I. - COMENTARIOS MONOGRÁFICOS EL TRAMITE DE AUDIENCIA … · 2015-03-04 · pediente y audiencia...

I. - COMENTARIOS MONOGRÁFICOS

EL T R A M I T E D E A U D I E N C I AEN EL P R O C E D I M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

SUMARIO: 1. El procedimiento administrativo como garantía del interés pií-blico y de la situación jurídica de los administrados.—2. El trámite de vista del ex-pediente y audiencia de los interesados en los procedimientos administrativos.—3. Fundamento y fines del trámite de audiencia. A) Garantía de dejensa del inte-resado. B) Garantía de defensa del interesado y de acierto en la resolución adminis-trativa. C) Garantía del interés público.—4. La calificación jurisprudencial del trá-mite de audiencia.—5. Régimen jurídico. A) Procedimiento administrativo ordinario.a) Los preceptos reglamentarios, b) La jurisprudencia. B) Procedimiento adminis-trativo sancionador. a) La Ley de Bases de 22 de julio de 1918. b) La jurisprudencia.C) Procedimiento económico-administrativo. D) Procedimientos especiales.—6. Sus-tantividud del trámite de comunicación de los expedientes y audiencia de los intere-sados. A.) Formulación y notificación del pliego de cargos. B) Las declaraciones delinteresado en el expediente. C) De diversas actuaciones del interesado.—7. La con-dición de interesados en el trámite de audiencia.—8. Período procesal de concesióndel trámite de audiencia.—9. La publicidad del expediente como presupuesto de laregularidad del trámite de audiencia.—10. El p";azo para el ejercicio del derecho ala audiencia.—11. Lugar de evacuación del trámite de vista del expediente.—12. Lacomparecencia.—13. Ámbito procesal. A) Los preceptos reglamentarios. B) La juris-prudencia.—14. La eficacia del trámite y la subsanación de sus irregularidades poractos del interesado.—15. El trámite de propuesta, informe o dictamen de organis-mos y autoridades.—16. Efectos de la omisión del trámite de audiencia. A) La juris-prudencia relativa a las infracciones de ¿as normas de procedimiento administrativo.a) Efectos de las infracciones procesales, b) Eficacia del principio de economía pro-cesal en la calificación de las infracciones del procedimiento administrativo. B) Efec-tos de la omisión del trámite de audiencia a los interesados.

1 . — E L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA DEL INTERÉS PÚ-

BLICO Y DE IA SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ADMINISTRADOS.

La preocupación por la forma de la acción administrativa corre pa-reja con el desarrollo de nuestro Derecho administrativo. En buen nú-mero de leyes integrantes del ordenamiento común de la Administración;va casi centenarias y aun vigentes, aparece manifiesta la tendencia dellegislador de condicionar la validez de las resoluciones administrativasal cumplimiento de determinadas formes, predeterminadas objetivamen-te ; obligatorias como garantía de los derechos e intereses de los admi-nistrados; flexibles para permitir la libertad legal de la Administraciónen el cumplimiento de sus fines.

129

ENRIQUE SERRANO CUIRADO

Sin embargo, el especial sector del Derecho constituido por lo admi-nistrativo, no podía permanecer al margen de los principios inspirado-res e imperantes en la época. Las prevenciones ritüarias, el procedimien-to preceptivo para la Administración, se cotizaban más como garantíade los individuos que como garantía de orden en la Administración,de justicia y de acierto en sus resoluciones. La Administración tenía asu cargo poco más que una misión policíaca, de carácter negativo; undeber de mantener el orden público, puramente material y externo. Nose pedía concebir una Administración interfiriendo, de grado o a la fuer-za, las esferas individuales; una Administración dotada de amplias atri-buciones para reordenar materias y actividades consideradas hasta en-tonces como privativas de la sociedad; una Administración asumiendocomo propias grandes empresas económicas; en fin, una Administracióncon amplios poderes de policía, cuyos objetivos habrían de dilatarse enconsideración a otros valores más que los comprendidos en el conceptode orden público arraigado en la pasada centuria.

Así se explican los términos y las consideraciones de las exposicio-nes de motivos del proyecto de Ley de 31 de diciembre de 1881, parael procedimiento- en las reclamaciones económico-administrativas, y enla de Bases de 19 de octubre de 1889 sobre el procedimiento adminis-trativo ministerial.

El objetivo de la garantía de los administrados aparecía expresa-mente como el único y fundamental. Esta finalidad, por su fundamen-to, mantiene hoy, y por las razones señaladas, toda su vigencia. Lo quesucede, además, es que en la hora presente debe preocupar tambiéna los poderes públicos la otra faceta a que responde el procedimiento,es decir, el interés público concretado en la legalidad y en el aciertode las resoluciones administrativas.

Es por ello enormemente interesante la evolución de la jurispruden-cia de lo contencioso, a tenor de la cual la jurisdicción revisora es siem-pre competente para conocer del procedimiento por su evidente signi-ficación de orden pviblico y porque es necesario determinar si las reso-luciones administrativas reúnen los requisitos que les otorguen plenaautoridad y eficacia jurídica (1).

(1) M. BALLIIÉ, al iniciar en la «Revista General de Legislación y Jurispruden-cia», sus Comentarios de Jurisprudencia Administrativa, t. 171, semestre primerode 1942, pág. 429, destacaba, bajo el epígrafe Los poderes de los Tribunales admi-nistrativos, la trascendencia de la doctrina que en los últimos años sostiene con reite-ración nuestro más Alto Tribunal; y en el t. 172 de la misma revista, págs. 671-2,decía con acierto que tal doctrina «lia de comportar para la Administración activauna más cuidada observancia de los preceptos procesales, y, para la institución delo contencioso-administrativo, un injerto que remoce su vitalidad». También F. GA-RRIDO FALLA, en sus Comentarios de Jurisprudencia Contencioso-administrativa, dela «Revista de Derecho Privado», nos habla de la posibilidad del recurso contencioso-

130

EL TKAM!Xt DK AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Veamos ahora, en resumen, la doctrina jurisprudencial. Ya en la Sen-tencia de 12 de noviembre de 1900 se declaraba que la estricta obser-vancia del procedimiento es en todas las jurisdicciones y grados la másracional garantía de buena administración, y todo descuido o incorrec-ción en esta materia, si prevaleciera, conduciría a error, produciría in-justicia y redundaría en desprestigio de los poderes públicos.

I ja» prescripciones de naturaleza procesal, dice la Sentencia de 31de diciembre de 1932, deben observarse estrictamente, por ser de inte-rés general y significar la garantía de los derechos de todos los ciuda-danos.

Son de orden público todos los preceptos procesales que compren-den las leyes y reglamentos, se declara en la Sentencia de 25 de abrilde 1950, y a ellos deben atender para cumplirlos cuantos funcionariosintervengan, porque su observancia es la garantía de los derechos queincumben no sólo a los particulares a quienes afectan, y cuya vulnera-ción les puede proporcionar graves perjuicios, sino también al Poderpúblico, que. en ellos encuentra el principal fundamento de la justiciaque tiene la obligación de conferir, y la que debe ser acompañada siem^pre del mayor esclarecimiento.

Es principio axiotnutico que la Administración activa, al ejercitarlas facultades de que está investida para cumplir debidamente los finesque se le encomienden, tie.ne que atenerse a las disposiciones de carác-ter procesal que reculan su normal desenvolvimiento, sin que pueda omi-tir, ni tampoco alterar, ninguna de las formalidades establecidas al efec-to en los preceptos que sean aplicables al acto administrativo de que setrate, quedando de esta manera plenamente garantizados y aseguradostanto los derechos de los particulares como los altos intereses que a lospoderes públicos están confiados; razones que justifican cumplidamenteel obligado rigor con que ha de exigirse la escrupulosa observancia delas normas rituarias. (Sentencia de 23 de febrero de 1949.)

Las prescripciones reglamentarias relativas al procedimiento son siem-pre garantía de justicia y, por ende, del funcionamiento de la Adminis-

admiristrativo objetivo o de anulación conlra decisiones de la Administración Cen-tral del Estado, en base a la doctrina que citamos en el texto (vid., p. e.. el nú-mero 378, septiembre de 1948, pás:. 837). Y un estudio reciente de E. LF.IRA, El re-curso por nbuso de poder en nuestro Derecho administrativo, «Revista de Estudiosde la Vida Local», A. IX, núm. 52, julio-agosto 1950, páps 497 y ss., expresamentehabla del recurso de anulación construido por nuestra jurisprudencia en base a dosmotivos: la competencia y la forma. Es el problema relativo al reconocimiento deun derecbo subjetivo de Io« administrados a las formas administrativas. Vid. un re-nimen de la doctrina en R. BONNARD. Précis de Droit Administran}, 3.a ed., París,1940. pápr-. 95 y ss., y especialmente páes. 108-9, y la bibliografía que cita. Tambiénion relación al vicio de forma. R. ALIBF.RT, Le controle jurisdictionnel de l'Admi-nistration, París, 1926, pápr. 218 y ss.

- 131

ENUIQUE SERRANO CUIRADO

tración y el modo de evitar posibles abusos o ilegalidades, declara laSentencia de 23 de noviembre de 1935.

El cumplimiento de las normas procesales establecidas en las leyesy reglamentos de carácter administrativo, es en todo caso obligatorio,puesto que constituye una doble garantía para la Administración, quepuede reunir todos los medios de ilustración que permitan un mejoracierto en sus resoluciones, y para los particulares, al objeto de que pue-dan aportar los elementos de hecho y las invocaciones legales que a suderecho' interesen. (Sentencia de 21 de diciembre de 1935.)

Las formas del procedimiento son la mejor garantía del derecho delos litigantes (Sentencia de 31 de diciembre de 1932). El procedimientoes de orden público, y su cabal y exacto cumplimiento constituye lamás sólida y eficaz garantía de los derechos que a los particulares sereconocen (Sentencias de 3 de marzo y 7 de diciembre de 1948, 29 demarzo, 26 de abril y 26 de mayo de 1947, 4 de junio de 1943, entre otrasmuchasT. Las reglas procesales a que debe amoldar su actividad la Ad-ministración son siempre garantía del derecho de los administrados (Sen-tencia de 16 de mayo de 1934). Las normas procesales que el Poder pú-blico estatuye son garantía para el reconocimiento de los derechos cuan-do han sido lesionados o negados, o para su restablecimiento si fueranperturbados (Sentencia de 27 de abril de 1950). El cumplimiento de lasreglas procesales representa para los inculpados sometidos a juicio lagarantía de que ha de ser depurada conforme a las mismas la respon-sabilidad que se les imputa, sin que sea lícito en ningún caso prescindiíde ellas, y con mayor razón de las que se encaminan a realizar la de-fensa y a facilitar la presentación de pruebas que puedan demostrar lairresponsabilidad en cuanto a los hechos que originaron la formación delexpediente. (Sentencia de 25 de abril de 1911.)

Y es absolutamente imprescindible para la efectividad de los actos dela Administración que ésta se atenga a las disposiciones que en cada casoregulan su tramitación (Sentencias de 14 de abril y 11 de julio de 1949),porque las leyes procesales, como garantía que son para el ejercicio detoda clase de acciones civiles, penales o administrativas (sentencias de21 de diciembre de 1935 y 27 de octubre de 1911), pertenecen a la esferadel Derecho público, por lo que han de reputarse absolutas e imperati-vas. (Auto de 7 de enero de 1943, Sala 1.a)

Por último, una tercera manifestación de la doctrina jurisprudencial.«obre los fines de las normas de procedimiento administrativo —garantíadel derecho del particular y de acierto en la resolución administrativa—.Así la doctrina constante y uniforme de que es atribución de los Tribu-nales de lo Contencioso declarar la nulidad de las resoluciones acordadascon manifiesta infracción de las hormas de procedimiento a que debieronajustarse, como garantía del derecho o del acierto en la resolución, aun-

132

EL TRAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

que ésta, en su fondo, esté excluida de su conocimiento. Con ello se ad-mite la declaración de incompetencia de la jurisdicción y su competenciapara decidir sobre la nulidad de la resolución administrativa por viciosprocesales (por ejemplo, se sostiene esta doctrina en las Sentencias de24 y 27 de abril de 1950, 12 de febrero de 1941, 22 de febrero y 2 dejunio de 1936, 26 de junio de 1934, 29 de marzo de 1933, 23 de febrerode 1914, 28 de diciembre de 1907, 19 de enero de 1904).

Y tal es la importancia que reviste el procedimiento, que su examentiene carácter preferente (entre otras, las Sentencias de 18 de enerode 1950, 23 de febrero de 1949, 22 de octubre de 1947 y 11 de juliode 1940), por lo que la alegación en la demanda contencioso-adminis-trativa de que se declare la nulidad del acuerdo administrativo comoconsecuencia de defectos rituarios, impone, dada la función revisora dela jurisdicción, examinar si la Administración, al resolver los asuntosque se le someten, ha cumplido con las formalidades de la tramitacióna que está obligada, o si, por omitir alguna esencial, carecen sus deci-siones de los requisitos precisos para su validez, en cuyo caso es indis-pensable volver a la normalidad del procedimiento, aun antes de estu-diar la propia competencia del Tribunal (así en las Sentencias de 18 deenero de 1950, 23 de febrero de 1949, 22 de octubre de 1947, 12 de fe-brero de 1941 y 11 de julio de 1940); y en todo caso hay necesidadde suspender el examen de las demás cuestiones planteadas en la deman-da hasta después de resueltas las de orden procesal administrativo, por-que de ser acogidas resultarían inoperantes las alegaciones en cuantoal fondo (entre otras, las Sentencias de 18 de enero de 1950, 30 de no-viembre de 1949, 23 de octubre y 13 de diciembre de 1944, 10 de eneroy 31 de diciembre de 1942, 11 de julio de 1940, 9 de julio de 1935.12 de mayo de 1934, 13 de noviemíbre de 1933, 4 de marzo y 23 de no-viembre de 1932, 30 de enero y 7 de febrero de 1931, 28 de enero y23 de octubre de 1930).

