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III° Corso di Alta Formazione FARE 2016-2017per Funzionari e Dirigenti in Sanità

Tesi finali

Area Provveditorato - Economato - Patrimonio

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In copertina quadro raffigurante i Navigli a Milano. Per gentile concessione del pittore Giuseppe Faraone.


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III° Corso di Alta Formazione FARE 2016-2017per Funzionari e Dirigenti in Sanità

Tesi finali

Area Provveditorato - Economato - Patrimonio

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Indice

5 Introduzione

7 Value for Money a cura di: Carignola Simona, Crestani Fabrizio, Maestrelli Elena, Zanon Maria Luisa Tutor: F. Muzio

9 Valutazione Economica della Qualità: applicazione del metodo del ciclo vita dei prodotti negli appalti pubblici acuradi:AnnalisaCasamonti,CristinaFabbrini,AndreaZacchei,LucillaZarotti Tutor: G. Frittoli

12 Concetto di consultazione preliminare di mercato acuradi:IvanaBellora,MichelaIacovelli,PaolaCardano,ElviraDalCortivo Tutor: M.G. Colombo

15 Il D.E.C. (Direttore dell’Esecuzione del Contratto): la responsabilità negli appalti di forniture e servizi e nelle concessioni acuradi:GiovannaChessa,CleliaDelPrete,VittoriaGreco,MariaLombardi,AlessandroLupi Tutor: C. Calandra

20 Linee Guida Aziendali per Affidamenti Sottosoglia acuradi:MariaPolito,AntonioSolinas,MicheleCerrai Tutor: A. Draisci

23 Appalti e conflitti di interessi: riflessioni e strumenti per un approccio strategico della gestione del rischio acuradi:ElisabettaAuber,RobertaCassillo,FrancescaLazzoni,RobertaPiagneri Tutor: M. Faviere


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IntroduzioneMoltideicambiamentidellasocietàhannounimpattoparticolaresullaSanitàpubblica;questiaccadimen-tiimpongonounariflessionefondamentalesuuntemastrategico,laFormazione:essadeveessereconti-nua,permanente,diampiaestensione.FAREperseguequestoobiettivodanumerosianniconCorsidiAltaFormazionesiaalcentro-sudsiaalcen-tro-nord.Studiare,approfondire,confrontarsi,farenetwork:azioni‘essenziali’cheassomiglianoadunastradamaestradapercorrereperricoprire,inmodoefficaceeprofessionale,unruolodivenutosemprepiùcriticoedelicato.E’notocheesistonodifficoltànell’interpretareunamateriacomplessacostituitadainuoviprovvedimentinormativi,dall’impattooperativodiquestiultimisuidiversimodelligestionalinelleaziendeedaunneces-sario,continuoaggiornamentosullacorrentegiurisprudenza;èaltresìevidentechetuttequeste‘voci’co-stituisconoelementiessenzialidelbagagliodelmodernobuyerpubblicoperprocederenelproprioquoti-dianolavoroattraversoildifficileviatico,quellodellaconduzionedelleprocedurediapprovvigionamento. Coerentementeconilsuorecentepassato,anchequest’annoFAREhaorganizzatolaIII°edizionedelCor-sodiAltaFormazione2016/17perFunzionarieDirigentiinSanità-areeprovveditorato,economato,patrimonio-rivoltoagliassociatiregionalidiLombardia,Liguria,Piemonte,Emilia-Romagna,Marche,Toscana,Umbria,TrivenetoeSardegna.Hannopartecipato28iscritti;dopoaverseguitiicinquemodulididatticiprevisti,essihannolavorato–af-fiancatidaungruppodiTutorsdedicati-inseigruppidilavoroericercaperl’elaborazionedelletesifina-lidelcorso.Igruppidilavorohannoapprofonditoiseguentiargomenti:

Value for MoneyValutazione economica della qualità: il metodo del ciclo di vita dei prodotti Consultazioni preliminari di mercatoDEC: la responsabilità negli appalti di forniture e servizi e nelle concessioniLinee guida aziendali per affidamenti sotto-sogliaAppalti e conflitti di interessi Undupliceobiettivopertutti:lavorareconprofittoperconsolidareleproprieconoscenzeesviluppareunaretediprofessionistiinmateriadiacquistiinSanitàchepossanofraloromutuareconoscenze,commen-ti,analisieconfrontisuattitecnico-amministrativi,esprimendocosìlavolontàdiprovareadapplicarenelproprioambitolavorativospuntiesoluzionianchedifferentidalsolito,macorretteedefficaci.Quest’annoabbiamoavuto,comepalcoscenicofinaleperlapresentazionedelletesi,unastrutturadipre-stigioedisignificativovalore:lasedediAGENAS,aRoma.Nell’occasioneilProf.Bevere,DirettoreGeneralediAGENAS,introducendoilavoridigiornata,havolutosottolinearecomesiastatatenutafedeagliimpegnipresicircaidueobiettiviindividuatiunpaiodiannifaconFARE:ilprimoformareadeguatamentequantisonoimpegnatinelciclodegliacquistiinSanitàedilse-condodotareilsistemasanitariodiregolespecificheechiare,percontrastareefficacementelacorruzio-neinSanità.Formazione,specificitàprofessionale,qualificazionedellecompetenze,dialogocontinuosonostatirichia-matianchedallaPresidentediFARE,SandraZuzzi,qualiingredientibasedellaricetta“Provveditoreoggi”.Sopraa“pioggia”tanta,tantapassione!

FirmatoF. Muzio, G. Frittoli, M.G. Colombo, C. Calandra, A. Draisci, M. Faviere, S. Gioia


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Value for Moneya cura di:Carignola Simona - AOUS Luigi Gonzaga-OrbassanoCrestani Fabrizio - ASL BiellaMaestrelli Elena - ASL BiellaZanon Maria Luisa - AULSS 2 Veneto

Tutor: F. Muzio

L’Europacontinuaadapportareelementidinovitànelnostroordinamento.Leultimedirettiveeuropeeinmateriadiappalti,chehannocondottoinItaliaall’adozionediunnuovoCodice(D.Lgs.50/2016),ammic-canoaduncriteriodivalutazionebennotoalmondoanglosassonemasconosciutonelnostroPaese:ilVa-lue for Money(VfM),chepossiamotradurrecon“valoredelrisultato”.Cogliendolesuggestioniprovenientidataleconcetto,ilgruppodilavorosièpostoquestadomanda:checosaattribuiscevaloreadunacquisto?Laricercasièrivoltainprimoluogoaiparametrichepossonomisurarelaqualitàdiunacquistonelsuocomplessoe,insecondoluogo,allemodalitàoperativeconcuièpossibileapplicareilVfMnell’attivitàla-vorativaquotidiana,prestandoancheattenzioneacomeessoimpattasuiprocessidiacquisto.Preliminarmentesiconstatacheilconcettodivalorecambiainbasealsoggettodivoltainvoltacoinvolto,perchégliobiettiviperseguitipossonoesseredifferenti,nonchéasecondadellaprospettivaadottatadaquelsoggettoinundatomomento,chepuòriferirsioraalvaloreatteso,oraaquelloerogato,oraaquel-lopercepitoecosìvia.Ilconcettodi“valoredelrisultato”sembraestendersilungotredirettricifondamentali:gliobiettiviperse-guiti,lerisorseimpiegateeilmercato,dallacuiconoscenzanonsipuòprescindereinunoscenariocom-plessocomequellosanitario.Piùnellospecifico,all’internodiunprocessodiacquisto,ilconcettodiVfMtrovalasuaapplicazionenel-lediversefasi:1)diprogrammazione:incuièimportantesvolgereun’attentaanalisirischi/opportunitàecosti/benefici2)diprogettazionedellagara,concriterioaggiudicazioneall’offertaeconomicamentepiùvantaggiosa:so-stanziandosinell’individuazionediparametricherispondendoaicriteridiefficacia,efficienza,economici-tàedequità-intesaquestacomelamisuraincuiunbeneounservizioèraggiungibileeresodisponibileaisoggettiaiqualièdestinato-consentadiindividuarelasoluzionechemeglioassicuraunequilibriofraico-stichesiprevedesosterràl’amministrazione(input)eirisultatiattesinelperiodoprevisto(output,‘outco-me’),destinatiasoddisfarel’obiettivoprestabilito3)diesecuzionedelcontratto:spessononcorrettamentevalutata,nellapraticaitaliana,perlasuarealecapacitàdiprodurrevalore,attraversol’individuazionediparametri/indicatoridimonitoraggiodell’esecu-zionedellostessoemisurazionedelrisultatoconriferimentoaquelloattesoIlconcettodiVfMnonè,quindi,unnuovomododiintenderel’OEPV,bensìunprocesso di valutazione de-gli acquisti nonlimitatoallasolafasedellagara,mapiùampio,checoinvolgediverseanime,tutteconunasolaprospettiva,lapropria,allequaliilVfMoffre,invece,lapossibilitàdiunaprospettivapiùampia,con-sentendoall’Amministrazionedieffettuarelasceltapiùappropriata.Allalucediquantosopra,ladefinizionedi“migliorrapportoqualità/prezzo”èilValueforMoney,ilvalo-redelrisultato.Valutarelacapacitàdiorganizzazionedeimezzimessiadisposizione,perottenereilmas-simobeneficiodaibeniodaiservizichesiacquisiscono,instrettarelazioneconlerisorseadisposizione,èlaverasfidadelbuyerpubblico.LaP.A.quandoacquisisceservizioforniture,persoddisfaredirettamenteproprieesigenzeoperoffrirede-terminatiserviziall’utenza,nondevebadareesclusivamenteaunrisparmiosuicosti,madeveanchecon-siderarelaqualitàdiciòchevieneacquistato,rapportandoilbisogno,laqualitàedilcosto.Laproceduradigaraèconsideratailmodopiùidoneopergarantireilmigliorbilanciamentodellacontropartitatraco-stoequalità:VfM = Qualità - Prezzo di acquisto - Costi ciclo vita - Costi di processo


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Sullabasediquestielementi,abbiamoanalizziamounprocessod’acquisto,quellorelativoall’affidamen-todiun“Serviziodipuliziaeserviziaccessori”inunaAziendaSanitaria,ponendounfocussullefasiincuisiconcretizzailVfM:

Raccogliendolasfidachel’Europacilancia,echeadogginonrisultaancoradeltuttoaccoltaepromossa,l’auspicioècheinunprossimofuturosipossapensareadunaimpostazionedelValueforMoneydiimpron-taanglosassone,traducendoglielementidivalutazionenell’ambitodell’OEVcomesegue:QualitàPrezzoValueformoney:ovverolavalutazionedi“quellospecificopunteggioqualitativo”attribuitoa“quellaspe-cificaoffertaeconomica”,cheprevedal’attribuzionediunpunteggiooggettivato,premianteilpurorap-portotraQualitàePrezzo.

