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INDICE SOMMARIO

Premessa ...............................................................................Pag. XXXIIIElenco delle abbreviazioni ........................................................ » XXXV

PARTE IL’ATTIVITÀ AUTORITATIVA IN GENERALE

Capitolo Primo

L’ATTIVITÀ AUTORITATIVA

1. L’attività amministrativa autoritativa e l’attività amministrativa didiritto privato ..................................................................... Pag. 3

2. L’atto amministrativo .......................................................... » 43. Il provvedimento amministrativo ........................................... » 6

3.1. Caratteristiche del provvedimento ................................... » 84. Atti amministrativi non provvedimentali ................................. » 105. Gli atti normativi e gli atti generali ......................................... » 116. Gli atti politici .................................................................... » 137. Gli atti di alta amministrazione .............................................. » 15

7.1. Atti di alta amministrazione e regole procedimentali .......... » 177.2. La motivazione in particolare .......................................... » 18

Capitolo Secondo

I VARI TIPI DI ATTIVITÀ AUTORITATIVA

1. L’attività vincolata .............................................................. Pag. 212. L’attività discrezionale ......................................................... » 22

2.1. La motivazione quale strumento di controllo del corretto agi-re discrezionale ............................................................ » 25

3. L’attività discrezionalmente tecnica ........................................ » 26

4. La discrezionalità mista ........................................................ Pag. 285. Il merito ............................................................................ » 28

PARTE IIIL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO IN GENERALE

Capitolo Terzo

IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. Il procedimento amministrativo ............................................. Pag. 332. Procedimento senza provvedimento ....................................... » 353. Procedimento amministrativo ed operazione amministrativa ...... » 354. Ratio della procedimentalizzazione ........................................ » 365. Le fasi del procedimento ...................................................... » 37

5.1. La preiniziativa ............................................................ » 375.2. L’iniziativa ................................................................... » 385.3. L’istruttoria ................................................................. » 39

5.3.1. Il responsabile del procedimento (rinvio) ................. » 405.3.2. Tipi di istruttoria ................................................. » 405.3.3. Istruttoria ed acquisizione di prove .......................... » 425.3.4. Accertamenti tecnici e pareri in particolare .............. » 435.3.5. Ispezioni, inchieste e atti di accertamento ................. » 46

5.4. Autodichiarazioni ......................................................... » 475.5. La fase consultiva (pre-decisionale) ................................. » 475.6. La fase costitutiva (decisoria) .......................................... » 485.7. La fase di integrazione dell’efficacia ................................. » 49

6. Il subprocedimento .............................................................. » 507. I procedimenti collegati (connessi) ......................................... » 51

Capitolo Quarto

I PRINCIPI GENERALI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. Il principio di legalità ........................................................... Pag. 531.1. Il principio di legalità «sostanziale» .................................. » 55

2. Il principio di buon andamento .............................................. » 573. Il principio di efficacia ......................................................... » 574. Il principio di efficienza ........................................................ » 585. Il principio di economicità .................................................... » 596. Il principio di imparzialità ..................................................... » 597. Il principio di semplificazione procedimentale .......................... » 61

VIII INDICE SOMMARIO

8. Il principio di adeguatezza istruttoria .................................... Pag. 629. Il principio inquisitorio ....................................................... » 64

10. Il principio di non aggravamento del procedimento ................. » 6611. Il principio di ragionevolezza ............................................... » 6712. Il principio di tendenziale informatizzazione dell’attività ammi-

nistrativa .......................................................................... » 6913. Il principio di pubblicità ...................................................... » 7014. Il principio di trasparenza ................................................... » 7115. Il principio del giusto procedimento (contraddittorio) .............. » 7316. Il principio di accessibilità ai documenti ................................ » 76

Capitolo Quinto

I PRINCIPI DI DERIVAZIONE COMUNITARIAE LA TENDENZA ALLA PRIVATIZZAZIONE

DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA

1. I principi di derivazione comunitaria ..................................... Pag. 792. Il principio di buona amministrazione ................................... » 813. Il principio di precauzione ................................................... » 824. Il principio di proporzionalità .............................................. » 825. Il principio di effetto utile (raggiungimento dello scopo) .......... » 856. Il principio di legittimo affidamento ...................................... » 857. La sussidiarietà orizzontale ................................................. » 878. Il principio della privatizzazione dell’attività amministrativa non

autoritativa ....................................................................... » 898.1. Critica alla scelta della «privatizzazione» dell’azione ammi-

nistrativa .................................................................... » 919. Riflessi sul principio di legalità ............................................. » 93

Capitolo Sesto

L’EFFICACIA, L’ESECUTORIETÀ, L’ESECUTIVITÀE LA SOSPENSIONE DEL PROVVEDIMENTO

1. L’efficacia del provvedimento .............................................. Pag. 951.1. L’art. 21 bis legge 7 agosto 1990 n. 241 ............................ » 96

2. L’esecutorietà del provvedimento ......................................... » 972.1. L’art. 21 ter, L. 7 agosto 1990 n. 241 ................................ » 982.2. La riscossione coattiva dei crediti dello Stato ................... » 100

3. L’esecutività del provvedimento ........................................... » 102

INDICE SOMMARIO IX

3.1. L’art. 21 quater L. 241/1990 ............................................. Pag. 1034. La sospensione ................................................................... » 104

4.1. La necessaria indicazione del termine ex art. 21 quater ........ » 106

PARTE IIILA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO:

LA COMUNICAZIONE DI AVVIO, I MOTIVI OSTATIVI,LE FORME PARTECIPATIVE IN GENERALE

Capitolo Settimo

LA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

1. La comunicazione di avvio del procedimento ........................... Pag. 1112. La valenza generalizzata della previsione normativa .................. » 1123. Le esigenze di celerità .......................................................... » 1134. La ratio della comunicazione dell’avvio del procedimento .......... » 1145. Il collegamento con i principi generali di diritto amministrativo .. » 1176. L’esigenza di una effettività funzionale della comunicazione ....... » 118

