loro presenza nel Fondo. Nella costituzione della parte variabile del Fondo si incontrano spesso comportamenti che considerano come acquisite le risorse variabili indicate nell’anno precedente, valutando eventuali incrementi. Questo modo di operare è sempre censurato dagli organi ispettivi.

1 – Errori più frequenti nella determinazione delle risorse stabili

Nella tabella che segue sono evidenziate le voci che alimentano le risorse stabili del Fondo:

Tabella 1 – Risorse stabili

C.C.N.L. 1° aprile 1999

Art. 14, comma 4 Riduzione 3% stabile della spesa per lavoro straordinario

Art. 15, comma 1, lett. a Risorse ex art. 31, comma 2, C.C.N.L. 6.7.95

Art. 15, comma 1, lett. b Eventuali risorse aggiuntive anno 1998

Art. 15, comma 1, lett. c Risparmi di gestione 1998 (vincolo non aumento spesa)

Art. 15, comma 1, lett f Risparmi per disapplicazione discipline incompatibili

Art. 15, comma 1, lett. g Risorse led 1998

Art. 15, comma 1, lett. h Indennità ex 8^ q.f.

Art. 15, comma 1, lett j 0,52% monte salari 1997

Art. 15, comma 5 Aumento stabile dotazioni organiche e assunzione posti nuova istituzione

C.C.N.L. 5 ottobre 2001

Art. 4, comma 1 1,1% monte salari 1999

Art. 4, comma 2 Ria e assegno ad personam personale cessato dall’1.1.2000

C.C.N.L. 22 gennaio 2004

Art. 32, comma 1 0,62% monte salari 2001 dall’1.1.2003

Art. 32, comma 2 0,50% monte salari 2001 dall’1.1.2003 se spese personale inf. Al 39% entrate correnti

Art. 32, comma 7 0,20 % monte salari 2001 per alte professionalità se spese personale inf. 39%

C.C.N.L. 9 maggio 2006

Art. 4, comma 1 0,50 monte salari 2003 dall’1.1. 2006 se spese personale inf. Al 39% entrate correnti

C.C.N.L. 11 aprile 2008

Art. 8, commi 1 e 2 0,60% monte salari 2005 se spese pers/entrate corr. inf 39% e rispetto Patto Stabilità

Gli errori più frequentemente riscontrati nella determinazione delle Risorse Stabili, nei controlli eseguiti ed anche (soprattutto) nelle verifiche ispettive della Ragioneria dello Stato sono quelli che vengono di seguito elencati:

1) Errata quantificazione del monte salari

Il monte salari è la quantità presa a base di calcolo degli incrementi del Fondo previsti dai vari contratti che si sono succeduti nel tempo.





Per “monte salari” si deve intendere l’importo totale di tutte le somme corrisposte nell’anno di riferimento, rilevate dai bilanci consuntivi dell’amministrazione, con riferimento al personale destinatario del C.C.N.L. in servizio nell’anno di riferimento, al netto degli oneri accessori a carico dell’amministrazione e con esclusione di ogni emolumento che non sia correlato ad effettive prestazioni lavorative (assegni familiari, indennità di mensa, oneri per prestiti al personale, somme corrisposte per equo indennizzo, ecc.).

Ne consegue che il documento di riferimento per calcolare il monte salari è il conto annuale del personale dell’anno di riferimento, se correttamente e compiutamente compilato.

2) Omessa decurtazione del Fondo a seguito del trasferimento del personale Ata allo Stato

La Legge n. 124/99 ha disposto che il personale Ata – il personale non docente della Scuola – che era di ruolo negli Enti Locali al 25 maggio 1999 transitasse nei ruoli del personale Ata statale a partire dal 1° gennaio 2000.

A seguito di tale trasferimentole Amministrazioni hanno visto una riduzione dei trasferimenti erariali per una somma corrispondente alla diminuzione della spesa del personale transitato nello Stato; di conseguenza, nei bilanci degli enti dovevano essere eliminate sia le spese per le retribuzioni fisse e continuative sia il trattamento accessorio previsto nel Fondo.

3) Mancata certificazione annuale ex art. 15, comma 1, lett. b) o c) C.C.N.L. 1° aprile 1999 da parte dei servizi di controllo interno o dei nuclei di valutazione

Gli importi previsti dal comma 1, lett. b)o c) possono essere resi disponibili solo a seguito del preventivo accertamento da parte dei servizi di controllo interno o dei nuclei di valutazione delle effettive disponibilità di bilancio dei singoli enti create a seguito dei processi di razionalizzazione e riorganizzazione ovvero espressamente destinate dall’ente al raggiungimento degli obiettivi di produttività e di qualità.

In particolare, l’art. 15, comma 1, lett. b) consentiva di destinare risorse al fondo qualora l’amministrazione presentasse un equilibrio economico nella gestione di competenza, non evidenziasse debiti fuori bilancio ed avesse attuato i principi di razionalizzazione di cui al d.lgs. n. 29/93.

L’art. 15, comma 1, lett. c, ulteriormente, prevedeva un altro incremento qualora dalla operazione di riorganizzazione fossero emersi risparmi di gestione consistenti in minori oneri relativi al personale dipendente. L’entità massima non può superare l’importo accertato e destinato al trattamento accessorio dell’anno 1998; può essere confermato nell’ammontare nell’anno 2000 e nei successivi se non risulti un incremento nella spesa del personale rispetto al 1999 o, successivamente, rispetto all’anno precedente.

Deve quindi eseguirsi un controllo sui conti annuali del personale degli anni di riferimento ai fini dell’accertamento del non incremento; ed è del tutto evidente che, in mancanza della verifica dell’organo di controllo non è consentito l’utilizzo dell’importo correlato ai risparmi di gestione 1998.





4) Omessa decurtazione del Fondo in seguito ai re – inquadramenti previsti dall’art. 7, commi 3 e 4 C.C.N.L. 31.3.1999

L’art. 19 del C.C.N.L. 1° aprile 1999 prevede che agli oneri derivanti dalla riclassificazione del personale (i livelli I, II e III nella categoria A ed i VVUU nella categoria C) si fa fronte mediante utilizzo parziale delle risorse dei singoli enti; le disponibilità dei fondi destinati al trattamento economico accessorio per l’anno 1998 e successivi sono ridotte in misura proporzionale.

5) Irregolare imputazione al bilancio dell’Ente delle risorse destinate alle progressioni economiche orizzontali

Gli oneri per le progressioni economiche orizzontali devono essere sostenuti permanentemente dal Fondo, parte stabile. Gli aumenti che i C.C.N.L.prevedono per le singole posizioni di progressione economica vannoi nvece sostenuti con oneri di bilancio, costituendo un costo contrattuale.

2 – Errori più frequenti nella determinazione delle risorse variabili

Nella tabella che segue sono evidenziate le voci che alimentano le risorse variabili del Fondo:

Tabella 2 – Risorse variabili

C.C.N.L. 1° aprile 1999

Art. 15, comma 1, lett. d Sponsorizzazioni e convenzioni

Art. 15, comma 1, lett. e Risparmi da P.T. nella misura del 20% (eliminato dal 25.6.2008 D.L. 112/2008)

Art. 15, comma 1, lett. k Risorse finalizzate ad incentivi di prestazioni o risultati (Merloni, ICI, ecc.)

Art. 15, comma 1, lett. m Risparmi fondo straordinario annuale

Art. 15, comma 2 1,2 % monte salari 1997 a condizione disponibilità e finalizzato a obiettivi specifici

Art. 15, comma 5 Attivazione nuovi servizi o accrescimento esistenti

Art. 17, comma 5 Eventuali risparmi fondo anno precedente

C.C.N.L. 14 settembre 2000

Art. 54 Eventuali rimborsi per notifiche destinate a messi

C.C.N.L. 9 maggio 2006

Art. 4, comma 2 0,3 % monte salari 2003 spese pers / entrate tra 25 e 32% da o,3 a 0,7 se < 25%

C.C.N.L. 11 aprile 2008

Art. 8 0,3% monte salari 2005 se spese pers/ entrate tra 25 e 32% fino a 0,9 se < 25%

C.C.N.L. 31 luglio 2009

Art. 4 1% monte salri 2007 se spesa pers / entrate < 38% 1,5% se rispetto patto stabilità 2007 e< 31%





Gli errori più frequentemente riscontrati nella determinazione delle risorse variabili sono:

1) Inclusione nelle risorse variabili dell’importo derivante da sanzioni amministrative pecuniarie ex art. 208 del Codice della Strada.

Si è verificato spesso che tali risorse vengano destinate al finanziamento di un’indennità di disagio per attività esterne prestate dal personale del corpo di Polizia Municipale.

L’art. 208 C.d.S. prevede la destinazione di una quota pari al 50% degli stessi proventi a finalità tra le quali è compresa anche l’assistenza e la previdenza del personale della polizia municipale; ma è da escludersi (Dipartimento per la Funzione Pubblica Nota 2985/11.3) la possibilità di incrementare il Fondo con i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie; diversamente opinando, la normativa dei diversi C.C.N.L. prevede in maniera tassativa quali siano le fonti di finanziamento del Fondo, e fra esse non figurano le sanzioni amministrative pecuniarie ex art. 208 C.d.S.

2) Illegittimo incremento del Fondo ex art. 15, comma 1, lett. k

Tutte le somme previste da specifiche norme di legge per l’incentivazione del personale devono essere inserite nella parte variabile del Fondo, secondo il principio generale contenuto nel d.lgs. 165/2001 sulla contrattualizzazione di tutte le forme di trattamento economico del personale dipendente della Pubblica Amministrazione.

Rientrano quindi:

- I compensi comunemente definiti come incentivi “Merloni”;

- I compensi per il recupero dell’evasione ICI;

- I compensi per i rilevamenti ISTAT;

- I compensi spettanti ai dipendenti che svolgono funzioni di avvocato all’interno degli Enti.





3) Incrementi ex art. 15, comma 5, C.C.N.L. 1° aprile 1999

La norma prevede la possibilità di incrementare le disponibilità del Fondo in caso di attivazione di nuovi servizi o di riorganizzazioni ed accrescimento di quelli esistenti ai quali sia correlato un aumento di prestazioni del personale in servizio.

Per l’incremento di cui sopra è necessario che le risorse siano sottoposte a condizione, con specifica clausola nel contratto integrativo decentrato; la condizione deve consistere, ovviamente, nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificati e certificati dai servizi di controllo interno o dal nucleo di valutazione. L’effettiva erogazione potrà avvenire soltanto a consuntivo. L’integrazione deve essere adeguatamente motivata, nel senso che deve essere accompagnata da un progetto preciso che chiarisca esattamente l’iter logico attraverso il quale vengono individuati gli elementi di miglioramento, incremento o nuova istituzione del servizio.

4) Erronea stabilizzazione dell’incrementoex art. 15, comma 5 nel Fondo degli anni successivi

Questa decisione, spesso adottata, contrasta con la destinazione delle risorse in questione alla parte variabile del Fondo, per le quali ogni anno deve essere rinnovata la deliberazione.

Tale possibilità di incremento è subordinata, oltre che alla volontà politica dell’ente, anche alla persistenza delle condizioni che consentono di deliberare tale incremento (si veda il punto 3)

5) Errata quantificazione del monte salari

Si tratta dello stesso errore rilevato per le risorse stabili, alla cui descrizione si rinvia.

3 – L’utilizzo delle risorse del Fondo

L’utilizzo delle risorse del Fondo è disciplinato dall’art. 17 del C.C.N.L. 1° aprile 1999, che prevede i diversi istituti per i quali possono essere utilizzate le risorse stesse.





In sede di verifica spesso vengono evidenziati diversi errori, che emergono anche dal controllo a campione dei cedolini di stipendio.

I più frequenti, rilevati sia in sede di controllo di revisione che nei controlli ispettivi della Ragioneria dello Stato sono i seguenti:

1. In materia di produttività:

a. Mancata assegnazione degli obiettivi individuali e generali di P.E.G.;

b. Mancata verifica dei risultati;

c. Mancata certificazione del Nucleo di Valutazione o dell’ O.I.V. di raggiungimento dell’obiettivo;

d. Erogazione “a pioggia” degli incentivi;

e. Strumento alternativo al lavoro straordinario per remunerare prestazioni svolte al di fuori ed in aggiunta al normale orario di lavoro1.