Leriflessionicondivisedalgruppodilavorosfidanoilbuyerpubblicoaduncambiodipassoversounacul-turaaziendalediffusadellemisurazioniquali-quantitativedelleprestazioni,introducendolacapacitàdiprodurrenelbreverisultati,sviluppandoprocessiamministrativietecnico-sanitarichesiamoespressionediunaqualitàappropriataesostenibile.


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Valutazione Economica della Qualità: Applicazione del metodo del ciclo vita dei prodotti negli appalti pubblicia cura di:AnnalisaCasamonti-Estar ToscanaCristinaFabbrini-Estar ToscanaAndreaZacchei-Estar ToscanaLucillaZarotti-Estar Toscana

Tutor: G. Frittoli

Ilsignificatodelciclodivitadeiprodottidiscendedalladefinizionedisvilupposostenibileemersaallafinedeglianni’80checoniugaleaspettativediprosperitàeconomica,digiustiziasocialeconilrispettodell’am-biente:losviluppodeveessererealizzatoalfinedi“garantireibisogniattualisenzacomprometterelapos-sibilitàchelegenerazionifutureriescanoasoddisfareipropri”.QuestoprincipioispiraesostieneilLegislatoreEuropeonellastesuradellaDirettivaComunitarian.2014/24che,abrogandoleprecedentinormeinmateria,dettanuovedirettivesugliappaltipubblicineisettorior-dinariespecialienelsettoredelleconcessioni,fornendonuovistrumentiperlamodernizzazionedegliap-paltipubbliciinEuropa.IlrecepimentodellanormativaeuropeadapartedelLegislatoreItalianosisostanzianell’adozionedelD.L-gsn.50/2016,ilnuovocodicedegliappalti,ilqualeconformandosiaiprincipieuropei,all’art.95disciplinaicriteridiaggiudicazionedell’appaltoindicando,traglialtri,alcomma2)ilcriteriodicomparazionecosto/efficaciaqualeilcostodelciclodivitaeall’art.96introduceilconcettodi“costidelciclovita”esplicitan-donelatipologia(costodiacquisto,costirelativiall’utilizzo,allamanutenzioneedalfinevita,siaessorap-presentatodallosmaltimentochedalriciclaggio).L’obbiettivoèquellodiconsentirelavalutazioneeconomicadiunafornituratenendocontodituttiicostiderivantielegatialsuociclodivita,dall’acquisizione,all’utilizzo,finoadarrivareallosmaltimentofinale,avendolapossibilitàdirivelareedanalizzaretuttalatipologiadicostichesipresenterannonell’arcotem-poraleprevistodalbandodigara.Nonmanca,sempreall’art.96,unesplicitoriferimentoallanecessitàdivalutareicostiimputatiadester-nalitàambientalilegaliaiprodottioggettodell’appalto,purchèillorovaloremonetariopossaesserede-terminatoeverificatoinconcreto.Ilmedesimoparagrafo2)dettaancheleregoleallequalileStazioniAppaltantidevonoconformarsiperl’ap-plicazionedellavalutazionedelcostodelciclovitanell’ambitodell’appalto,disponendocheidocumentidigaradevonoindicarechiaramente“i dati che gli offerenti devono fornire e il metodo che la stazione appal-tante impiegherà al fine di determinare i costi del ciclo di vita sulla base di tali dati. Per la valutazione dei costi imputati alle esternalità ambientali, il metodo deve soddisfare tutte le seguenti condizioni:a) essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori;b) essere accessibile a tutte le parti interessate;c) i dati richiesti devono poter essere forniti con ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti.”NonostantelavolontàdelLegislatoreItalianodiintrodurreunnuovometododivalutazionedelleoffertepresentatedaglioperatorieconomiciall’internodellaproceduradiunappalto,restanoevidentiledifficol-tàdellestazioniappaltantinell’applicazionedelmetododeicostidelciclodivitainassenzadiunadiscipli-naeuropeaspecificachefinorasièsololimitataall’enunciazionediquestiprincipi.Lestazioniappaltan-tidovrannoavvalersidellacollaborazionedinuoveprofessionalità,qualiadesempiogliespertiinHTAeineconomiasanitaria,ingradoditradurreinuovicriteridivalutazionedelleofferteinvalorimonetarioincoefficientinumericimisurabiliedoggettivi,inattesadell’elaborazionedimetodologiegeneraliecomu-nivalidepertuttal’UE.


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Ilmetododeicostidelciclovita,unavoltaentratoaregime,permetteràallestazioniappaltantidiconse-guiresial’obiettivodelmigliorrapportoqualità/prezzo,siadellasceltadelprodottopiùappropriato,ovverodelprodottocherisponderàpiùpuntualmenteaibisognidisaluteespressiinfasedipreparazionedigara.Ivantaggidovutiall’introduzionedellavalutazionedeicostidelciclovitasonorappresentatidallaflessi-bilitàdelmetodo(adattabileatutteletipologiedibeni),dall’essereunvalidosupportoafavoredelpro-cessodecisionaledellapubblicaamministrazione,dallapossibilitàdiindirizzarelesceltediacquistover-soopzionitecnologichecaratterizzatedaunminorconsumoenergeticoedaunminorimpiegodirisorseumane,daunamaggioreconsapevolezzaeresponsabilizzazionedellepubblicheamministrazioninelpro-cessodiapprovvigionamento.Inoltre,latraduzionedivalorieticicomeilcontenimentodelleemissionielariduzionedelconsumoener-getico,applicatiallaprogettazioneeproduzionedeiprodottidapartedelleImprese,invaloriponderalidaattribuireacriteridivalutazionedelleoffertenegliappalti,indirizzeràsicuramentelostudioeladiffusioneditecnologieambientaliedisviluppodeiprodottivalidesottoilprofilodelminorimpattoambientalelun-gol’interociclodivitadelprodotto.Inquestomodolestazioniappaltantipotrebberorealizzareunveroepropriousostrategicodegliappal-tipubblici.

Ilmetododivalutazionedelcostodelciclovitapresentacomunquedegliinnegabililimiticonnessi,comegiàricordato,allamancanzadicriteristandardizzatiediindicatorioggettiviindividuatialivellolegislativogenerale,allascarsitàedisomogeneitàdeidatiinmateriadipubbliciappaltiedall’eccessivolegameditalevalutazionealletematicheriferiteall’impattoambientaleealconsumodellerisorseenergetiche.Inoltre,esistelapossibilitàchel’applicazionedidettometodocreiunacertadisparitàtralegrandiaziendeoperantisulmercatoalivellointernazionaleelemedie/piccole/microimpreseconriferimentoallapossi-bilitàdiadeguamentoallenormeeuropeeedallaquantitàetipologiadidatirichiestiperintrodurreilme-tododivalutazionedeicostidelciclovita.

Perunacorrettaattuazionedelmetododivalutazionedelcostodelciclovitaènecessariochelestazioniappaltanti,neidocumentidigara,indichinoidatichegliofferentidovrannofornireeilmetodochel’am-ministrazioneimpiegheràperdeterminaretalicosti.Quantosopracomporta,necessariamente,chelestazioniappaltanti,nellafaseistruttoriadelprocedimen-todigara,siavvalganodiunorganotecnicoconadeguatecompetenze,compostodaprofessionistiespertinelsettorespecialisticoeconcompetenzeinmaterieattinentiicostiindiretticorrelatiall’appalto,inmododarendereicostidelciclovitamonetizzabilieverificabili.Parimenti,lacommissionegiudicatricenominataperlavalutazionetecnico-qualitativadelleoffertepresen-tateavràdasvolgereuncompitomoltopiùcomplessocheinpassato,dovendovalutareunaseriedidatioggettivinuoviedattribuirelorounvaloreponderalechedetermineràlagraduatoriadiaggiudicazione.Incasodiappaltibasatisugliobiettividi“bisognodisaluteattesodalcittadino”,imembridellacommis-sionegiudicatricedovrannovalutareanchegliesitieleevidenzeclinicheinterminidimiglioramentodellecondizionidisalute,nonchéglieventualiapportirilevantilamaggiorqualitàdeirisultatiauspicati.Quantodettopotrebbeanchecomprendereunavalutazionesullaprestazioneoggettodianalisi,laquale,riformulatasullabasedellapropostaarticolatadall’operatoreeconomico,potrebbeincidereinmodotra-sversalesull’organizzazionedell’AziendaSanitariainteressata,riorganizzandoneleprocedureinusofinoaquelmomento.

Strettamenteconnessoalconcettotrattatodelcostodelcicloèl’analisidelciclodivita(LCA),strumen-toutilizzatoperanalizzarel’impattoambientalediunprodotto,diun’attivitàodiunprocessolungotuttelefasidelciclodivita,dallacullaallatomba,attraversolaquantificazionedellerisorseimpiegate(“input”comeenergia,materieprime,acqua),delleemissioniinaria,acquaesuoloedeirifiutigenerati(“output”rilasciatiinambiente)associatealsistemaoggettodivalutazione.Ilriferimentonormativointernazionaleperl’esecuzionedeglistudidivalutazionedelciclovitaoLCAèrap-presentatodallenormeISOdellaserie14040:UNIENISO14040:2006Gestioneambientale–Valutazionedelciclodivita–Principiequadrodiriferimen-to;UNIENISO14044:2006Gestioneambientale–Valutazionedelciclodivita–Requisitielineeguida.


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L’analisidelciclodivitasicompone,inoltredall’analisidiinventario(LCI),checonsistenellaraccoltadidatienelleproceduredicalcolofinalizzateallaquantificazionedeiflussiinentrataeinuscitadiunsistemadiprodotto,edallaValutazionedegliimpatti(LCIA)chevalutalaportatadegliimpattiambientaliutilizzan-doirisultantidell’LCI.LaparteconclusivadiunostudioLCAèl’interpretazionecheriassumeevalutairisultatidell’analisidiin-ventarioedellavalutazionedegliimpattiidentificandolecriticitàambientaliemettendoinevidenzalepotenzialitàdimiglioramento,siatecnichechegestionali,delciclodivitadelprodottooggettodistudio.