6.1. I correlati aspetti temporali ............................................ » 1206.2. Aspetti intertemporali ................................................... » 120

7. L’attività istruttoria precedente ............................................. » 1218. L’emissione di provvedimenti cautelari urgenti prima della comu-

nicazione di avvio del procedimento ....................................... » 1229. Il correlato obbligo di esplicazione delle ragioni ....................... » 123

Capitolo Ottavo

LA PROCEDURA ED I DESTINATARIDELLA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

1. Gli elementi della comunicazione .......................................... Pag. 1252. Conformità e conseguenze sulla validità .................................. » 1263. I destinatari ........................................................................ » 127

3.1. Soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinatoa produrre effetti .......................................................... » 127

3.2. Soggetti che devono intervenire per legge nel procedimento . » 1293.3. Soggetti, diversi dal destinatario, ai quali possa derivare pre-

giudizio ....................................................................... » 1293.4. Comunicazione di avvio del procedimento e qualità di con-

trointeressato ............................................................... » 1304. Le modalità di comunicazione ............................................... » 130

X INDICE SOMMARIO

5. L’interesse al sindacato circa la violazione della procedura ....... Pag. 1316. Le modalità di contestazione ............................................... » 132

Capitolo Nono

LE CONSEGUENZE DELLE VIOLAZIONIALL’OBBLIGO COMUNICATIVO

1. Le conseguenze dell’omissione ............................................. Pag. 1332. Il carattere assorbente e preliminare della violazione, in sede di

sindacato giurisdizionale ..................................................... » 1343. Il raggiungimento dello scopo .............................................. » 134

3.1. La comunicazione equipollente ...................................... » 1354. Il ruolo dell’art. 21 octies l. 241/1990 ..................................... » 1375. Precisazioni sul rapporto con l’attività vincolata ...................... » 1396. Le violazioni meramente formali .......................................... » 1427. Rapporti con il rito del silenzio ............................................ » 1438. L’adozione del successivo provvedimento .............................. » 143

Capitolo Decimo

AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA COMUNICAZIONEDI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

1. Ambito di applicazione ....................................................... Pag. 1452. Le eccezioni, in generale ..................................................... » 1463. I procedimenti ad iniziativa di parte: la tesi legata alle novità

normative ......................................................................... » 1483.1. La tesi oltranzista ........................................................ » 1493.2. La tesi intermedia ....................................................... » 151

4. Provvedimenti semplici e provvedimenti complessi .................. » 1525. Gli atti a carattere generale nella giurisprudenza .................... » 1536. Gli atti normativi nella giurisprudenza .................................. » 1537. Gli atti di secondo grado ..................................................... » 1548. Gli atti di ritiro in autotutela ............................................... » 1549. I subprocedimenti .............................................................. » 157

10. I procedimenti riservati ...................................................... » 15811. Il vero nodo della questione: la unitarietà della procedura ........ » 159

INDICE SOMMARIO XI

Capitolo Undicesimo

LA COMUNICAZIONE DEI MOTIVI OSTATIVI(PREAVVISO DI RIGETTO)

1. La comunicazione dei motivi ostativi .................................... Pag. 1612. Le eccezioni ...................................................................... » 1623. La funzione della comunicazione dei motivi ostativi ................ » 1644. La natura della comunicazione ex art. 10 bis ........................... » 1665. La comunicazione dei motivi ostativi nell’ottica partecipativa .... » 1666. Raggiungimento dello scopo e omissione dell’avviso ex art. 10

bis legge 241/1990 .............................................................. » 1677. Silenzi significativi e comunicazione dei motivi ostativi ............ » 1688. Accesso ai documenti e preavviso di rigetto ........................... » 170

Capitolo Dodicesimo

L’ISTITUTO DELLA COMUNICAZIONE DEI MOTIVI OSTATIVIE GLI ASPETTI PRATICI DELLA DISCIPLINA

1. Il soggetto competente alla comunicazione ............................ Pag. 1712. La forma della comunicazione dei motivi ostativi .................... » 1743. Il contenuto della comunicazione ......................................... » 1754. Il soggetto destinatario ....................................................... » 176

4.1. Critica ....................................................................... » 1774.2. Argomenti a favore della scelta legislativa ....................... » 179

5. Ambito applicativo: la previsione per i soli provvedimenti adistanza di parte .................................................................. » 180

6. Vizi non invalidanti e motivi ostativi ..................................... » 1817. L’applicabilità dell’art. 21 octies, secondo periodo, legge 241/

1990 ................................................................................ » 1828. I provvedimenti vincolati .................................................... » 183

8.1. Attività vincolata e decisioni giurisprudenziali .................. » 1849. Attività discrezionale ......................................................... » 187

10. L’intervento del privato istante ............................................ » 18911. La natura del termine ed il problema delle osservazioni presen-

tate oltre il termine ............................................................ » 19012. Il problema dell’accesso partecipativo ................................... » 19013. La interruzione dei termini di emissione del provvedimento ..... » 19114. La non impugnabilità del preavviso di diniego ........................ » 19215. Le conseguenze: la illegittimità del provvedimento .................. » 193

15.1. La tesi minoritaria della conversione del provvedimento .. » 19416. La motivazione del provvedimento finale (rinvio) ................... » 194

XII INDICE SOMMARIO

17. I motivi ostativi ulteriori ..................................................... Pag. 19618. I motivi ostativi «a sorpresa» ............................................... » 19619. La rinnovazione del preavviso ............................................. » 19720. I procedimenti di secondo grado .......................................... » 19821. I casi giurisprudenziali ........................................................ » 19922. Rapporto con il giudizio sul silenzio ...................................... » 202