2. In materia di progressioni orizzontali:

a. Erroneo finanziamento a carico del bilancio;

b. Finanziamento con la parte variabile del Fondo;

c. Erogazione indifferenziata a tutto il personale;

d. Utilizzo di criteri non meritocratici e non certificati;

e. Decorrenza retroattiva in mancanza di criteri preventivi;

f. Erogazione ad una limitata categoria di dipendenti2;

g. Erogazione con cadenze inferiori all’anno;

h. Erogazione con criteri di scatti automatici;

i. Mancato rispetto delle clausole e delle condizioni previste nel Contratto Integrativo Decentrato.

3. In materia di Indennità di turno:

a. Orario di servizio inferiore a 10 ore;

b. Interruzione dell’orario di servizio;

c. Mancata effettiva turnazione in misura equilibrata durante il mese;

d. Erogazione non in relazione al periodo di effettiva prestazione al servizio in turno;

e. Remunerazione cumulata con l’indennità di disagio (se disagio motivato dall’articolazione oraria).

1“non esiste un tertiumgenus” oltre al lavoro ordinario e straordinario per identificare le prestazioni lavorative del personale dipendente. La partecipazione di un lavoratore ad un progetto – obiettivo dell’ente rientra nei normali compiti istituzionali le cui prestazioni devono essere disciplinate e possono essere retribuite facendo esclusivo riferimento alle due sole tipologie contrattualmente definite. Raccomandiamo di evitare di richiedere impegni e risultati al di fuori dei due predetti istituti, al fine di sottrarsi all’insorgere di situazioni di conflittualità, con possibili responsabilità a carico dei competenti dirigenti. (Parere ARAN n. 900 – 38H).

2Si è riscontrato spesso l’uso improprio dell’istituto in favore dei dipendenti prossimi al pensionamento.





4. In materia di Indennità di rischio e disagio:

a. Erogazione contemporanea delle due indennità per la stessa attività;

b. Assegnazione delle indennità ad interi profili professionali;

c. Misura dell’indennità di disagio superiore al rischio;

d. Erogazione dell’indennità di disagio a dipendenti di categoria D;

e. Erogazione dell’indennità di disagio unitamente a quella di turno.

*******

Questa breve disamina è diretta a porre in evidenza le irregolarità più frequentemente rilevate, sia in sede di controllo che in sede di verifica ispettiva da parte della Ragioneria Generale dello Stato.

Irregolarità nella costituzione e nella erogazione del Fondo per le Risorse Decentrate, oltre ad esporre i Dirigenti e gli Amministratori a responsabilità evidenti, pongono l’ente spesso di fronte a importanti e severe manovre di recupero di somme già erogate (erroneamente) e difficilmente recuperabili dai percettori.

Le diverse riforme dei sistemi di controllo hanno affidato agli Organi di Revisione un compito ben più ampio rispetto a quello originariamente previsto: l’organo di controllo non dovrà limitarsi alla semplice verifica della compatibilità dei costi della contrattazione integrativa rispetto ai vincoli di bilancio, e cioè ad una semplice verifica sulla capienza degli stanziamenti, ma dovrà evidenziare anche la corretta applicazione delle norme di legge e contrattuali con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori.

Il ruolo dei revisori deve essere visto ed interpretato, dunque, come un controllo diretto a valutare, oltre alla copertura finanziaria, anche la coerenza dei patti e degli utilizzi delle risorse disponibili per la contrattazione integrativa: utile non solo apreservare la legittimità dei comportamenti ma anche – forse soprattutto – a prevenire accertamenti di irregolarità e di responsabilità da parte dei servizi ispettivi.



a cura di Stefano Usai

Focus sul procedimento amministrativo

Tra norme, prassi operativa e giurisprudenza

L’accesso civico ampliato introdotto dal decreto

legislativo 97/2016 (prima parte)

Risulta utile il recente schema di “Linee Guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013” redatto dall’ANAC (sottoposto a pubblica consultazione conclusa il 28 novembre) funzionale a dotare gli enti soggettia gli obblighi in tema di accesso civico (anche ampliato) di una serie di strumenti e cognizioni pratico/operative.

La prima riflessione, abbastanza nota, è che grazie al decreto legislativo 97/2016 – di modifica/integrazione del decreto legislativo 33/2013 - , il legislatore ha affiancato l’accesso civico ad una fattispecie ampliata di accesso che non esige,da parte del richiedente,una dimostrazione di interesse specifico.

Forma ampliata di accesso che si estendea tutti gliatti (documenti), dati e informazioni in possesso degli uffici afferenti, evidentemente, l’attività svolta – che presenta implicazioni di pubblico interesse -con limitate eccezioni.

Ilriferimento alla fattispecie ampliata di accesso civico – aggiuntiva a quella già introdotta dal decreto legislativo 33/2013 – risulta ben specificata nel comma 2, dell’articolo 6 del decreto legislativo 97/2016 che modifica e sostituisce l’articolo 5 del decreto c.d. trasparenza



Stefano Usai

L’accesso civico ampliato introdotto dal decreto legislativo 97/2016 (prima parte)

(decretolegislativo 33/2013).

Nel comma in argomento si legge che “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.

Il riferimento alle informazioni detenute si evince, tra gli altri, dallo stesso primo comma del nuovo articolo 5 del decreto legislativo 33/2013.

Secondo l’ANAC l’accesso civico ampliato si traduce“in un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione”.

Quante fattispecie di accesso?

Dal documento, condivisibilmente, emerge che con l’estensione delle prerogative dell’accesso civico si registra un passaggio fondamentale da una mera forma di controllo – qual’era la primigenia fattispecie di accesso civico introdotta dal decreto legislativo 33/2103 – alla previsione di uno specifico strumento di“tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa” che ha mantiene, ovviamente, anche la prima funzione di “mera” segnalazione.

A ben vedere, si può tranquillamente sostenere che lo strumento di controllo- in cui si sostanzia l’accesso civico -sia stato in realtà perfezionato ammettendo la possibilità dell’utente della p.a. o di soggetti che comunque hanno attività con “implicazioni” pubblichedi non vedere le proprie prerogative limitate alla sola segnalazione della violazione di obblighi di pubblicazione di atti/documenti ma di approfondire la conoscibilità (e la comprensibilità) su aspetti specifici e peculiari dell’attività amministrativa.



Stefano Usai


Aspetti che, normalmente, risultavano preclusi al cittadino modifiche, pertanto, che fanno assurgere la fattispecie ampliata di accesso civico a strumento che realizza la trasparenza quale“principio cardine e fondamentale dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e dei loro rapporti con i cittadini”.

Secondo l’autorevole riflessione esplicitata nel documento, la nuova previsione avrebbe determinato un “rovesciamento della precedente prospettiva che comportava l’attivazione del diritto di accesso civico solo strumentalmente all’adempimento dell’obbligo di pubblicazione; ora è proprio la libertà di accedere ai dati e ai documenti, cui corrisponde una diversa versione dell’accesso civico, a divenire centrale nel nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all’informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni”.

La prospettiva viene vista, pertanto, non in tema di ampliamento/completamento ma come se si fosse di fronte a due fattispecie davvero diverse.

A parere di chi scrive, pur autorevole la riflessione espressa, non si può – dal punto di vista pratico/operativo ed analizzando la questione dal lato del soggetto “attivo” dell’accesso civico (l’utente) – non rilevare che la possibilità di segnalare la violazione di un obbligo di pubblicazione con conseguente richiesta (già prevista per norma) della successiva pubblicazione non poteva non implicare una legittima aspettativa del richiedente a conoscere (e a controllare) anche gli aspetti (atti/dati/informazioni) “collaterali”.

Ad esempio, si può pensare alla esistenza di conoscere l’aspetto “contenutistico” e sostanziale degli atti/documenti non pubblicati e di quelli comunque collegati e/o di quelli la cui “esistenza” viene “scoperta” soloper la circostanza che si sia adempiuto l’obbligo della pubblicazione.

Non si può tacere poi del fatto che alla violazione ed alla richiesta degli atti/dati/informazioni collegate si legala necessità – tutta interna all’ente – di conoscere le ragioni della mancata pubblicazione. Ovvero, si è in presenza di fattispecie che consente alla stessa pubblica amministrazione (e/o oggetto ad attività con implicazioni pubbliche)una situazionedi conoscere realmente i propri atti e della conduzione delle proprie procedure.

La conoscenza (nel senso di comprensione) alla base dell’accesso civico risultava, evidentemente, preclusa se non si ha la possibilità di appurare le motivazioni che hanno portato alla violazione dell’obbligo della pubblicazione ma soprattutto se non si è in grado di avere cognizione sugli atti non pubblicati e di quelli collegati.

Appare logico, infatti, pensare che l’accesso civico così come strutturato inizialmente – e nell’attuale fattispecie presente – si pone come strumento tutto sommato moltolimitato, riducendosiad una mera denuncia di inadempimento (in generale già possibile),che non consentiva di “entrare” nei procedimenti amministrativi e di poter realmente avere una comprensione della dinamica dell’azione amministrativa.

In sostanza, limitare una prerogativa alla sola possibilità di segnalare la violazione di una norma che impone l’obbligo di pubblicare degli atti/informazioni è ben poca cosa considerato che la stessa tipologia degli atti su cui è stato imposto l’obbligo è predefinita dalla norma nella (pre)considerazione che solo quegli atti/dati/informazioni siano utili ed esaustivi per consentire all’utente di venire “a capo” della ragioni che portano ad avviare, condurre e concludere un procedimento amministrativo.

E’ chiaro che una simile fattispecie è estremamente limitata e limitante.



Stefano Usai


Pertanto, la prerogativa dell’accesso civico è stata estesa senza limitazione di atti/dati/informazioni (al netto di precise eccezioni di cui si dirà)riferibili all’attività amministrativa la cui scelta è rimessa all’utente richiedente l’accesso civico ampliato e non è più limitata ad un elenco predefinito (e quindi necessariamente esiguo)dal legislatore.

In questo senso non appare neppure accettabile – fermo restando l’autorevolezza del documento – il fatto che l’accesso civico ampliato venga definito “generalizzato” perché ilriferimento ricorda l’accezione negativa (art. 24, comma 3, della legge 241/90) per cui tale accesso è e rimane escluso.

Distinzione tra accesso civico e acceso generalizzato

L’ANAC ritiene di dover distinguere l’accesso civico ampliato rispetto alla fattispecie “tradizionale” (introdotta dal decreto legislativo 33/2013)acceso civico definendo il primo – come detto – accesso generalizzato.

In particolare, nel documento si legge che “l’accesso civico rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione, il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza. I due diritti di accesso, pur accomunati dal diffuso riconoscimento in capo a “chiunque”, indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa, sono quindi destinati a muoversi su binari differenti, come si ricava anche dall’inciso inserito all’inizio del comma 5 dell’art. 5, “fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria”, nel quale viene disposta l’attivazione del contraddittorio in presenza di controinteressati per l’accesso generalizzato. L’accesso generalizzato si delinea come affatto autonomo ed indipendente da presupposti obblighi di pubblicazione e come espressione, invece, di una libertà che incontra, quali unici limiti, da una parte, il rispetto della tutela degli interessi pubblici e/o privati indicati all’art. 5 bis, commi 1 e 2, e dall’altra, il rispetto delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3)”.

La stessa circostanza che la richiesta dell’accessocivico per inadempimento di obblighi di pubblicazione possa innestare – solo a richiesta - una (anche logica)richiesta dei documenti/dati/informazioni ulteriori collegati al documento/informazione da pubblicare apre – se si ammettesse come vera la distinzione – ad uno scenario anche burocratico eccessivo.

Si tratta di comprendere se in presenza di un mancato adempimento dell’obbligo di pubblicazione e contestuale richiesta di quei documenti e di quelli collegati il cittadino debba per forza articolare due istanze e/o una richiesta strutturata in modo da fare riferimento alle due fattispecie.