Inultimaanalisi,lestazioniappalticheintendanointrodurrelavalutazionedelcostodelciclovitatraipa-rametridivalutazionedelleoffertepresentate,potrannorichiedereaiconcorrentidelleproceduredigaraelementiispiratiaiseguenticriteri:-indicazionedeisistemidigestioneeditracciabilitàdellacatenadiapprovvigionamentochel’operatoreeconomicopotràapplicaredurantel’esecuzionedelcontratto;-dichiarazionediutilizzodimaterieprimericiclateoriciclabili,adozionedimisurecheincentivinoilrispar-mioenergetico,presenzadiminimesostanzenocive,pericoloseedinquinantineiprodotti;-utilizzodimarchiecocompatibilinelprocessodiproduzione;-dichiarazionechegliimballaggisonostatiprogettatinelrispettodicriteriecosostenibili(materialerici-clatooriciclabile);-previsionediunmeccanismodiraccoltaeritirodeiprodottifornitiunavoltaarrivatiafinevita;-introduzionediparametridivalutazionedellaqualitàrispettoall’impattoambientale.

Lepossibilitàdiintraprendereconforzalastradadellaqualitàdell’offertaediaccrescerel’utilizzostrategi-codeicontrattipubblici,ancheinchiaveditutelaambientale,sonoaumentate,cosìcomelepossibilitàdiricorrereacriteripiùmodernieflessibiliperlavalutazionedeiprodotti/servizioggettodigara.Staràallaprassichesisvilupperàneiprossimianni,allagiurisprudenzacomunitariaenazionalechesuque-stedisposizionisiformeràeall’indirizzointerpretativodettatodalleLineeGuidadell’ANAC,rendereeffet-tiviquestinuovistrumentimessiadisposizionedalCodiceedallenormeeuropee,perfarassumereagliappaltipubbliciunruoloinnovativoestrategicoincampoeconomicoetecnologico,evitandoilconcretiz-zarsidell’ennesimaoccasionepersaperilnostroPaese.


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Concetto di consultazione preliminare di mercatoa cura di:Ivana Bellora - AOU Maggiore della Carità di NovaraMichelaIacovelli-Estar PisaPaolaCardano-ASL VercelliElviraDalCortivo-AOUI Verona

Tutor: M.G. Colombo

IntroduzioneOggettodelnostrolavoroèstatol’approfondimentodell’istitutodelle“Consultazionipreliminaridimerca-to”dapartedellaPubblicaAmministrazione.Illegislatoreitaliano,conl’inserimentodell’art.66nelD.Lgs.50/2016haintrodottonelnostroordinamentounimportanteelementodinovitàedimodernizzazionenelleproceduredigara,unostrumentodinego-ziazioneinnovativoinun’otticadiaccentuazionedelladiscrezionalitàdell’amministrazioneediflessibilitàprocedurale.L’introduzione,dapartedellalegislazionecomunitariaprimaenazionaledopo,dinuovefor-medicontrattazionehaprofondamentemodificatoilprecedenterapportoesistentetraamministrazionieprivatiimprontandoloadunpiùmodernoprincipiodiinformalità,caratterizzatodallarimozionediadem-pimentiformali,vincolieregolepiuttostorigidevigentiinpassato.Unadiquesteformedicontrattazioneinnovativaèlaconsultazione preliminare di mercato.

Concetto di consultazione preliminare di mercato Nonproceduradiaggiudicazionediuncontrattomapotenzialefasetecnicapropedeuticaall’avviodellaprocedurad’appaltopiùprecisamenteattività,meramenteeventuale,consistente:–inunmomentodiscambiodiinformazioni;–consulenzagratuitafornitadaifuturicandidati/esperti/autoritàindip.utilealRUPper:–lapreparazionedell’appalto;–perlosvolgimentodellaprocedura;–perinformaregliOperatoriEconomicidegliappaltiprogrammati–perinformaregliOperatoriEconomicideirelativirequisitiedindicatasoprattuttonegliappaltidiservizi/fornitureadaltacomponentetecnologica/sperimentale(ades.incamposanitario).

Informazioni pratiche sulla consultazione preliminare di mercato

Chi avvia la consultazione

Tipologia contributi

Come viene espletata Quando si fà Soggetti coinvolti

RUP

con eventuale supportodapartedelpersonaledipendentedella Stazione Appaltante

1)Consulenzeditipotecnico,finanziario,amministrativo,ecc.

2)Relazioni

3)Documentazionetecnicadapartediesperti/partecipantimercato/autoritàindipendenti

1)pubblicamentepreviapubblicazioneinvitoeCapitolatotecnico/specialesusitoaziendale

2)tramiteconvocazionisingolediOperatoriEconomicichehannodimostrato interesse

3)mediantefissazionetermineperinviaresuggerimenti/rilievi

+

verbalizzazioneoperazionidiconsultazionepreliminareerelativapubblicazionesulsitoaziendale

Primadell’avviodiunaproceduradigaraperciòprimadell’adozionedella determina a contrarre

Esperti

PartecipantialmercatoAutoritàindipendentioltrealRUPedaicomponentidelNucleoTecnico


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Fonti normative da cui trae origine l’istituto delle “consultazioni preliminari di mercato”LaDirettivan.2004/18/UEavevaprevisto,alconsiderandon.8,il“dialogotecnico”finalizzatoallapreven-tivasollecitazioneoaccettazionediconsulenzeperlapreparazionedelcapitolatod’oneri.Il26/02/2014èstataapprovatalaDirettivan.2014/24/UE,laqualeall’art.40haparzialmenteripresoilcontenutodelconsiderandon.8trasformandoil“dialogotecnico”in“consultazionipreliminaridimerca-to”permettendoalleStazioniAppaltantidiconsultareilmercatonellafasediprogrammazionedellagara,senzafalsarelaconcorrenza,nelrispettodeiprincipidinondiscriminazioneetrasparenza.Illegislatoreitalianoharecepitolanormaeuropeatramitel’art.66delD.Lgs.n.50/2016.Collegatoall’art.40dellaDirettivan.2014/18/UEèladisposizionearecepimentoobbligatoriodell’art.41“partecipazioneprecedentedicandidatioofferenti”ilqualeprevede“misureadeguate”affinchèlacon-correnzanonsiafalsata:–scambiodiinformazioni–terminicongruiperlapresentazionedell’offertaincondizionidiparità–esclusionedicandidati/offerentidallaproceduradigarasenonèpossibileassicurareilprincipiodipa-ritàditrattamento.Lanormadell’art.41èrecepitadallegislatoreitalianotramitel’art.67delD.Lgs.n.50/2016.Unelementodinovitàrispettoall’art.41èl’indicazionedeltermine(nonsuperiorea10gg.)perilconcor-rentedidimostrarelanonalterazionedellaconcorrenza.

Altretipologiedinegoziazione nell’attuale codiceOltreallaconsultazionepreliminare,cheèmeramenteeventualeesicollocainunmomentoantecedenteallaproceduradigara,ilnuovocodice,recependoleDirettiveComunitarie,haampliatoilnoverodiproce-durecompetitiveadisposizionedellestazioniappaltanti,aumentandolepossibilitàdinegoziazionetraleamministrazionieleimpreseincorsodigara.L’analisidelleprocedure“negoziate”presentinelnuovocodice,dallaproceduracompetitivaconnegozia-zionealpartenariatoperl’innovazione,haevidenziatochel’interazionetrastazioneappaltanteeopera-torieconomiciconsente,soprattuttoneicasidiindisponibilitàdeibeniodiscarsaconoscenzadelmerca-todapartedellapubblicaamministrazione,dielaboraresoluzioniingradodisoddisfareleesigenzedellapartepubblica.L’interazione,ovviamente,deveavvenirenelrispettodideterminatiprincipi(paritàditrattamento,divie-todicomunicazioneeobbligodiinformazione),alfinedigarantirelaparitàditrattamentotragliofferen-tiedinonfalsarelaconcorrenza.Purtoppol’analisidellagiurisprudenzaamministrativadell’istitutodellaconsultazionepreliminaredimer-catononhaportatograndiindicazionisull’usocorrettodell’istituto,ancorascarsamenteutilizzato.Sièvolutotrovareunatutelapenaledellafasedelleconsultazionipreliminaridimercatonellafattispecieprevistadall’art.353bisdelc.p.Opportunità di sfruttamento collaborativo del contributo privato per finalità pubbliche e analisi dei ri-schi della consultazione preliminare di mercatoDopounaprimafasediapplicazionedegliarticoli66e67delD.Lgs.50/2016èstatariscontratal’insorgen-zadiunaseriediopportunitàedirischichediseguitosielencano:

OpportunitàIlnuovoistitutohacambiatoprofondamenteilrapportotralaPubblicaAmministrazioneeglioperatorieconomicicheconessasirapportano.Aisoggettipubblici,alcontrariodellaprecedentelegislazione,vienerichiestodiincentivaresialosvilup-po,ladiversificazioneelaraccoltadelleinformazionisiaildialogocompetitivoconilmercato.Cosìpureladiscrezionalitàdecisionaleelaflessibilitàprocedurale.IsopracitatifattoriporterannoacambiareiprocessiorganizzativieletecnichegestionalimodificandolaculturaedivaloridellaPubblicaAmministrazione.RischiDalpuntodivistanormativo,laconformazionedell’articolo67,cosìcomeèstatoconcepito,aumentailrischiodiridurreo,allimite,annullarelaportatadeglieffettipositividiaperturaalmercatocontenutonell’articolo66adesempiofrenandolapartecipazionedeicandidati,offerenti,ecc.,periltimorediveni-


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reesclusidallaprocedura.Riguardoagliaspettisocio-organizzativi,sipotrannomanifestarediversiproblemi:considerarel’applicazionedell’articolo66comeun’ennesimaproceduraburocraticaacuisottoporsi;individuareinmodoinsufficienteiconflittidiinteresseconconseguenteinadeguataadozionedellemisu-reconseguenti;insufficienteconoscenzadellanormativaedinadeguatezzadellapreparazioneprofessionaledapartedeifunzionaridellaStazioneAppaltante,scarsitàdicircolazionedelleinformazioni,ecc.L’ultimoaspettodirilevanteimportanzariguardainuovicompitieleampliatecompetenzechel’articolo67affidaalRUP,alqualevengonorichiestisicuramentemaggiorisforziemaggioreprofessionalitàperri-coprireconadeguatezzailnuovoruolodaassumere.