Finalmente, una referencia a la evolución de la doctrina jurispru-dencial sobre la competencia de la jurisdicción en materia de procedi-miento administrativo. El recurso contencioso, regulado por la Ley de22 de junio de 1894, es de naturaleza subjetiva, de tal forma que lalegitimación de los recurrentes tiene su base en la titularidad de un dere-cho subjetivo administrativo lesionado o vulnerado por la resolución quese impugna. El Tribunal Supremo cuidó siempre de sostener esta doc-trina, limitando así la esfera de los particulares legitimados al declararque «imposible toda lesión del derecho del recurrente, pierde comple-tamente importancia la argumentación de la demanda, encaminada a de-mostrar la existencia de vicios esenciales en el expediente, porque sibien es cierto que la Sala ha afirmado siempre su competencia para de-clarar la existencia de estos vicios, ello supone la posibilidad de que,

133

ENRIQUE SERRANO GL'IRADO

mediante los mismos, haya podido ser lesionado un derecho; pero cuan-do esta posibilidad no existe, como sucede por lo ya dicho, es claro quefalta la razón única admisible para que la Sala anulara la resolución re-clamada (Sentencia de 29 de noviembre de 1916); el incumplimientode las reglas procesales, dice la Sentencia de 30 de abril de 1917, sólomotivaría la anulación de ¡a resolución en el caso de que sus pronuncia-mientos lesionaran o impidieran el derecho del recurrente, porque deotra suerte la acción contenciosa no se dirigiría a restablecer un derechoparticular vulnerado, como requiere el artículo 1.°, número 3.°, de nues-tra Ley, sino a corregir sin relación con, él las imperfecciones o los erro-res de la Administración, imprimiendo así a dicha acción un carácterpopular contrario a su propia índole. Y en la de 9 de enero de 1932se declara que annaue esta jurisdicción pudiera estimarse competentepara entender y fallar cuando se alega algún vicio o infracción procesal,tampoco en el caso del pleito la Sala había de entrar a conocer del re-curso, pues parte de la doctrina que sobre el particular se ha sentado,fuera ante todo preciso que el actor hubiera puntualizado el derechopreexistente de carácter administrativo reconocido a su favor que hu-biese sido vulnerado, y tal derecho no ha sido puntualizado, pues gené-ricamente se alude, en la alegación secunda de las rituarias, a lesiónde un derecho administrativo establecido a su favor, que afirma se de-duce de las disposiciones legales, que se citan en la demanda y de I09acuerdos de la Administración adoptados con anterioridad a la misma(lemnnda; y es lo cierto que la Real Orden ninguno especificó ni de-clnró a favor del recurrente que revistiera carácter administrativo, niaparece determinación alguna del que le atribuye o pueda estimárseleatribuido expresamente por las disposiciones que cita.

Y en Auto de 15 de octubre de 1919 se declaró que alegada comodilatoria una excepción de incompetencia, está la Sala en el deber deexaminar si procede, aunque en la súplica de la demenda se haya soli-citado, la nulidad de la resolución reclamada por vicios esenciales delprocedimiento; porque de accederse a lo pretendido en contrario, bas-taría a todo demandante deducir aquella solicitud para impedir la ale-gación de excepción, haciendo ineficaz en cuanto acerca de ellas se hadispuesto por la Ley y el Reg'amento de 22 de junio de 1894; porquecuando se ha solicitado en una demanda la nulidad de la resoluciónreclamada por vicio de procedimiento, y después se alega excepción comodilatoria, el Tribunal tiene, por ministerio de la Ley, que se la otorgasin limitación, plena competencia para conocer de la excepción, lo mis-mo si ésta es de defecto legal que si es de prescripción de la acción ode incompetencia, bien se comprende que por muchos y esenciales quefueran los vicios de procedimiento cometidos, no habría medio de lle-gar al estudio de los mismos si el recurso estuviera interpuesto fuera de

134


plazo, o la demanda careciese de las alegaciones del art. 42, puesto quepor ello quedaría sin curso la demanda, encaminada a probar los vi-

• cios de procedimiento, y lo mismo, aunque con mayor razón sucede, sila excepción alegada como dilatoria es la de incompetencia, ya que poirazón do la materia para respetar Jas jurisdicciones respectivas, ya porabsoluta imposibilidad de que se haya lesionado un derecho que noto-riamente no exista, por no citarse siquiera la disposición que lo esta-blece, o citarse una que evidentemente no lo contiene, todo lo cual secorrobora con la doctrina de la Sala, según la que si bien afirma sucompetencia para declarar la. existencia de vicios de procedimiento, ellosupone siempre la posibilidad que mediante los mismos se haya podi-do lesionar, perjudicar o oscurecer un derecho.

Y es aquí precisamente donde ha de señalarse una evolución de lasmás fecundas consecuencias, tanto para el interés público, como para elfin de garantía de ios administrados-respecto de la actividad de la Ad-ministración. El Tribuna] Supremo merece en este orden pública feli-citación, l'na revisión minuciosa de la doctrina que se contiene en lassentencias de los últimos años nos llevaría a la conclusión de que nues-tros Tribunales de lo Contencioso sostienen su competencia para elexamen del procedimiento seguido por la Administración para adoptarsus resoluciones, sin necesidad de que el recurrente alegue y pruebeel derecho administrativo que le legitima y le otorga la acción. Casipuede afirmarse que la simple alegación de titularidad del derecho per-mite a la jurisdicción ejercer lo que por ella misma se viene calificandode «primordial deber y facultad». El condicionamiento de su compe-tencia, a la puntualización del derecho subjetivo de carácter adminis-trativo, puede afirmarse que está superado por la más reciente doctri-na. Ello no obsta para que a los efectos de la práctica forense sea conve-niente y recomendemos la alegación y prueba del derecho administrativo.

2 . — E L TRÁMITE DE VISTA DEL EXPEDIENTE Y AUDIENCIA DE LOS INTERESA-

DOS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

El procedimiento jurídico-administrativo viene a quedar integradoo materializado en una serie de actuaciones de la Administración ode los administrados, realizadas en las condiciones y en los plazos esta-blecidos en las normas legales y reglamentarias de aplicación, por laclase de procedimiento y por la materia a que el mismo se refiere.

En su régimen jurídico se establece un orden para el desarrollo de

135

ENRIQUE SERRANO CU1RADO

las distintas fases que pueden distinguirse en el procedimiento (2) ypara la práctica de las distintas actuaciones y trámites establecidos pre-ceptivamente. Así, el orden condiciona la validez y la eficacia jurídicade ia actividad de la Administración, y además constituye una auténticagarantía para los administrados que son parte en la relación jurídicoadministrativa o están interesados en el desarrollo del procedimiento yen la resolución que le ponga término.

La participación de los interesados en el procedimiento puede tenerJugar en distintas fases del mismo, y en determinados casos es presu-puesto de validez o de eficacia del acto administrativo (3). Tal ocurrecon el trámite de audiencia, extensivo a la participación obligatoria dedeterminados organismos y autoridades.

El trámite de vista del expediente y audiencia de los interesados e9uno de los más esenciales de nuestro ordenamiento procesal administra,tivo, porque responde a una diversidad de fines, por otra parte conju-gados entre sí. Dichos fines son: la garantía de defensa de los derechose intereses de los particulares en relación con la actividad de la Admi-nistración pública en el cumplimiento de sus fines; el acierto en laspropias resoluciones administrativas, y en consideración directa del in-terés público, que impone y exige un modo determinado y conocido enel desarrollo de la acción administrativa. Con ello se confirma la califi-cación del procedimiento administrativo como garantía jurídica (4), encuanto que un trámite establecido para la defensa de los administradossirve también de garantía al interés público. La jurisprudencia confir-ma y sostiene esta estimación, como veremos más adelante.

Al analizar los distintos problemas del régimen aplicable al trámitede audiencia, nos referimos a las distintas clases de procedimiento ad-ministrativo, ordinario, sancionador, etc., y sin distinción de la materiasobre la que incide la acción administrativa, precisamente por la finali-dad y el ámbito personal, procesal y material del citado trámite. Todoello sin perjuicio de la? referencias especiales que tengan interés y deexamen particular del trámite de audiencia de organismos y autoridades.

(2) Así, A. M. SANDULI, // Procedimento Amministrativo, Milán. Ed. Grinffre,1940, distingue la fase preparatoria, la fase constitutiva y la fase integrativa de laeficacia.

(3) Vid. F. GARRIDO FALLA, Jetos del administrado, en «Nueva EnciclopediaJurídica», Barcelona, Ed. F. Seix, t. II, 1950, págs. 312 y ss. Y del mismo, El ne-gocio jurídico del particular en el Derecho administrativo, en el número 1 de estaRevista, págs. 117 y ss. Y la interesante monografía de MIELE, La manifestasione divolonta del prívalo nel Diritto amministrativo, Milán, 1931.

(i) A que se refere la doclrina general sobre el procedimiento consagrado porla jurisprudencia, a la que nos hemos referido en el número 1 del presente traba-jo. Y el fstudio de ROVO-VILI.ANOVA (S.), El procedimiento administrativo como ga-rantía jurídica, «Revista de Estudios Políticos», núm. 48, Madrid, 1949.

136


3.—FUNDAMENTO Y FINES DEI. TRÁMITE DE AUDIENCIA.

En la base 10.» del artículo 2.» de la Ley de 19 de octubre de 1889establece : «Instruidos y preparados los expedientes para su resolución,se comunicarán a los interesados para que dentro del plazo que se se-ñale, y sin que pueda bajar éste de diez días ni exceder de treinta, ale-guen y presenten los documentos y justificaciones que consideren con-ducentes a sus pretensiones.»

El precepto nos distingue, pues, los dos aspectos en que puede ma-niíestarse el derecho que se reconoce y la ñnalidad del trámite. Así, poruna parte, la comunicación de los expedientes, es decir, la publicidad delos mismos, como derecho de los interesados; de otra, la facultad dealegación y prueba, para formular cuanto convenga a sus pretensiones.

Veamos ahora la doctrina del Tribunal Supremo sobre el funda-mento y los fines del trámite que estudiamos.

A) Garantía de defensa del interesado.

La jurisprudencia adopta como declaración de carácter general y basede partida en la formulación de su doctrina sobre el trámite de audien-cia, el principio universal de todo derecho de que nadie debe ser con-denado sin ser oírlo. Así, entre otras muchas, pueden señalarse las Sen-tencias de 25 de junio de 1948, 4 y 9 de junio de 1943, 11 de juliode 1940, 6 de noviembre de 1935, 16 de mayo de 1934, 28 de juniode 1933, 23 de abril, 17 y 20 de mayo y 4 de noviembre de 1932, 31 dediciembre de 193], 18 de noviembre'de 1930, 30 de abril de 1928, 26 deoctubre de 1925, 28 do febrero de 1923, 26 de noviembre de 1921 y30 de mayo de 1917. También se recoge en la jurisprudencia de lo Cí-vil (Sentencias de 30 de septiembre de 1950, 7 de junio y 31 de diciem-bre de 1949 y 20 de junio de 1930) y en la de lo Criminal (por ejem-plo, Sentencias de 9 de noviembre de 1949 y 24 de septiembre de 1934).

La jurisprudencia no se ha conformado con recoger en sus declara-ciones el principio general al que nos hemos referido; ha avanzadomucho más para rodearlo de una estimación que le otorgara la catego-ría de trámite cardinal del procedimiento administrativo. Basta unaexposición resumida de la doctrina que se contiene en las numerosasSentencias en que el Tribunal se ha manifestado para comprender todala importancia que le concede y toda la sustancia que encierra el trá-mite que estudiamos.

En la Sentencia de 9 de noviembre de 1932, se dice que la Ley de

137

ENRIQUK SERRANO CUIItADO

19 de octubre de 1889, al establecer'el trámite de audiencia de los inte-resados en los expedientes, consagra, en la ley positiva, una garantía yun principio que, como el de dejensa, es del más elevado linaje, comoque tiene su fundamento en el Derecho natural.

Este derecho de defensa al que debe servir el trámite de audienciajustifica la propia doctrina jurisprudencial a cuyo tenor es obligatoriodeclarar la nulidad de la resolución administrativa y del propio expe-diente desde el momento en que fue omitido el trámite porque motivóla falta de defensa del interesado.

Así lo establecen las .Sentencias de 10 de julio y 2 de diciembrede 1949, 25 de junio de 1948, 10 de febrero de 1947, 17 de enero, 22 de:nayo y 17 de diciembre de 1945, 4 y 9 de junio de 1943, 14 de abrilde 1942, 22 de febrero de 1936, 9 de julio de 1935, 16 de mayo y 26 dejunio de 1934, 8 y 30 de junio de 1933, 17 de mayo y 11 de juliode 1932, 27 de octubre, 31 de noviembre y 14 de diciembre de 1931,18 de noviembre de 1930, 8 de febrero de 1926, 15 de junio de 1925,28 de febrero, 22 de junio y 9 de octubre de 1923, 23 de febrero de 1914,7 de mayo y 25 de abril de 1911, y 23 de marzo de 1910.

Y más concretamente, se ha declarado que este trámite tiene porobjeto hacer efectivas las garantías establecidas por la ley para la de-fensa de los interesados (Sentencia de 22 de mayo de 1945); la audien-cia, dice la Sentencia de 23 de mayo de 1935, no puede calificarse deritualismo curialesco, porque tiene su fundamento doctrinal y legal enla necesaria garantía de defensa, consagrada como dogma procesal entodas las legislaciones.

Es un trámite que tiene por finalidad la de que los interesados enlos expedientes y en las respectivas resoluciones, puedan presentar losdocumentos y justificantes que estimen pertinentes a su derecho (Sen-tencias de 25 de abril y 2 de diciembre de 1950, 25 de junio de 194817 de diciembre de 1945, 27 de octubre de 1931, 2 de febrero de 1926,12 de marzo de 1925, y 3 de octubre de 1921); haciendo uso de los me-dios de exculpación y defensa de que dispongan (Sentencias de 4 y 9 dejunio de 1943, 20 de mayo de 1932, 31 de marzo y 15 de junio de 1925,2 de abril de 1923 y 25 de abril de 1911). De aquí, la doctrina poiconsecuencia, de que la omisión del trámite priva al interesado de suindiscutible derecho a conocer c impugnar la propuesta de resolución,lo que no puede, consentirse por implicar indefensión (Sentencias de4 de noviembre de 1948 y 10 de junio de 1933); o porque impide de-mostrar su derecho de exención de una determinada carga (Sentenciasde 30 de junio de 1936, 10 de junio de 1933 y 18 de enero de 1932);haciendo uso del legítimo derecho de defensa (Sentencias de 5 de marzode 1927, 15 de marzo de 1926 y 30 de abril de 1918).

•Es principio general de derecho, consignado en nuestras Leyes y Re-

138

El. TRAMITE DE AUDiKM:lt EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

¿lamentos y confirmado por nuestra jurisprudencia, la necesaria audien-cia da los interesados en los expedientes, pleitos y causas, cuyas reso-luciones, fallos o sentencias hayan de afectarles, al punto de que la faltaile este capital requisito implica vicio de nulidad (Sentencias de 26 dediciembre de 1934 y 13 de enero de 1905), porque la audiencia es ga-rantía de justicia (Sentencia de 6 de noviembre de 1935), y al privar dela mism-a al interesado, queda desamparado en su derecho, despoján-dole de las garantías establecidas en la Ley para ejercitarlo, frente a losposibles abusos del poder (Sentencia de 3 de mayo de 1923). El trámitede audiencia tiene su fundamento doctrinal y legal en la necesaria ga-rantía de defensa, consagrada como dogma procesal en todas las legis-laciones (Sentencias de 23 de mayo de 1935); cuyo principio es recono-cido en todas las leyes procesales y es amparado por los Tribunalescualquiera que sea su carácter y jurisdicción (Sentencias de 5 de febre-ro de 1947, 28 de junio de 1933, 23 de abril de 1932, 17 de enero y20 de mayo de 1903).