E’ chiaro che un ulteriore condizionamento delle prerogative dell’utente è inaccettabile. A parere di chi scrive, le disposizioni dovrebbe risultare definitivamente collegate ammettendo un unico accesso civico che può spingersi fino alla richiesta dei documenti/dati/informazioni comunque detenute dagli uffici utili per la finalità del controllo dell’attività.

Pertanto, pur vero come di dirà più avanti che l’istanza deve chiarire che cosa si intende ottenere, è evidente che l’accesso civico ampliato tende proprio a rimuovere i limiti della prima previsione che, probabilmente, verrà superata nel senso che le istanze non si limiteranno più a segnalare l’inadempimento ma si estenderanno necessariamente (ed è ovvio pensarlo) – ovvero comprenderanno - anche alla richiesta di accedere agli atti collegati a quello di cui è stata omessa la pubblicazione obbligatoria.



Stefano Usai


Il riferimento all’accesso generalizzato, per quanto detto, dovrebbe essere superato proprio perché ricorda l’accezione negativa dell’accesso ai sensi della 241/90 e per cui, ancora come rileva l’ANAC, può essere escluso e/o rigettato anche se sotto forma di accesso civico ampliato.

E’ del tutto evidente come non sia proseguibile una richiesta di una moltitudine di atti, dati, informazioni che tendono a paralizzare l’attività degli uffici.

Distinzione tra accesso civico ampliato e accessoagli atti disciplinato dalla legge241/90

Nel documento si ribadisce la distinzione sostanziale tra l’accesso civico (anche ampliato)e l’accesso agli atti di cui alla legge 241/90 secondo quanto anche ben evidenziato dalla stessa giurisprudenza che fonda tutto sul presupposto (la motivazione, l’interesse specifico) che presidia la seconda rispetto all’accesso di nuova generazione.

In questo senso, la funzione della richiesta di accesso ai sensi della 241/90“è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà - partecipative e/o oppositive e difensive – che l›ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso». Mentre la legge 241/90 esclude, inoltre, perentoriamente l’utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l’amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello “semplice”, è riconosciuto proprio “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.

L’accesso ai sensi della 241/90 risulta pertanto più “invasivo” (da intendersi in senso democratico) ed esteso “avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni” mentre l’accesso civico ampliato consente un ingresso in relazione alla conoscibilità diatti che riguardano (devono riguardare) latamente l’attività svolta in generale“ regola, temperata solo dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi/pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni”.

Vi saranno dunque, si legge nel documento, ipotesi residuali in cui sarà possibile, ove titolari di una situazione giuridica qualificata, accedere ad atti e documenti per i quali è invece negato l’accesso generalizzato.



Stefano Usai


Si intende dire, si legge nello schema, “che laddove l’amministrazione, con riferimento agli stessi dati, documenti e informazioni, abbia negato il diritto di accesso ex l. 241/1990, motivando nel merito, cioè con la necessità di tutelare un interesse pubblico o privato prevalente, e quindi nonostante l’esistenza di una posizione soggettiva legittimante ai sensi della 241/1990, per ragioni di coerenza sistematica e a garanzia di posizioni individuali specificamente riconosciute dall’ordinamento, si deve ritenere che le stesse esigenze di tutela dell’interesse pubblico o privato sussistano anche in presenza di una richiesta di accesso generalizzato, anche presentata da altri soggetti”.

Le indicazioni operative

Nella regolamentazione interna, l’ANAC suggerisce di tenere distinte le tipologie di accesso a cui dovrebbe essere dedicata una disciplina organica e coordinata.

Uno degli aspetti di maggior rilievo riguarda, evidentemente, la definizione/individuazione degli uffici competenti.

Secondo l’autorità anticorruzione sarebbe opportuno concentrare la competenza “a decidere sulle richieste di accesso in un unico ufficio (dotato di risorse professionali adeguate, che si specializzano nel tempo, accumulando knowhowed esperienza), che, ai fini istruttori, dialoga con gli uffici che detengono i dati richiesti”.

La precisazione deve essere chiarita perché si riferisce all’aspetto istruttorio mentre cosa diversa – delineata anche dalla norma – è quella degli uffici che possono ricevere la richiesta.

In questo senso, lo stesso comma 3, dell’art. 5, del decreto legislativo 33/2013 come modificato dal decreto legislativo 97/2016 evidenzia che le richieste possono essere trasmesse alternativamente“ad uno dei seguenti uffici: a) all’ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti;

b) all’Ufficio relazioni con il pubblico; c) ad altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale; d) al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ove l’istanza abbia a oggetto dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto”.

Pertanto appare corretto consentire al cittadino le più ampie possibilità distinguendo l’accesso civico (anche nella forma ampliata) dall’accesso ai sensi della 241/90.

Quest’ultimo non può che riguardare il responsabile del procedimento (e del servizio) interessato e la relativa istanza non potrà che essere trasmessa al protocollo dell’ente per poi essere inviata al diretto interessato e per conoscenza al responsabile della trasparenza ed al segretario (nel caso di un comune/provincia/regione qualora i due soggetti non coincidessero).

Nel caso dell’accesso civico (pur nella forma ampliata) ogni ufficio potrebbe ben riceverela richiesta con conseguente invio all’ufficio interessato che dovrebbe essere identificato con il responsabile della trasparenzache si rivolgerà a chi detiene atti/dati e/o informazioni.

Se nel primo caso, la richiesta di accesso agli atti (ai sensi della legge 241/90) deve essere diretta a chi detiene o a prodotto gli atti che deve avviare (e rispondere) dell’istruttoria; nel secondo caso l’approccio del cittadino deve essere maggiormente semplificato nel senso che, anche in modo informale, si può rivolgere a qualunque ufficio dell’ente che dovrà essere in grado (almeno) di trasferire l’istanza se non anche di fornire una prima risposta.



Stefano Usai


L’ambito soggettivo

Appare utile la definizione dei soggetti interessati dai nuovi obblighi ed in particolare quindi le “pubbliche amministrazioni; enti pubblici economici, ordini professionali, società in controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati; società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto privato assimilati”.

Sicuramente ha pregio la precisazione esplicitata nello schema per cui la medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni sopra richiamate è estesa, “in quanto compatibile”, anche a: a) enti pubblici economici e ordini professionali; b) società in controllo pubblico come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’art. 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (d.lgs. 175/2016 c.d. Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica). c) associazioni, fondazioni e enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni.

Alle società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto privato assimilati la disciplina si applica,sempre in quanto compatibile, e “limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea nonché alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. Come già indicato nel § 3.3. della delibera 831/2016 di approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione, le società quotate partecipate da pubbliche amministrazioni, che siano o no in controllo pubblico, sono considerate ai fini dell’applicazione dell’accesso generalizzato, quali società in partecipazione pubblica”.

L’intento del legislatore, si legge nel documento,è quello di garantire che la cura concreta di interessi della collettività, anche ove affidati a soggetti esterni all’apparato amministrativo vero e proprio, rispondano comunque a principi di imparzialità, del buon andamento e della trasparenza.

L’ambito oggettivo

Nello schema si chiarisce il riferimento agli elementi accessibili: ai documenti, ai dati ed alle informazioni con i limiti logici alle richieste.

Se il riferimento ai documenti è chiaro nella sua accezione generale – che possono essere anche ulteriori rispetto a quelli che devono essere pubblicati – il limite oggettivo, o meglio (sia consentito) il non limite, è quello che ogni documento per essere suscettibile di accesso civico deve essere relativo a procedimenti ad attività dell’ente.

Per quanto concerne il riferimento ai dati, secondo l’ANAC la sottolineatura esprime“un concetto informativo più ampio, da riferire al dato conoscitivo come tale, indipendentemente dal supporto fisico sui cui è incorporato e a prescindere dai vincoli derivanti dalle sue modalità di organizzazione e conservazione”.

La distinzione tra documenti e dati acquista rilievo – si legge nel documento -“nella misura



Stefano Usai


in cui essa comporta che l’amministrazione sia tenuta a considerare come validamente formulate, e quindi a darvi seguito, anche le richieste che si limitino a identificare/indicare i dati desiderati, e non anche i documenti in cui essi sono contenuti. Si evidenzia, tuttavia, che il testo del decreto dispone che “l’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti”; pertanto non è ammissibile una richiesta meramente esplorativa, volta semplicemente a “scoprire” di quali informazioni l’amministrazione dispone. Le richieste, inoltre, non devono essere generiche, ma consentire l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione”.

E’ da escludersi, poi, che l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso. Pertanto, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa.

(prima parte)



Il DURC nel nuovo codice degli appalti.di Antonietta Morgillo

Il DURC, come è noto, costituisce nell’ambito degli appalti pubblici uno dei requisiti soggettivi necessari che l’operatore economico deve possedere ai fini della partecipazione alla gara, a pena di esclusione. Ed è allo stesso tempo secondo la giurisprudenza formatasi sotto il codice degli appalti abrogato ( vedi AP n. 10/2016)“ atto interno della fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara”; infatti, nelle controversie in materia di contratti pubblici, “il DURC viene in rilievo non in via principale, ma in qualità di presupposto di legittimità di un provvedimento amministrativo adottato dalla stazione appaltante”, che il giudice amministrativo può conoscere in via incidentale ai sensi dell’art 8 c.p.a.

Tale requisito è previsto e disciplinato anche nel nuovo codice appalti ( art. 80 comma D.lgs.n. 150/ 2016) che alla stessa stregua del vecchio codice lo pone tra i requisiti generali richiesti a pena di esclusione, ma ci sono delle novità sostanziali messe in evidenza di recente anche dal C.G.A. per la Regione Siciliana, Sezioni riunite – 19 ottobre 2016, parere n. 1063 .In questo articolo si cercherà di esaminare le predette novità con i relativi possibili risvolti .

Una delle prima novità di rilievo, messa in evidenza anche dal C.G.A. della Sicilia, Sezioni Riunite, nel recente parere n. 1063 del 19 ottobre 2016 sopra citato è che in fase di gara,” il DURC non è più acquisito d’ufficio per verificare l’autodichiarazione in gara, ma va chiesto ai concorrenti (art. 86, comma 2, lett. b), n. 50 del 2016 che testualmente recita: “ Le stazioni appaltanti accettano i seguenti documenti come prova sufficiente della non applicabilità all’operatore economico dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80:

b) per quanto riguarda il comma 4 di detto articolo, tramite apposita certificazione rilasciata dalla amministrazione fiscale competente e, con riferimento ai contributi previdenziali e assistenziali, tramite il Documento Unico della Regolarità Contributiva rilasciato dagli Istituti previdenziali ai sensi della normativa vigente ovvero tramite analoga certificazione rilasciata

il DURC viene in rilievo non in via principale, ma in qualità di presupposto di legittimità



Antonietta Morgillo

Il DURC nel nuovo codice degli appalti

dalle autorità competenti di altri Stati.”.

La predetta disposizione normativa non è stata vista con favore e anzi, ha suscitato non poche perplessità che già il C.d.s. aveva manifestato nel parere emesso sullo schema del nuovo codice dei contratti pubblici.

In primo luogo è stato affermato che la norma non si pone in linea con l’art 81 del nuovo codice appalti che in continuità rispetto al previgente codice, stabilisce che la documentazione che prova il possesso dei requisiti generali e speciali per la partecipazione alle procedure di appalto sia acquisita soltanto mediante la banca dati nazionale degli operatori economici, prima gestita dall’Anac, attraverso l’Osservatorio, e ora affidata al Ministero delle infrastrutture. Con riferimento a tale banca dati, è poi rimandata ad un successivo Decreto del Ministro delle infrastrutture, sentita l’Anac e l’Agenzia per l’Italia digitale, l’individuazione dei dati e dei documenti inerenti la partecipazione alle gare nonché le regole tecniche per l’acquisizione, l’aggiornamento e la relativa consultazione da parte delle stazioni appaltanti.