Capitolo Tredicesimo

LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO

1. Ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione .......... Pag. 2052. Finalità ............................................................................ » 2063. L’intervento nel procedimento ............................................. » 2074. L’interesse all’intervento ..................................................... » 2075. I diritti partecipativi ........................................................... » 2086. I destinatari ...................................................................... » 2097. Applicazione non formalistica delle regole partecipative .......... » 2108. Rapporti con la istruttoria ................................................... » 2119. Limiti ed eccezioni ............................................................. » 211

Capitolo Quattordicesimo

LA VISIONE DEI DOCUMENTI

1. La visione dei documenti .................................................... Pag. 2132. Funzione e scopo del diritto di visione ................................... » 2143. Effettività del diritto di visione ............................................ » 2154. Il rapporto con il diritto di accesso ........................................ » 216

Capitolo Quindicesimo

LA PRESENTAZIONE DI MEMORIE E DI DOCUMENTI

1. La presentazione di memorie e di documenti .......................... Pag. 2192. Finalità ............................................................................ » 2203. Effettività ......................................................................... » 2214. Obbligo di valutazione ....................................................... » 2215. L’omessa valutazione ......................................................... » 2226. Le memorie e le osservazioni formulate in forma orale ............ » 223

INDICE SOMMARIO XIII

7. Le osservazioni a seguito della comunicazione ex art. 10 bis legge241/1990 ............................................................................ Pag. 223

8. Riflessi sulla motivazione ..................................................... » 224

PARTE IVIL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO

Capitolo Sedicesimo

L’UNITÀ ORGANIZZATIVA RESPONSABILEDELL’ISTRUTTORIA E DEL PROCEDIMENTO

1. L’unità organizzativa ........................................................... Pag. 2291.1. La tesi unitaria ............................................................. » 2301.2. La tesi dualista: l’unità organizzativa responsabile della

istruttoria e degli adempimenti procedimentali .................. » 2303. E l’unità organizzativa responsabile del provvedimento fina-

le ...................................................................................... » 2314. La designazione generale ...................................................... » 2315. Il problema della qualifica dirigenziale del preposto alla unità or-

ganizzativa ......................................................................... » 2326. La pubblicità delle determinazioni in materia di unità organizzati-

va ..................................................................................... » 232

Capitolo Diciassettesimo

IL RUOLO DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO

1. Il responsabile del procedimento ........................................... Pag. 2332. La designazione del responsabile del procedimento .................. » 2343. La designazione unica .......................................................... » 2354. La natura dell’atto di designazione ......................................... » 2365. Il ruolo della unità organizzativa ............................................ » 2376. Le conseguenze dell’omessa designazione del responsabile del

procedimento ..................................................................... » 2377. Obblighi comunicativi .......................................................... » 2388. Le conseguenze dell’omessa indicazione del responsabile del proce-

dimento nella comunicazione di avvio del procedimento ............ » 2399. La natura della violazione ..................................................... » 239

XIV INDICE SOMMARIO

Capitolo Diciottesimo

I COMPITI DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO

1. Il responsabile del procedimento: funzione e compiti ................ Pag. 2412. La valutazione preliminare delle condizioni di ammissibilità e le-

gittimità e dei presupposti rilevanti per l’adozione del provvedi-mento ............................................................................... » 242

3. I compiti istruttori e l’accertamento dei fatti ............................ » 2424. La motivazione in caso di discostamento dalle risultanze ........... » 2435. Il potere istruttorio integrativo in particolare ........................... » 2446. L’indizione della conferenza di servizi .................................... » 2477. La cura delle comunicazioni, delle pubblicazioni e delle modifica-

zioni ................................................................................. » 2478. L’adozione del provvedimento finale ...................................... » 2479. La comunicazione dei motivi ostativi ...................................... » 247

PARTE VLA MOTIVAZIONE ED I VIZI DEL PROVVEDIMENTO

Capitolo Diciannovesimo

LA MOTIVAZIONE

1. La motivazione ................................................................... Pag. 2512. Il principio di proporzionalità della motivazione ....................... » 2533. La completezza della motivazione .......................................... » 2544. Procedimento e motivazione ................................................. » 2555. La motivazione per relationem ............................................... » 256

Capitolo Ventesimo

ASPETTI PECULIARI DELLA MOTIVAZIONEDEL PROVVEDIMENTO

1. L’atto implicito ................................................................... Pag. 2612. La motivazione postuma «processuale» ................................... » 2623. L’obbligo generalizzato di motivazione ................................... » 2634. Gli atti esclusi dall’obbligo di motivazione ............................... » 2645. Il vizio della motivazione tra violazione di legge ed eccesso di po-

tere ................................................................................... » 2666. Le novità della legge 15/2005 sulla motivazione ........................ » 267

INDICE SOMMARIO XV

Capitolo Ventunesimo

LA PATOLOGIA DEL PROVVEDIMENTO

1. L’invalidità ........................................................................ Pag. 2711.1. La illegittimità quale vizio tipico dell’attività amministrativa . » 272

2. I vizi di merito .................................................................... » 2733. Il contrasto con la norma comunitaria ..................................... » 2744. La inesistenza del provvedimento .......................................... » 2755. La nullità ........................................................................... » 2766. L’annullabilità .................................................................... » 2797. I vizi non invalidanti ............................................................ » 283

7.1. La tesi sostanziale ......................................................... » 2837.2. La tesi della natura processuale ....................................... » 2847.3. La prima ipotesi ........................................................... » 2867.4. La seconda ipotesi ......................................................... » 2887.5. I vizi non invalidanti ex lege 15/2005: il ruolo della motivazio-

ne ............................................................................... » 2908. La irregolarità del provvedimento amministrativo .................... » 293

PARTE VIPROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

E PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO

Capitolo Ventiduesimo

L’AUTOTUTELA E LE REGOLEDEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. Autotutela ed atti endoprocedimentali .................................... Pag. 2972. Il rapporto tra l’autotutela e la partecipazione: la tesi negatrice ... » 298