El derecho de defensa a que responde el trámite de audiencia, cons-tituye un principio de ética jurídica (Sentencia de 4 y 9 de junio de 1943).Es un axioma que alcanza a todas las esferas civiles, penales y adminis-trativas, por el fondo moral de ecuanimidad y de justicia que encierra{Sentencias de 31 de diciembre de 1931 y 30 de abril de 1928).

La audiencia a los interesados es un presupuesto básico de garantíaprocesal (Sentencias de 20 de abril y 25 de junio de 1948, y 10 de mar-zo de 1936), porque según un principio indiscutible de Derecho procesalnadie puede ser condenado sin que se le oiga en el lugar, tiempo y for-ma procedente (Sentencia de 27 de octubre de 1911); y es una garantíade justicia de la que en modo alguno puede prescindirse (Sentencias de6 de noviembre de 1935, 29 de marzo de 1933, 15 de junio de 1925 y10 de octubre de 1905), por el respecto que se debe a principio tan fun-damental de orden procesal (Sentencia de 7 de marzo de 1911) y porquelo exige la más elemental observancia del principio general de derechoen que tiene su base (Sentencia de 30 de octubre de 1923).

La audiencia a los interesados ha sido establecida para que la deci-sión del caso se halle asegurada con las garantías de defensa que la Leyescrita y los principios generales de derecho lian querido rodearla (Sen-tencia de 20 da abril de 1948) y porque es de gran interés y trascendenciajMira la garantía de los derechos de los litigantes (Sentencias de 28 denoviembre de 1908 y JO de octubre de 1905), constituyendo el modo máspráctico de hacerlos efectivos (Sentencia de 28 de noviembre de 1908),al garantizar el ejercicio del legítimo derecho de defensa (Sentencias de5 de abril de 1933, 2 de enero de 1932 y 22 de junio de 1923), solemne yrepetidamente consagrado (Sentencia de 23 de diciembre de 1920). Y es

139


un medio para el respeto de los derechos de los particulares interesados(Sentencia de 3 de octubre de 1921), y de los recurrentes (Sentencia de20 de abril de 1948), en cuanto les permite contradecir lo alegado en elexpediente por las otras partes (Sentencia de 21 de marzo de 1935).

B) Garantía de defensa del interesado y de acierto en la resoluciónadministrativa.

La doctrina jurisprudencial que hemos expuesto nos lleva a una pri-mera conclusión : el trámite de audiencia en los procedimientos admi-nistrativos constituye un medio de garantía y de defensa de los adminis-trados respecto de la Administración.

Veamos ahora cómo entra también en juego el interés público. Las-normas de procedimiento exceden de una simple finalidad de garantíade los administrados; el interés público exige igualmente una forma en.el desarrollo de la actividad administrativa.

La competencia se establece en interés público, y las facultades delos distintos órganos de la Administración sólo deben ser ejercitadas encontemplación de aquél.

La jurisprudencia se hace eco de este principio fundamental del ré-gimen jurídico de la Administración, y en sus declaraciones se manifies-tan unidas las dos finalidades básicas a que responde el trámite deaudiencia.

En la Sentencia de 13 de diciembre de 1944, se declara que el trámitede audiencia a los interesados reviste importancia fundamental, para elacierto de la resolución y como garantía del derecho de las partes.

Al omitir el trámite de audiencia, no sólo se restan garantías nece-sarias en favor del interesado, sino también precisas para el acierto enlas decisiones por los mayores esclarecimientos que pudieran aportarseal expediente (Sentencia de 28 de mayo de 1949).

El trámite de audiencia y vista del expediente, de ineludible cumpli-miento para la Administración, son la mejor garantía de su acierto al darsolución a los expedientes que instruye, como que los particulares en vir-tud de esa comunicación pueden aportar a aquéllos los mayores esclare-cimientos, necesarios para dictar con absoluta justicia los acuerdos queles pangan fin (Sentencia de 25 de noviembre de 1950).

La falta de audiencia, dice la Sentencia de 22 de mayo de 1945, privade la posibilidad de destruir las falsas imputaciones que se le pudieranhacer al interesado, convirtiendo de esa forma, en ilusorias, todas las ga-rantías de acierto y ecuanimidad en la resolución, que quiso í'<]o!">tor ellegislador..., y para evitar que la medida se inspire en móviles diferen-

140

EL TRAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADM1NISTBATIVO

íes de aquellos que aconsejan la recta justicia y el biefi general de losintereses que a la Administración le están encomendados (sobre sepa-ración de funcionarios inamovibles).

£1 interés público está tan vinculado al trámite de audiencia, que' lajurisprudencia ha declarado en su Sentencia de 18 de enero de 1949, losiguiente: La idea básica de la ordenación procesal antedicha —comu-nicación de los expedientes a los interesados— no es sino la de mientrasno se escucha oportuna y adecuadamente al interesado, no se halla ex-pedita la vía para que la Administración ejerza su junción decitora; tienepor ello el aludido precepto la transcendencia de una norma que hastaese instante no deja abierto el camino para actuar resolutoriamente, porestimar que la Administración no queda definitivamente capacitada para•ello mientras no se haya dado al interesado la oportunidad que el PoderPúblico le otorga para ser oído, ... y pueda procederse a final decisióncon los asesoramientos legales que requiera la naturaleza de las cuestio-nes íntegras del expediente.

El trámite ha sido establecido para garantía de los derechos de losparticulares y acierto en la resolución administrativa (Sentencias de 28 demayo de 1949, 15 de marzo de 1946, 17 de enero de 1945, 21 de enerode 1935, 15 de febrero dr 1933 y 11 de febrero de 1915); y constituyeuna doble garantía, para ios administradores y para la Administración(Sentencia de 21 de diciembre de 1935).

C) Garantía del interés público.

Si el trámite de vista del expediente y audiencia de los interesadosconstituye una autentica garantía para los administrados en relación conlos derechos c intereses de que son titulares respecto de la Administra-ción, no es extraño al mismo la finalidad de garantía del interés piiblico,contemplada directa e inmediatamente, por cuanto cpie mediante el trá-mite de audiencia se persigue que la Administración tenga informacióny capacitación bastantes, en el ejercicio de los poderes y funciones quele están atribuidos.

Esta consideración del trámite de audiencia en función directa delinterés público aparece proclamada en diversas declaraciones de nuestreTribunal Supremo. Así, en la Sentencia de 23 de febrero de 1949, se dicejue es un trámite establecido por conveniencia de los intereses públicos,para que la Administración pueda formar juicio (Sentencia de 11 de ju-lio de 1940); y en garantía de ecuanimidad (Sentencias de 25 de mayode 1945 y 4 de junio de 1947) v acierto de la resolución (Sentencias de2\ v 25 de abril de 1950, 20 de junio de 1949, 4 de junio de 1947, 25 deinayo de 1945, 22 de febrero de 1936, 26 de junio de 1934, 14 de diciem.

141

ENRIQUE SERRANO CHIBADO

bre de 1931, 16 de octubre de 1935, 12 de febrero de 1915 y 23 de fe-brero de 1914).

Y el trámite e9 preceptivo también para que las resoluciones sean jus-tas (Sentencia de 29 de marzo de 1933), y por la garantía de publicidaddel procedimiento (Sentencias de 5 de abril de 1933 y 3 de octubreíe 1921).

4.—LA CALIFICACIÓN JURISP'UDENCIAL DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA.

El principio básico y los fundamentos que desde el punto de vista delos particulares interesados y de la propia Administración justifican laincorporación del trámite de audiencia al procedimiento administrativo,adquieren, si cabe, mayor relevancia si se atiende a la calificación quedel mismo nos hace la jurisprudencia. Un resumen de los adjetivos másutilizados por nuestro Tribunal Supremo puede ser de utilidad comoinstrumento de interpretación jurídica para la declaración de la validezo nulidad del procedimiento y de la resolución que le ponga en término,en los casos de omisión del trámite de audiencia o de su verificaciónirregular.

La jurisprudencia ha declarado que no se trata de un mero trámiteordinario, sin contenido ni finalidad, sino que tiene un objeto precisoy determinado que consiste en garantizar el ejercicio del derecho de de-fensa (Sentencias de 22 de junio y 18 de diciembre de 1923), y porqueno es trámite puramente rituario y externo, sino de importancia efecti-va, no se puede simplemente alegar su falta (Sentencia de 18 de febrerode 1916).

Es un trámite de observancia obligatoria (Sentencia de 13 de mayode 1948); practicable de oficio (Sentencia de 8 de junio de 1933); y porsu extraordinaria importancia (Sentencia de 4 de marzo de 1947), nopuede estimarse como mera ritualidad (Sentencia de 18 de noviembrede 1930), rutinaria y externa (Sentencia de 26 de noviembre de 1911).

Es un trámite inexcusable (Sentencia de 11 de febrero de 1915), y delos más calificados (Sentencias de 29 de marzo de 1943 y 30 de octubrede 1930), porque responde a un principio cardinal del procedimiento(Sentencia de 2 de marzo de 1931).

En otras decisiones se declara que es necesario (Sentencias de 25 deabril de 1950 y 8 de junio de 1933), y de ineludible cumplimiento parala Administración (Sentencias de 25 de noviembre de 1950, 15 de marzode 1946, 6 de noviembre de 1935, 12 de marzo de 1925 y 10 de octubrede 1905).

Y más concretamente se califica de diligencia importante (Sentencia»de 25 de noviembre de 1950 y 14 de octubre de 1940); trámite sustan-

142


cial (Sentencias de 18 de enero, 20 de mayo y 11 de julio de 1932, y 18 denoviembre de 1930); fundamental (Sentencias de 12 de febrero y 20 demarzo de 1951, 26 de abril de 1947, 13 de diciembre' de 1944, 18 déenero y 11 de julio de 1932); capital (Sentencias de 13 de enero de 1905);esencial (Sentencias de 7 de marzo y 25 de mayo de 1950, 25 de febrerode 1949, 20 de abril de 1948, 5 de febrero y 4 de julio de 1947, 11 dejulio de 1945, 13 de diciembre de 1944, 4 y 9 de junio y 4 de juliode 1943, 14 de abril de 1942, 23 de octubre de 1940, 15 de junio y 9 dejulio de 1935, 24 de diciembre de 1934, 4 de noviembre de 1932, 4 dejunio de 1924, 28 de febrero de 1923, 21 de abril de 192Í, 23 de di-ciembre de 1920, 10 de febrero de 1917, 8 de marzo de 1912, y Auto de3 de julio de 1912); esencialísimo (Sentencia de 20 de mayo de 1935),y, por último, basta ]e ha otorgado la calificación de trámite sagrado(Sentencias de 15 de junio de 1925 y 7 de marzo de 1911), porque uneterno principio de justicia exige que nadie debe ser condenado sin seroído (Sentencia de 15 de noviembre de 1934).

5. RÉGIMEN JURÍDICO.

En el procedimiento administrativo ordinario la norma fundamentalde aplicación es la citada base 10.a de la Ley de 19 de octubre de 1889recogida en los Reglamentos de Procedimiento Administrativo minis-terial (5). Ahora bien, la cuestión más interesante es la de determinarel ámbito de la misma, y su eficacia, en relación con las prescripcionesreglamentarias de procedimientos especiales, por ejemplo, en materiade aguas, montes, beneficencia, etc., tanto si establecen el trámite deaudiencia, pero en distintas condiciones (así, por ejemplo, momento yámbito procesal de concesión), como si no contienen referencia alguna.Se comprende, por ello, que hallamos dedicado especial referencia a ladoctrina jurisprudencial sobre el fundamento y fines del trámite, comoa su calificación.

La Sentencia de 9 de noviembre de 1932. dice que, los términos ge-nerales en que se consignó la base 10.a del artículo segundo de Ja Leyde 19 de octubre de 1889, al establecer el trámite de audiencia de losinteresados en los expedientes, consagran, en la Ley positiva, una garan-tía y un principio que, como el de defensa, es del más elevado linaje,como que tiene su fundamento en el Derecho natural, y su omisión im-plica un vicio tan esencial que anula el procedimiento que incurriera en

(5) Así, arl. 57, Reglamento de Procedimiento para el Ministerio de ObrasPública?, de 23 de abril'de 1890; arl. 20, del Ejército, de 23 de abril de 1900;art. 18 del Reglamento del Ministerio de Agricultura, de 14 de junio de 1935; etc.

143

ENRIQUE SERRANO GUIRADOo

tal defecto, sin que frente a ella quepa alegar con eficacia ninguna dis-posición reglamentaria, de interpretación que limite o restrinja el alcanceabsoluto y amplio del precepto citado de la Ley de 1889.

La necesidad del trámite de audiencia, dice la Sentencia de 15 dejunio de 1925, no corresponde graduarla a la Administración en cadacaso, ni puede quedar a merced de interpretaciones restrictivas, nuncamenos justificadas que cuando para la depuración de responsabilidadesse utilice el procedimiento extraordinario, porque entonces es aún másnecesario, que por ningún concepto resulten mermados las garantías queel enjuiciamiento ofrezca al sagrado interés de la defensa.

Las declaraciones de responsabilidad han de someterse, aun sin regla-mentación preestablecida, a normas elementales de justicia que suponengarantías de defensa al inculpado (Sentencia de 26 de marzo de 1941),porque las reglas de procedimiento, como de orden público y garantíadel derecho de los interesados, tienen que cumplirse en toda clase de ex-pedientes (Sentencia de 23 de mayo de 1930).

El requisito de la audiencia del interesado es de observancia tan ge-neral en toda clase de asuntos, bien sean judiciales, bien gubernativos, orapasen ante la Administración, ora ante los Tribunales, en cualquiera desus jurisdicciones, corno general es el principio de que trae origen, yen él viene formándose la legislación de todos los pueblos. Por lo que,cuando por quien se impone una sanción, exige una responsabilidad odi'sconoce un derecho, se da al olvido tan fundamental máxima proce-sal, no cabe duda que imprime a su resolución un vicio que lo invalida,porque no es un sólo precepto el que conculca, aquel que rija la ma-teria de la resolución que sn dicte, sino que en él infringe los preceptostodos, escritos o no escritos, que rigen y protegen bajo este aspecto losfueros de lo propia personalidad (Sentencia de 14 de febrero de 1919).

El trámite lo hace exigible, aun sin precepto reglamentario expreso,el precepto de elemental justicia de que nadie puede ser condenado sinque previamente se le oiga (Sentencia de 15 de diciembre de 1942).

El precepto que establece el trámite de audiencia es de vigencia ge-neral e inexorable (Agravios, acuerdo de 19 de mayo, O. de 21 de junio,«B. O.» de 27 de junio de 1950).

En otras decisiones el Tribunal Supremo declara que a falta de pre-ceptos especiales relativos al trámite obligatorio de audiencia al intere-sado, son aplicables los generales de la Ley de Procedimiento Adminis-trativo de 19 de octubre de 1889 (Sentencias de 3 de mayo de 1926,30 de octubre de 1923, 29 de enero de 1921 y 14 de febrero de 1920).