ConclusioneLosforzofattodallegislatoreitalianopernormarequestafasepreparatoriaallacontrattazionehaottem-peratoallarichiestadapartedell’Europadiapportareunamaggiorefficienzanegliacquistidapartedelbuyerpubblico.Adunannodall’uscitadelnuovoCodicedegliappaltiperòitempinonappaionoancoramaturipervaluta-rel’impattocomplessivoavutodalnuovoquadronormativosulloscenariodelladomandapubblicadibenieserviziinSanità.Inparticolareleesperienzefinoraeffettatesull’applicazionedegliarticolo66e67sonoancoralimitateerappresentanotentativiempiricidapartedeipiùcoraggiosi.Nonostanteciò,consideratocheiProvveditorietutticolorocheoperanonelmondodelprocurementpub-blico,einSanitàinparticolare,sonostoricamenteabituatiadunapproccioevolutivocapacediadattarsiaicambiamentiedamigliorarsiinmodocontinuativo,tuttinoisiamocerticheirisultatiattesinontarde-rannoadarrivare.


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Il D.E.C. (Direttore dell’Esecuzione del Contratto): la responsabilità negli appalti di forniture e servizi e nelle concessionia cura di:GiovannaChessa-ASST Papa Giovanni XXIII, BergamoCleliaDelPrete-Istituto Nazionale Dei Tumori, MilanoVittoriaGreco-ASL 4 Chiavarese, Chiavari (GE)Maria Lombardi - ASST Santi Paolo E Carlo, MilanoAlessandroLupi-ASL 3 Genovese, Genova

Tutor: C. Calandra

Riferimenti normativi, funzioni e ruolo nell’organizzazione aziendaleLanormativachedefinisceruoloecompitidelD.E.C.(Direttoredell’EsecuzionedelContratto)sièsviluppa-taedevolutaneltempo,apartiredalD.Lgs.n.163/2006“Codicedeicontratti”,cherappresentavalarego-lacodicisticaedisciplinavatuttelefasidelprocedimentoamministrativo,dallaprogrammazionesinoallaesecuzioneecollaudo,seguitodalD.P.R.n.207/2010“RegolamentodiattuazionedelD.Lgs.n.163/2006”,chestabilivaindettaglioregoleestrumentiperl’attuazionedelCodicedeicontratti.IlD.Lgs.n.50del18aprile2016“NuovoCodicedegliAppalti”haconsegnatoalmondodellacontrattua-listicapubblicainmateriadilavoriserviziefornitureuna“nuovastruttura”dellefontinormative,ancheinmateriadiesecuzionedeicontrattiedhaintrodottounmeccanismodisoftlaw,conespressorinvioadunaseriedisuccessiviattidiregolazionetecnicaedamministrativa,darecepirsimediantedecretimini-steriali,ossiaattraversoilnuovostrumentodellaLineaGuida,didirettaemanazionedapartediA.N.A.C.Inparticolare,laLineaGuidaA.N.A.C.n.3hadefinitoicompitiessenzialidelD.E.C.:lanominadeldirettoredell’esecuzioneedirapporticonilR.U.P.,leincompatibilità,glistrumentiperl’eserciziodell’attivitàdidire-zioneecontrollo,lefunzioniedicompitiinfasediesecuzione,lefunzioniedicompitialterminedell’ese-cuzionedelcontratto,ilcontrolloamministrativo-contabile.Nell’organizzazionedegliappaltirisultafondamentale,oltreall’osservanzadegliadempimentidilegge,unacorrettaprogrammazioneeprogettazionedell’appalto,attraversoilcapitolato,chedeveesplicitareinmodochiaro,preciso,inequivocabileloscopodelcontratto,nonchétuttelemodalitàegliindicatoridiqualità.Occorreprocedere,infasediprogettazione,adunapianificazioneattenta,checomprendaanchel’impor-topresunto,laduratadelcontratto,gliobiettivi,ladefinizionedeicompiti,lagestionedelrischio.Inso-stanza,ènecessarioprevederetutteleattivitàchepossanogarantireilgovernodell’appaltoedunrappor-toadeguatoconilFornitore.Proprionellaprimafase,propedeuticaall’espletamentodellaprocedura,ilD.E.C.inserisceinCapitola-toTUTTIgli“strumenti”,cheritieneutiliperuneffettivocontrollodelleprestazionioggettodell’appaltoodellaconcessione,perpredeterminare(elegittimare)lespecifichereazioniapossibiliriscontrinegativi.AlDirettoredell’esecuzionedelcontratto(DEC)competeilruolodifungereda“ponte”e“raccordo”tralafaseanteequellapostgara,gettandonellaprimalebasiperunacorrettagestionedell’appaltoodellaconcessioneenellaseconda,attivandoadeguatamenteimezzidicontrolloall’uopopredispostigiàincor-sodiprogettazione.Nelprocessodiapprovvigionamentoèessenzialecheleeffettiveresponsabilità,anchedalpuntodivi-statecnico,venganoassegnatealprofessionistapiùadeguato:propriol’individuazionechiaradeiprofi-lidicompetenzarispondeinmanieraidoneaalprincipioditrasparenzasugliappaltie,adifferentelivello,responsabilizzatuttigliattoricoinvolti.Iruolidecisionalisonobenmappabilimediantelamatrice R.A.C.I. (Tab.1),nellaqualevengonoindividuatiidifferentilivellidiinfluenzaeresponsabilitàdelprocessodiap-provvigionamento.


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Tabella 1Categorie di acquisto Utilizzatore/

capo dipartim.

Richiedenti

Ing. Clinica

Ufficio tecnico patrim.

Dmp/ds

R

U

P

D

E

C

Farmacia S

I

A

S

P

P

Apparecchiatureelettromedicali R A C C R I C

Servizi sanitari R I I A R I IArredi R C A I CFarmaciedispositivimedici R C R I A IComponenteinformatica R R I A IDispositiviprotezioneindividuale(dpi) R I C R I A

LEGENDA:R (RESPONSIBLE):ècoluicheeseguel’attività(chifa)A(ACCOUNTABLE):ècoluichehalaresponsabilitàsulrisultatodell’attività(deveessereunosoloperattività)(chirisponde)C(CONSULTED):èlapersonacheaiutaecollaboraconilResponsabileperl’esecuzionedell’attivitàI (INFORMED):ècoluichedeveessereinformatoalmomentodell’esecuzionedell’attività

Ladirezionedell’esecuzionesisostanziainuninsiemediattivitàvolteagarantirechel’esecuzionedelcon-trattoavvenganeitempistabilitiedinconformitàalleprescrizionicontenuteneidocumenticontrattualienellecondizioniofferteinsedediaggiudicazioneoaffidamento.L’attivitàdicontrollo,inparticolare,deveesseretesaaverificarecheleprevisionidelcontrattosianopiena-menterispettate,siaconriferimentoallescadenzetemporali,siaallemodalitàdiconsegna,cheallaqua-litàequantitàdeiprodottie/oservizi,perleattivitàprincipalicomeperleprestazioniaccessorie,duran-tetuttaladuratacontrattuale.SpettacomunquealD.E.C.effettuareognicontrolloritenutoopportunoaccertandosidellapienaconformi-tàalcapitolatodell’esecuzionecontrattualenonchédellasoddisfazionedell’utenza,attraversoanchestru-mentiqualiquestionaridirilevazioneequant’altro.Inparticolare,ilD.E.C.rappresenta,neiconfrontidell’impresa,l’amministrazionecommittenteelasuaat-tivitàdicoordinamento,direzioneecontrollotecnico-contabiledell’esecuzionedelcontrattodeveesserefinalizzata,daunlato,allacooperazionedellastazioneappaltanteconl’impresaaffidataria,dall’altro,all’e-serciziodelpoterediingerenzaedicontrollodell’amministrazionesull’esecuzionedelcontratto.Aifinidel-laraccoltadelleinformazionifinalizzateaicontrollisulleprestazionieffettuate,l’entepuòutilizzare,ase-condadellaspecificatipologiacontrattuale,tuttioalcunideiseguentistrumenti:–questionaridigradimentoperservizi/forniture;–relazioneperiodica(mensile/trimestrale/semestrale)delDECinordineall’andamentodelrapportocon-trattuale;talerelazionedovràneldettaglioindicareeventualicriticitàriscontratenelperiododiriferimen-to,icorrettiviproposti/attuati,leeventualisegnalazioni/comunicazioniinviateaifornitorielecontrode-duzionideglistessi;–verifiche/ispezioniperiodiche:ilD.E.C.,personalmentee/ocoadiuvatodaeventualepersonaleall’uopoindividuato,provvedeall’effettuazionediverifiche/ispezioniperiodiche,dovenecessarioanchepressolasededelfornitoreo,inrelazionealserviziosottopostoacontrollo,pressolestruttureaziendalidestinata-riedelservizio/fornitura;ilD.E.C.redigeilverbaleconlerisultanzedelleverificheelotrasmettealR.U.P.pergliadempimenticonseguenti.Ildirettoredell’esecuzioneèiltitolaredellastrutturacompetenteallapresaincaricodellafornitura/servi-zio,salvochequestiindividuiperiscrittoaltrafiguraall’internodellastessa.IlD.E.C.èindividuatodiregola,perlegareespletatedirettamentedall’AziendaSanitaria,giànelCapitolatoSpecialealmomentodell’indizionedellagara,mentreperleprocedureespletatedalleCentralidiCommit-tenza,alpiùtardinell’“ordinativodifornitura”,ossianell’attoformaleconcuil’Aziendaaderiscealcontrattoregionale,eilsuoincaricononpuòsovrapporsiconquellodicomponentedellaCommissioneGiudicatrice