2.1. La tesi favorevole ......................................................... » 2982.2. La tesi intermedia ......................................................... » 299

Capitolo Ventitreesimo

IL PROCEDIMENTO PER LA ADOZIONEDEI PROVVEDIMENTI IN AUTOTUTELA

1. Autotutela e comunicazione di avvio del procedimento ............. Pag. 3012. Le novità introdotte dalla l. 15/2005 ....................................... » 3033. Il principio del contrarius actus .............................................. » 304

XVI INDICE SOMMARIO

4. Autotutela e forma del provvedimento .................................. Pag. 3055. Autotutela e decisioni pluristrutturate ................................... » 3066. Attività istruttoria ed autotutela ........................................... » 3087. Autotutela e discrezionalità ................................................. » 3088. La motivazione dei provvedimenti di secondo grado ................ » 309

8.1. Autotutela e motivazione: la tesi della necessaria motivazio-ne ............................................................................. » 310

8.2. Le caratteristiche della motivazione ed il principio di ade-guatezza .................................................................... » 313

8.3. Autotutela e motivazione: la tesi della motivazione tenden-zialmente necessaria .................................................... » 313

8.4. Autotutela e motivazione: la tesi della motivazione implici-ta .............................................................................. » 314

8.5. Autotutela e motivazione: la tesi che non ritiene necessariala motivazione sull’interesse pubblico ............................. » 315

8.6. Autotutela e motivazione: la tesi che fa leva sull’affidamen-to ............................................................................. » 316

9. L’attuale previsione normativa: l’art. 21 nonies l. 241/1990 ........ » 31610. Autotutela, attività vincolata e motivazione ........................... » 31711. Motivazione e decorso del tempo ......................................... » 31812. Esecuzione della sentenza ed autotutela: differenze in merito al-

l’obbligo di motivare .......................................................... » 31913. L’adozione di una nuova motivazione con provvedimento in au-

totutela (rinvio) ................................................................. » 32014. Casistica ........................................................................... » 320

14.1. La motivazione e l’impegno finanziario ......................... » 32014.2. La motivazione nelle ipotesi di recupero di somme indebi-

tamente corrisposte .................................................... » 32114.3. Il ritiro di atti inefficaci ............................................... » 32114.4. Atti confermativi e meramente confermativi .................. » 323

PARTE VIII PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO:

L’ANNULLAMENTO DI UFFICIO, LA REVOCAE LA CONVALIDA NELLA LEGGE 241/1990

Capitolo Ventiquattro

L’ANNULLAMENTO DI UFFICIO E LA REVOCA

1. L’annullamento di ufficio .................................................... Pag. 3272. L’annullamento di ufficio nella legge 11.2.2005, n. 15 ............... » 329

INDICE SOMMARIO XVII

3. La revoca ........................................................................... Pag. 3304. La revoca nella legge 11.2.2005, n. 15 ...................................... » 3325. Le novità del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7 .................................. » 3346. L’interesse pubblico nella legge 11.2.2005, n. 15 ........................ » 3367. Il decorso del tempo ........................................................... » 337

Capitolo Venticinquesio

LA CONVALIDA DEL PROVVEDIMENTO

1. La convalida ....................................................................... Pag. 3392. La disciplina di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 ........................ » 341

PARTE VIIIIL RECESSO DAI CONTRATTI E LA LEGGE 241/1990

Capitolo Ventiseiesimo

IL RECESSO DAI CONTRATTI IN GENERALE

1. Il recesso nel diritto civile ..................................................... Pag. 3472. Il recesso nella legge sul procedimento amministrativo .............. » 3493. L’utilità della norma ............................................................ » 3504. La stabilità dei contratti della pubblica amministrazione ............ » 3515. La disciplina del recesso nella legge sul procedimento ammini-

strativo .............................................................................. » 351

Capitolo Ventisettesimo

IL RECESSO DAI CONTRATTI:ASPETTI DI DISCIPLINA

1. La mancata previsione di un indennizzo .................................. Pag. 3532. L’applicabilità dell’art. 1341 c.c. ............................................. » 3543. Il recesso nell’art. 11 della legge sul procedimento amministrativo

(rinvio) .............................................................................. » 3554. Il recesso nei contratti sui lavori pubblici ................................. » 3555. La differenza tra recesso ed autotutela .................................... » 356

XVIII INDICE SOMMARIO

PARTE IXIL SILENZIO E LA DENUNCIA DI INIZIO DI ATTIVITÀ

NELLA LEGGE SULLA DISCIPLINADEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Capitolo Ventottesimo

IL SILENZIO RIFIUTO (INADEMPIMENTO)

1. L’obbligo di adozione di un provvedimento espresso ............... Pag. 3592. L’obbligo di provvedere ...................................................... » 3603. Il termine per provvedere ................................................... » 3614. Il silenzio inadempimento (rifiuto) ....................................... » 3615. L’istanza di riesame in autotutela ......................................... » 3626. Le valutazioni tecniche ....................................................... » 3627. La procedura (rinvio) ......................................................... » 3638. Rapporti con il diritto penale ............................................... » 3639. Il d.d.l. Nicolais in tema di violazione dei termini del procedi-

mento .............................................................................. » 366

Capitolo Ventinovesimo

IL RITO DEL SILENZIO

1. Silenzio e giudice amministrativo ......................................... Pag. 3672. Il legame con la posizione soggettiva e con la giurisdizione, in

particolare ........................................................................ » 3683. Possibilità per l’amministrazione di provvedere dopo la scaden-

za del termine e natura perentoria od ordinatoria del detto ter-mine ................................................................................ » 369

4. L’introduzione del giudizio. Le novità della legge 241/90 modifi-cata dalla l. 11.2.2005 n. 15 e dalla legge 80/2005 ..................... » 370