Sin embargo, la Sentencia de 17 de junio de 1926, dice que laLey de 19 de octubre de 1889 no cabe alegarla para motivar la nuli-dad del expediente, porque garantizado de modo suficiente el dere-cho de audiencia a fines de defensa de los funcionarios de ..., en las

144

EL TRAMITE DE AUDIENCIA E>" EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

disposiciones peculiares, a estas especiales y apropiadas normas se ha deatender para enjuiciar sobre la recta observancia de los requisitos pro-cesales, y no a las bases generales de aquella otra Ley que más bien sedirigió al establecimiento de un régimen común para el rápido y -.c<ir-tado desarrollo y despacho de los asuntos de índole administrativa. Y enla de 27 de abril de 1922, que el precepto de la base 10a no debe inter-pretarse con Jal amplitud que se repute imprescindible el trámite aunen aquellos casos en que notoriamente sea innecesario y de él puedaprescindirse sin menoscabo del derecho de defensa.

Y en muy reciente decisión, la sentencia de 3 de enero de 1951.diere: «... pues aun cuando la Administración, en sus procedimientos,como norma general derivada de la Base 10." de la Ley de 19 de octu-bre de 1889, ha de dar audiencia a los interesados cuando los expedien-tes estén preparados para resolución, ello no es de aplicación cuandola resolución a dictar lo sea a virtud de tramitación especial, cual esla de Puertos (Ley y Reglamento de 19 de enero de 1928), que prescin-de de tal trámite, y los que acuden a ella con escritos no son real y ver-daderamente interesados, pues no esgrimen ante ella derechos adminis-trativos ni accionan contra la misma Administración, sino contra loshipotéticos perjuicios que otra persona extraña a ella pueda llegarla aocasional' con sus actos u omisiones de índole civil.

De estas declaraciones pueden establecerse unas bases :1.a La Ley de 19 de octubre de 1889 es de observancia ineludible

en todo expediente tramitado conforme a las normas del procedimientoadministrativo ordinario, es decir, del regulado por los Reglamentos deprocedimiento administrativo ministerial.

2.a La audiencia a los interesados en los procedimientos especialespor su finalidad o por la materia, ha de practicarse en la forma y con-diciones que prescriban las respectivas disposiciones; y

3.a La audiencia a los interesados por e! fundamento y la finalidadque se ic asigna, ha de practicarse cuando la resolución administrativaha de afectar a la situación jurídica del administrado.

Con el solo propósito de delimitar lo más posible el ámbito de apli-cación del trámite de audiencia, nos parece útil exponer los textos re-glamentarios y la jurisprudencia que más concretamente io determinan.

A) Procedimiento administrativo ordinario.

a) Los preceptos reglamentarios.

Los términos amplios de la Base 10.a de la Ley de 1889 no condicio-nan la procedencia del trámite (6). Es en los Reglamentos de procedi-

(6| Y por ello, salvo exclusión expresa por disposición especial, el trámite debe

14510


miento administrativo donde se establece alguna limitación. Así, en laOrden de 5 de julio de 1949, aclarando el artículo 55 del Reglamentode la Presidencia del Gobierno de 4 de enero de 1915, se dispone queen aquellos expedientes en que la Presidencia haya de resolver en virtudde recurso de apelación o alzada contra resoluciones de organismos de-pendientes de ella o de departamentos ministeriales, solamente se daráaudiencia a los interesados en el caso de que no la hayan tenido antes dedictarse la resolución que se recurre (art. 5.°). El artículo 91 del Regla-mento de Gobernación establece que el trámite de audiencia a que serefiere no será obligado cuando no figuren en el expediente ni sean te-nidos en dienta en la resolución otros documentos o hechos que los apor-tados o aducidos por el interesado; y el 149 suprime el trámite en el pro-cedimiento sumario o de urgencia, siempre que la resolución que seadopte sea favorable a la petición formulada por los interesados (Decre-to de 31 de enero de 1947). El Decreto de 16 de abril de 1948 disponeque no es preceptivo el trámite de audiencia exigido por el artículo 57del Reglamento de Fomento de 23 de abril de 1890 en los expedientesde concursos para ejecución de obras públicas o suministros de materia-les de maquinaria y para la adjudicación de aprovechamientos hidro-eléctricos de saltos de pie de presa, regulados por el Decreto de 18 dejunio de 1943 (7). El Reglamento sobre organización y procedimientode la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, de 9 de jalio de 1917,establece el principio general- y las excepciones en cuanto que el trámiteno haya de producir efecto alguno, por no existir otros elementos de juicioque los manifestados por la parte interesada o por haberlos manifestadocon anterioridad si después no se incorporan antecedentes, pruebas, mani-festaciones de terceros o informes que no sean de la Sección.

b) La jurisprudencia.

Ha sido señalada al comienzo de este número. Además, la siguiente:1.° En cuanto al carácter preceptivo del trámite.La resolución que pretenda modificar, aclarar o alterar otra anterior

concesionaria de una gracia o declaratoria de un derecho, no puede serdictada legalmente sin audiencia del interesado (Sentencias de 23 deabril de 1932 y 15 de octubre de 1907).

considerarse obligatorio en todo caso, atendido su fundamento, y los fines que lojustifican.

(7) En el preámbulo y en la parte expositiva del D. de 16 de abril de 1948, serecogen la? razones que han motivado la exclusión del trámite, resolviendo lasdudas que había planteado el art. 57 del Reglamento del Ministerio de ObrasPúblicas.

146


El trámite de audiencia es preceptivo con mayor razón cuando ha deservir para la defensa y presentación de pruebas que puedan demostrar lairresponsabilidad en cuanto a los hechos que originaron la formación delexpediente (Sentencia de 25 de abril de 1911).

La condición de interesados exige la verificación del trámite deaudiencia, aunque no se haga declaración de ningún derecho (Sentenciade 12 de marzo de 1935).

2.° En cuanto a su omisión justificada. Condiciones.

La Sentencia de 7 de julio de 1930 dice que la falta del trámite deaudiencia no puede estimarse como vicio sustancial que lleve consigo lanulidad de la resolución, tanto porque en él no había en rigor expediente,es decir, actuaciones, salvo el informe de la Jefatura de ..., de lasque pudiera darse vista al interesado, como porque en las solicitudeslos firmantes de ellas expusieron cuanto estimaron procedente y acom-pañaron a las mismas copia simple de los documentos que juzgaronoportunos, y hasta, a petición de los mismos, transmitida por el Delegadogubernativo de la zona, se unió al expediente copia de los dictámenesde los letrados, razón por la que no puede en rigor afirmarse que seresolvió el asunto sin audiencia de los interesados, es decir, sin queéstos fueran oídos.

En la de 18 de marzo de 1950 se declara, frente a la estimación deque debió aplicarse el susodicho precepto reglamentario (el de audien-cia) el caso de que se trata, que sería vicioso conceder una audiencia alinteresado que no había de constituir en definitiva garantía alguna parasus presuntos derechos, por no ser precisos, según las disposiciones vi-gentes, más documentos, ni otra justificación que los que en el oportunoestado ofreció el recurrente.

El vicio sustancial del procedimiento no se comete por la omisiónde la audiencia a los interesados, «toda vez que, como después de la ins-tancia con la que se promovió el expediente no se unió al mismo ningúndocumento ni petición contraria a la ya producida, no tenían los recla-mantes que hacerse cargo de antecedente alguno que no hubieran podidotener en cuenta al formular su petición (Sentencia de 20 de enero de 1922).

Es improcedente el trámite de audiencia (en la Sentencia de 28 denoviembre de 1950 se dice que en el artículo 57 del Reglamento de pro-cedimiento administrativo del Ministerio de Fomento no se habla deaudiencia, sino de comunicación del estado del expediente ¿para quéfin?), cuando se trata no de un expediente, sino de una petición de quese paguen los intereses de una cantidad abonada ya por la Administra-ción., petición que éste resolvió con los asesoramientos que estimó con-

147


venientes y en la que, por otra parte, no procedió la presentación dedocumento alguno a! amparo del referido precepto.

Cuando el reclamante no tenía el carácter de interesado en la primera instancia (administrativa) y, además, cuando el recurso de alzadafue acompañado de documentos tan copiosos como inútiles a efectos pro-batorios, limitados los trámites a él subsiguientes a la reglamentaria pro-puesta de la Sección respectiva, ni quedaba elemento alguno de juicioque poder aportar, ni los reclamantes se hallaron, ni mucho menos, enestado de verdadera indefensión de los amparables y amparados siemprepor la jurisdicción contenciosa, no cabe admitir la infracción de faltade audiencia (Sentencia de 30 de abril de 1921).

En los expedientes que se resuelven con la declaración de incompe-tencia de la Administración, no es preceptivo el trámite de audiencia(Sentencia de 6 de febrero de 1932). Igualmente, cuando después de lainstancia inicial del expediente no se une al mismo ningún documento nipetición contraria a aquélla (Sentencia de 20 de enero de 1922), ni cuandocon ja instancia se alega y aduce cuanto interesa (Sentencia de 10 denoviembre de 1922), o cuando al formular su instancia el interesadotuvo ocasión de presentar cuantos documentos y justificaciones fueranconducentes al fin de acreditar la existencia y subsistencia del derechocuyo reconocimiento solicitaba a los veinte años de la disposición admi-nistrativa en que pretendía fundarlo, y cuando después no se suscitócontienda ni se aportaron documentos, ni tuvo lugar diferencia alguna,ni, en fin, se hizo otra cosa que unir al expediente los informes emitidospor la Jefatura de Obras Públicas y por la Asesoría del Ministerio (?)(Sentencia de 27 de abril de 1922).

El trámite de audiencia no procede en los casos en que no se hayaformulado expediente alguno y en que las actuaciones le sean conocidasal reclamante (Sentencia de 27 de febrero de 1909).

En la resolución por la que se acuerdan modificaciones del plano deensanche, ya que no es admisible la aplicación por analogía de lo dis-puesto en el artículo 13 de la Ley de Expropiación forzosa, porque dadoel fin de dichas alteraciones, que excluye todo interés particular, noexiste posibilidad de reclamaciones fundadas en esperanzas concebidas(Sentencia de 11 de noviembre de 1911).

En otras decisiones el Tribunal Supremo ha declarado que la omisióndel trámite de audiencia es admisible. Así, cuando las actuaciones leson conocidas al reclamante, en los casos en que no se formado expe-diente (Sentencia- de 27 de febrero de 1909); si se trata de un recursoal que acompañan los documentos justificativos, porque entonces carecede finalidad aquella audiencia (Sentencia de 20 de noviembre de 1911).No es menos exacto, dice la Setitencia de 12 de abril de 1922, que puedeprescindirse de la audiencia cuando no se menoscabe la garantía de de-

148

EL 1RAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

fensa que los citados preceptos (de la Ley de Bases de 1889 y del Re-glamento de Procedimiento administrativo) representan con relación adicho trámite (se citan las Sentencias de 27 de mayo de 1912, 7 de 'diciem-bre de 1920 y 15 de abril de 1921) (8).

B) Procedimiento administrativo sancionador.

La extensión material de la actividad administrativa dificulta enor-memente la más elemental exposición de las facultades legales de sanciónatribuidas a la Administración pública. En su consideración, nos vamosa referir sólo al procedimiento disciplinario de los funcionarios públicos.

En cuanto al procedimiento sancionador de carácter general puedenseguir de guía las siguientes decisiones del Tribunal:

Es imprescindible conceder audiencia en el expediente de sanciónpor pastoreo abusivo, tanto al interosado como a los testigos de descargopropuestos por el mismo (Sentencia de 25 de abril de 1950).

En la imposición de multas y sanciones es siempre preceptiva laaudiencia al interesado (Sentencia de 21 de diciempre de 1948).

La declaración de responsabilidad de determinados administrados nopuede prevalecer cuando falta la instrucción del oportuno expedientecon audiencia de aquéllos (Sentencia de 7 de mayo de 1930).

a) La Ley de Bases de. 22 de julio de 1918 y su Reglamento de 7 deseptiembre.

La Base 5.a establece : Los funcionarios técnicos y auxiliares no po-drán ser declarados cesantes sino en virtud de expediente gubernativo

(8) Si bien es cierto, dice la Sentencia de 7 de diciembre de 1920, que los inte-resados deben ser oídos, con arreglo a lo que dispone la base décima de la Leyde 19 de octubre de 1889, antes de que en los expedientes se dicte resolución defi-nitiva, hay que entender que dicha audiencia, como declara, entre otras, la Senten-cia de 27 de mayo de 1912. no representa una solemnidad puramente rituaria yexterna, sino una garantía de defensa, que queda cumplida si el interesado, auncuando no se lo hubiera concedido plazo para hacer alegaciones, formula las quea su derecho estima conveniente?, y en el caso de autos, el demandante las formuló,y prueba de ello es que la quinta de las conclusiones de la R. O. impugnada secontrae a desestimar la instancia del interesado, que según aparece en la propiaR. O. se dirigía a protestar de su separación del cargo.

Cuando se alega por el interesado la nulidad de la resolución por infracción decarácter procesal consistente en no haber dado a su tiempo vrsta de ciertas diligen-cias, sin que ello tenga comprobación, porque de la lectura, del expediente se obtieneel convencimiento que son infundadas, pues constan largos escritos presentados porla representación de la parte recurrente, con los que se justifica que el expedien-tado tuvo repetidas veces el expediente en su poder y se tramitó observándose las

149

ENRIQUE SERRANO CUIRAJDO

instruido con audiencia del interesado... En cuanto a la separación poracuerdo discrecional del Consejo de Ministros, dice la Ley que losReglamentos determinarán la forma en que será oído el interesado.

El Reglamento de 7 de septiembre, en sus artículos 62 y siguientes,establece el trámite de audiencia como preceptivo, en los distintos su-puestos : expediente ordinario, en los casos de separación discrecionalpor conveniencia del servicio por acuerdo del Consejo de Ministros y enlos de corrección por Tribunales de Honor.

Y en la Ley articulada de la de Régimen Local, de 17 de julio de 1945,aprobada por Decreto de 16 de diciembre de 1950, se dispone, ar-ticulo 335, núm. 3 : Ninguna sanción, salvo la de apercibimiento, podráser impuesta sino a causa de faltas predeterminadas en el Reglamentoy en virtud de expediente en que se conceda audiencia al interesado porplazo no inferior a ochó días.

h) La jurisprudencia..

La jurisprudencia ha confirmado la obligatoriedad del trámite deaudiencia como requisito de validez del procedimiento disciplinario.

En el procedimiento administrativo dirigido a la declaración de res-ponsabilidad de los funcionarios que manejan fondos públicos, la audien-cia de los interesados es siempre obligatoria (Sentencias de 20 de enerode 1930 y 23 de marzo de 1910).

La separación de funcionarios amovibles puede realizarse sin trámitealguno, cuando es consecuencia del libre arbitrio de la Autoridad a quienincumbe el nombramiento y separación, pero cuando es consecuencia deun expediente en el que se imputan cargos al interesado, no puede se-parársele sin oírle y sin darle los medios de que se defienda, porque deotra suerte la separación, que cuando se funda exclusivamente en la facul-tad discrecional no afecta, ni puede afectar al buen nombre del funcio-nario, acordada como consecuencia de un expediente, en el que se le

prescripciones legales, resulla improcedente acordar la nulidad solicitada. (Senten-cia de 17 de diciembre de 1947.)