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nell’ambitodellaproceduradiaffidamentodelcontrattoperilqualeèchiamatoavigilaresull’esecuzione.OltreagliadempimentiformalieregolamentarisonostateeseguiteapprofonditeindagininelconfrontoconiDECdelleAziendeSanitarie,nellequalisonoemersealcunecriticitàespuntiimportantiperunaot-timizzazionedellerisorsealfinedirenderepiùefficaceedefficientelosvolgimentodeicompitidelD.E.C.medesimo.Dataleanalisièemersochel’attribuzionediDirettoredell’EsecuzionedelContrattoapplicataallaPubblicaAmministrazionecoinvolgesettoridiversieprofessionalitàdifferenti.Qualoravengaidenti-ficatopersonaleconformazionegiuridicoamministrativaleproblematichedaaffrontaretrovanoriscon-troinuniterformativogeneralmenteadeguato.DiversamenteaccadequandoilD.E.C.èunprofessioni-stamedicoocomunqueconunpercorsodistudichebendifficilmenteprevedelosviluppodiconoscenzeecompetenzesufficientiagarantirelapienaassunzionedelmandato.IlD.E.C.,infasediesecuzionecontrattuale,deveemettereunaseriedidocumenti(verbalediavviodellafornitura/servizio;verbalediultimazionedellostesso;certificatidiregolareesecuzioneoverificadicon-formità,ecc).L’attestazionediregolareesecuzionedellafornitura/servizioconsistenellafirmaperverificaquali/quan-titativaappostadalD.E.C.sulDocumentodiTrasporto(DDT)osulla(stampadella)fattura.Isoftwarege-stionalicontabileconsentonounmonitoraggiopuntuale,dall’ordinealcaricodimagazzino,liquidazioneedalpagamentodellefatture.Considerandolaquantitàelevatadicontratti(migliaia),sirendeindispensabileunaprocedurainformaticaintegratacon(oimplementataautomaticamenteda)quellagestionale-contabilegiàesistente,perevitareunulterioreaggravioeconomicochesicuramentesiproporrebbequaloravenisseroutilizzati2swdiversiconcaricamentomanualesulledueproceduredeglistessidati.L’obiettivoèquellodigiungere,conappositefunzioniintegratealswinuso,allagenerazioneautomaticadidocumenti(qualiadesempioilprimoordine),ilcertificatodiavviofornitura,liquidazionefattura–oalraggiungimentodiuncertoquantitativodifattureodiunacertadata–ilcertificatodiregolareesecuzio-neincorsod’opera,ecc.Tuttociò,sedelcaso,daassoggettareafirmadigitaledapartedeiD.E.C.(es.ilDirettorediFarmaciaospe-dalieraperleproprieforniture,ecc.).Ciòconsentirebbelacreazione(econservazione)amarginedicia-scuncontrattoinformaticodiuna“libreria”didocumentilegalidandoluogoadunagestioneagevoleepe-raltroesclusivamentedigitaleevitandoancheicostidiunagestionedocumentalecartacea.

La figura del D.E.C. declinata nella fattispecie giuridica della concessioneLaconcessionediservizi,nell’ambitodeicontrattidipartenariatopubblicoprivato,siconnotaperiltrasfe-rimentoalconcessionariodel“rischiooperativo”.Tantonellaconcessionecomenell’appalto,ilDirettoredell’esecuzionedelcontrattosiproponenelladupli-cevestediprogettistaecontrollore,figurachecontribuisceinmododeterminanteaconferireunitarietàecoerenzaall’interoprocessodiacquisizioneegestionediserviziesiponecomegarantedellacorrettaese-cuzionedelcontratto,avendonegiàpredeterminatogliambitiedicriteridicontrollo.L’attivitàdicontrolloall’internodellaconcessione(diservizi)siarticolainduelivelli:monitoraggiodeiser-vizi«sulcampo» e monitoraggiodellaconcessione«nelsuocomplesso».DiindiscutibileinteresseperilD.E.C.èla“matricedeirischi”(Tab.2),applicabilealcontrattodiPPPe,per-tanto,allaconcessione,qualedocumentodisintesidell’analisideirischiconnessiall’intervento:–amontedell’indizionedellaproceduradigara,perverificarelaconvenienzadelricorsoalPPPrispettoadunappaltotradizionale,inottemperanzaall’art.181,comma3,delD.Lgs.n.50/2016(l’analisideiri-schirendeleamministrazionimaggiormenteconsapevolidellecriticitàchepotrebberoemergerenelcor-sodell’intervento e contribuiscearafforzarneilpoteredicontrattazione);–avalledellaprocedura,perconsentireunpuntualecontrollosulmantenimentoincapoalprivatodeiri-schiallostessotrasferiti(rappresentando di fatto la ripartizione dei rischi tra le parti, così come definitiva-mente fissata nei documenti contrattuali).Ineffetti,piùdettagliataèlamatrice,minorisonolepossibilitàditrascurareaspettirilevantinellacorret-taallocazionedeirischi.Alfinedellarelativacostruzione,ènecessarioconsiderarealmenocinqueaspetti:identificazionedelri-schio,riskassessment,riskmanagement,allocazionedelrischioalsoggettopubblico/privato,corrispon-denzafrarischioetrattamentodellostessoall’internodelcontratto.


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Tabella 2Tipo di rischio Probabilità del

verificarsi del rischio (valori percentuali o valori qualitativi: ad es. nulla, minima, bassa, media, alta)

Maggiori costi (variazioni percentuali/ valori in euro) e/o ritardi associati al verificarsi del rischio (giorni, mesi, ecc.)

Strumenti per la mitigazione del rischio

Rischio a carico del pubblico (SI/NO)

Rischio a carico del privato (SI/NO)

Art. del contratto che identifica il rischio

rischiodiprogettazione

rischiodiesecuzionedell’operadifformedalprogettorischiodiaumentodelcostodeifattoriproduttiviodiinadeguatezza o indisponibilitàdiquelliprevistidalprogettorischiodierratavalutazionedeicostietempidicostruzione…

Un caso concreto: il sistema di controllo degli appalti di servizi presso L’istituto nazionale dei tumori (MI)

Losviluppodelsistemadicontrolloavvienesuduelivellidistintieconcomitanti,chesonoorganiinternidicontrollodellaFondazione:DirezioneMedica,SITRAeD.E.C.,insinergiatraloro.Glistrumentisonocostituitidallechecklistspecificheperogniservizioalberghiero,dettagliatesullabasedelleindicazionideicapitolati.Letipologiedicontrollosonomensili(inviatedaiCoordinatoriperunmoni-toraggio“periferico”delserviziocomplessivo)ediverificacongiuntatraireferentidellaDirezioneMedicaedilDEC,incontraddittorioconlesocietàappaltatrici.Lasinergiatravariefigureprofessionaliinterneèancheunostrumentodirisparmioperl’AziendaSanita-ria,che-intalmodo-nonhacostiulterioridicontrolloperservizi/forniture.Nell’auspicareunmaggiorecoinvolgimentodeireferentidelleareesanitarie,competentiperdefinizionenell’analisiedindividuazio-nedellecriticitàigienico-tecnicheenutrizionali,equant’altro,siriporta(Tab.3)unachecklistdelDECov-vero “chi fa cosa e come”.


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Tabella 3La check list del DEC

attività soggetti coinvolti

verbale avvio esecuzione DECeRUPverbalecooperazioneecoordinamento DECeRUP,ResponsabileSPP,Fornitoresopralluoghiprogrammatiestraordinari DECeDirezioneSanitaria/Medicaverificapagamenti DECverifichetecniche/diigiene DirezioneSanitaria/Medica,SITRAealtre

Strutturedicompetenzaverbalisospensioni/ripresaesecuzione RUPeDECverifichesuisubappalti DECcontrollofatturequietanziate DECconclusionecontratto:verificapreliminarestatodeiluoghieinventario beni

DEC+DirezioneSanitaria/MedicaealtreStrutturedicompetenza

verbalechiusuracontratto DECeRUP,altrestrutturedicompetenza,Fornitore

LEGENDA RUP:ResponsabileunicodelprocedimentoDEC: DirettoreesecuzionedelcontrattoSPP:Servizioprevenzioneeprotezione:lastrutturasioccupadellasicurezzaospedalieraDirezionesanitaria/medica: Struttura/servizioospedalierochecoordinaegestiscel’attivitàclinicaconglioperatori(medici,infermieri,OSS,eccSIA:ServiziInformativiaziendaliFornitore:Soggettoacuièaffidatol’appalto/lafornituraAltrestruttureinterne:Reparti,ProvveditoratoedEconomato,Ufficiotecnico,altroSITRA:Servizioinfermieristicotecnicoriabilitativoaziendale:gestiscetuttal’attivitàedilpersonaletecnico,infermieristicoeriabilitativodell’Ospedale.MatriceR.A.C.I:Specificailtipodirelazionefralarisorsael’attività:Responsible,Accountable,Consulted,Informed.Contalestrumento,vieneindicato“chifachecosa”,all’internodiunaorganizzazione.