5. Aspetti di diritto intertemporale .......................................... » 3726. La previa diffida nella precedente disciplina ........................... » 3727. La valutazione della fondatezza della pretesa ......................... » 3748. Il cumulo del rito caducatorio con il ricorso in materia di silen-

zio .................................................................................. » 3759. Presupposti sostanziali per l’esperibilità del rito del silenzio ...... » 376

10. Il difetto dei presupposti e la conseguente inammissibilità ........ » 37711. Gli impegni contrattuali della amministrazione ....................... » 37812. La inammissibilità del silenzio nei giudizi relativi ai diritti patri-

moniali ............................................................................ » 37913. L’utilizzabilità del rimedio solo per il silenzio inadempimento ... » 380

INDICE SOMMARIO XIX

14. La tesi contraria (minoritaria) che ammette il rito del silenzioanche per il silenzio significativo .......................................... Pag. 381

Capitolo Trentesimo

L’ITER PROCEDURALE NEL RITO DEL SILENZIO

1. La procedura nel rito del silenzio ......................................... Pag. 3832. Aspetti probatori ............................................................... » 3843. L’ordine di provvedere ....................................................... » 3844. Il termine di trenta giorni e la sua derogabilità ....................... » 3855. La nomina del commissario ad acta ....................................... » 3856. Le modalità di nomina del commissario ad acta ...................... » 3867. Poteri e regole procedimentali del commissario ...................... » 3888. La liquidazione dell’attività svolta dal commissario ad acta ....... » 3899. La sindacabilità dei provvedimenti adottati dal commissario ad

acta ................................................................................. » 389

Capitolo Trentunesimo

LA DECISIONE ED IL SUO CONTENUTO

1. Il contenuto della decisione: aspetti dogmatici ........................ Pag. 3911.1. La tesi tradizionale che sostiene la impossibilità di sostitu-

zione da parte del giudice anche in caso di attività vincolata(azione di mero accertamento) ...................................... » 392

1.2. La tesi che consente il potere sostitutivo in caso di attivitàvincolata .................................................................... » 394

2. L’Adunanza Plenaria n. 1/2002 ............................................ » 3953. Il diverso ruolo del giudizio sul silenzio nei procedimenti ante-

riori alla novella del 2000 .................................................... » 3974. La valutazione della fondatezza della istanza a seguito della leg-

ge 80/2005 ........................................................................ » 398

Capitolo Trentaduesimo

IL SILENZIO SIGNIFICATIVO

1. Il silenzio significativo ........................................................ Pag. 4012. Il silenzio accoglimento, il silenzio procedimentale ed il silenzio

assenso ............................................................................ » 4023. Il silenzio rigetto ed il silenzio diniego ................................... » 402

XX INDICE SOMMARIO

Capitolo Trentatreesimo

IL SILENZIO ASSENSO

1. La generalizzazione dell’istituto ............................................. Pag. 4052. Eccezioni ........................................................................... » 4083. La natura del silenzio assenso ................................................ » 409

3.1. La tesi che sostiene la natura attizia del silenzio assenso ...... » 4093.2. La tesi che riconduce il silenzio-assenso ad un fatto ............ » 4103.3. La tesi del silenzio-assenso come valutazione legale tipica .... » 410

4. Il successivo intervento della P.A ........................................... » 4105. Le conseguenze dell’intervento tardivo ................................... » 4116. Silenzio assenso ed istanze reiterate ....................................... » 412

Capitolo Trentaquattresimo

IL SILENZIO FACOLTATIVO (INFRAPROCEDIMENTALE)E IL SILENZIO DEVOLUTIVO (PROCEDIMENTALE)

1. L’oggetto del silenzio devolutivo e procedimentale ................... Pag. 4132. Il silenzio facoltativo (infraprocedimentale) ............................. » 4133. Il silenzio devolutivo (procedimentale) ................................... » 4144. Il silenzio in materia di beni culturali ...................................... » 4155. I beni ambientali ................................................................. » 4166. Altre ipotesi ....................................................................... » 417

Capitolo Trentacinquesimo

IL SILENZIO DINIEGO ED IL SILENZIO RIGETTO

1. Il silenzio diniego ................................................................ Pag. 4192. Il silenzio in materia di incarichi extra-istituzionali .................... » 4203. Il silenzio sulla richiesta di permesso in sanatoria ...................... » 4214. Il silenzio sulla richiesta di accesso ai documenti ....................... » 4215. Il silenzio rigetto ................................................................. » 422

Capitolo Trentaseiesimo

LA DENUNCIA DI INIZIO DI ATTIVITÀ

1. La liberalizzazione delle attività economiche private ................. Pag. 4232. La generalizzazione dell’istituto della denuncia di attività .......... » 424

INDICE SOMMARIO XXI

3. La applicabilità del regime di D.I.A. alla attività discrezionalmen-te tecnica ........................................................................... Pag. 4253.1. La tesi favorevole ......................................................... » 4253.2. La tesi negatrice ........................................................... » 426

4. La natura della denuncia di inizio di attività ............................ » 4264.1. La tesi provvedimentale ................................................. » 4274.2. La tesi della liberalizzazione dell’attività privata ................ » 428

5. La comunicazione di avvio del procedimento ........................... » 4306. Il preavviso di rigetto ........................................................... » 4317. Ulteriori precisazioni sulla D.I.A. in materia edilizia ................. » 432

Capitolo Trentasettesimo

LA DENUNCIA DI INIZIO DI ATTIVITÀE LE FORME DI TUTELA

1. L’oggetto del giudizio .......................................................... Pag. 4352. La tutela del terzo ............................................................... » 4363. L’autotutela oltre i trenta giorni ............................................ » 4374. La tesi della impugnabilità diretta .......................................... » 4395. La tesi della impugnazione del silenzio sul mancato esercizio del

potere inibitorio e di controllo ............................................... » 4406. La tesi della impugnazione del silenzio sull’omissione del potere

amministrativo di irrogazione di sanzioni per l’avvenuta realizza-zione di un’opera contra legem .............................................. » 442