A pesar de que el demandante ante la jurisdicción afirma que no se le ha dadoaudiencia en el expediente donde recayó la providencia de fecha..., que declaróla imposibilidad de explotar separadamente el hierro y el amianto, y fundado en taldefecto atribuye a aquella decisión un vicio de nulidad que lo invalida, se desen-tiende de que en el presente caso no puede deducirse semejante consecuencia, aunen la hipótesis de que se hubiese incurrido en ella, porque la declaración del Go-bernador fue pronunciada en cumplimiento de la R. O. de..., notificada al repre-sentante deV interesado y consentida por ésle, la cual había acordado que la auto-ridad provincial decidiese «sin más trámites» sobre la compatibilidad o incompati-bilidad de ambos laboreos, y, por tanto, «sin el trámite de audiencia.» (Sentencia,de 7 de junio de 1920).

150


imputan cargos de los que no se le ha dado medios de defenderse, cons-tituye una nota desfavorable que le hace desmerecer en el concepto pú-blico, por lo que se impone la necesidad de que se le otorgue audiencia(Sentencia de 9 de octubre de 1923; la misma doctrina en las de 27 deoctubre de 1931, 27 de febrero, 23 de mayo y 8 de octubre de 1915, 11 deenero de 1914 y 19 de diciembre de 1910).

La separación definitiva del servicio ha de acordarse mediante la ins-trucción del oportuno expediente, en el cual ha de constar la defensa delinteresado, y no podría menos de establecerse así, porque al dictarse unadeterminación tan grave que priva al funcionario de la carrera, para sa-tisfacer un principio elemental de justicia, lo menos que puede hacerse escomprobar la razón o eJ motivo que origina aquella determinación y escu-char los descargos que el acusado produzca en justa y siempre legítimadefensa (Sentencias de 20 de enero de 1915).

El cumplimiento de las normas del procedimiento disciplinario en ma-teria de funcionarios municipales (Estatuto Municipal, art. 236, y Re-glamento de Secretarios, Interventores y empleados municipales, de 23de agosto de 1924, art. 52), impide que el acuerdo de separación (de se-cretarios) pueda adoptarse por causas o motivos distintos de aquellos queaparezcan consignados en las actuaciones oportunamente instruidas, yaque lo contrario tanto significaría como colocar al expedientado en unaevidente situación de indefensión, puesto que le privaría de la posibilidadde destruir las falsas imputaciones que se le pudieran hacer, convirtiendode esa forma en ilusorias todas las garantías de acierto y ecuanimidaden la resolución que quiso adoptar el legislador para asegurar la inamo-vilidad y la independencia del funcionario en el ejercicio de sus fun-ciones, y para evitar que medidas de tan extraordinaria importancia seinspire en móviles distintos de aquellos que aconsejan la recta justiciay el bien general de los intereses que a las Corporaciones municipales leestán encomendadas (Sentencia 25 de mayo de 1945; la misma doctrinaen las de 27 de marzo de 1950, 27 de diciembre de 1948, 4 de junio de1947, 11 de diciembre de 1946, 4 de marzo y 10 de junio de 1936, 27 defebrero, 23 de mayo y 8 de octubre de 1915, 11 y 16 de enero de 1914 y19 de diciembre de 1910).

Se ha de hacer constar que la Administración, al señalar la san-ciones obra dentro de su facultad reglamentaria, y cuando impone laseparación del servicio, ya se sobreentiende que ha de ser previo ex-pendiente y audiencia del interesado, pues así está declarado con carác-ter general en Ja Base 5.a de la Ley de Funcionarios públicos, de 22 dejulio de, 1918 (Autos de 24 de marzo, 12 y 27 de julio de 1950).

Y en varias decisiones se mantiene la necesidad del trámite de audien-cia, aunque la corrección disciplinaria tenga por fundamento motivos po-líticos y en la respectiva disposición se otorguen amplias facultades al

151

ENRIQUE SERRAAO GUIRADO

Gobierno. Así, la Sentencia de 21 de enero de 1935 declara que el artícu-lo 1.° de la Ley de 11 de agosto de 1932, al autorizar al Gobierno para6eparar del servicio a los funcionarios civiles o militares que rebasandoel derecho que les otorga el artículo 41 de la Constitución, realicen ohayan realizado actos de hostilidad o menosprecio a la República, nohace más que establecer o crear un nuevo motivo de sanción disciplinariasobre las ya existentes, que puede ser corregido con la más grave delas sanciones, o sea la separación definitiva del servicio; pero turnea hapodido autorizar dicho artículo un jrocedimiento inquisitorio y secretocuando no arbitrario para aplicar tan grave sanción, ya que ello está enpugna y contradicción con todo orden de enjuiciar, lo mismo en el terre-no penal que en el meramente disciplinario, negando o desconociendo alinculpado el más elemental derecho, cual es el de defensa, que exige,para que pueda ser ejercitado, una previa acusación, en la cual se con-creten y precisen los hechos determinantes de hostilidad o menosprecio,como asimismo requiere la acusación una previa comprobación de taleshechos; elementos todos sin los cuales no es posible llegar a la conclu-sión de la realidad del hecho justiciable y de la sanción que merece y queexigen la previa, necesaria y obligada formación del oportuno expediente,en el que se concreten y justifiquen los cargos, se oiga al inculpado y seadmitan y practiquen las pruebas que proponga, y, en definitiva, se ra-zone y justifique en derecho la sanción, si es que ésta no ha de degeneraren arbitraria (la misma doctrina en las Sentencias de 6 de mayo de 1935,6 de jubo, 15 y 21 de noviembre de 1934) (9).

Hay obligación de otorgar nueva audiencia cuando se amplía el expe-diente y como consecuencia aparecen nuevos cargos sobre los que el

(9) Igualmente se ha manifestado el Tribunal Supremo con relación al D. de 10de octubre de 1941, en el único recurso (que conozcamos) interpuesto y resuelto con-tra su aplicación (Vid. Sentencia de 11 de marzo de 1950). La separación de la comu-nidad política del Movimiento, ¿implica una causa de incapacidad de los funcionariospara el desempeño de sus cargos? ¿Puede la Corporación en que presta sus servi-cios decretar la destitución fundada en que el funcionario se encuentra incurso endicha causa de incapacidad? ¿El cese puede acordarse sin observar las formas re-glamentarias en la materia? El Tribunal, al resolver en apelación, declara: 1.» Quela separación de la comunidad política puede ser fundamento de la destitución, porimplicar aquella situación una causa de incapacidad; 2.a Que los preceptos legalesde procedimiento, de ineludible observancia y aplicación, han de ser rigurosamenterespetados, y con mayor motivo, cuando se trata de una excepción como la quesupone el Decreto de 10 de octubre de 1941, salvo expresa autorización en contra-rio ; 3.° Que semejantes declaraciones administrativas exigen audiencia del intere-sado y justificación documental de la incapacidad; y 4.° Que aun acreditando docu-mentalmente y en expediente un motivo legal bastante, la Corporación había dehaber formulado declaración sobre el carácter de mando o confianza que reputasepeculiar de las funciones del Abogado-asesor, porque tan sólo a esos cargos demando o confianza, en la organización del Estado, Provincia y Municipio, afectanlas disposiciones del Decreto citado.

152


inculpado por desconocerlos no se había defendido (Sentencias de 7 demarzo de 1911 y 14 de octubre de 1940 y 5 de febrero de 1947).

La obligatoriedad de la audiencia al interesado adquiere mayor ro-bustez cuando la base de la decisión definitivamente adoptada se encuen-tra en el informe del inspector, también interesado en la misma (Sen-tencia de 30 de junio de 1936).

Sin embargo, la omisión se justifica de acuerdo con el precepto regla-mentario (art. 71 del Reglamento orgánico del Cuerpo de Correos, de11 de junio de 1909), cuando el interesado hubiere abandonado su des-lino o se ignorase oficialmente su paradero, y como en el presente casono sólo había abandonado el actor su destino, sino que, además, se igno-raba su paradero, hasta el punto de que su propio padre, según informael Administrador principal, lo había buscado inútilmente, es evidenteque concurren circunstancias que excusan el cumplimiento del trámitede audiencia del interesado, cuando cualquiera de ellas sería suficientepara excusarlo (Sentencia de 1 de diciembre de 1921).

C) Procedimiento económico-administrativo.

La jurisprudencia ha establecido también que el trámite de audien-cia tiene que practicarse en este procedimiento.

Así, la Sentencia de 28 de enero de 1930, dice que las declaracionesadministrativas que imponen obligaciones y deberes tributarios a ciertosadministrados, no pueden válidamente adoptarse sin previa audiencia delos ifiteresados, porque no pueden ser privados los contribuyentes de susderechos de defensa que garantizan las reglas del procedimiento gubernati-vo establecido al efecto, sin incurrir en notorio abuso de poder.

Es preceptivo el trámite de audiencia para que las liquidaciones ofrez-can las mayores garantías (Sentencia de 18 de enero de 1932).

Si la Administración entiende que la Sociedad X era la obligadaal pago, por no proceder o no hallar medios para que lo efectuara laCompañía extranjera, que directamente se estimaba lo era, debió diri-girse a aquélla y requerirla, y hacer las investigaciones pertinentes con suaudiencia e intervención, pues personalidad jurídica diferente a la quefue visitada y contra la que se inició el procedimiento, fueran cualesfueren las relaciones y obligaciones al parecer pactadas entre ambasentidades, no era lícito a la Administración declarar desde luego suresponsabilidad para con la Hacienda, y condenarla al pago de las cuo-tas adeudadas con la sanción de multas por incumplimiento de deberesfiscales en que ella no incurrió, sin haberla requerido, oído, iniciado yseguido el procedimiento adecuado contra ella misma al hacer tal de-claración e imposición de sanciones pecuniarias, pues el procedimiento

153

ENRIQUE SERRANO GU1RADO

ha de seguirse con arreglo a los preceptos que establecen las distintasgarantías, y los trámites han de proceder a la declaración de responsabili-dad, imposición de correcciones y exacción correspondiente (Sentenciade 4 de noviembre de 1932).

Es siempre preceptiva la audiencia de los Ayuntamientos en las re-clamaciones económico-administrativas sobre aplicación y efectividad delas exacciones municipales que aquéllos originen (Sentencia de 3 deenero de 1932) (10).

D) Procedimientos especiales.

La peculiaridad de determinados fines a cargo de la Administración,el distinto rango jurídico de los intereses particulares sobre los que puedeincidir la acción administrativa y la propia especialidad de la materiasometida al régimen del Derecho administrativo, justifican una regla-mentación distinta de la común del trámite de audiencia.

Así, por ejemplo, en su carácter obligatorio o potestativo, ámbito sub-jetivo y procesal, extensión de la facultad de examen del expediente yde alegación, plazos, momento procesal de verificación, etc. Una expo-sición de la multiplicidad de los procedimientos especiales excedería enmucho de los límites del presente trabajo y motivaría un examen muycasuístico. Por ello, la simple referencia y la indicación de que los prin-cipios que pueden deducirse de la jurisprudencia que exponemos sirvenpara interpretar y suplir los textos especiales de aplicación y para colmarsus lagunas en los problemas derivados del trámite de audiencia, esencialen todo procedimiento (11).

(10) La falta de citación para la sesión de la Junta administrativa, constituyeun vicio de nulidad, porque impide que el interesado asista y defienda su derecho(Sentencia de 15 de febrero de 1901).

Es nulo el expediente por incumplimiento de las normas de garantía estable-cidas en favor de los contribuyentes, en cuanto tienen derecho al examen de ladocumentación relativa a las obras que justifican la contribución especial. (Vid. Sen-tencia de 15 de abril do 1946.)

(11) Veamos por materias algunas declaraciones relativas al trámite que estu-diamos : FUNCIONARIOS: El trámite de audiencia no es exigible, ni so faltapuede después alegarse como causa de nulidad de la resolución del expediente,cuando se trata de concursos de funcionarios, en cuya convocatoria consentida figu-raba un mérito preferente que no concurría en el reclamante (Sentencia de 27 defebrero de 1918). La jurisprudencia de Agravios declara también que no procede laconcesión de audiencia a] funcionario, único concursante, cuando la resolución selimita a corregir, un error de hecho, cual fue el convocar la provisión de una plaza,que en realidad no lo estaba (Acuerdo de 21 de abril de 1950, O. de 7 de julio,B. O. del 22 siguiente). La misma doctrina se establece cuando el acuerdo se limitaa resolver la reclamación formulada contra un escalafón, y, por lo tanto, «el pro-cedimiento se reducía a estimar o no las alegaciones del reclamante, para lo cual

154


Ó.—SUSTANTIVIDAD DEL TRÁMITE DE COMUNICACIÓN DE LOS EXPEDIENTES

Y AUDIENCIA DE LOS INTERESADOS.

La comunicación de los expedientes y audiencia de los interesadosconstituye, por su contenido, finalidad y régimen, un trámite sustantivo ydistinto de otros también propios de la relación procesal administrativa

La jurisprudencia en aplicación de los preceptos legales y de la doc-trina general relativa al trámite de audiencia ha señalado, entre otras,las diferencias siguientes :

A) Formulación y notificación del pliego de cargos.

Este trámite es el que con más frecuencia Vía dado ocasión a que lajurisprudencia se pronuncie sobre la diferencia que existe entre él y el decomunicación de los expedientes y audiencia de los interesados.