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Linee Guida Aziendali per Affidamenti Sottosogliaa cura di:MariaPolito-Istituto Besta, MilanoAntonio Solinas - AOU SassariMicheleCerrai-Estar Toscana

Tutor: A. Draisci

Lediversefasidellavitapubblicaepoliticaitalianedeterminanoprofondicambiamentinegliindirizzieneiprincipirelativamenteallenormesugliacquistinellapubblicaamministrazione.Duesonoleforzeingioco:daunlatoilbisognodisemplificare,snellireleprocedureamministrativeperconsentirealleaziendeeaglientipubblicidiprocederepiùcelermentenegliacquistidibenieserviziedall’altrolatolanecessitàdicontenereelimitareilfenomenodellacorruzioneagendopropriosuiproces-sidiacquisizionedellapubblicaamministrazionedovepiùfacilmentetaliepisodisipossonoannidare.Laratiosottesaalcodicedegliappaltisimuoveall’internodiquestidueparadigmiprivilegiandoavoltelosnellimentoealtrevoltelalottaallacorruzione,cercando,condifficoltàneltempo,soluzionidiequilibrionell’intervallocompresotraidueestremi.IlRegioDecretodel18novembredel1923n.2440sipuòindica-recomeilcapostipitedellenormeinmateria.Perilnostrosaggio,però,cisoffermeremosullavalutazionedelleultimetredisposizioni:ild.lgs.12aprile2006n.163es.m.i.,ild.lgs.18aprile2016n.50es.m.i.eild.lgs.19aprile2017n.56.Ild.lgs.163/06prevedevaampimarginididiscrezionalitàperl’Azienda/Entein-dividuandocomeunichecondizioni:–esclusione,dapartedelRUP,dimodalitàcheconsentisserol’artificiosofrazionamento;–ilrispettodeiprincipigeneralidelcodice;–lapreviaadozionediunprovvedimentogenerale(unregolamentoperglientilocali)chespecificasseleprestazioniacquisibiliconlaprocedurasemplificata.All’estremoopposto,lalottaallacorruzione,conild.lgs.50/16,integratodallesuccessivelineeguidaA.N.A.C.cheintroduce,tral’altro:–ilcriteriodirotazione;–ladeterminaacontrarre;–l’obbligodimotivareadeguatamentelascelta.Ild.lgs.56/17,confermaalcunielementideld.lgs.50/16riorientandoperòilfocuselimandoalcuniaspettieccessivamenteindirizzativersol’irrigidimentodelleprocedureaifinidellalottaallacorruzione.Conl’ultimodecretosicercadideterminareunnuovoequilibriotraleduedistinteforze,unasoluzionedicompromessocheconsentadisalvaguardareilbisognodiceleritàdell’azioneamministrativaelanecessitàdicostruireunsistemasolidointerminidilottaallacorruzione.Scompare,intalsenso,l’obbligodimotivareadeguatamen-tel’affidamentodirettomapermaneil“rispettodelprincipiodirotazionedegliinvitiedegliaffidamenti”.Ilprimopuntodaanalizzareèquellopiùgeneraleeriguardaiprincipi.Dald.lgs.163/06,passandodald.l-gs.50/16perarrivarealdecretocorrettivolamodificaèevidente.Ild.lgs.163/86faungenericoriferimen-toaiprincipigeneralidelcodicementresiaild.lgs.50/16cheilsuccessivodecretocorrettivo,oltreadefi-nireprincipipropriperl’affidamentodiretto,puntualizzanogliarticolieicommidiriferimento.Inprimoluogosiaild.lgs.50/16cheild.lgs.56/17stabilisconoprincipipropridell’affidamentodirettochesono:–ilprincipiodirotazione;–modalitàdiaffidamentocheconsentanol’effettivapossibilitàdipartecipazionedellemicroimprese,pic-coleemedieimprese.Ilprincipiodirotazioneèstatointrodottoperevitarechelastazioneappaltantepossaconsolidarerappor-tisoloconalcuneimprese,venendomenoalrispettodelprincipiodiconcorrenzaetrasparenza.Inbuo-nasostanza,l’obiettivoprimarioèquellodiprocedereadunarotazioneintelligentechetengacontoanchedellaqualitàdell’offertadell’affidatario,evitandocontestualmentefaciliedingiustificaterenditediposi-zione.Ilprincipiodirotazione,insostanza,deveessereintesocome“il non consolidarsi di rapporti solo con alcune imprese”.


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L’altroaspettointrodottodirettamentenell’articoloèrelativoallamodalitàdiaffidamentocheconsental’effettivapossibilitàdipartecipazionedellemicroimprese,piccoleemedieimprese;loscopoèdirafforza-reilprincipiodiconcorrenzaedigaranziapropridellanormativaeuropeainmateriadiappaltipubbliciperconsentiresialamassimapartecipazionepossibileallegaresiaunapiùelevatapossibilitàcheleimpresedipiccoleemediedimensionipossanorisultareaggiudicatarie.Ilpiùimportanteesignificativocambiamento,larivoluzione,avvieneconl’introduzione,neld.lgs.50/16dell’adeguatamotivazioneperl’affidamentodiretto.Laproblematica,soprattuttoapplicativa,chesiègene-rataèpertantoquelladellapossibilitàdell’affidamentodiretto,infrai40milaeuro,allalucedelleprevisioni:–dell’art.36,comma2,lett.a);–dellalineaguidan.4intemadiacquistisottosoglia;–delleprecisazionifornitedalConsigliodiStatoinsededipareresulloschemadellalineaguida.Nell’affidamento(cosìcomenell’esecuzione)ilR.U.P.ètenutoastrutturareunaproceduraamministrati-varispettosadeiprincipiconlacomplicazionedell’indicazionediunaadeguatamotivazioneorarichiestaperl’affidamentodiretto.Ilrichiamo–el’esigenzadelrispetto–diunaseriediprincipiimmanentiall’affidamento,dipersédovreb-berogiàcostituireglielementidarichiamarenelsupportomotivazionale.Ilproblemapratico,però,èilgiu-stoinquadramentodeiprincipiovveroinchemodoiriferimentidicaratteregeneralequalilaeconomicità,“efficacia,tempestivitàecorrettezza(...)liberaconcorrenza,nondiscriminazione,trasparenza,proporzio-nalità,nonchédipubblicità”sipongonorispettoall’affidamentodiretto.Èevidente,infatti,chel’affidamen-todirettosiponecomeprocedurainderogarispettoaiprincipidellaconcorrenza,nondiscriminazioneesimilaricheimplicanosempreecomunqueunaproceduracompetitivasiapurinformale.Secosìè,apparelogicopensarecheiprincipiinparoladisciplinanol’affidamento(el’esecuzione)interminigeneralienonancheperipotesispecificheelimitate(quantoadimporto)percuilostessolegislatoresuppostol’utilizzodiunaproceduraultrasemplificataapenadidetrimentodellastessaazioneamministrativa.Insostanza,ilnuovocodice,rispettoalpregressoordinamentogiuridicodegliappaltihaespuntolapossi-bilitàdelRUPdiaffidaredirettamentelacommessa,circostanzainveceprevistanell’ambitodelleacquisi-zioniineconomia–nellaspeciesdell’affidamentoinfrai40milaeuro–dall’articolo125deldecretolegi-slativo163/2006.Insintesi,l’affidamentodirettononpuòtrovareunaadeguatamotivazioneproprioperchésistrutturaall’e-sternodiunprocedimentocomparativo(altrimentinonsarebbeunaffidamentodiretto).Larichiestadellegislatore,indefinitiva,sostanziaunossimoroenonpuòescludersichelostereotipatoriferimentonor-mativocontenutonellaletteraa)dell’articolo36concretasseancheunmerorefusocheavrebbedovutoesserecorretto.Lacorrezione,dopotantorumoreetantaconfusione,probabilmenteinragionedellediverseosservazio-nieconsiderazionisopraespresse,èfinalmentearrivataattraversoild.lgs.56/17,cheriattribuisceall’af-fidamentodirettoivaloridiproceduraaséconcaratteristicheunichedisemplificazione.Talemodificasisostanzianellasostituzionedellalocuzione“Peraffidamentidiimportoinferiorea40.000euro,median-teaffidamentodiretto,adeguatamentemotivato”conlalocuzione“Peraffidamentidiimportoinferiorea40.000euro,medianteaffidamentodiretto,anchesenzapreviaconsultazionedidueopiùoperatoriecono-mici”.Dallarivoluzioneallarestaurazioneattraversolariattribuzionedellatipicitàaunaprocedura(art.125d.lgs.163/06)cheèvoltaallosnellimentodeiprocessidiacquisizionedibenieservizi(ancheaseguitodel-lavalutazionedell’esiguitàdell’importo);infatti,l’introduzionediun’adeguatamotivazionenellefasideci-sionali(art.36d.lgs.50/16)aveva,difatto,snaturatol’istitutorendendo,difatto,leipotesidiaffidamentodirettoresidualielimitateadimportidavveroesiguianzi,obbligandoadunprocedimentocomparativosinegaval’essenzastessadell’affidamentodiretto.Ildecreto50/16,comevalidatoemegliochiaritodallelineeguidadell’A.N.A.C.,haapportatoalcunesem-plificazionisullabasedellesollecitazioniedeisuggerimentiraccoltiinsedediconsultazionedeidiversiope-ratori.Talisemplificazionisiriferisconoa:–“Aifinidell’aggiudicazione,neicasidicuialcomma2,letterea)eb),lestazioniappaltantiverificanoesclu-sivamenteirequisitidicaratteregeneralemedianteconsultazionedellaBancadatinazionaledegliope-ratorieconomicidicuiall’articolo81”;questasemplificazioneèstataulteriormenteampliatadaldecretocorrettivochehaprevistolaverificadeirequisitiperilsoloaggiudicatariolasciando,comefacoltà,lapossi-bilitàdiestendereilcontrollosututtiipartecipanti;inoltre,ildecretocorrettivohaanchestabilitoche“Le


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stazioniappaltantidevonoverificareilpossessodeirequisitieconomiciefinanziarietecnicoprofessiona-li,serichiestinellaletteradiinvito”;–lelineeguidaprevedono,tral’altrocheincasodiordinedirettodiacquistosumercatoelettronicooperacquistidimodicovaloresipuòprocedereconun’unicadeterminaacontrarrechecontengadall’ogget-toalfornitore;–l’A.N.A.C.hadispostochenonènecessarial’esibizionedelcertificatocameralemalasempliceattesta-zionedell’iscrizionealregistrodellacameradicommercio;–laconsultazioneattivatadall’Autoritàhaconsentito,anche,susollecitazionedeglioperatoricoinvolti,diaccoglierelapossibilitàchelastipuladelcontrattopergliaffidamentidiimportoinferiorea40.000euroav-vengamediantecorrispondenzasecondol’usodelcommercioconsistenteinunappositoscambiodilettere;–inultimoildecretocorrettivohastabilito,alcomma6bis,che“Neimercatielettronicidicuialcom-ma6,pergliaffidamentidiimportoinferiorea40.000euro,laverificasull’assenzadeimotividiesclusio-nedicuiall’articolo80èeffettuatasuuncampionesignificativoinfasediammissioneedipermanenza,dalsoggettoresponsabiledell’ammissionealmercatoelettronico.Restafermalaverificasull’aggiudicata-rioaisensidelcomma5”


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Appalti e conflitti di interessi: riflessioni e strumenti per un approccio strategico della gestione del rischioa cura di:ElisabettaAuber-Azienda Sanitaria Universitaria Integrata TriesteRobertaCassillo-ASST Sette Laghi VareseFrancesca Lazzoni - AOU PisanaRobertaPiagneri-Arpa Lombardia