7. Considerazioni finali ............................................................ » 442

Capitolo Trentottesimo

LE DISPOSIZIONI SANZIONATORIE COMUNI

1. I presupposti e le sanzioni ..................................................... Pag. 4432. Le sanzioni penali ............................................................... » 4433. Le sanzioni amministrative ................................................... » 4444. Il potere/dovere di vigilanza e controllo .................................. » 444

XXII INDICE SOMMARIO

PARTE XL’ACCESSO AI DOCUMENTI NELLA LEGGE 241/1990

Capitolo Trentanovesimo

IL DATO DEFINITORIO

1. L’attuale disciplina sul diritto di accesso ................................ Pag. 4472. Il diritto di accesso ai documenti .......................................... » 4483. La natura giuridica del diritto di accesso ................................ » 4494. Il diritto di accesso come diritto autonomo ............................ » 4505. Le radici sopranazionali dell’accesso agli atti .......................... » 451

5.1. Trattato che adotta una costituzione per l’Europa ............. » 4525.2. Regolamenti 2001/1049/CE e 45/2001/CE ........................ » 452

6. Principi del diritto amministrativo e diritto di accesso .............. » 4567. Il fondamento costituzionale del diritto di accesso ................... » 4578. L’oggetto del diritto di accesso ............................................. » 4599. La definizione di documento ............................................... » 460

10. Accesso e indicazione dei documenti .................................... » 46111. L’accesso partecipativo (endoprocedimentale) e l’accesso infor-

mativo (esoprocedimentale) ................................................ » 46212. La commissione per l’accesso agli atti amministrativi ............... » 46413. L’accesso per via telematica ................................................ » 468

Capitolo Quarantesimo

LA LEGITTIMAZIONE ALLA RICHIESTA

1. Accesso endoprocedimentale ed accesso esoprocedimentale ..... Pag. 4692. L’interesse all’accesso ......................................................... » 4703. Caratteristiche dell’interesse ................................................ » 4714. L’autonomia rispetto alla tutela giurisdizionale ....................... » 4745. Interessi collettivi e diffusi, azione popolare e diritto di accesso . » 4756. La delegabilità dell’accesso ................................................. » 478

Capitolo Quarantunesimo

I SOGGETTI TENUTI ALLA OSTENSIONE DEI DOCUMENTI

1. I soggetti onerati della richiesta ............................................ Pag. 4792. Amministrazioni dello Stato ................................................ » 4813. Enti locali ........................................................................ » 481

INDICE SOMMARIO XXIII

4. Authority ......................................................................... Pag. 4825. Organismi di diritto pubblico ............................................... » 4876. Soggetti di diritto privato (gestori di servizi pubblici) ............... » 4887. Il problema del know how: la soluzione del codice dei contratti

pubblici ............................................................................ » 4938. Gli enti privatizzati ............................................................ » 4969. Organizzazioni di volontariato ............................................. » 499

10. Il criterio della imparzialità quale parametro dirimente nella ela-borazione girisprudenziale .................................................. » 500

Capitolo Quarantaduesimo

I DIVERSI DIRITTI DI ACCESSO

1. Le diverse forme di accesso ................................................. Pag. 5012. I consiglieri comunali e provinciali ........................................ » 5013. La legislazione in materia ambientale .................................... » 5054. I pareri del Consiglio di Stato sui ricorsi straordinari al Capo

dello Stato ........................................................................ » 5115. Accesso agli atti detenuti da parte delle imprese assicuratri-

ci .................................................................................... » 5116. Le indagini difensive .......................................................... » 512

Capitolo Quarantatreesimo

GLI ATTI ACCESSIBILI

1. Il ruolo della amministrazione nella individuazione degli atti ac-cessibili ............................................................................ Pag. 513

2. Atti detenuti dalla amministrazione ...................................... » 5143. L’accesso alle informazioni .................................................. » 5144. Soggetti di diritto privato che svolgono attività di pubblico inte-

resse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario ............... » 5175. Gli atti di diritto privato posti in essere da gestori di servizi pub-

blici ................................................................................. » 5176. I pareri legali interni .......................................................... » 5187. Gli atti preparatori ............................................................. » 5198. L’attività volta all’emanazione di atti normativi, amministrativi

generali, di pianificazione e programmazione ......................... » 5209. Gli atti interni ................................................................... » 520

10. Gli atti inoppugnabili ......................................................... » 52211. Gli atti posti in essere iure privatorum dalla p.a ...................... » 522

XXIV INDICE SOMMARIO

12. L’accesso agli atti di diritto privato ....................................... Pag. 52313. Gli atti del commissario ad acta ............................................ » 524

Capitolo Quarantaquattresimo

I LIMITI AL DIRITTO DI ACCESSO

1. I documenti relativi a procedimenti tributari .......................... Pag. 5252. Atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di

programmazione ............................................................... » 5273. Il prevalente interesse nazionale: la politica monetaria e valuta-

ria ................................................................................... » 5274. La tutela dell’ordine pubblico e la prevenzione e repressione

della criminalità ................................................................ » 5275. Il segreto di ufficio ............................................................. » 5286. Il segreto bancario ............................................................. » 5297. Il segreto epistolare, sanitario, professionale, finanziario, indu-

striale e commerciale .......................................................... » 5308. Il segreto giudiziario .......................................................... » 5319. Il segreto istruttorio ........................................................... » 532

10. Il segreto di Stato .............................................................. » 53411. Il segreto professionale ....................................................... » 53512. I procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psi-

co-attitudinale ................................................................... » 53713. Repressione della criminalità ............................................... » 53714. La contrattazione collettiva ................................................. » 53815. I limiti facoltativi ............................................................... » 53816. La riservatezza, in particolare .............................................. » 539