Así, la Sentencia de 15 de diciembre de 1948 declara, aplicando el

no era necesario darle audiencia, puesto que era de suponer que cuanto deseabaalegar se contenía en el escrito inicial de la reclamación tanto más cuanto que nose había suscitado contienda con otros posibles perjudicados» (Acuerdo de 31 demarzo, 0 . de 21 de septiembre, B. O. de 2 de octubre de 1950). En la Sentenciade 25 de febrero de 1949, resolviendo el recurso contra la orden de cese de unfuncionario, a título indefinido en cuanto al tiempo, pues se le puso como límiteel que se tardase en resolver sobre la propuesta de modificación del Reglamento(acto que no eftabs sometido a normas regladas en cuanto al instante en que seproveyera acerca de semejante propuesta), se declara que en tal caso se ha pro-nunciado un cese cuyo alcance es equivalente al de separación del servicio, que desuyo no puede pronunciarse inmotivadamente, ni sin previa audiencia del intere-sado. La de 2 de enero de 1932 al resolver el recurso contra el acuerdo que estable-cía la postergación para el ascenco del recurrente, declara que la misión de laJunta calificadora creada por el Real Decreto-Ley de 15 de agosto de 1927, noestaba limitada al mero examen y declaración de la aptitud legal y técnica del subal-terno para el ascenso a la categoría de Ingeniero-jefe, ya que según el preámbuloy articulado de la dicha disposición lo que se proponía era llevar a cabo la seleccióndel personal, con la finalidad de que las Jefaturas estuviesen siempre desempeñadaspor quienes reunieran las condiciones necesarias como garantía de acierto en elejercicio de su cargo, sin que ello signifique desdoro o desmérito para los que noalcanzan tal significación, y al efecto de proceder a la selección indicada se conce-dieron a las juntas facultades especiales, pero no limitadas hasta el punto de queun juicio o criterio de conciencia sea fundamento bastante para las propuestas, puesen el art. 4.° del repetido R. D.-L. se dice literalmente «se procederá» a una cali-ficación de la actuación como subalterno en la que se acredite que reúne las condi-ciones de mando y la facultad de abarcar el conjunto de las múltiples atencionesque hoy requiere el ejercicio de las O. P., de donde lógicamente se deduce quepara que pueda tener lugar esa calificación, lo mismo que para declarar que elfuncionario no reúne aquellas condiciones, han de existir motivos bastantes quedeberán consignarse en la propuesta a fin de que los conozca el Ministro antes deacordar lo que estime procedente, porque como tiene declarado esta Sala, resol-viendo casos análogos en la Sentencia de 12 de julio de 1929, la realidad de loshechos significa una verdadera postergación, y aunque ésta sea de naturaleza distinta

155

ENRIQUE SERRANO GUIRAOO

artículo 62 del Reglamento de 7 de septiembre de-1918, de ejecución dela Ley de Bases de funcionarios, que los fines del trámite de audienciay de formación del pliego de cargos son distintos, porque los de la audien-cia se refieren a- trámites de defensa, que necesita el conocimiento deldiligenciado y requiere para ello la manifestación y vista del expediente.y, en cambio, los del pliego de cargos tienen por objeto la acusación ad-ministrativa. La omisión del trámite de audiencia, dice la Sentencia de1 de abril de 1925, no.queda compensada y subsanada con la formacióndel pliego de cargos y su entrega a los interesados para que los contesta-ran en el plazo perentorio de cuatro días, sin tener conocimiento de lasdiligencias practicadas, ni poder, en consecuencia, rebatir lo que deellas resultare en su perjuicio. Los textos explícitos de los artículos 62 y66 del Reglamento de 7 de septiembre de 1928, claramente estatuyenesta formalidad con absoluta independencia de la proposición y contesta-ción de cargos al disponer el primero que. en vista de las pruebas y actua-ciones practicadas, y después de diligenciado el pliego dé cargos, haráel instructor la propuesta fundamentada de responsabilidad, la que se no-

a la correccional o disciplinaria, no puede prevalecer sin causa conocida, porquea ello se oponen los más elementales principios de justicia y de equidad, y porquede no ser así quedaría desamparado el derecho de defensa del funcionario, máximesi como en el caso de autos sucede, aquél sólo fue oído verbalmente sin la debidaantelación y advertencia previa de los carpos o deficiencias que se le imputabanpara aue en condiciones pudiera contestarlos (Sentencia de 2 de enero de 1932).—BENEFICENCIA : La Sentencia de 4 de junio de 1924, de acuerdo con lo que dis-pone el art. 57 de la Instrucción de 14.de marzo de 1889, declara que establecido-en el mencionado precepto como trámite indispensable en el expediente de c'wsiji-cación, la audiencia de los representantes de las fundaciones y de los interesados ensus beneficios, teniendo que ser citados directamente cuando fueran conocidos, lafalta de aquélla en debida forma constituye un vicio procesal de importancia, y esfundamento legal aprcciable para acoger la petición de nulidad de la R. O., porestimar que no se cumplió tan esencial requisito con el sólo anuncio en el BoletínOficial de la provincia (la misma doctrina en la de 21 de diciembre de 1935). Esnula la resolución por la que se nombra copatronos sin audiencia de la Fundación

,misma, en aplicación del art. 2.«. Base 10, de la Ley de 19 de octubre de 1889, queno se desconoce por precepto slguno del Reglamento del Ministerio de EducaciónNacional de 30 de diciembre de 1918 (Sentencia de 13 de mayo de 1948). La pér-dida del cargo de patrono de una fundación no puede imponerse sin expedientegubernativo, y, por tanto, sin audiencia del interesado (Sentencia de 5 de mayo-de 1949Í. Igualmente procede en la separación de Secretarios-administradores, segúnla R. O. de 31 de octubre de 1902 (Sentencia de 11 de febrero de 1915), y para laseparación de' cargo de Patrono, vinculado a un título nobiliario, aunque éstos nofueran reconocidos por la Constitución (Vid. Sentencia de 5 de mayo de 1949).—CON-CESIONES : La Sentencia de 17 de junio de 1942 declara que el trámite de audienciaes obligatorio y en contra de su concesión no cabe alegar como justificación de laconducta de la Administración, que en rigor, tan sólo se ventilaba la supuesta in-fracción de normas a que la empresa recurrente debía someterse por el hecho deser un servicio público en los términos del Real Decreto-Ley de 12 de abril de 1924,pues en todo caso es regla general escuchar las explicaciones, y, en su caso, excul-paciones de la empresa a quien se atribuyen extralimitaciones en el cumplimiento

156


tincará al expedientado para que pueda alegar ante el Ministerio res-pectivo cuanto estime conveniente a su defensa, y ordenar el segundo, conidéntica finalidad, que se comunique al funcionario que va a ser objeto depropuesta de separación o cesantía, indicándole sucintamente la causa enque se funda (Sentencia de 15 de junio de 1926).

Es distinto el trámite de comunicación del oportuno pliego de cargos,de la notificación al interesado de la propuesta fundamentada que con elexpediente eleve al instructor a la Superioridad, pues en dicho momentose otorgan al funcionario cinco días para que alegue cuanto en relacióncon la corrección propuesta, estime conveniente a su derecho, y precisa-mente este trámite de audiencia, diferente del antedicho y orientado aotra finalidad, e9 el que aparece totalmente omitido (Sentencia de 20 deabril de 3943).

En la Sentencia de 15 de junio de 1935 se declara que el acuerdo dela Administración ha de anularse por adolecer de un vicio sustancialcomo es el que el traslado de cargos tuviera lugar antes de practicarninguna actuación, y no haber concedido después la audiencia obliga-

de su deber o ejercicio de su derecho. Es indudable que tratándose de una resolu-ción cuyos preceptos afectan a un estado de derecho que se altera, negando la efi-cacia a un acuerdo recaído en expediente que se siguió a instancia de parte legí-tima, como era el de la prórroga de las concesiones de ..., la resolución no podíarecaer sin sujetarse a las normas de procedimiento correspondientes, ya que ellasson garantías de justicia de las que no puede en modo alguno prescindirse (Sen-tencia de 6 de noviembre de 1935). Es nula la resolución del expediente en quese omite el trámite de audiencia a la sociedad que venia explotando un aprovecha-miento en la zona marítimo-terrestre, cuando aquella ponía fin a las actuacionesencaminadas a determinar si se hallaba o no en condiciones legales el citado apro-vechamiento (Sentencia de 4 de marzo de 1947). El trámite es necesario en losexpedientes que se instruyan para depurar el cumplimiento de las condiciones esta-blecida.- en las concesiones de terrpnos en África, de acuerdo con el Decreto de 22de junio de 1911 (Sentencia de 10 de febrero de 1917).—CONTRATOS: Es nece-saria la audiencia en la resolución de incidencias derivadas de contratos de ObrasMunicipales (Sentencia d e 9 de julio de 1935). Igualmente, en los casos en que seformula reclamación por aumento del gasto abonable por alteraciones de obras(Sentencia de 21 de noviembre de 1934).—REQUISA: La falta de audiencia al in-leresado en el expediente de valoración constituye un vicio de nulidad (Sentenciade 3 de octubre de 1950).—R. AGRARIA: No cabe entender que para esta clasede expedientes, aun reconociendo su carácter especialísimo, no sean aplicables lasdisposiciones de la Ley y el Reglamento de procedimiento, que tienen un carácterde generalidad al que solamente podría oponerse con éxito una prescripción claray concreta en contrario, prescripción que no contiene la Ley de Reforma Agraria, nilógicamente puede deducirse de su texto, ni aun del propósito en que está ins-pirada, porque es un principio de ética jurídica que nadie debe ser condenado sinser oído (Sentencia de 4 de junio de 1943).—MONTES: Es preceptivo el trámiteen favor de los Ayuntamientos interesados en el aprovechamiento de un monte(Sentencia de 17 de diciembre de 1930). Vid. nuestro estudio: El procedimientoadministrativo en los deslindes de montes públicos, publicado en el número 2 deesta Revista, págs. 109 y ss.—AGUAS: La omisión del trámite de audiencia cons-tituye un defecto sustancial que vicia el procedimiento desde el momento que ese

157


toria, con Jo que es visto que este trámite preceptivo no se cumplió ensu verdadera esencia y finalidad.

B) Las declaraciones del interesado en el expediente.

Por íratarse del trámite más calificado (el de audiencia), no puedeconfundirse ni tenerse por cumplido con el mero hecho de rendir decla-ración (Sentencias de 29 de marzo de 1943, 26 de marzo de 1941 y 27de octubre de 1931), pues no es esa la letra y. el espíritu de la dispo-sición que la impone (Sentencia de 23 de mayo de 1935).

La Sentencia de 31 de marzo de 1925 dice que no puede estimarseque sustituya a aquélla (la audiencia al interesado) la simple declara-ción que rinde al inculpado cuando se le interroga acerca de los hechosque motivaron la formación de las diligencias, sin darle ocasión, ade-más, con la audiencia referida, para que pueda no solamente formularlos descargos que estime pertinentes en vista de las inculpaciones que sele hagan, sino también para que proponga las pruebas que considereconvenientes a su derecho.

La alegación de que fueron oídos los interesados declarados respon-sables por el hecho de que prestaron declaración en el expedienteinstruido, no puede prosperar, pues fácilmente se comprende tratarse dedos elementos distintos; uno, aquel en que se les tomó declaración,para esclarecimiento de los hechos, base para después formular cargo9en contra de los que aparecían responsables, y otro, aquel en que una

requisito debió llenarse, e invalida consiguientemente la resolución, por la que seimpone al denunciado la ejecución de determinadas obras en la presa y módulodel aprovechamiento de aguas que disfrutaba, se le impone una multa y se ordenainstruir expediente de caducidad (Sentencia de 21 de diciembre de 1948). La fija-ción del caudal necesario a las concesiones de aprovechamientos habrá de hacersecon audiencia de los interesados (Sentencias de 7 de octubre de 1921, 20 de febrerode 1924, 30 de abril de 1918, entre otras), como si se trata de inscripción de losaprovechamientos en el registro especial (vid. las Sentencias anteriores, la. de 23de octubre de 1944 y 20 de marzo de 1951). No se pueden alterar las condicionesde la concesión sin audiencia del interesado (Sentencia de 2 de julio de 1917). Laanterioridad de una concesión crea en favor de su titular un derecho del que nopuede ser despojado sino en debida y legal forma, con su audiencia y previaexpropiación (p. e., Sentencias de 30 de noviembre de 1899). En varias decisionesse declara que no era necesario el trámite de audiencia de terceros interesados conarreglo al régimen común en los expedientes de nuevas concesiones porque su tra-mitación só!o había de ajustarse a la Instrucción de 1883 (así, Sentencias de 30 deabril de 1918 y 7 de octubre de 1916), pero en el Real Decreto de 7 de enero de 1927se dispone «En el Ministerio, los expedientes se tramitarán y resolverán y en laforma y plazo que señala el Reglamento de Procedimiento Administrativo (art. 16).Con lo expuesto croemos queda satisfecha la exclusiva finalidad a que nos referimos-en el texto.

158

EL TRÁMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

vez formulados dichos cargos, concretos contra presuntas responsabili-dades determinadas por las actuaciones practicadas, se les dé vista delo instruido para que opongan sus razones, se descarguen y aporten prue-bas si a su defensa conviniere, puesto que las declaraciones prestadas,nada podían suponer para las posteriores consecuencias, puesto quebien pudo resultar que de las declaraciones, tanto de los inculpados comode los demás testigos que depusieron en el expediente, no aparecierancargos contra ninguno, o contra varios solamente de los presuntos res-ponsables (Sentencia de 31 de diciembre de 1931).

El inadmisible como audiencia del interesado, para los efectos delexpediente gubernativo que no consta se haya formado, el hecho deque en las actuaciones de carácter penal que se instruyeron contra elmismo y otros, les fuera recibida declaración, pues se trata de procedi-mientos totalmente distintos, sin que lo actuado en uno de ellos puedeinfluir en el otro, como se demuestra por la incompatibilidad que seestablece entre los mismos por el art. 703 del Código de Justicia Militar(Sentencia de 29 de marzo de 1933).

C) De diversas actuaciones del interesado.

El trámite de audiencia no puede estimarse suplido por el recursode reposición interpuesto por el interesado (Sentencia de 9 de juliode 1935).

La audiencia en modo alguno puede entenderse cumplida en su ver-dadera esencia y finalidad por las cartas cruzadas entre los sujetos inte-resados, y que uno de ellos acompañó a su propuesta de destitución (Sen-tencia de 15 de diciembre de 1942).

El hecho de. reclamar un expediente al Ayuntamiento interesado noes oírlo, ya que lo primero es pedir medios de prueba para instruirse elTribubunal (Económico), y lo segundo es oír las alegaciones de defensaque presente el demandado (el Ayuntamiento, en reclamaciones contraexacciones), dice la Sentencia de 5 de enero 1932.

El informe dirigido por la representación del interesado, no puedeequivaler a la audiencia que debió dársele (Sentencia de 28 de juniode 1933).

La falta de audiencia no puede estimarse subsanada por la circuns-tancia de que los interesados ejercitarán el derecho de apelación, por-que la audiencia de aquéllos debe proceder a la resolución del expedien-te en la primera instancia (Sentencia de 7 de marzo de 1950).

Los medios de legítima defensa, solemne y repetidamente consagra-dos en la Ley de 1889, no puede estimarse como ejercitados por mani-festaciones generales y vagas, que antes de solicitar ser oído, el intere-

159

ENniQUE SERRANO CU IRADO

sado hiciera con referencia a incompletas noticias oficiosas llegadas a suconocimiento (Sentencia de 23 de diciembre de 1920).

En la Sentencia de 9 de julio de 1935, en relación con incidenciasderivadas de un contrato municipal, se dice que no cabe confundir laintervención de la contrata en los trabajos previos de reconocimiento paraformular los cargos, con la audiencia que con vista del expediente sedebió dar para que alegara lo que estimase conveniente a su derecho.

La audiencia a los interesados no ha de entenderse cumplida en basoa su práctica en una actuación anterior, que, en todo lo demás, paranada se tiene en cuenta, mucho menos cuando databa casi de veinteaños, en cuyo período, tan largo, era bien previsible cualquier altera-ción de las diversas condiciones de los aprovechamientos; ni era tam-poco dable que se tuviere por suplida por la posición de datos recogidospara los estudios de un pantano que afectaba a aquella zona, pues queesto responde a propósitos semejantes, pero distintos, atendido su carác-ter general, y uno puede sustituir a los que procure un reconocimientodirecto, ordenado expresamente con finalidad tan específica y concretacomo es la de apreciar con toda exactitud las condiciones de un apro-vechamiento determinado, y todavía se imponía de modo más inexcu-sable el reconocimiento y la audiencia en el caso y momento en quequedaron omitidos, si se advierte que el efectuado en la fecha remotade 1914, se refirió sólo el aprovechamiento de la comunidad, y luego,cuando se prescinde de estos trámites, el expediente afectaba además aotros interesados (Sentencia de 13 de diciembre de 1944).