Queste ultime continueranno ad utilizzare la banca dati AVCPass, fino all’adozione del decreto del Ministero delle infrastrutture, da adottarsi entro il 31 dicembre 2016, con cui si determinerà il passaggio a questo Ministero della titolarità delle convenzioni stipulate da Anac per l’accesso ai dati degli operatori economici.

Stesse criticità di armonizzazione sono state sollevate anche con riferimento all’ art. 85 del nuovo codice, articolo che introduce il documento di gara unico europeo (DGUE), il quale consiste in un’autodichiarazione valevole come prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da autorità pubbliche o terzi, in cui si conferma che l’operatore economico soddisfa una serie di condizioni (la norma richiama in particolare l’assenza di motivi di esclusione e il soddisfacimento dei criteri di selezione / qualificazione) e con cui sono rese le informazioni rilevanti richieste dalla stazione appaltante. Il DGUE è fornito esclusivamente in forma elettronica a decorrere dal 18 aprile 2018, in linea con quanto previsto dall’art. 90, paragrafo 3 , della direttiva n. 24, ed è redatto in conformità al modello di formulario adottato con Regolamento della Commissione Europea n. 7 /2016. Inoltre, il DGUE consiste altresì in un’autodichiarazione aggiornata in materia contributiva. Infatti, la lett. a) dello stesso comma prevede che l’operatore economico non debba trovarsi in una delle situazioni di cui all’art. 80, comprensivo, al comma 4, delle regolarità contributiva.

Si è inoltre affermato1 che la predetta disposizione di cui all’art. 86 comma 2, “appare critica anche perché introduce un ulteriore adempimento, a carico del candidato, il quale deve preventivamente ottenere all’Amministrazione finanziaria la documentazione attestante la regolarità tributaria, ai fini dell’ammissione alla gara.. E’ stato rilevato, inoltre,che l’introduzione di un ulteriore onere a carico delle imprese suscita forti perplessità poiché richiede ad un soggetto terzo (l’Amministrazione finanziaria) il rilascio della certificazione fiscale, esponendo così il candidato al rischio di non poter disporre, nei tempi a volte stringenti fissati dalla stazione appaltante, di tutta la documentazione necessaria per la partecipazione alla medesima gara. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato che, con riferimento all’art. 86, comma 2, lett. b), recependo le osservazioni dell’ANCE, ha evidenziato l’esigenza di verificare la correttezza di tale disposizione, la quale “esigendo un’apposita certificazione dell’amministrazione fiscale, aggrava gli oneri documentali posti a carico degli operatori economici”. Si è anche sottolineato in maniera più evidente il problema dell’armonizzazione di tale previsione con la nuova normativa sul Durc on Line, la quale non permette il rilascio di un documento unico di regolarità contributiva “alla data del…” (cd. Durc storico) e, pertanto, non permette di verificare

1ANCE Nuovo Codice dei Contratti Pubblici , Analisi delle principali novità , aprile 2016

titolarità delle convenzioni stipulate da Anac per l’accesso ai dati degli operatori economici

l’introduzione di un ulteriore onere a carico delle imprese suscita forti perplessità



Antonietta Morgillo


la veridicità dell’autodichiarazione resa dall’operatore economico.

A fronte delle predette considerazioni critiche e perplessità, occorre rilevare, come evidenziato anche da R. De Nictolis, in Lo stato dell’arte dei provvedimenti attuativi del codice . Le linee Guida Anac sui gravi illeciti professionali2,che l’art 86 cit. attiene ai mezzi di prova volti a verificare la veridicità di quanto autodichiarato: “ Invero, il codice, in linea con le direttive, reca un elenco tassativo di mezzi di prova che possono essere chiesti agli operatori economici (art. 86), e per il resto onera la stazione appaltante di cercare le prove d’ufficio, tramite la istituenda banca dati nazionale degli operatori economici (art. 81, c. 1) (e nelle more della sua istituzione tramite la banca dati AVC Pass istituita presso l’ANAC (art. 81, c. 2; art. 216, c. 13), e, per gli operatori stranieri, tramite il sistema e-certis (art. 88)”. Tra i mezzi di prova chel’art. 86 ndica che possono essere chiesti ai concorrenti a riprova,vi rientrano,in particolare i requisiti generali di cui all’art. 80, c. 1, 2, 3, e 4, e quindi anche la regolarità contributiva.

Sembra, pertanto, venire meno l’onere per la stazione appaltante di verificare d‘ufficio l’autodichiarazione sulla regolarità contributiva resa dall’operatore economico in fase di partecipazione, che sotto il vigore del vecchio codice aveva dato luogo a forti contrasti giurisprudenziali sino ad arrivare, in materia di preavviso di DURC negativo, con le pronunce delle plenarie all’affermazione del principio per cuila regolarità contributiva deve sussistere per tutta la durata della procedura, e che il DURC va acquisito d’ufficio, sicché è inapplicabile il procedimento di regolarizzazione previsto dall’art. 7, c.3, d.m. 24 ottobre 2007 (c.d. preavviso di DURC negativo) e, in prosieguo, dall’art. 31. c.8 D.L. n. 69/2013 (in tal senso Cons. St.., ad.plen., 29.2. 2016 nn. 5 e 6 e n. 10/16).

La questione si era posta a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, in L. n. 98 del 2013, che all’art. 31, comma 8, ribadisce che “Ai fini della verifica per il rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC), in caso di mancanza dei requisiti per il rilascio di tale documento gli Enti preposti al rilascio, prima dell’emissione del DURC o dell’annullamento del documento già rilasciato, invitano l’interessato, mediante posta elettronica certificata o con lo stesso mezzo per il tramite del consulente del lavoro ovvero degli altri soggetti di cui all’articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a quindici giorni, indicando analiticamente le cause della irregolarità”. A fronte di tale quadro normativo si era registrato un contrasto interpretativo sollevato dalla IV sezione del Cds.

Secondo un primo orientamento prevalente, la facoltà di regolarizzare (mediante invito degli Enti preposti) prima dell’emissione di un Durc negativo non era stabilita per gli appalti pubblici, dovendosi pur sempre dar conto del tenore dell’art. 38 del codice dei contratti pubblici secondo cui la regolarità contributiva e previdenziale del concorrente, oggetto di autodichiarazione in sede di gara, va “cristallizzata” alla data di presentazione delle offerte (Cons. Stato, Ad. Plen.

2Relazione tenuta a un Convegno svolto presso l’IGI il 30 novembre 2016, in giustizia-amministrativa.it

un elenco tassativo di mezzi di prova che possono essere chiesti agli operatori economici

il rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC)



Antonietta Morgillo


4 maggio 2012, n. 8; indirettamente anche Adunanza Plenaria, 20 agosto 2013, n. 20; Cons. Stato, Cons. Stato, IV, 12 marzo 2009 n. 1458; Cons. stato VI, 11 agosto 2009, n. 4928; 6 aprile 2010, n. 1934; 5 luglio 2010, n. 4243; sez. V, 16 settembre 2011, n.5194). Secondo altro orientamento cui aderiva la sezione rimettente, il D.L.n. 69/2013 aveva introdotto una sostanziale abrogazione della norma primaria, consentendo la regolarizzazione postuma della posizione contributiva e previdenziale, mediante un meccanismo fondato sulla richiesta della stazione appaltante agli istituti e sulla concessione, da parte di questi ultimi, di un termine di 15 giorni in favore delle imprese prima di emettere il documento negativo (Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5064; Cons. Stato, sez. VI 16 febbraio 2015 n. 78).

Con le pronunce n.5 e n. 6, l’AP ha disatteso siffatti indirizzi, sulla scorta di valutazioni letterali (sostenendo che l’art. 31 comma 8 del D.L. non si riferisce mai espressamente alle commesse pubbliche), logiche (ritenendo che l’art. 38 fissa regole tese a fotografare la situazione dell’impresa alla data di presentazione dell’offerta), tecniche (sottolineando come il preavviso di rigetto, anche ai sensi dell’art. 10-bis della L. n. 241/90, è tipico dei procedimenti su istanza di parte, risultando inapplicabile allorquando la richiesta di Durc provenga d’ufficio dalla stazione appaltante ) e più propriamente di “sistema” (evidenziando che l’abrogazione di una norma così rilevante del Codice, ai sensi dell’art. 255 dello stesso, avrebbe dovuto essere redatta in modo espresso e con precisa disposizione di Legge).Sicche’, l’AP con le due pronunce citate, conforme anche l’AP n. 10 del 25 maggio 2016, ha aderito all’orientamento tradizionale nei seguenti termini: “Anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 31, comma 8, del decreto legge 21 giugno 2013 n. 69, (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, non sono consentite regolarizzazioni postume della posizione previdenziale, dovendo l’impresa deve essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali ed assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, restando dunque irrilevante, un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva. L’istituto dell’invito alla regolarizzazione (il c.d. preavviso di DURC negativo), già previsto dall’art. 7, comma 3, del decreto ministeriale 24 ottobre 2007 e ora recepito a

non sono consentite r e g o l a r i z z a z i o n i postume della posizione previdenziale



Antonietta Morgillo


livello legislativo dall’art. 31, comma 8, del decreto legge 21 giugno 2013 n. 69, può operare solo nei rapporti tra impresa ed Ente previdenziale, ossia con riferimento al DURC chiesto dall’impresa e non anche al DURC richiesto dalla stazione appaltante per la verifica della veridicità dell’autodichiarazione resa ai sensi dell’art. 38, comma 1, lettera i) ai fini della partecipazione alla gara d’appalto“.

La possibilità di provare l’assenza dei motivi di esclusione con la produzione del documento di regolarità contributiva da parte dell’operatore economico ai sensi dell’art 86, comma 2, lett.b,nuovo codice appalti, come affermato anche dal Consiglio di Giustizia Amministrativa siciliana nel parere sopra citato, sembra rendere attuali le osservazioni fatte da quell’indirizzo giurisprudenziale del Cds( che era stato superato dalle plenarie citate)per il quale “laddove, invece, le stazioni appaltanti si limitassero ad “accettare” l’allegazione del DURC da parte dei concorrenti – così come previsto dalla direttiva - una tale anomalia non verrebbe mai in rilievo, atteso che, anche ove sopravvenissero ipotesi di inadempienza contributiva, gli istituti previdenziali, ai sensi dell’art. 7 del DM 24 ottobre 2007, avrebbero l’obbligo di preavvisare il richiedente, dandogli possibilità di regolarizzazione nei successivi 15 giorni. Ergo, se l’operatore economico regolarizza la sua posizione, otterrà e potrà produrre una certificazione nuovamente positiva e non ostativa.

L’inadempienza solo “storica” non avrebbe cioè modo di venire in rilievo, ad eccezione dei casi in cui il concorrente si rifiuti di regolarizzare. In conclusione, l’avere previsto una sistema che richiede sempre il controllo d’ufficio e storico della regolarità contributiva, senza possibilità di regolarizzazione in corso di gara, contrasta con la ratio ed il tenore dell’art. 45” (così Consiglio di Stato sez. IV, 11 marzo 2015, ord. n. 1236).

Anche R. De Nictolis nella Relazione sopra citata prospetta tale possibilità laddove afferma “Il DURC: in fase di gara lo acquisisce ancora d’ufficio la stazione appaltante, e dunque valgono ancora le plenarie sull’impossibilità, nei contratti di appalto, del c.d. preavviso di DURC negativo? O invece lo devono produrre gli operatori? Il dubbio sorge dalla lettura dell’art. 86, comma 2, lett. b): “Le stazioni appaltanti accettano i seguenti documenti come prova sufficiente della non applicabilità all’operatore economico dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80:…b) per quanto riguarda il comma 4 di detto articolo, con riferimento ai contributi previdenziali e assistenziali, tramite il Documento Unico della Regolarità Contributiva”.