Capitolo Quarantacinquesimo

ASPETTI PROCEDURALI

1. La motivazione dell’istanza di accesso ................................... Pag. 5512. La valutazione della istanza di accesso da parte della pubblica

amministrazione ................................................................ » 5523. La legittimazione ............................................................... » 5534. La modalità di accesso (rinvio) ............................................ » 553

INDICE SOMMARIO XXV

Capitolo Quarantaseiesimo

IL RUOLO DELLA AMMINISTRAZIONE

1. Aspetti generali ................................................................. Pag. 5552. Il regolamento .................................................................. » 5563. L’accesso informale e l’accesso formale ................................. » 5574. Le modalità di accesso ........................................................ » 5585. L’accoglimento, il rifiuto, il differimento ................................ » 5616. Il termine ed il silenzio diniego ............................................ » 564

Capitolo Quarantasettesimo

ASPETTI PROCESSUALI

1. La tutela del diritto di accesso ............................................. Pag. 5652. La tutela giurisdizionale ...................................................... » 5663. Il difensore civico .............................................................. » 5684. La tutela civile: strumenti tradizionali e la nuova teoria della re-

sponsabilità da contatto sociale ............................................ » 5705. I danni non patrimoniali ..................................................... » 572

Capitolo Quarantottesimo

I RICORSI CONTRO IL DINIEGO DI ACCESSO AGLI ATTI

1. Il termine massimo per l’esercizio del diritto di accesso ............ Pag. 5752. La reiterazione della istanza di accesso .................................. » 5763. Il ricorso giurisdizionale innanzi al T.A.R .............................. » 5804. Carattere peculiare del rito dell’accesso ................................. » 5805. La notifica del ricorso ......................................................... » 5816. Modalità di notifica: facoltà della assistenza tecnica e notifica al-

la avvocatura dello Stato ..................................................... » 5847. Il deposito ........................................................................ » 5848. La fissazione della udienza .................................................. » 5859. L’applicabilità dei termini di sospensione feriale ..................... » 586

10. La procedura ed i poteri del giudice ...................................... » 58711. La difesa in giudizio ........................................................... » 58812. La provvisoria esecuzione della sentenza e tutela cautelare ....... » 58913. L’appellabilità della decisione .............................................. » 58914. L’ottemperanza ................................................................. » 59015. Il giudizio incidentale in pendenza di ricorso .......................... » 59316. Il carattere facoltativo del procedimento incidentale ................ » 594

XXVI INDICE SOMMARIO

17. Termine e presupposti dell’accesso incidentale ....................... Pag. 59418. Le notifiche ...................................................................... » 59519. Caratteristiche del giudizio incidentale .................................. » 59620. L’assistenza del difensore .................................................... » 59821. La comunicazione della data della udienza ............................. » 59822. Il problema della appellabilità delle ordinanze interinali di ac-

cesso agli atti .................................................................... » 59923. Precisazioni sul silenzio della amministrazione ........................ » 599

PARTE XIGLI ACCORDI INTEGRATIVI E SOSTITUTIVI

Capitolo Quarantanovesimo

GLI ACCORDI TRA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI

1. L’attività autoritativa e la negoziazione ................................. Pag. 6032. Il confronto con l’ordinamento italiano: una convivenza diffici-

le .................................................................................... » 6053. L’amministrazione per accordi ............................................. » 6064. L’erosione dell’attività autoritativa ....................................... » 6085. La ratio della amministrazione per accordi al vaglio della giuri-

sprudenza amministrativa ................................................... » 6096. La negoziazione della discrezionalità .................................... » 6107. Discrezionalità negoziata, tutela del terzo e motivazione .......... » 6108. Negoziazione e partecipazione ............................................. » 6119. Esiste la categoria degli accordi di diritto pubblico? ................. » 612

Capitolo Cinquantesimo

TIPI DI ACCORDI TRA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E PRIVATIE NATURA GIURIDICA DEGLI STESSI

1. Accordi preparatori ed accordi vincolanti .............................. Pag. 6152. Accordi integrativi e sostitutivi ............................................ » 6163. Accordi operativi, esecutivi e interpretativi ............................ » 6174. La natura giuridica ............................................................. » 6185. La tesi negoziale ................................................................ » 6186. La teoria del contratto di diritto privato speciale ..................... » 6197. La tesi pubblicistica ........................................................... » 6208. La tesi del provvedimento consensuale .................................. » 622

INDICE SOMMARIO XXVII

Capitolo Cinquantunesimo

GLI ACCORDI TRA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI:ASPETTI DI DISCIPLINA

1. Riflessi della natura in tema di disciplina di inadempimento ..... Pag. 6232. Il risarcimento del danno .................................................... » 6243. La facoltà di recesso ........................................................... » 6254. L’obbligo indennitario ........................................................ » 6265. L’iniziativa ....................................................................... » 6276. Accordi ed attività vincolata ................................................ » 6277. La determinazione preliminare e le garanzie di imparzialità e

buon andamento ............................................................... » 6288. La tutela dei terzi .............................................................. » 6309. Il vincolo di scopo .............................................................. » 630

10. La meritevolezza ............................................................... » 63211. La competenza giurisdizionale ............................................. » 63212. Gli elementi accidentali ...................................................... » 63313. Disciplina generale degli accordi ed accordi previsti da leggi spe-

ciali ................................................................................. » 63314. La clausola penale, in particolare ......................................... » 63415. Accordi ed esercizio di poteri autoritativi .............................. » 635