7.—LA CONDICIÓN DE INTERESADOS EN EL TRÁMITE DE AUDIENCIA.

Las normas de procedimiento condicionan la actividad jurídica dela Administración, y su observancia es requisito de validez del expe-diente y de la resolución que le ponga término. A través del procedi-miento administrativo, como forma de relación jurídico-administrativa,se operan una serie de actuaciones de la Administración que puedenafectar a la situación jurídica de los administrados, reconociendo underecho u otorgando una gracia; limitando una facultad o imponiendoun deber o una carga.

Cuantos particulares puedan resultar afectados en su situación jurí*dica por consecuencia de los actos de la Administración, han de consi-derarse, en principio, como interesados a los efectos del procedimientoadministrativo, y concretamente, en cuanto al trámite de audiencia.

Ahora bien, la condición genérica de interesado admite distintascualificaciones en base a la intervención o no en el desarrollo del pro-cedimiento y a la legitimación requerida para tener acceso al mismo.

160

EL T1ÍAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En cuanto a la primera nota, algunos Reglamentos establecen la di-ferente condición de interesados y de reclamantes (12), y de interesadosy de terceros (13). En relación con la segunda, las diferencias entre losdistintos Reglamentos son más sensibles, pues se exige la titularidadde un derecho subjetivo, de un interés directo o de un interés justificado,y también de un derecho o un interés legítimo (14); en todo caso, laviabilidad de la pretensión exige una relación entre el derecho o elinterés, y la resolución' administrativa. Igualmente, y en razón delamplio campo en que se desarrolla la acción de la Administración y ladiversidad de modos puestos en práctica, para el cumplimiento de losfines, la legitimación en vía administrativa tiene una base mucho másamplia que la de en vía contenciosa. No obstante, en la misma órbitadel procedimiento administrativo la legitimación en base a un interéslegítimo puede ser ampliada o restringida en su estimación concreta,ante la dificultad de una configuración objetiva, valedera con caráctergeneral, del interés legítimo.

La Ley dr 1889 sólo habla de interesados. Si la resolución adminis-trativa que se adopta ha de afectar no sólo a la situación meramentede hecho, sino también a \n situación jurídica del particular, éste goza

(12) Así, el art. 115 del Reglamento de la Subsecretaría de Justicia establece:Cuando en este Reglamento se emplea la palabra reclamante, se refiere solamentea aquel interesado individual o social que incoó el expediente de que se trata enprimera o en única instancia; cuando se emplea la palabra interesado, se refierea todas las personas, naturales o jurídicas, que tengan un interés directo in el expe-diente, sean o no reclamantes (vid. también los arls. 96, 104 y 105).

(13) El capítulo II, del título I, del Reglamento de Gobernación de 1947, de losinteresados en el procedimiento, regula la capacidad y comparecencia, las peticio-nes colectivas y la intervención de terceros (arts. 40 a 45). Y referencias a los terce-ros, en los Brts. 9.' (sobre recusaciones y abstenciones), 87 (respecto al derecho deinformación) y 93 (régimen de las notificaciones). En el art. 45 se dispone: Entodo caso, corresponde a la autoridad que resuelva el expediente decidir si ha detenerse o no por interesados a los terceros, comparecientes o no. En la afirmativa,se entenderá con ellos y surtirá iguales efectos el procedimiento que respecto dequienes hayan sido partes desde un principio .. Y en el 150, núm. 3: Las dispo-siciones dictadas en cualquier procedimiento sólo podrán impugnarse por quieneshayan figurado como interesados en él.

(14) En la Orden de 3 de diciembre de 1947, del Ministerio de EducaciónNacional, publicando <-l texto refundido de las disposiciones vigentes sobre tramita-ción de recursos, se dispone: Sólo serón admisibles los recursos interpuestos porel titular del derecho administrativo que se estime lesionado por la resolución recu-rrida, por lo que no se tramitarán los de simple carácter objetivo (art. 2.°). En elde Gobernación, art. 150, núm. 2: Estos recursos podrán interponerse siempre quelas Leyes no lo prohiban y se trate de decisiones que reúnan los siguientes requi-sitos: 1.° Que no hayan causado estado. 2.» Que afecten a un derecho o interés legí-timo del reclamante. De interés justificado y de intereses directos, en el Reglamentode la Subsecretaría de Justicia (vid. arts. 96, 104 y 105). Pueden promover reclama-ciones contra los actos de la Administración económica todas las personas a cuyosparticulares intereses afecten aquéllos de modo directo... (art. 15, R. D. de 29de julio de 19241.

161


de titulo suficiente para pedir su reconocimiento como interesado, y laAdministración tiene el deber de concederle el trámite especial de comu-nicación del expediente y audiencia para la alegación y prueba de loque estime conveniente.

La jurisprudencia sostiene también la condición amplia de intere-sado. Así, la Sentencia de 14 de abril de 1948 declara que la generali-dad en el expresarse del precepto de la Ley (Base 10, art. 2.°, Ley de 19de octubre de 1889) no consiente ceñir su alcance a las personas quehayan instado la declaración de un, derecho o la reparación de un dañoo vulneración jurídica, sino la de interesados, y no cabe duda qive en elcaso de Autos, la Sociedad actora, tenia positivo y evidente interés enmateria que tan directamente la afectaba (obligación de contribuir alsostenimiento de un Jurado Mixto; la misma doctrina en la Sentenciade 17 de junio de 1942).

Las decisiones jurisprudenciales que se recogen a lo largo de este es-tudio, especialmente las referidas a la obligatoridad del trámite, cali-fican y distinguen la condición de interesado.

8.—PERÍODO PROCESAL DE CONCESIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA.

El trámite de audiencia por su fundamento y fines debe evacuarseen el estado procesal más propio para satisfacer el derecho de defensay para que la Administración, previamente a la adopción de su acuerdoquede suficientemente informada no sólo por cuanto conste en el res-pectivo expediente, sino por las alegaciones y pruebas que con vistas delmismo formule el particular.

Por ello, la Base 10 de la Ley de 19 de octubre de 1889, con todaclaridad, estatuye que la concesión del trámite de audiencia se verifi-cará una vez que los expedientes instruidos se encuentren preparadospara su resolución (15).

En el artículo 1.° de la Orden de la Presidencia de 5 de juniode 1949, se reitera el mismo texto, y el art. 2.° dispone que : se entenderáque un expediente se encuentra preparado para su resolución cuando laAdministración haya reunido todos los datos y elementos de juicio quehayan de servir de base para la redacción de la correspondiente pro-puesta

En el Reglamento de Gobernación, art. 89, se señala: Para que enun expediente pueda hacerse propuesta de resolución será necesario •1.°, que ios interesados en el mismo tengan conocimiento de los docu-

(15) En el mismo sentido, p. e., el Reglamento del Ministerio del Ejército (atículo 20), y de Agricultura (art. 18).

162

EL TRAMITR DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

meatos que en él obren o sirvan de base a la propuesta; 2.°, que, envista de ello, se les permita alegar, sujetándose a lo dispuesto, lo queconsideren conveniente a su derecho.

Y en el Decreto de 17 de mayo de 1946 (Ministerio de O. P.), sedispone que el trámite de la audiencia a los interesados se cumpliráuna vez que los expedientes se hallen completamente instruidos y pre-parados para su resolución (artículo 1.°). Se entenderá que un expe-diente se encuentra preparado para su resolución cuando la Adminis-tración haya realizado todos los actos de gestión necesarios para aportaral mismo cuantos antecedentes y datos permitan formar juicio sobre lacuestión planteada y formular una propuesta de resolución en cuantoal fondo del mismo (art. 2.°). La audiencia de los interesados será, diceel art. 3.°, precisamente el último trámite de dicho período de gestióny procederá de manera inmediata al dictamen o propuesta de resoluciónque formule el Negociado.

Si los preceptos reglamentarios contribuyen a la concreción de laLey, la jurisprudencia se ha preocupado de mantener la necesidad deque el trámite se otorgue en el período procesal señalado sin admitirinterpretaciones que pudieran restringir o anular la finalidad y eficaciapráctica que se le atribuyen.

La Ley de Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1889,inspirada en el principio procesal que impide la privación de defensa,ya consignó en la Base 10, de su art. 2.°, que «instruidos y preparados losexpedientes para su resolución, se comunicarán a los interesados paraque dentro del plazo que se señala y sin que pueda bajar éste de diezdías, ni exceder de treinta, aleguen y presenten los documentos o justi-ficaciones que consideren conducentes a sus pretensiones..., sin que lostérminos del Reglamento, «instruido el expediente, preparada su reso-lución y antes de extender el dictamen, se comunicará su estado a losinteresados», pueda alterar el texto y alcance de la Base de la Ley des-arrollada por el Reglamento, tii en realidad la alteran en el sentido deque la audiencia sea anterior al dictamen del Cuerpo consultivo (aquíel Consejo de Ferrocarriles), y que, por lo tanto, se entienda cumplidoel trámite por la intervención anterior de los interesados, reducida enel caso a su reclamación a la Superioridad, porque es notorio que plan-teada la cuestión en ese momento, el expediente fue su consecuencia, ylo actuado, como las apreciaciones y fundamentos que se produjeran,ni los conoció la parte, ni tuvo ocasión, ni lugar, para aducir lo queestimare pertinente, en apoyo de sus pretensiones, de lo que se infiereque la supresión de la audiencia en la oportunidad prevista por la Ley,de hallarse el expediente instruido y preparado para ser resuelto, impli-ca positiva indefensión en pugna con los dictados de la Ley y del Regla-

163

ENRIQUE SEBH4NO GUIRADO

mentó para evitarla y también como garantía de acierto en la resolución(Sentencia de 17 de enero de 1945).

Cuando un expediente administrativo llega al estado de poder serresuelto, es el momento en que habrá de ponerse de manifiesto a laspartes para que puedan, con el debido conocimiento de causa, formu-lar en él las alegaciones que estimen procedentes (Sentencia de 14 deenero de 1910).

La Sentencia' de 25 de junio de 1948 declara que reo basta para con.siderar cumplido el trámite'de dar audiencia a los interesados, el reali-zarlo en cualquier momento de la tramitación, sino que, precisamente,ha de verificarse para que tenga eficacia y validez legal, cuando unidoitodos los informes conducentes a la formulación del dictamen prepara-torio de la resolución, puedan los interesados, conociéndolos, rebatirlosy aportar los documentos y justificantes de sus alegaciones, a fin deque éstas puedan ser tenidas en cuenta al redactarse tal dictamen, sinque válidamente pueda anticiparse tai audiencia, ya que, según el ar-tículo 68 del Reglamento de Fomento, los expedientes han de permane-cer secretos para los interesados hasta que estén en situación de formu-larse el dictamen básico de su. resolución.

El trámite de audiencia, dice la Sentencia de 12 de marzo de 1925.no produce efecto cuando no se concede inmediatamente antes de exten-der el dictamen de resolución.

Por ello, habiéndose practicado después del trámite de audienciaunas diligencias no solicitadas por el interesado, sin darle nueva vista oaudiencia, dicho trámite, el más importante y obligado, no quedó cum-plido en su verdadera esencia y finalidad (Sentencias de 5 de diciembrede 1944 y 14 de octubre de 1940).

La audiencia, en el procedimiento disciplinario, ha de extendersea la propuesta de resolución y concederse inmediatamente después (Sen.tencia de 12 de julio de 1934, en relación a funcionarios municipales;vid. artículos 62 y 66 del Reglamento de 7 de septiembre de 1918).

La audiencia que ha de concederse, declara la Sentencia de 28 dejunio de 1933, no es la que se verifica ante determinados órganos, sinocuando completados todos los datos del expediente, está éste en situa-ción de ser resuelto por el Ministerio.

En cuanto a los supuestos de recursos de alzada se establece y aplicala misma doctrina.

Así se ha declarado que en los recursos de alzada, procede igual-mente la audiencia a los interesados antes de que se formule la pro-puesta de resolución de los mismos, sobre la base de poner de mani-fiesto todo lo actuado para que aquéllos puedan presentar cualquier do-cumento que estimen pertinente a su derecho (Sentencias de 25 de

164


mayo y 16 de junio de 1949). Todo ello sin perjuicio de las limitacionesque establecen determinados Reglamentos (16). Y a nuestro parecer,siempre que concurran las circunstancias que hacen ineficaz el trámite.Más adelante analizamos el problema relativo al ámbito procesal deltrámite de audiencia.

Un problema relacionado con el acuerdo de concesión del trámitees el de la notificación a los interesados de la puesta de manifiesto delexpediente para su examen y evacuación de la audiencia.

Esta notificación se encuentra sometida al mismo régimen que cual-quiera otra. Son aplicables, pues, la Ley de Bases de 1889 y lo quedispongan especialmente los Reglamentos de Procedimiento Administra-tivo (17). Y con el fin de que no pueda soslayarse la efectividad deltrámite de audiencia, debe guardarse rigurosamente el orden establecidoen el empleo de las distintas formas de notificación (18).

Así, por jemplo. sirva la Sentencia de 14 de abril de 1942, según lacual, no se cumple el trámite de audiencia al interesado (al funcionarioinculpado), cuando se notifica la apertura del período por edicto enBoletín Oficial, alegando que no tiene domicilio conocido, constandopor certificación aportada por el actor, que, autorizado debidamente,residía en un pueblo inmediato, y además, que en tal supuesto, los edic-tos habían de publicarse no solamente en el Boletín Oficial de la Pro-vincia, sino también en el del Estado.

9.—LA PUBLICIDAD DEL EXPEDIENTE COMO PRESUPUESTO DE LA REGULARIDADDEL TRÍMITE DE AUDIENCIA.

El trámite de audiencia exige, para corresponder a los fines dedefensa que lo justifican y al de ilustración y debida capacitación dela Administración pública, la comunicación del expediente a los inte-resados en el mismo.

Los Reglamentos de Procedimiento Administrativo Ministerial exclu-yen de la publicidad determinados documentos y actuaciones, pero unosy otras no afectan realmente al contenido del expediente en cuanto hade servir de base al derecho de alegación y prueba.

(16) Vid Orden de 5 de julio de 1949 y Decreto de 17 de mayo de 1946, re-lacionados con los Reglamentos de Procedimiento de la Presidencia y Obras Pú-Micas, respectivamente.

(17) Vid. la minuciosa reglamentación en el de la Subsecretaría del Ministeriode Justicia.

(18) Estos problemas- han sido estudiados en nuestro artículo. La notificaciónde los actos administrativos en la jurisprudencia, publicado en el número 1 de e6taRevista.