Dubbio che sembra essere superato con la pronuncia resa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione siciliana con il parere n. 1063 del 19 ottobre 2016, laddove precisa, partendo dal presupposto che “ l’ordinamento, sul piano sistematico,mira a conseguire il pagamento effettivo dei contributi previdenziali e che le recenti riforme consentono ampiamente la regolarizzazione e hanno ridotto le possibilità di esclusione dei concorrenti dalle procedure, chenegli stessi pubblici appalti, alla luce del nuovo Codice di contratti, approvato con d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50: in fase di gara, il DURC non è più acquisito d’ufficio per verificare l’autodichiarazione in gara, ma va chiesto ai concorrenti (art. 86, comma 2, lett. b), n. 50 del 2016).

Ulteriore novità da evidenziare e che ha suscitato non pochi dubbi3,attiene al DURC negativo rilevante. Secondo quanto dispone l’art. 80, comma 4 del codice, : “in fase di gara, è causa di esclusione dalla partecipazione alla procedura la commissione di “violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento (…) dei contributi previdenziali” . Ma costituiscono “violazioni gravi” non più quelle ostative al rilascio del DURC

3 vedi R. De Nictolis, Lo stato dell’arte dei provvedimenti…cit., e parere del Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione siciliana cit.

la produzione del documento di regolarità contributiva da parte dell’operatore economico

le recenti riforme consentono ampiamente la regolarizzazione e hanno ridotto le possibilità di esclusione



Antonietta Morgillo


ai sensi dell’art. 8 d.m. 24 ottobre 2007 (vale a dire gli omessi versamenti con scostamenti superiori al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno scostamento superiore ad euro 100,00), bensì “quelle ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC) di cui all’art. 8 del decreto del Ministero del lavoro e della politiche sociali 30 gennaio 2015”, vale a dire le violazioni anche di natura penale elencate nell’allegato A al d.m. 30 gennaio 2015; non vi è infatti coincidenza di contenuto tra il previgente art. 8, d.m. 24 ottobre 2007 e l’art. 8 d.m. 30 gennaio 2015 ora richiamato dall’art. 80, c. 4 d.lgs. n. 50/2016 (l’art. 8, d.m. 24 ottobre 2007 corrisponde invece all’art. 3, d.m. 30 gennaio 2015, che non è richiamato dall’art. 80, c. 4, d.lgs. n. 50 /2016).

Come ribadito anche dall’ANCE “ l’art. 8 del decreto rimanda, al solo fine del godimento dei benefici normativi e contributivi previsti per legge, alle violazioni di natura previdenziale ed in materia di tutela delle condizioni di lavoro individuate all’allegato A.Tali violazioni riguardano illeciti penali (artt. 437, 589, 2° co, 590, 3° co.), illeciti inmateria di salute e sicurezza sul lavoro, in materia di immigrazione e di lavoro nero,la commissione dei quali determina l’inibizione al rilascio del DURC regolare per intervalli di tempo da 3 mesi a due anni. Non si tratta, pertanto, di violazioni strettamente connesse alla materia contributiva e previdenziale, ma altre violazioni che, peraltro, non potrebbero essere regolarizzate.Ci si chiede se si tratta di refuso materiale o di scelta consapevole. Ed in merito si auspica un intervento chiarificatore.

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le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione



Gli strumenti di risoluzione delle controversie alla luce del D.lgs.n. 50/2016(I parte)di Immacolata Garofalo

La recente disciplina comunitaria e nazionale in materia di appalti è stata improntata al conseguimento di specifici risultati “pratici”, ossia garantire attraverso l’adozione del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 501 una disciplina unitaria e completa e attraverso l’adozione della direttiva ricorsi 2007/662 una migliore efficacia delle procedure contenziose in materia di aggiudicazione di appalti pubblici .Inoltre, l’adozione del primo Codice del processo amministrativo, introdotta con il D.lgs. n. 104 del 2010 ed entrato in vigore il 16 settembre 20103 ha rappresentato non solo un’operazione normativa, di carattere formale,di riordino delle norme processuali sparse in una molteplicità di testi normativi non sempre coordinati tra loro, ma anche e soprattutto, dal punto di vista sostanziale, una codificazione votata al compimento di un processo di avvicinamento delle forme di tutela dell’interesse legittimo a quelle del diritto soggettivo. Per quel che interessa, il c.p.a. ha introdotto l’ampliamento e riordino delle materie di giurisdizione esclusiva, includendovi le controversie relative alle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici, ivi incluse quelle risarcitorie; di inefficacia del contratto; di rinnovo del contratto; relative alla clausola di revisione del prezzo ovvero dei provvedimenti applicativi di revisione

1Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedu-re d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi posta-li, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (G.U. n. 91 del 19 aprile 2016).

2 Il 27 aprile 2010 è entrato in vigore il Decreto Legislativo 20 marzo 2010, n. 53 (pubblicato in GU n. 84 del 12.4.2010), recante “Attuazione della direttiva 2007/66/CE che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici”, determinando l’immediata accelerazione dei tempi del processo in materia di contratti pubblici.

3Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo(G.U. n. 156 del 7 luglio 2010).

molteplicità di testi normativi non sempre coordinati tra loro

http://www.contratti-pubblici.it/index.php?option=com_content&view=article&id=382:dlgs-n-53-del-2032010&catid=45&Itemid=391



Immacolata Garofalo

Gli strumenti di risoluzione delle controversie alla luce del D.lgs.n. 50/2016(I parte)

dei prezzi (art. 133 del c.p.a.); il riordino del sistema dei riti abbreviati e delle impugnazioni (art. 119 e 120 c.p.a.). Ciò premesso, oggetto della presente trattazione saranno le questioni sottese alle novità introdotte dal D.lgs. n.50/2016 relativamente agli strumenti di risoluzione delle controversie.

Le novità introdotte dal D.lgs. n. 163/06, dalla Direttiva ricorsi e dal D.lgs. n. 104/2010

Il D.lgs. n. 163/06 ha introdotto rilevanti novità nella materia che ci occupa, quali il procedimento per la soluzione delle controversie dinanzi l’AVCP4 (art. 6, co. 7, lett. n) del D.lgs. n. 163/2006), l’ introduzione dello stand still period5, ossia un termine dilatorio per la stipula del contratto pari a 35 gg dalla comunicazione dell’aggiudicazione della gara e pari a 20 gg dalla notifica dell’istanza cautelare se il ricorso è proposto avverso l’aggiudicazione definitiva e comunque non prima della decisione dell’istanza cautelare6.L’introduzione del c.d. preavviso di ricorso al fine di consentire alla P.A. di agire in autotutela7;l’introduzione di una specifica ipotesi di “transazione” relativamente a diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture8. Il potenziamento dell’accordo bonario9;l’attribuzione della cognizione piena del rapporto (unitario ed inscindibilmente costante) del provvedimento amministrativo di

4Art. 6, co. 7, lett. n) del D.Lgs. n. 163/2006.

5Art. 11, co. 10 del D.Lgs. 163/2006.

6Art. 11, co. 10-ter del D.Lgs. 163/2006.

7Art. 243 bis D.Lgs. n. 163/2006;

8Art. 239 D.Lgs. n. 163/2006.

9Art. 240 del D.Lgs. n. 163/2006.

la soluzione delle controversie dinanzi l’AVCP



Immacolata Garofalo


aggiudicazione, a monte, e del contratto privatistico, a valle10.

Le Novità introdotte dal nuovo Codice nel C.P.A.

Il Capo I della Parte VI del nuovo Codice è dedicato al contenzioso. L’art. 204 del Codice è intervenuto direttamente sul corpo dell’art. 120 del Codice del processo amministrativo11, apportando al regime processuale previgente innovazioni significative. Le principali novità riguardano: l’obbligo di immediata impugnazione del provvedimento che determina le esclusioni dalle procedure di affidamento e soprattutto anche le ammissioni ad esse, il relativo regime di preclusioni processuali e l’introduzione a tal fine di un giudizio anticipato con rito improntato alla massima celerità; la non immediata impugnabilità della proposta di aggiudicazione (atto che nel nuovo Codice ha sostituito la “vecchia” aggiudicazione provvisoria), equiparata oggi, quanto al regime di impugnazione, agli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività; l’obbligatoria valutazione in sede cautelare, da parte del giudice, delle possibilità che sia

10Art. 133, co. 1, lett. e), nn. 1 e 2, c.p.a.

11Art. 204. (Ricorsi giurisdizionali)1. All’articolo 120 del codice del processo amministrativo, di cui all’Allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 1 le parole «nonché i connessi provvedimenti dell›Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture» sono sosti-tuite dalle parole «nonché i provvedimenti dell›Autorità nazionale anticorruzione ad essi riferiti»;b) dopo il comma 2 è aggiunto il seguente: «2-bis. Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all›esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell›articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E’ altresì inammissibile l’impugnazio-ne della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività.»; c) al comma 5, le parole: «Per l›impugnazione» sono sostituite dalle seguenti: «Salvo quanto previsto al comma 6-bis, per l’impugnazione»;d) dopo il comma 6 è inserito il seguente: «6-bis. Nei casi previsti al comma 2-bis, il giudizio è definito in una camera di consiglio da tenersi entro trenta giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente. Su richiesta delle parti il ricorso è definito, negli stessi termini, in udienza pubblica. Il decreto di fissazione dell’udienza è comunicato alle parti quindici giorni prima dell’udienza. Le parti possono produrre documenti fino a dieci giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a sei giorni liberi e presentare repliche ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista della camera di consiglio, fino a tre giorni liberi prima. La camera di consiglio o l’udienza possono essere rinviate solo in caso di esigenze istruttorie, per integrare il contraddittorio, per proporre motivi aggiunti o ricorso incidentale. L›ordinanza istruttoria fissa per il deposito dl documenti un termine non superiore a tre giorni decorrenti dalla comunicazione o, se anteriore, notificazione della stessa. La nuova camera di consiglio deve essere fissata non oltre quindici giorni. Non può essere disposta la cancellazione della causa dal ruolo. L›appello deve essere proposto entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notificazione della sentenza e non trova applicazione il termine lungo decorrente dalla sua pubblicazione»;e) al com-ma 7, le parole: «I nuovi» sono sostituite dalle seguenti: «Ad eccezione dei casi previsti al comma 2-bis, i nuovi»; f) dopo il comma 8-bis, è inserito il seguente:«8-ter. Nella decisione cautelare, il giudice tiene conto di quanto previsto dagli articoli 121, comma 1, e 122, e delle esigenze imperative connesse a un interesse generale all’ese-cuzione contrattuali del contratto, dandone conto nella motivazione»;g) al comma 9 le parole «, ferma restando la possibilità di chiedere l›immediata pubblicazione del dispositivo entro due giorni.» sono sostituite dalle parole «; le parti possono chiedere l›anticipata pubblicazione del dispositivo, che avviene entro due giorni dall›udienza.»; è in-serito, dopo il primo periodo del comma 9, il seguente: «Nei casi previsti al comma 6-bis, il tribunale amministrativo regionale deposita la sentenza entro sette giorni dall›udienza, pubblica o in camera di consiglio, di discussione; le parti possono chiedere l›anticipata pubblicazione del dispositivo, che avviene entro due giorni dall›udienza.»; h) al comma 11, le parole: «Le disposizioni dei commi 3, 6, 8 e 10» sono sostituite dalle seguenti: «Le disposizioni dei commi 2-bis, 3, 6, 6-bis, 8, 8-bis, 8-ter, 9, secondo periodo e 10»;i) dopo il comma 11 è inserito il seguente: «11-bis. Nel caso di presentazione di offerte per più lotti l›impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se vengono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto.».

l’obbligo di immediata impugnazione del provvedimento

http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/2016_0011.htm



Immacolata Garofalo


dichiarata l’inefficacia del contratto e delle esigenze imperative connesse a un interesse generale all’esecuzione dello stesso; infine, l’irrigidimento della regola processuale, di elaborazione giurisprudenziale, relativa all’ammissibilità del ricorso cumulativo nel caso di presentazione di offerte per più lotti, ora ammesso solo quando vengano dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto.