Capitolo Cinquantaduesimo

GLI ACCORDI INTEGRATIVI E GLI ACCORDI SOSTITUTIVI

1. Gli accordi integrativi di provvedimenti ................................. Pag. 6372. L’atipicità degli accordi integrativi ........................................ » 6393. Gli incontri tra le parti ....................................................... » 6394. La forma .......................................................................... » 6405. La disciplina ..................................................................... » 6406. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti ................................. » 6407. L’atipicità degli accordi sostitutivi ........................................ » 6418. Dalla legalità per tipo, alla legalità per controllo: la determina-

zione dell’organo in funzione di buon andamento ed imparziali-tà, ed i controlli ................................................................. » 642

9. I controlli ......................................................................... » 64310. Gli incontri tra le parti ....................................................... » 64311. La forma e la disciplina ...................................................... » 644

XXVIII INDICE SOMMARIO

PARTE XIII PROVVEDIMENTI ATTRIBUTIVI DI VANTAGGI ECONOMICI

Capitolo Cinquantatreesimo

VANTAGGI ECONOMICI

1. La disposizione normativa ................................................... Pag. 6472. La posizione giuridica ......................................................... » 6473. La finalità della previsione .................................................. » 6484. Effettività dei criteri ........................................................... » 6495. Modalità di pubblicazione ................................................... » 6506. Limiti alla discrezionalità .................................................... » 650

PARTE XIIII PROCEDIMENTI CONCORDATI: GLI ACCORDI

TRA LE AMMINISTRAZIONI E LE CONFERENZE DI SERVIZI

Capitolo Cinquantaquattresimo

LA CONFERENZA DI SERVIZI

1. La conferenza di servizi ...................................................... Pag. 6552. La ratio dell’istituto ........................................................... » 6563. La natura dell’istituto ......................................................... » 6574. La teoria prevalente del modulo procedimentale .................... » 6575. La teoria dell’organo straordinario ....................................... » 6596. La tesi intermedia .............................................................. » 6597. La natura dichiarativa o costitutiva della decisione. Conseguen-

ze in tema di decorso del termine di impugnazione .................. » 6608. Conseguenze in tema di notifica del ricorso giurisdiziona-

le .................................................................................... » 6629. Le diverse tipologie di conferenza di servizi: la classificazione

funzionale e la classificazione strutturale. Conferenza interna econferenza esterna ............................................................. » 663

10. Altre possibili classificazioni ................................................ » 66311. La conferenza istruttoria e la conferenza decisoria .................. » 66412. Esiste la c.d. conferenza sull’istanza? .................................... » 665

INDICE SOMMARIO XXIX

Capitolo Cinquantacinquesimo

LA CONFERENZA DI SERVIZI ISTRUTTORIA

1. La conferenza di servizi istruttoria ........................................ Pag. 6672. L’indizione ....................................................................... » 668

2.1. Tesi intermedia: la conferenza come strumento ordinario ... » 6682.2. Tesi della obbligatorietà ............................................... » 6682.3. Tesi della discrezionalità della amministrazione competen-

te .............................................................................. » 6693. La natura di decisione monostrutturata ................................. » 669

Capitolo Cinquantaseiesimo

LA CONFERENZA DI SERVIZI DECISORIA

1. La conferenza di servizi decisoria ......................................... Pag. 6712. La conferenza decisoria esterna e la conferenza decisoria interna . » 6723. La natura pluristrutturata della decisione ............................... » 6734. Il provvedimento definitivo ................................................. » 6745. La convocazione della conferenza di servizi ........................... » 6756. L’affidamento di concessione di lavori pubblici ....................... » 6757. L’utilizzo di mezzi informatici .............................................. » 675

Capitolo Cinquantasettesimo

LA ATTIVITÀ DELLA CONFERENZA DI SERVIZI

1. Regole procedurali ............................................................ Pag. 6772. Il termine per la adozione della decisione conclusiva ............... » 6783. La valutazione di impatto ambientale .................................... » 6784. La rappresentanza delle singole amministrazioni ..................... » 6805. La partecipazione dei privati ............................................... » 6806. La determinazione motivata di conclusione del procedimento ... » 6817. La richiesta di chiarimenti ................................................... » 6818. La valenza del provvedimento finale. L’assenza-silenzio ........... » 6819. L’assenso tacito ................................................................. » 683

10. Il dissenso ........................................................................ » 68311. Il dissenso negli interessi c.d. «superprimari» (dell’amministra-

zione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale,del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e dellapubblica incolumità) .......................................................... » 684

12. Il dissenso della regione o della provincia autonoma ................ » 686

XXX INDICE SOMMARIO

Capitolo Cinquantottesimo

LA CONFERENZA DI SERVIZI PRELIMINAREE LA CONFERENZA DI SERVIZI FINALIZZATA

ALL’APPROVAZIONE DI PROGETTI DI FINANZA

1. La conferenza di servizi preliminare ..................................... Pag. 6892. La conferenza di servizi finalizzata all’approvazione del progetto

definitivo ......................................................................... » 692

Capitolo Cinquantanovesimo

GLI ACCORDI TRA LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

1. Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni ........................... Pag. 6932. Ratio della amministrazione per accordi ................................ » 6943. Rapporto con gli accordi di programma ................................. » 6954. Aspetti formali e di disciplina .............................................. » 6975. Il recesso .......................................................................... » 6986. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ............... » 700

PARTE XIVL’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA GENERALE

SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Capitolo Sessantesimo

L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA GENERALESUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. Ambito di applicazione ....................................................... Pag. 7052. Amministrazioni statali ed enti pubblici nazionali ................... » 7053. Regioni ed enti locali ......................................................... » 7064. I principi contenuti nella legge 241/1990 ................................ » 7085. Le diverse tesi sul rapporto tra normativa locale e legge generale

sul procedimento amministrativo .......................................... » 7086. L’accesso in particolare ...................................................... » 7137. L’attività dei privati ........................................................... » 714

Indice bibliografico .................................................................. Pag. 717Elenco delle decisioni citate ....................................................... » 749Indice analitico ....................................................................... » 767

INDICE SOMMARIO XXXI

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