Tutor: M. Faviere

“Il cdi sta trasformando il mondo in cui viviamo, conferendogli una fisionomia che stentiamo a riconoscere. Permea l’economia, la finanza, il mercato, la politica, persino il costume. E la cosa peggiore è che in mol-ti casi viene ormai considerato un fatto in fondo normale. Studiarlo e circoscriverlo è quindi difficile”. Gui-do Rossi (2003)Partendodataleaffermazione,iltemadellalegalità,equellospecularedellacorruzione,sonodigrandeattualitàinquestomomentostoricoecoinvolgonotutteleistituzioniedisettoridellanostrasocietà:leri-sorsescarsedisponibilinonpossonoesseresprecateacausadicomportamentiopportunisticiefuoridal-leregoledapartedegliattoriingioco.Ildibattitosulcdi(cdl)prendelemossedalpiùgeneraletemadellalegittimazionedell’azioneamministrati-vaedelleamministrazionipubbliche.Quandounattoouncomportamentoamministrativopuòdirsi“cor-retto”,“legittimo”?Ipercorsicheildirittoelascienzaamministrativahannorealizzatoperdarerispostaaquestacomplessadomandasisnodanosudueprincipalifiloni:ilprimopartedalconcettodilegittimazionedellafunzioneedilsecondodaquellodellalegittimitàdell’organizzazione.Affinchésimanifestiun“cdi”,occorresianopresentitreelementifondamentali:unarelazionediagenzia,ossiaunarelazionetraunsoggettodelegante(principale)eunodelegato(agente),incuiilsecondohaildoverefiduciariodiagirenell’interesse(detto primario) del primo;lapresenzadiuninteresse seconda-rio nelsoggettodelegato;latendenzadell’interessesecondarioadinterferireconl’interesseprimario,si-tuazionechesipresentacondiversaintensitàasecondadellarilevanzaassuntadall’interessesecondario.Dalpuntodivistadidattico,quandocisiriferiscealsettorepubblico,sipuòcondividereunanuovadefini-zionedicdlperlaqualeuncdlsidefiniscereale(oattuale)quandoimplicaunconflittotralamissionepub-blicaegliinteressiprivatidiunfunzionariopubblico,incuiquest’ultimopossiedeatitoloprivatointeressichetendonoadinfluireindebitamentesull’assolvimentodeisuoiobblighiedellesueresponsabilitàpub-blici;cdlapparente quandosembrachegliinteressiprivatidiunfunzionariopubblicopossanoinfluirein-debitamentesull’assolvimentodeisuoiobblighi,ma,difatto,ciònonsiverifica;cdlpotenziale quandounfunzionariopubblicohainteressiprivatichepotrebberofarsorgereuncdinelcasoincuiilfunzionariodo-vesseassumereinfuturoresponsabilitàspecifiche(ossia,inconflitto)ufficiali

Quanto ogni singolo decisore è consapevole di trovarsi in una situazione di cdi?Secondounrecentestudio,lepersoneindividuanoilcdlinmododiversoperchédiversoèilcontenutochevieneattribuitoaiterminichecompongonoladefinizione.Ognisingolodecisorequindipuòessereononessereconsapevoleditrovarsiinsituazionidiconflitto:staallenorme,aivaricodici,regolamenti,lineegui-darenderevalutabile“oggettivamente”unasituazionespessomoltosoggettivaedellaqualelapercezionediessereinconflittoomenoconlafinalitàpubblicapuòsfuggirealsingoloagente.Perquantositrattidiunfenomenoinvisibile,laletteraturaforniscestimesulpesodell’illegalitàanchenelsettoredellatuteladellasalute.Secondola“Reteeuropeacontrolefrodielacorruzionenelsistemasani-tario”,inEuropaifenomenidicorruzioneinsanitàpesanoperil5,6%deifondidestinatiaquestiservizi.Undatoallarmantee,diconseguenza,unulteriorestimoloarinforzarelalottacontroun“modello”nega-tivo,chesiinsinuaindiverseformenelnostrosistemasanitario,dagliappaltiall’abusivismoprofessionale,dallepraticheperl’accreditamentoallelisteperipagamentiaifornitori.


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Il CDI nelle norme in materia di pubblico impiego ed in materia di affidamenti di contratti pubbliciQuandosiamochiamatiarappresentareuninteressepubblicocomecicomportiamo?Comegarantiamol’imparzialitàdelmandatochecivieneassegnato?Ilquadronormativosulpubblicoimpiegoèdasemprericcodiprevisionicheinmododirettooindirettodi-sciplinanoilcdisottovarieaccezioni.Tantesonolenormespecialicheparlanodicdi,pochequellechelodefinisconoelodisciplinanoinviage-nerale.Possiamodistinguerenorme di carattere organizzativo,quali ledisposizionideldecreto legislativon.165/2001,chedisciplinanol’organizzazionedegliufficieirapportidilavoroediimpiegoalledipenden-zedelleamministrazionipubbliche.Essenoncontengonounadefinizionedicdi,manedisciplinanopre-suppostieconseguenze,comegliartt.53e54:”incompatibilità,cumulodiimpieghieincarichi”e“Codi-cedicomportamento”IlDPR62/2013definisce,poi,idoveriminimididiligenza,lealtà,imparzialitàebuonacondottacheipub-blicidipendenti,cosìcomeindividuatidall’art.1,comma2deld.lgs.165/2001,sonotenutiadosservare.LaLeggen.190/2012elanormativacheneèconseguitainmateriaditrasparenza,incompatibilitàein-conferibilità,codicedicomportamento,costituisconocertamentel’humusnormativosulqualeavviareilpercorsodiattuazionedellaprevenzionedellacorruzioneerappresentanounaverarivoluzioneoscom-messa“culturale”.L’approvazionedellaL.190/2012,anchesesollecitataalivellointernazionale,èlapresadicoscienzadiunarealtàdacambiare.DipocoprecedentealDPR62/2013,ild.lgs.39/2013,unodeiprovvedimentiattuatividellalegge190/2012adoggetto“Disposizioniinmateriadiinconferibilitàeincompatibilitàdiincarichipressolepubblicheam-ministrazioniepressoglientiprivatiincontrollopubblico,anormadell’art.1,commi49e50dellaleg-ge6novembre2012,n.190”,costituisceunodeipilastrifondamentalidelnuovosistemadiprevenzioneamministrativadeifenomenicorruttiviperassicurareimparzialitàaisoggettichiamatiasvolgerecompitiesclusividiamministrazioneegestione,ecompitidicoordinamentodell’azionegestionale.Lanormaponel’attenzionesullemisureatteadevitarecheincarichicherichiedanoimparzialità e distanza da interessi particolarisianoaffidatiasoggetticheperlaprovenienzaoperprecedenticomportamentitenuti,possa-nofardubitaredellapropriapersonaleimparzialitàedintendescongiuraresituazionifavorevoliadaccor-diillecitioascambiodifavoriprevedendol’inconferibilitàdiincarichidirigenzialioassimilatiperisoggettichesianostatidestinataridisentenzedicondannaperdelitticontrolapubblicaamministrazione,oinre-lazioneall’attivitàsvoltadagliinteressatiinprecedenza,eincompatibilitàspecificheperititolaridiincari-chidirigenzialioassimilatiLarecentedeliberaANACn.358del29marzo2017,recante“LineeGuidaperl’adozionedeiCodicidicom-portamentoneglientidelServizioSanitarioNazionale”,chebenlungidall’essereunaattonormativooaventenaturavincolante,esprimecomunqueunaguidacontenenteindirizzicheesprimonolaposizionediANACsulpunto.Lelineeguidasonoilprodottodiunlavorocongiuntosvoltodall’AutoritàNazionaleAnticorruzione(A.N.AC.),dalMinisterodellaSaluteedall’AgenziaNazionaleperiservizisanitariregionali(AGENAS)attraversoiri-sultatidell’analisicompiutasuuncampionedisessantaentidelSSNrappresentativoperareageograficaepertipologia.Daquestaanalisisonostatetrattebuoneprassitrasferibiliqualisuggerimentioperatividacontestualizzarerispettoallepeculiaritàdell’organizzazionediriferimentoIntemadicontrattualisticapubblicasonosvariateledisposizionicheintervengonointemadicdi,noncon-tenutesolonelcodicedeicontrattimaanchenellenormechedisciplinanoilprocedimentoamministrativo(art.6bis,L.241/90)edilcomportamentodeifunzionaripubblici(tornailDPR62/2013).Vicinoaqueste,sidistinguononorme “di azione”:inprimoluogolanormacheintroduceladisciplinadisettoresucontrolloevalutazionedeicasidiconflittodiinteresse,sintetizzatadall’art.42delnuovocodi-cedegliappaltid.lgs.50/2016Questadisposizione,cheriportaun’identicaprevisionedelladirettivan.CE/24/2014,sembraintrodurre,nell’ordinamentodeicontrattipubbliciinmanierageneralizzataunaipotesidicdi“apparente”.Sinoallasuaemanazione,infatti,neiprocedimentiamministrativirilevavanoesclusivamenteipotesidiconflittoat-tualeepotenziale.Inoltre,ilcodicedeicontrattiall’art.77“Commissionediaggiudicazione”dettaregoleprecisesullecaratte-


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ristichecheicomponentidellaCommissionegiudicatricedevonopossederenonchélemodalitàdiindivi-duazioneenominadellastessa,alfinedievitarelaconfigurazionedielementidiconflittoopatologiede-gliattichepotrebberodeterminarnelaloroannullabilitàLanormativacitata,nonchiariscemaiinmodoorganicotuttigliaspettiproceduralilegatiallainsorgenzadisituazionidiconflitto:nonsichiariscechidebbaessereilsoggettodestinatariodellacomunicazionediastensione,qualisianoleconseguenzeinterminiprocedimentaliequalesiailregimegiuridicodiunprov-vedimentoodiunattoadottatoincdi.Atalidubbioccorredarerispostanellaprassiapplicativa,median-tel’utilizzoappropriatodeiPTPCdeisingolientiedellepoliticheditrasparenzaaggiuntivadiciascunaam-ministrazionechiamataaproceduralizzare,alpropriointernotaliaspetti.