Le novità del nuovo Codice sui rimedi alternativi

Il Capo II della Parte VI del Codice è dedicato ai rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale, che sono stati riformati ed ampliati dal Legislatore delegato, in ottemperanza alla previsione di cui alla lett. aaa)12 della legge delega. Tra le novità di maggior rilievo nel Capo si segnala:la riforma dell’istituto dell’accordo bonario, che è ora assegnato ad un organo monocratico, che può essere direttamente il RUP o in alternativa un esperto iscritto alla Camera arbitrale. Inoltre, è stato introdotto un organo collegiale, con funzioni deflattive del contenzioso, rappresentato dal Collegio consultivo tecnico, chiamato a dirimere le controversie sorte nell’esecuzione del contratto. È stato invece eliminato il c.d. preavviso di ricorso, in precedenza disciplinato dall’art. 243-bis del D.lgs. 163/2006. Quanto all’arbitrato, fondamentale strumento di risoluzione delle controversie alternativo alla giurisdizione, il Legislatore non ha apportato modifiche significative, ma ha soltanto inteso professionalizzare la figura del Presidente, che è ora sempre scelto tra i soggetti iscritti all’albo tenuto presso la Camera arbitrale. Nell’ottica di un rafforzamento dei poteri dell’A.N.AC., il Legislatore ha riformato i pareri di precontenzioso resi dall’Autorità, ai quali è stato attribuito carattere vincolante. Inoltre, di portata innovativa è il conferimento all’A.N.AC. del potere di emettere atti di raccomandazione che obbligano la

12 “Razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, disciplinando il ricorso alle procedure arbitrali al fine di escludere il ricorso a procedure diverse da quelle amministrate, garantire la trasparenza, la celerità el’economicità e assicurare il pos-sesso dei requisiti di integrità, imparzialità e responsabilità degli arbitri e degli eventuali ausiliari; al fine di garantire l’efficacia e la speditezza delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti relativi ad appalti pubblici di lavori, previsione, nel rispetto della pienezza della tutela giurisdizionale, che, già nella fase cautelare, il giudice debba tener conto del disposto dell’articolo 121, comma 1, del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e, anche nelle ipotesi di cui all’articolo 122 e nell’applicazione dei criteri ivi previsti, debba valutare se il rispetto di esigenze imperative connesse a un interesse generale possa influire sulla misura cautelare richiesta”.

il Legislatore ha riformato i pareri di precontenzioso resi dall’Autorità



Immacolata Garofalo


stazione appaltante ad agire in autotutela e a rimuovere gli eventuali effetti degli atti illegittimi, sanzionato nel caso di inottemperanza da una sanzione amministrativa pecuniaria posta in capo al dirigente responsabile. In entrambi i casi è assicurata il ricorso in sede giurisdizionale avverso gli atti adottati dall’A.N.AC. con il rito speciale di cui all’art. 120, comma 1, c.p.a. anch’esso riformato dal Codice degli appalti.

Rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale

Il Capo II sui rimedi alternativi alla giurisdizione attua la lett. aaa) della legge delega 28 gennaio 2016, n. 11, che disponeva la “razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, disciplinando il ricorso alle procedure arbitrali al fine di escludere il ricorso a procedure diverse da quelle amministrative, garantire la trasparenza, la celerità e l’economicità e assicurare il possesso dei requisiti di integrità, imparzialità e responsabilità degli arbitri e degli eventuali ausiliari”.Il sistema dei rimedi alternativi al contenzioso nella fase di evidenza pubblica (pre-contenzioso) e nella fase di esecuzione del contratto appare in effetti rafforzato nel nuovo Codice, il quale non solo razionalizza la disciplina dell’accordo bonario, innovando quanto alle soglie previste per l’attivazione della procedura e quanto al procedimento, ma introduce anche un nuovo istituto, con funzione deflattiva del contenzioso, rappresentato dal Collegio consultivo tecnico che le parti possono convenzionalmente decidere di attivare, prima dell’inizio dell’esecuzione o entro i novanta giorni dall’inizio della stessa, il quale è chiamato a dirimere le dispute di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto. Il Presidente del collegio arbitrale deve essere sempre nominato da parte della Camera arbitrale istituita presso l’A.N.AC..

Preavviso di ricorso

Il nuovo Codice non prevede più tale istituto che in precedenza aveva svolto una rilevante funzione deflattiva del contenzioso. Tale fattispecie, la cui funzione era pure quella di una risoluzione alternativa delle controversie, come dimostrava la collocazione codicistica, immediatamente dopo la transazione, l’accordo bonario e l’arbitrato, disciplinato all’art. 243-bis prevedeva l’obbligo (rectius il “dovere”) per il soggetto interessato di effettuare alla Stazione appaltante una informativa, anche orale da mettere a verbale, in ordine all’intento di proporre ricorso giurisdizionale, indicando succintamente i motivi del futuro ricorso. L’omessa informativa costituiva comportamento valutabile dal Giudice, nell’eventuale giudizio, al fine della pronuncia sulle spese, ai sensi dell’art. 1227 c.c. La Stazione appaltante aveva un termine complessivo di 15 giorni (ordinatorio) per pronunciarsi sull’informativa.Il Consiglio di Stato,

razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale



Immacolata Garofalo


nel rendere il parere sullo schema di Codice, aveva tuttavia invitato il Legislatore a riflettere sull’utilità dell’eliminazione di un istituto animato da chiari fini deflattivi.

La Transazione

L’articolo 1965 del codice civile definisce la transazione il contratto con il quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già iniziata o prevengono una lite che può sorgere tra di loro. L’istituto è disciplinato dall’art. 208 del Codice13. La collocazione dell’istituto dopo l’accordo bonario e il Collegio consultivo tecnico, a differenza di quanto accadeva in precedenza fa della transazione uno strumento residuale. L’oggetto della transazione non è il rapporto o la situazione giuridica cui si riferisce la discorde valutazione delle parti, ma la lite cui questa ha dato luogo o può dar luogo, e che le parti stesse intendendo eliminare mediate reciproche concessioni, che possono consistere anche in una bilaterale e congrua riduzione delle opposte pretese, in modo da realizzare un regolamento di interessi sulla base di un quid medium tra le prospettazioni iniziali14.Tale soluzione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili e soggettivi, vale a dire quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale, rinunziando ai diritti che derivano dal rapporto che le lega. L’irrilevanza di qualsivoglia squilibrio economico fa sì che non sia applicabile alla transazione la rescissione “per causa di lesione”, come previsto dall’art. 1970 cc. In relazione all’oggetto si distingue la transazione “generale”, con la quale le parti chiudono definitivamente ogni contestazione su tutti i loro pregressi rapporti, costituendo tra loro una nuova situazione giuridica. La transazione “speciale”, che riguarda un affare determinato, in modo da produrre l’effetto preclusivo della lite limitatamente all’affare oggetto della transazione. Le parti possono anche stipulare una transazione novativa (art. 1976 c.c.) che determina una sostituzione della situazione preesistente, a differenza della transazione semplice che comporta solo modifiche del pregresso rapporto. A parere dell’ANAC sarebbe preclusa “l’ammissibilità di una transazione “novativa”, intesa come accordo mediante il quale si instaura con l’appaltatore un nuovo e diverso rapporto contrattuale, per soddisfare un interesse diverso da quello dedotto nel contratto originario15”. In campo pubblicistico l’art. 14, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (“nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio sulla contabilità generale dello Stato”) sanciva l’obbligo della previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato prima di approvare atti di transazione, qualunque fosse l’oggetto della controversia. Il parere del Consiglio di Stato non è più obbligatorio ai sensi dell’art. 17, comma 25, l. 15.5.1997, n. 127. Oggi l’art. 13, r.d. 30.10.1933, n. 1611 attribuisce all’Avvocatura di Stato la funzione di predisporre transazioni o di esprimere pareri in merito.Dalle summenzionate previsioni normative si evince che la transazione può trovare applicazione anche nel diritto pubblico. Proprio al fine di perseguire il superiore interesse pubblico l’amministrazione può ritenere necessario rinunciare a difendere la propria posizione dinanzi ad un giudice e transigere con la controparte, ferma restando la necessità di adeguatamente motivare tale scelta. La transazione non può avere ad oggetto posizioni giuridiche soggettive di interesse legittimo

13Art. 208. (Transazione) “1. Le controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione dei contratti pub-blici di lavori, servizi, forniture, possono essere risolte mediante transazione nel rispetto del codice civile, solo ed esclusivamente nell’ipotesi in cui non risulti possibile esperire altri rimedi alternativi. 2.Ove il valore dell’importo oggetto di concessione o rinuncia sia superiore a 100.000 euro, ovvero 200.000 euro in caso di lavori pubblici, è acquisito il parere in via legale dell’Avvocatura dello Stato, qualora si tratti di amministrazioni centrali, ovvero di un legale interno alla struttura, o del funzionario più elevato in grado competente per il contenzioso, ove non esistente il legale interno, qualora si tratti di amministrazioni sub centrali. 3. La proposta di transazione può essere formulata sia dal soggetto aggiudicatario che dal dirigente competente, sentito il responsabile unico del procedimento. 4. La transazione ha forma scritta a pena di nullità”.

14Cass. civ., sez. III, 1 aprile 2010, n. 7999.

15Deliberazione AVCP n. 103 del 5/12/2012

le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale

la transazione può trovare applicazione anche nel diritto pubblico



Immacolata Garofalo


ovvero limiti all’esercizio di poteri o funzioni pubblicistiche dell’Amministrazione16. L’art. 208 D.lgs. n. 50/2016 prevede, inoltre, che il parere debba essere in particolare acquisito “ove il valore dell’importo oggetto di concessione o rinuncia sia superiore a 100.000,00 euro, ovvero 200.000 euro in caso di lavori pubblici”.L’organo competente a rendere il parere nel caso di amministrazioni centrali è Avvocatura dello Stato mentre in caso di amministrazioni subcentrali, ovvero di tutte le amministrazioni aggiudicatrici che non sono autorità governative centrali è il legale interno alla struttura o dal funzionario più elevato in grado competente per il contenzioso, ove non esistente il legale interno. Il parere è considerato obbligatorio, ma non vincolante, conseguendone che la delibera di transazione assunta in assenza del richiamato parere deve considerarsi viziata. È poi evidente che ove il soggetto abilitato ad approvarlo voglia discostarsi dal parere, dovrà adeguatamente motivare la transazione. La proposta di transazione può poi essere formulata sia dal dirigente competente, sentito il responsabile unico del procedimento, sia dal soggetto aggiudicatario. Ai sensi dell’art. 16, comma 1, lett. f) del D.lgs. n. 165/2001 è infatti il dirigente di ufficio dirigenziale generale ad avere il potere di “conciliare e transigere”.Le delibere di approvazione di atti transattivi sono sottoposte al controllo preventivo della Corte dei Conti, quindi i funzionari che hanno autorizzato la transazione possono essere sottoposti al giudizio di responsabilità erariale.

Il Collegio Consultivo Tecnico

Si tratta di un nuovo strumento con funzione deflattiva del contenzioso17. È un organo collegiale, composto da tre membri dotati di esperienza e qualificazione professionale adeguata alla tipologia dell’opera, scelti di comune accordo tra le parti, con funzione di assistenza per la rapida risoluzione delle dispute di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso. Lo scopo della nomina del Collegio è quello di far pervenire le parti ad una soluzione transattiva, che dovrà essere accettata dalle parti medesime. È un organo che ha la competenza a deliberare su tutte le “dispute” di qualunque natura suscettibili di insorgere

16Ad esempio larinuncia a provvedimenti in autotutela, cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, - sentenza 2 agosto 2004, n. 5365.

17Art. 207. (Collegio consultivo tecnico)“1. Al fine di prevenire controversie relative all’esecuzione del contratto le parti possono convenire che prima dell’avvio dell’esecuzione, o comunque non oltre novanta giorni da tale data, sia costituito un collegio consultivo tecnico con funzioni di assistenza per la rapida risoluzione delle dispute di ogni na-tura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso. 2. Il collegio consultivo tecnico è formato da tre membri dotati di esperienza e qualificazione professionale adeguata alla tipologia dell’opera. I componenti del collegio possono essere scelti dalle parti di comune accordo, ovvero le parti possono concordare che ciascuna di esse nomini un componente e che il terzo componente sia scelto dai due componenti di nomina di parte; in ogni caso, tutti i componenti devono essere approvati dalle parti. Il componente nominato dalla stazione appaltante è preferibilmente scelto all’interno della struttura di cui all’articolo 31, comma 9, ove istituita. Le parti concordano il compenso del terzo componente nei limiti stabiliti con il decreto di cui all’articolo 209, comma 16. 3. Il collegio consultivo tecnico si intende costituito al momento di sottoscrizione dell’accordo da parte dei componenti designati e delle parti contrattuali. All’atto della costituzione è fornita al collegio consultivo copia dell’intera documentazione inerente al contratto. 4. Nel caso in cui insorgano controversie, il collegio consultivo può procedere all’ascolto informale delle parti per favorire la rapida risoluzione delle controversie eventualmente insorte. Può altresì convo-care le parti per consentire l’esposizione in contraddittorio delle rispettive ragioni.5. Ad esito della propria attività il collegio consultivo formula in forma scritta una proposta di soluzione della controversia dando sintetico atto della motivazione. La proposta del collegio non vincola le parti. 6. Se le parti accettano la soluzione offerta dal collegio consultivo, l’atto contenente la proposta viene sottoscritto dai contraenti alla presenza di almeno due componenti del Collegio e costituisce prova dell’accordo sul suo contenuto. L’accordo sottoscritto vale come transazione. 7. Nel caso in cui la controversia non sia composta mediante la procedura di cui ai commi precedenti, i componenti del collegio consultivo non possono essere chiamati quali testimoni nell’eventuale giudizio civile che abbia ad oggetto la controversia medesima. 8. Il collegio consultivo tecnico è sciolto al termine dell’esecuzione del contratto o in data anteriore su accordo delle parti”.

è infatti il dirigente di ufficio dirigenziale generale ad avere il potere di “conciliare e transigere



Immacolata Garofalo


nel corso dell’esecuzione contrattuale. Dal dato letterale della norma sembrerebbero essere comprese anche le dispute di natura economica aventi ad oggetto le riserve eventualmente iscritte sugli atti contabili, che però possono essere risolte anche attivando l’accordo bonario. Il Consiglio di Stato sullo schema di Codice, ha criticato tale istituto chiedendone la eliminazione in quanto non appariva sufficientemente definito il presupposto, in quanto la funzione di risolvere le “dispute di qualunque natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto” non risultava chiara, essendo l’espressione “dispute” evidentemente a-tecnica e generica. Le parti possono nominare di comune accordo i componenti del Collegio; concordare di nominare ciascuna di esse il proprio componente, mentre il terzo sarà poi nominato di comune accordo tra i componenti. In ogni caso tutti i membri del Collegio devono essere approvati dalle parti. In questo caso, la nomina del componente della stazione appaltante dovrà avvenire all’interno della struttura di cui all’art. 31, comma 9, del Codice ove istituita: si tratta della struttura stabile di supporto al RUP.Il Collegio consultivo tecnico può essere costituito o prima dell’avvio dell’esecuzione oppure entro novanta giorni dall’avvio dell’esecuzione. La possibilità di ricorrere a tale organo deve essere stata tuttavia previamente ammessa dalle parti e lo stesso si intende costituito al momento della sottoscrizione dell’accordo da parte dei componenti designati e delle parti contrattuali. Il Collegio svolge la propria attività fino al termine dell’esecuzione del contratto oppure in data anteriore, ove le parti abbiamo così convenuto. Il Collegio deve essere messo nella condizione di conoscere approfonditamente tutta la documentazione e dunque, al momento della costituzione, deve essere fornita allo stesso la copia dell’intera documentazione inerente al contratto. Il Collegio dispone di ampi poteri istruttori: audizione informale delle parti per favorire la rapida risoluzione delle controversie; convocare formalmente le parti per consentire in contraddittorio l’esposizione delle rispettive posizioni. Dopo la fase istruttoria, il Collegio consultivo formula una proposta scritta motivata di soluzione della controversia, la quale non ha valore vincolante per le parti. Le parti possono rifiutare la proposta oppure accettare la soluzione offerta. In tale ultima ipotesi l’atto contenente la proposta viene sottoscritto dai contraenti alla presenza di almeno due componenti del Collegio e costituisce prova dell’accordo raggiunto in caso di rifiuto della proposta, è fatto espresso divieto ai componenti del Collegio consultivo di essere chiamati come testimoni nell’eventuale giudizio civile che abbia ad oggetto la medesima controversia.Il Collegio può essere convocato, ma in assenza di previsione espressa, anche più volte durante l’esecuzione del contratto.

Gli ulteriori strumenti di risoluzione delle controversie saranno oggetto del prossimo articolo a cura della scrivente.

dispute di qualunque natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto



Le Linee guida Anac sull’accesso civico “generalizzato”.di Liliana Cirillo.

Premessa.

Com’è noto, la riforma “Madia” sulla PA ha investito anche gli obblighi in materia di trasparenza: il decreto legislativo attuativo n. 97/2016 ha modificato numerose disposizioni del d.lgs. n. 33/2013, con semplificazione degli oneri e, nel contempo, ampliamento dei dati e documenti, detenuti da soggetti pubblici, accessibili dall’utenza.

Come comunicato dall’ANAC il 6 luglio 2016, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 97/2016, le amministrazioni e gli enti avevano sei mesi, per adeguarsi alle novità del decreto, decorrenti dalla data di entrata in vigore dello stesso (23 giugno). Nel PNA, approvato dall’Autorità il 6 luglio 2016, è stato previsto che, nel periodo transitorio, l’attività di vigilanza dell’ANAC avrebbe avuto a oggetto gli obblighi di trasparenza non modificati dal d.lgs. 97/2016, salvo riprendere, anche per gli altri, dopo detta data.

Per le pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione, il 23 dicembre 2016 costituiva, pertanto, il termine ultimo per l’adeguamento agli obblighi di trasparenza come modificati da D.Lgs. n. 97/2016.

La novità più rilevante, cui le Amministrazioni avrebbero dovuto adeguarsi entro tale data1, è costituita dalla disciplina sull’accesso civico, come “Accesso generalizzato”, ai sensi dell’art. 5, comma 2, del Decreto Lgs. n. 33/2013, come novellato.

Altro adempimento, scaduto, l’adozione di soluzioni organizzative tese al coordinamento delle risposte sull’accesso (accesso documentale, accesso civico e accesso generalizzato). Entro il 23 giugno 2017, occorrerà, inoltre, procedere alla pubblicazione dei dati contenuti nelle banche dati di cui all’allegato B del D.Lgs. n. 33/2013. Stesso termine di un anno dall’entrata in vigore del decreto, per l’adozione del regolamento sull’accesso.

Gli obblighi e le scadenze, in quanto compatibili, si applicano anche a: Enti pubblici economici e Ordini professionali; Società in controllo pubblico, escluse le società quotate, di cui al D. Lgs. n. 175/2016; Associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a 500.000,00 euro, attività finanziata in prevalenza da P.A. per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio, e designazione dei titolari o componenti da parte della PA.

L’ANAC, a tale scopo, interverrà con apposite Linee Guida e atti di indirizzo per gli Ordini

1 Con linee guida intervenute, tuttavia, soltanto in data 28 dicembre 2016;



Liliana Cirillo

Le Linee guida Anac sull’accesso civico “generalizzato”

professionali.

Tra le novità introdotte dalla riforma, la piena integrazione del Programma Triennale della Trasparenza e dell’integrità nel Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione, che diventa ora anche Piano della trasparenza (PTPCT), in cui deve essere chiaramente identificata la sezione dedicata. In tale ottica di accorpamento, viene modificato l’art. 1, comma 7 della L. 190/2012, e si prevede che vi sia un unico responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

Tuttavia è mancato il coordinamento con l’art. 43 del d.Lgs n. 33/2013, nel quale sembra permanere la possibilità di avere due differenti responsabili. L’Anac, nelle linee guida in materia (deliberazione n. 1310/2016), ritiene che questa possibilità debba essere interpretata restrittivamente, attesa la volontà espressa dal legislatore nel decreto 97/2016.

Si ammette, pertanto, laddove le difficoltà organizzative siano tali da giustificare la distinta attribuzione dei ruoli, al solo scopo di facilitare l’applicazione “effettiva e sostanziale” della disciplina dell’anticorruzione e della trasparenza. Le amministrazioni inoltre dovranno chiarire espressamente le motivazioni della presenza di due responsabili e garantire il coordinamento dei ruoli anche con adeguate strutture organizzative di supporto.

Il Consiglio dell’Anac ha approvato, il 28 dicembre u.s., le “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, il cosiddetto F.o.i.a. (Delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016).

Nella medesima seduta sono state approvate inoltre le “Linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.Lgs. 33/2013 come modificato dal D.Lgs. 97/2016” (Delibera n. 1310 del 28 dicembre 2016).

Oggetto del presente studio saranno le linee guida sull’accesso generalizzato.

L’accesso civico generalizzato.

L’art. 5, comma 2, del decreto sulla trasparenza (D.Lgs. n. 33/2013, come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016), prevede che “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall’art. 5-bis”.

Come chiarito dalla stessa Anac, siamo di fronte a un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, che ha ad oggetto tutti i dati, i documenti e le informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni; dati, è importante sottolineare, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione.

La finalità perseguita dal legislatore è quella di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, nonché di promuovere la partecipazione da parte di chiunque al dibattito pubblico (art. 5, comma 2).

Si tratta di un intervento significativo, come strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa, teso a rafforzare il valore della trasparenza, ai sensi dell’art. 1 comma 2. Questa, per definizione normativa, è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Deve, pertanto, costituire un principio cardine



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dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e dei loro rapporti con i cittadini.

Con la novella, introdotta dal decreto n. 97/2016, si assiste a un vero e proprio ribaltamento di prospettiva: l’accesso civico poteva infatti essere attivato solo strumentalmente all’adempimento degli obblighi di pubblicazione, mentre nella sua nuova versione, “generalizzata”, il diritto all’informazione è la regola, con la libertà di accedere ai dati e ai documenti. La riservatezza e il segreto costituiscono le eccezioni, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA).

Accesso civico semplice e acccesso civico generalizzato.

L’ordinamento continua a considerare l’accesso civico “semplice”, ovvero circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni che devono essere obbligatoriamente pubblicati. Resta, infatti, un importante strumento avverso la mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione, imposti dalla legge. Il privato ha diritto di accedere ai documenti, dati e informazioni, che la pubblica amministrazione, inadempiente, ha il dovere di pubblicare.

Il diritto di accesso civico generalizzato rappresenta, invece, un diritto “a titolarità diffusa”2, potendo essere attivato “da chiunque”, non essendoci, pertanto, limitazioni quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. Inoltre la richiesta “non richiede motivazione”.

Questa nuova tipologia di accesso civico intende, quindi, assicurare, a tutti i cittadini, un accesso a dati, documenti e informazioni detenute da pubbliche amministrazioni e dai soggetti indicati nell’art. art. 2-bis del d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. 97/2016.

Il principi chiaramente delineato dall’ordinamento, che deve fungere da canone interpretativo per le amministrazioni è, si ripete, la trasparenza e l’accessibilità come la regola, rispetto alla quale i limiti e le esclusioni, previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013, rappresentano eccezioni e come tali da interpretarsi restrittivamente.

L’accesso generalizzato si delinea come un diritto autonomo ed indipendente dagli obblighi di pubblicazione. Costituisce, invece, l’espressione di una libertà che incontra, quali unici limiti,

2 Così la deliberazione Anac n.1309 del 28 dicembre 2016;



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da una parte, il rispetto della tutela degli interessi pubblici e/o privati indicati all’art. 5 bis, commi 1 e 2, e dall’altra, il rispetto delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3).

Le differenze rispetto al diritto di accesso ex legge n. 241/90.

Come è noto, l’istanza di accesso ex lege n. 241/1990, richiede la titolarità di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso».