Il CDI nel PNA e nella prassi applicativaComerisolverelacomplessitàdellesituazionidiinteressiinconflittodeterminantiperlapienalegittimitàdeiprocedimentiamministrativichecomedipendentipubblicisièchiamatiagestire?Puntodipartenzaèlastessanaturadellasituazionedicdi:èunostatodifatto,connessoallanaturaumana.Laprassiconsolidataabituataanonchiamarepernome“ilcdi”inquantorientranteperlopiùnegli“usiecostumi”.…..equindianonconsiderarlounpotenzialerischiocorruttivooquantomenoforierodicasidimaladministration deveessereorasuperata.Irischidiunaimplosionedelsistema,vittimadisestessosonotroppoelevati.L’efficienza,l’innovazione,laqualità,ilmeritorappresentanounmiglioramentointerminieconomiciediqualitàdivitachenonpuòpiùesseresacrificatoinnomediinteressisecondari.Ilrischiocorruttivodeveesseretrattatoallastreguadelrischioclinico.Perché?Perchéidannieconomicienon,direttieindirettisonorilevantieinparticolareilSSNnonselipuòpiùpermettere.Atalfineassumefondamentalerilievolapadronanzadelprocessodigestionedelrischio,efficacesoloseacquisitoaseguitodell’analisidelcontestoesternoeinterno,delprocessodivalutazionedelrischio,deltrattamentodelrischio,delcoinvolgimentodegliattoriinterniedesterni.Comegestireilcdineiprocessiamministrativi?Analizzandoiprocessicosìcomenelrischioclinicosonoanalizzateleproceduresanitarie.IlPNA2013,l’aggiornamentoalPNA2015einfineilPNA2016,qualiattiprogrammaticiediindirizzo,sonoanchestrumentiperfacilitareillavorodimappaturadeirischichelePAdevonoaffrontareeultimareentroil2017.Misureperlagestionedeiconflittidiinteressineiprocessidiprocurementinsanitàsonostateoggettodell’ulterioreapprofondimentoinmateriasvoltodalPNA2016,eciòancheallalucedellenovitàintrodotteinmateriadiappaltipubblicidalNuovoCodicedeiContrattiPubblici(D.lgs.50/2016),inparticolarenell’art.42.Strumentoelaboratonell’ambitodeilavoridiaggior-namentodelPNA2015,acuradell’ANAC,MinisterodellaSaluteeAgenasèlamodulisticaper“Ladichia-razionepubblicadiinteressidapartediprofessionistidelSSN”.Principioispiratoredelpredettoelaboratoèche“selacondizionediinteressenelSistemaSanitariononnecessariamenteconfiguraunconflittomapuòesserepercepitacomecondizionamentonell’espletamentodell’attivitàprofessionaleconriferimen-toalsingoloprofessionistae/onellagovernance”alloraènecessariorenderetrasparente,pubblicizzan-do,irapportitracolorocheavariotitologestisconol’organizzazionesanitariaeiterzioperatori,economi-cienon,chevipartecipano”.Qualelostatodell’arte?Unabrevedisaminadellaprassiapplicativasedaunalatodenunciaun’importantecarenzadell’applicazio-nedeiprincipicostituzionalichedovrebberosemprepermearel’attivitàpubblicapiena,dall’altraassumeilruolofondamentaledialimentareesupportarel’attivitàdiprevenzionedellacorruzione,utilizzandoica-nonigiurisprudenzialiqualiindicazionidiriferimentoperlagestionedelconflittodiinteresse.Alcunicasi.Ilconflittodiinteresse,secondoquantohastatuitoilTribunaleAmministrativoRegionaleperlaLombar-diadiMilano(Sent.n458/2012,SezioneTerza)deveessere“personale”:investirecioèunpotenzialecon-flittofrainteressiafferentilasferasoggettivadelfunzionarioequellipubbliciafferentilacaricacheegliricopre.Non possono essere, pertanto, soggetti alla disciplina dell’astensione e ricusazione conflitti mera-mente funzionali fra diverse cariche ricoperte dall’organo che deve esprimere la volontà dell’ente o da suoi singoli componenti” Eancora(TARAbruzzo,sent.n.84/2015)“l’esistenzadilegamiprofessionaliintensiespecificiediunrap-portodinaturaprofessionaleconreciprociinteressidicarattereeconomicocostituisceunagiustacausadi


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incompatibilita’cherendecogentel’obbligodiastensione.Malapresenzadelcdiinficiailprocedimentoamministrativo?L’attoadottatoincdièchiaramenteinvali-doeinalcunicasisièarrivatiaconfigurarel’ipotesidinullitàassolutasoprattuttonelcasodigiudizidellacommissione(cheèorganodeliberanteecollegiale).Nonsolo.Ilcdipuòesserealtresìoggettodiunprovvedimentodiautotutelaseglieffettidell’attononsonoidoneiarealizzarel’interessepubblico.Unariflessione:l’imparzialitàdell’azioneamministrativaeilconseguente“doverediastensione”,sonoprin-cipielementari,cristallizzatinellacartacostituzionale,codificatidallanormativa,interpretatidallagiurispru-denza,gestiticonadeguatemisurediprevenzionedellacorruzioneesoprattutto“connaturatiallafunzionepubblica”:insintesi,ciòchecostituisce“laculturadellelegalità”,rivoluzionechenonpuòpiùattendere.

Strumenti per un approccio strategico al trattamento dei conflitti di interessi nelle gare pubblicheTuttiipubblicifunzionarichesitrovinocoinvoltiinunaprocedurad’appaltodevonodichiararel’inesisten-zadiqualsiasiipotesidicdi,affinchélastazioneappaltantepossaassumerelenecessariedecisioniinme-ritoallosvolgimentodellaproceduradigaraStrumentiessenzialiedoggettivipercapirequandoildipendentesitrovaincdiaffinchépossafaredichia-razioniconsapevoli,sono:laformazione,ilvademecum(strumentodipersuasione),ilquestionariodiva-lutazioneeledichiarazioni.La formazione,chedeveesserecontinuaedobbligatoria,hailcompitoprincipaledieducareildipenden-teacomprenderechelacompilazionedelmodulodiassenzadiconflittinonèunadempimentoburocra-tico,maunafasesostanzialedelprocedimento,lacuimancanzaoinesattezzapuògenerareconseguen-zedisciplinariopenalisuldipendentestessomaancheamministrativeederarialisull’Amministrazione.Deveessererivoltaatuttiidipendentiinteressatinellaprocedura,anchesenondirettamentecoinvoltinelpoteredecisionale,eincideresullavalutazioneeprosecuzionedellavoro.Dovrebbedividersiinduefasi:una teorica,incuisonoillustratelenormeelerelativeconseguenzeincasodiviolazione;eunapartepra-tica,incuivengonoriportaticasiconcretiegiurisprudenziali.ANACinpiùdiunaoccasionehaesplicitatochelaformazionedovrebbeesseregestitadall’aziendaconlachiamatadirettadeldipendentecoinvoltonelleareearischiodapartedelRPC:peraltro,dovendoesseregarantita,èsottrattaailimitiedaitaglifinanziaricheriguardano,piùingenerale,icapitolidibilanciode-dicatiatalefunzione.Il vademecum(suggeritoanchedaANACsianelPNA2016(sezionesanità)sianellerecentiLineeguidaperl’adozionedeiCodicidicomportamentoneglientidelServizioSanitarioNazionale(Deliberan.358/2017),daconsegnareaidipendentiassiemealladichiarazionedasottoscrivere,devecontenereunasintesisul-ladefinizionedicdi,specificareachièrivolto,leconseguenzediunamancatagestionedelconflittoeunbrevetestpersonalediautovalutazione,chedeveconteneredomandecheinducanoildipendenteadunaseriariflessionesullapropriaposizioneneiconfrontidell’interesseprimariodell’amministrazione(model-lodisponibileneltestointegraledellatesi)Il questionario di valutazioneèunostrumentofondamentaleperindividuarelapresenzadiuncdiedilgradodellostesso(apparente,potenziale,effettivo)eanalizzarloinmanieraoggettiva,edeveesserealle-gatoalladichiarazionedicdipresentatadaldipendente.Consente,inoltre,unamigliorvalutazioneecon-trollodapartedeldirigentepercomprendereleeventualimisuredaadottare,nonchéseildipendentehadichiaratoditrovarsiinconflittounicamenteperevitarediassumersiresponsabilitàdecisionali,edèutileincasodiun’eventualechiamataingiudizioodiaccessoagliatti.Dev’esserestrutturatocondomandeef-ficacieconl’assegnazionedipunteggi,ilcuivalorefinaledeveessereconfrontatoconunvalore“soglia”cheesprimeilrischioaccettabilechel’amministrazionedecidedisostenere(modellodisponibilenelte-stointegraledellatesi)Le dichiarazioni,prodotteaisensidell’art.46,47e77delDPR445/00,costituisconoilsegnopiùtangibiledellepolitichediprevenzionedell’amministrazione.Possonoesserearticolateindichiarazionisemplifica-te,(semplificazioneburocraticaalfinedinonappesantireiprocedimentiamministrativi,utilizzabiliperilpersonalecoinvoltocontinuamentenelleprocedure),reseconcadenzasemestraleoannuale,ospecifiche.Ledichiarazionispecifichevengonopresentateperognisingolaprocedurad’appalto,sonovalidesolosecompilateinogniparteeseaccompagnatedalquestionariodiautovalutazione.Devonoesserefirmateepresentatenelprimomomentoutilealdirigenteresponsabiledellagaraperlarelativavalutazioneedire-


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lativicontrolli;èopportunochevenganoannotateinappositoregistro specialedagestireDevonoesserepresentateda:a)coloroacuivienedatounospecifico incarico ad evidenza esternab)idipendenti “nascosti”:dirigentiefunzionaricheintervengononell’iteramministrativosepurinassen-zadiincarichispecificisulsingoloappalto,c)colorocheintervengononelprocedimentoespletatodallecentrali di committenzaodaaltrientiovve-roconsulentiasupportodelprocedimentointerno.L’Amministrazionepuòapprovaremodelli standard per le varie tipologie di dichiarazioneinbasealsetto-rediriferimentoealtipodiprocedura(modellidisponibilineltestointegraledellatesi)Incasodipartecipazionedelpersonalediun’AmministrazionealleattivitàdiunacentralediCommittenzaoccorreconcordare,conlamedesimacentraleilregimedelledichiarazioni.


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III° Corso di Alta Formazione FARE 2016-2017 per ... · riflessioni e strumenti per un approccio...

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