Se, inoltre, la legge 241/90 esclude, perentoriamente, l’utilizzo del diritto di accesso al fine di sottoporre l’amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato è riconosciuto, come abbiamo innanzi chiarito, proprio “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.

L’accesso ex legge n. 241 consente, per la tutela accordata, un intervento conoscitivo più approfondito dei dati pertinenti, mentre, al contrario, l’accesso generalizzato, per le esigenze di controllo diffuso del cittadino, deve essere più esteso, ma meno in profondità.

Vi saranno, pertanto, ipotesi residuali in cui sarà possibile, laddove titolari di una situazione giuridicamente qualificata, accedere ad atti e documenti per i quali è, invece, negato l’accesso generalizzato.

Tra le indicazioni fornite dall’Anac nella deliberazione in esame:

• l’adozione di un regolamento interno sull’accesso, con una disciplina organica anche in ordine alle tre tipologie di accesso, innanzi esaminate, anche per evitare comportamenti disomogenei tra uffici della stessa amministrazione.

• adeguate soluzioni organizzative, quali la concentrazione della competenza a decidere sulle richieste di accesso in un unico ufficio, dotato delle risorse professionali adeguate, che dialoghi, per fini istruttori, con gli uffici che detengono i dati richiesti.

Ambito soggettivo e oggettivo di applicazione.

I soggetti tenuti all’adeguamento del proprio ordinamento alle novità dell’accesso civico generalizzato sono individuati nell’art. 2 bis del decreto “trasparenza” novellato, in virtù dell’espresso richiamo contenuto nell’art. 2, comma 1 del medesimo decreto:

1)pubbliche amministrazioni (art. 2-bis, comma 1);

2) enti pubblici economici, ordini professionali, società in controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati (art. 2-bis, comma 2);

3) società in partecipazione pubblica ed altri enti di diritto privato assimilati, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea (art. 2-bis, comma 3). In queste ipotesi, l’intento del legislatore è quello di garantire che la cura concreta di interessi della collettività, anche ove affidati a soggetti esterni all’apparato amministrativo vero e proprio, rispondano comunque a principi di imparzialità, buon andamento e della trasparenza delle attività.

Per le categorie di soggetti di cui ai punti 2 e 3, il legislatore prevede che la disciplina della



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trasparenza si applichi “in quanto compatibile”. La compatibilità, chiarisce, tuttavia, l’Anac, non opera “per quel che concerne l’accesso generalizzato, stante la ratio e la funzione” dello stesso

.

Il principio della compatibilità, invero, comporta soltanto la necessità di adattamento, per ciò che attiene agli obblighi di pubblicazione, in ragione delle caratteristiche organizzative e funzionali dei soggetti interessati.

Per quanto concerne il profilo oggettivo, l’accesso civico generalizzato è consentito con riferimento “ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione”, quindi rispetto ai dati per i quali non sussiste uno specifico obbligo di pubblicazione.

L’Autorità chiarisce che, sebbene siano accessibili anche i dati e non solo documenti, poiché, ai sensi della norma, l’istanza di accesso civico deve identificare i dati, le informazioni o i documenti richiesti, non è ammissibile una richiesta meramente esplorativa.

Non potrebbe, quindi, essere autorizzata una richiesta finalizzata semplicemente a “scoprire” di quali informazioni l’amministrazione dispone. Si precisa, infine, conformemente alla posizione espressa dal Consiglio di Stato3, che le richieste non devono essere generiche, ma consentire l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione, con riferimento, almeno, alla loro natura e al loro oggetto.

Qualora dovesse essere presentata una domanda di accesso per un numero manifestamente irragionevole di documenti, così da imporre un carico di lavoro tale da paralizzare il buon funzionamento dell’amministrazione, questa può valutare e bilanciare da un lato, l’interesse dell’accesso ai documenti e, dall’altro, il carico di lavoro che ne deriverebbe, onde salvaguardare

3 Consiglio di Stato Parere del 18.2.2016, par. 11.3;



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l’interesse al buon andamento dell’amministrazione. Si tratta, tuttavia, di casi, ad avviso dell’Autorità, di stretta interpretazione.

Per informazioni, infine, si deve intendere, “le rielaborazione di dati detenuti dalle amministrazioni, effettuate per propri fini, contenuti in distinti documenti”, mentre resta escluso che l’Ente sia tenuto a formare, raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni, che non siano già in suo possesso.

In altre parole, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati, ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti, nei quali sono contenute le informazioni, detenute e gestite dall’amministrazione stessa.

Le eccezioni.

L’Anac rimarca la necessità di una chiara identificazione delle eccezioni all’accesso generalizzato (motivo principale dell’emanazione delle stesse Linee guida), così da consentire una corretta applicazione del diritto stesso. Queste vengono suddivise in assolute e relative.

Le eccezioni assolute all’accesso generalizzato (ovvero i casi in cui questo è escluso) sono indicate al comma 3 dell’art. 5 bis: si tratta di ipotesi in cui una norma di legge, sulla base di una valutazione preventiva e generale, per tutelare interessi prioritari e fondamentali, dispone la non ostensibilità di dati, documenti e informazioni, oppure la consente a particolari condizioni, modalità e limiti.

In un sistema improntato al “diritto di conoscenza”, solo una fonte di rango legislativo può, invero, giustificare la compressione di tale diritto.4

E’ quindi escluso l’accesso nel caso di:

a) segreto di Stato;

b) negli altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato, dalla disciplina vigente, al rispetto di specifiche modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

Il legislatore ha inoltre individuato delle eccezioni c.dette “relative” o “qualificate”, elencate ai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis.

Si tratta di eccezioni che possono ricorrere alla presenza di interessi pubblici e privati di

4 Anac,deliberazione n. 1309/2016,cit.



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particolare rilievo giuridico. In questi casi, tuttavia, la valutazione è rimessa alle amministrazioni, attraverso la tecnica del “bilanciamento”: da un lato l’interesse pubblico alla divulgazione generalizzata e dall’altro la tutela di interessi, considerati dall’ordinamento altrettanto validi.

L’amministrazione, accertata l’assenza di eccezioni assolute, in presenza di richiesta di accesso generalizzato, è tenuta a verificare se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore.

L’Anac, nelle linee guida, precisa che per poter legittimamente motivare un diniego, per la presenza di un contrapposto interesse, si dovrà individuare un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio all’interesse stesso, non potendosi prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta.

Occorrerà, pertanto, individuare chiaramente quale, tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, commi 1 e 2, viene pregiudicato. E’ inoltre necessario che la PA valuti se il concreto pregiudizio ipotizzato dipenda direttamente dalla divulgazione dell’informazione richiesta; e se, infine, sia un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.

L’Autorità chiarisce anche che la valutazione, proprio perché deve identificare un pregiudizio in concreto, deve essere effettuata con riferimento al contesto temporale in cui viene formulata la domanda di accesso. Giammai la sussistenza di un pregiudizio potrebbe essere valutata in termini assoluti e atemporali.

Potrebbe infatti verificarsi l’ipotesi in cui, il differimento dell’accesso potrebbe essere sufficiente a tutelare gli interessi contrapposti (art. 5-bis, comma 5). Allo stesso modo, l’amministrazione potrà consentire l’accesso parziale, utilizzando, se del caso, la tecnica dell’oscuramento di alcuni dati, qualora la protezione dell’interesse contrapposto possa essere cosi tutelato.

In questi casi, dinieghi assoluti all’accesso generalizzato sarebbero illegittimi.

Le linee guida in esame proseguono analizzando tutti i casi previsti dalla legge, sia come eccezioni assolute che relative.

Particolare attenzione è posta per i divieti che derivano dalla vigente normativa, in materia di tutela della riservatezza. Si tratta dei dati idonei a rivelare: lo stato di salute, ossia qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l’esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici; la vita sessuale; le persone fisiche beneficiarie di aiuti economici da cui è possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute, ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati.

Per gli Enti locali, inoltre, risulta di particolare interesse il richiamo della disciplina sugli atti dello stato civile e dell’anagrafe, le cui informazioni risultano conoscibili con le modalità previste dalle relative discipline di settore5.

La sovrapposizione tra le eccezioni ex art.5 bis e l. 241/1990.

Come innanzi esaminato, tra le eccezioni assolute all’accesso generalizzato, individuate dal decreto trasparenza novellato, è contemplato anche un rinvio all’art. 24 comma 1 della legge 241/1990, disciplina riferita al diverso istituto dell’accesso agli atti.

Secondo il richiamato art. 24 comma 1, il diritto di accesso è escluso: “a) per i documenti coperti

5 ANCI, “il nuovo diritto di accesso civico. Indirizzi procedimentali e organizzativi per gli Enti Locali”, in “i quaderni dell’Anci”, 5 dicembre 2016;



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da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo; b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

L’Anac, dopo aver dato atto che il regolamento governativo previsto dalla richiamata norma non è stato ancora emanato e che non risultano parimenti adottati dalla maggioranza delle pubbliche amministrazioni i regolamenti di cui all’art. 24 comma 2, registra, tuttavia, una parziale sovrapposizione tra le eccezioni assolute all’accesso generalizzato e quelle previste nella Legge n. 241/1990.

Il regolamento avrebbe dovuto disciplinare, invero, i casi di sottrazione all’accesso (ex art. 21 legge n. 241/1990), con riferimento alle stesse categorie di interessi che la normativa sull’accesso generalizzato identifica come casi di esclusioni “relative” all’accesso generalizzato stesso.

Viene, quindi, profilandosi una potenziale sovrapposizione fra le due normative, in quanto eccezioni relative finirebbero per rientrare, attraverso il rinvio all’art. 24 comma 1, tra quelle assolute.

La contrapposizione si risolve, secondo l’Anac, rimettendo alle Amministrazioni la valutazione caso per caso delle istanze di accesso a dati, documenti o informazioni detenute dalle medesime.

Occorrerà, inevitabilmente, tener conto del grado di maggiore trasparenza al quale deve essere assoggettata l’attività istituzionale, a seguito dell’intervento novellatore di cui al d.lgs. 97/16. In tutti questi casi, le amministrazioni, infatti, ad avviso dell’Autorità, non potrebbero applicare le esclusioni generali del regime dell’accesso documentale, ma interpretare le norme in conformità all’evoluzione sostanziale del principio di trasparenza, avutasi nel nostro ordinamento.

Tale lettura, secondo l’Autorità, è sorretta dal principio della successione delle leggi nel tempo, dalla specialità della disciplina, ed è coerente con lo scopo della norma, ossia garantire un’ampia libertà di accesso ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni.

Decorrenze.

A partire dal 23 dicembre 2016 deve essere data immediata applicazione all’istituto dell’accesso generalizzato, con la valutazione, caso per caso, delle richieste presentate.

Le amministrazioni dovranno pertanto adottare nel più breve tempo possibile soluzioni organizzative, nonché una disciplina interna sugli aspetti procedimentali, per l’esercizio del diritto di accesso e, infine, istituire un registro delle richieste di accesso presentate, per tutte le tipologie di accesso.

L’Autorità ha reso noto, nelle linee guida in esame, di aver intenzione di predisporre un monitoraggio sulle decisioni delle amministrazioni, con riferimento alle richieste di accesso generalizzato. A tale fine si auspica che il “registro degli accessi” sia pubblicato sui siti e contenga una raccolta organizzata delle richieste, con l’oggetto, la data e il relativo esito, oscurando i dati personali eventualmente presenti.



Liliana Cirillo


Il registro, tenuto aggiornato almeno ogni sei mesi nella sezione Amministrazione trasparente, “altri contenuti – accesso civico” del sito web istituzionale, oltre ad essere funzionale per il monitoraggio dell’Anac, può, secondo le linee guida, essere utile alle stesse p.a., che in questo modo rendono noto su quali documenti, dati o informazioni è stato consentito l’accesso, semplificando, in tal modo, le attività.

Si prevede, infine, un aggiornamento delle Linee guida, entro un anno, tenendo conto della prassi, nel frattempo, formatasi, con le decisioni delle amministrazioni e degli eventuali orientamenti della giustizia amministrativa.

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