165


En este sentido, la Orden de 5 de julio de 1949 dispone, en su art. 3.°que «al dar vista a los interesados se pondrán de maniñesto cuantos do-cumentos constituyan el expediente, salvo los que tengan carácter reser-vado para la Administración. En el Reglamento del Ministerio de ObrasPúblicas (de acuerdo con el Decreto de 17 de mayo de 1946), se insisteen que la puesta de manifiesto del expediente se verificará sin exclusiónde documento alguno, salvo los que tengan carácter reservado para laAdministración (art. 4.°). Y en el de Gobernación se establece: 1.°, quelos interesados han de tener conocimiento de los documentos que obrencu el expediente o que sirvan de base a la propuesta (art. 89); 2.°, lapublicidad del procedimiento no se hará extensiva al contenido de lo-*cuadernos de extractos, ni a las notas o contranotas que se extiendanpor el funcionario que deba emitir una propuesta (arts. 88 y 81).

En el art. 62 del Reglamento de funcionarios de 7 de septiembrede 1918 se dispone, por una parte, la formulación del pliego de cargos,y, después, la notificación de la propuesta de responsabilidad, para queel interesado pueda alegar cuanto considere conveniente a su defensa;y en el art. 66 se establece que la propuesta de cesantía se notificará alfuncionario señalando sucintamente la causa de la propuesta en quese funde, para que el interesado pueda alegar por escrito lo que estimeconveniente a su defensa.

La jurisprudencia ha insistido en lo que pudiéramos llamar exten-sión total de la comunicación o publicidad de los expedientes.

Así, con arreglo a la Ley de 19 de octubre de 3889, el trámite deaudiencia del interesado en la resolución de un asunto ha de dárseleponiéndole de manifiesto «1 expediente para que pueda alegar con co-nocimiento de causa, y no puede ser sustituido por el escrito que él uotra persona en su nombre presente sin conocimiento de las actuacionesadministrativas (Sentencia de 11 de diciembre de 1918).

En la Sentencia de 6 de diciembre de 1906, aplicando la Ley deBases de 19 de octubre de 1889, ya se declaraba nulo el expedientepor haberse prescindido de la audiencia a los interesados conocidosdenunciantes o denunciados, mediante la comunicación de los expedien-tes a los mismos, cumpliendo el requisito de la publicidad.

Aun en el supuesto de haberse concedido audiencia al interesado,dice la Sentencia de 21 de diciembre de 1948, la evacuación del trámitees ineficaz cuando el expediente no contenía la denuncia que motivóel acuerdo confirmado en alzada, ni constaba tampoco que se hubierapracticado diligencia alguna encaminada al esclarecimiento de los hechosde tal denuncia.

;,Es obligatorio facilitar los dictámenes e informes de los órganos con-sultivos de la Administración? En principio, y por los distintos finesasignados al trámite de audiencia, debe optarse por la afirmativa. Si,

166


por el contrario, se considera que los informes y dictámenes son actua-ciones puramente internas, con una exclusiva ñnalidad de asesoramientode la Administración, creemos que es necesario distinguir dos supuestos:1) Que la emisión de la consulta tenga carácter preceptivo; en este casono debe sustraerse al conocimiento del administrado interesado en el trá-mite. 2) Quo sea potestativo de la Administración el solicitarla; puedeentonces estimarse como actuación reservada de aquélla.

El requisito de la audiencia al interesado no puede entenderse cum-plido, sino, por el contrario, falseado, cuando se trasladan unos cargosy -e reservan otros, porque ni la Corporación puede formar juicio delas posibles responsabilidades sin haber conocido la contestación a todcu>las imputaciones, ni el interesado tiene medios de solventar los reparosque a su gestión se formulen si de un modo determinado no se lo comu-nican (Sentencia de 11 de julio de 1940). En los expedientes administra-tivos disciplinarios, la audiencia ha de extenderse a las distintas acusa-ciones que contra el interesado se aporten en aquél (Sentencia de 18 dediciembre de 1945). El trámite de audiencia al interesado se ha depracticar dándole vista de lo actuado y de la propuesta de cargos for-mulada por el instructor (Sentencia de 14 de abril de 1942). La audien-cia ha de extenderse a la propuesta y a todas las actuaciones practicadas(Sentencia de 12 de julio de 1934)!

Y la Sentencia de 15 de marzo de 1926, que si bien es cierto queno constituye vicio esencial que anule el procedimiento, la concesión deltrámite de audiencia en momento distinto al que la Ley preceptúa cuan-do los interesados han tenido ocasión de exponer y han expuesto comoa su derecho convenía, con conocimiento de lo actuado, o cuando sealzaron con escrito razonado contra el acuerdo que les afectaba, es locierto que no puede estimarse subsanada la omisión si en dichos escritosexpresaron que no conocían ni las partidas en que se hubieran expedidolos pagos de las cantidades presupuestadas, ni aun siquiera en el acuerdode que apelaron se mencionaban, y se limitaron a citar algunas, porsi fueran ellas las que constituían los cargos que se les imputaban, y?as examinan en una forma hipotética, demostrativa de su desconoci-miento del expediente y de la falta de datos para formular la defensade sus derechos.

Sin embargo, la Sentencia de 13 de junio de 1940, que ha de esti-marse excepcional por su doctrina en cuanto parece limitar el trámiteal pliego de cargos, declara que habiéndose aportado al expediente unacertificación facultativa y la comparecencia que espontáneamente llevóa cabo un pariente de la interesada y trasladándose a ésta un pliego decargos que contestó ampliamente, con lo que quedaron cumplidos todoslos trámites esenciales, pues no lo es el de poner de manifiesto el expe-diente una vez terminado, como exige el Reglamento de 1918, puesto

167

ENRIQUE SERRANO CU IRADO

que el trámite de audiencia, que es el indispensable, está cumplido, yno habiendo en el expediente nada nuevo que no conozca la interesada,ese mero trámite no tendrá nunca el carácter de sustancial que paraacordar la nulidad se exige.

En la Sentencia de 25 de octubre de 1944, aplicando el Reglamentodel Impuesto de Derechos Reales, se declara que según el art. 106 delmismo, el presentador del documento suscribirá la matriz del recibo«y esta adición es trascendente porque constituye la garantía no sólo dela entrega del recibo, sino también del conocimiento de las prevencio-nes reglamentarias que en él han de consignarse», y que si la firmapor el interesado tiene tal alcance, no es menos manifiesto que la Admi-nistración, por medio de sus agentes, ha de cuidar que se cumpla esaformalidad, que sirve para establecer el orden del procedimiento en lasreclamaciones que puedan, suscitarse, y en el caso debatido resulta queno figura estampada la firma del presentador en la matriz del recibo,con lo que se da lugar a discutir si fue o no señalada fecha, o cuál fuerepara la comparecencia del interesado a fin de que conociera la liquida-ción girada.

10.—EL PLAZO PARA EL EJERCICIO DEL DERECHO A LA AUDIENCIA.

La Ley de Bases de 1889 dispone que la comunicación de los expe-dientes a los interesados, para que aleguen y presenten los documentoso justificaciones que consideren conducentes a sus pretensiones, se harápor un plazo que no será inferior a diez días ni superior a treinta. Entredichos límites la Administración goza de libertad para la fijación delperíodo durante el que los interesados podrán ejercer su derecho deaudiencia. Algunos de los Reglamentos se expresan en los mismos tér-minos; en otros, el plazo se establece en razón del domicilio de losinteresados, así en la Orden de la Presidencia de 5 de julio de 1949se dispone que será de diez días cuando tengan su residencia en Madrid,y se podrá elevar a treinta, si alguno o algunos de ellos se encuentrandomiciliados fuera de la capital; y en el de Gobernación se concedeun primer plazo de quince días, pero con la condición de que, dentrode los primeros cinco días de dicho período, manifiesten su propósitode personarse, pues en otro caso se entenderá que renuncian a su dere-cho, y que personados en tiempo y forma les será puesto de manifiestoel expediente durante los días que resten de los quince, a cuya expira-ción se iniciará un nuevo plazo para hacer las alegaciones que estimenconvenientes (art. 90).

En el régimen de funcionarios, una vez notificada la propuesta delinstructor, el interesado dispone de un plazo de cinco días para alega-

168


ciones ante el Ministro (art. 62); si se trata de cesantía por acuerdodel Consejo de Ministros, el plazo es de tres días (art. 66); y en el casode actuación de Tribunales de Honor, el período legal para la presen-tación de pruebas y descargos, es de cinco días, y después será citadopara que se defienda por sí o por tercera persona (art. 74, todos delReglamento de 7 de septiembre de 1918; en la Ley de 17 de octubrede 1941, de Bases de Organización y Procediminto de los Tribunales deHonor no se señala plazo para la audiencia al interesado establecido enla Base tercera).

Veamos ahora la jurisprudencia relativa al particular que exami-namos.

Las declaraciones del Tribunal Supremo relativas al plazo o períodode tiempo que ha de concederse a los interesados al fin propio del trá-mite de audiencia, no son muy numerosas, pero a modo de directivas,contribuyen a la más completa configuración de su régimen jurídico.Ello se explica por ser aplicable en general la doctrina sobre términosen el procedimiento administrativo.

Así la Sentencia de 5 de febrero de 1947 dice que los plazos quese concedan para evacuar el trámite de audiencia, entre los límitesmáximo y mínimo fijados por la Ley han de computarse descontando losdías inhábiles. La Administración no puede reducir el plazo establecidopor la Ley para el trámite de audiencia, en razón a que se determinaen defensa de los derechos del expedientado (Sentencia de 2 de abrilde 1943). El fundamento legal y doctrinal de la garantía que supone eltrámite de audiencia, desaparece forzosamente cuando no se otorga elpiazo mínimo legal (Sentencia de 23 de mayo de 1935).

Por ello, la Sentencia de 27 de febrero de 1915, declara que eltrámite de audiencia no puede tenerse por evacuado por el sólo hechode formular la mayoría del Municipio el pliego de cargos y por sucomunicación al Secretario, ordenándole que al día siguiente se pre-sentara en la sesión para exponer sus descargos, sin darle tiempo paraformularlos y sin facilitarle los medios para intentarlo.

Y en la de 2 de marzo de 1931, resolviendo sobre la interpretacióndel art. 72 del Reglamento de funcionarios de 7 de septiembre de 1918,se establece que «para presentar una prueba ya practicada ante Tribunalde Honor, es absolutamente necesario conocer los extremos a que lamisma deberá referirse, y que en el presente caso y tratándose decontrarrestar una acusación, era imposible hacerlo sin previa comuni-cación al inculpado de los cargos formulados contra él; de donde seinfiere que, disponiendo el citado precepto que «cuando aquél compa-rezca» se le darán a conocer los cargos, es evidente que la presentaciónde prueba efectuada, no podía tener lugar en aquel mismo instante; y,por ello, el Tribunal de Honor, al rechazarla al día siguiente de ser

169


•oída la interesada y la R. O. recurrida al aprobar este acuerdo por en-tender que la prueba debió presentarse ya practicada el mismo día de lacomparecencia, han interpretado erróneamente la letra y espíritu dedicho art. 72, por lo que es forzoso admitir que el plazo de cinco díasreiteradamente aludido no se da para practicar la prueba, pues enotro caso sería ilusoria semejante concesión atendida la notoria posibi-lidad de que bien por tratarse de actos cuya ejecución excediese de losmedios y atribuciones del interesado o de las facultades del Tribunal nrequerir operaciones técnicas, o salvar dificultades geográficas, resultas;:tan exiguo término a todas luces insuficiente para la efectividad del legí-timo derecho de defensa (19).

Jl.—LUGAR DE EVACUACIÓN DKI. TRÁMITE DE VISTA DÍX EXPEDIENTE.

La Ley de 1889 no provee sobre este punto. Como regla, el trámitede vista del expediente se verificará en la dependencia administrativaque lo haya tramitado y a las horas señaladas en la notificación cursadaal interesado a dicho objeto o en las hábiles de oficina para el pú-blico.

Así, concretamente, el art. 90 del Reglamento de Gobernación esta-blece que se dirigirá oficio a los interesados notificándoles que puedenpersonarse en la oficina donde radica el expediente y en las horas hábilesseñaladas al efecto les será puesto de manifiesto (20).

12.—LA COMPARECENCIA.

Como se ha sostenido en un estudio general sobre el procedimientoadministrativo (21). se puede, como en el procedimiento civil, establéen-la distinción de capacidad para ser parte, capacidad procesal, la legi-

(19) La doctrina que dejamos expuesta sólo es aplicable, sejzún la Sentenciade 23 de abril de 1949, a los supuesto» generales comprendidos en el régimen defuncionarios de la Ley y Reglamento de 1918. Así, declara que es inadmisibVcomo motivo de indefensión el señalamiento de un plazo de setenta y do? horaspara contestar a la propuesta de separación, en lugar del de cinco días que pres-cribe el Reglamento de Funcionarios Civiles de 1918, porque esta disposición, decarácter enérgico para los que desempeñan empleos o destinos del Estado, no tieneaplicación cunndo se (rain de los cuerpos que tienen ordenación especial, y ni elReglamento de policía, ni en la Ley de 8 de marzo de 1941, se fija semejante plazo,siendo patente que el funcionario demandante presentó su escrito al cwirto día, que-dando admitido, y sin alegar entonces que hubiera tenido dificultad para redactarlo,como lo hizo, con toda extensión.

(20) El Reglamento del Ministerio del Ejército, dispone que «los interesados osus representantes habrán de acudir al local destinado a audiencias públicas, endías y horas en que éstas tengan lugar, a fin de enterarse del estado de sus res-

170

LL TR IMITE DE AUDIKNCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

limación en causa y el poder de postulación. Su examen no es aquí ne-cesario ; basta a nuestro propósito hacer referencia a todas las cuestionesdel régimen jurídico del trámite que estudiamos, recogiendo los textoslegales de más interés que proveen sobre la comparecencia.

Entre otros, el Reglamento de Gobernación (art. 90) permite i losinteresados personarse, por sí o por medio de mandatario. El de laPresidencia del Gobierno, de 10 de agosto de 1892, dispone: Puedenpromover reclamaciones los interesados que estén en el ejercicio de susderechos civiles, los que acrediten ser representantes legítimos de losque no se hallaren en este caso y las personas que legalmente representena Corporaciones, Sociedades y demás entidades jurídicas; dichos inte-resados y representantes harán reclamaciones por sí o por medio demandatarios con poder en forma; únicamente se aceptará la representa-ción que no conste en documentos cuando se limite el representante aenterarse del curso de las solicitudes o expedientes (art. 17). El art. 20del Reglamento de 25 de abril de 1890 del Ministerio del Ejército, esta-blece : los expedientes se pondrán de manifiesto a los interesados o asus representantes legítimos. En el art. 40 del Reglamento para el Minis-terio de Marina de 25 de abril de 1890, al tratar de las notificaciones,dispone que tendrá lugar en el domicilio del interesado o del repre-sentante o apoderado. El de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia,especialmente su art. 96, establece : Pueden promover reclamaciones antela Subsecretaría y sostener ante ella las alzadas que procedan los inte-resados que se encuentren con la capacidad legal necesaria con arregloa las leyes que la regulan en cada caso; por las personas naturales queno la disfrutan, las promoverán y sostendrán sus representantes legales,s; cuentan con las autorizaciones que pudieran necesitar con arreglo aderecho; por las personas jurídicas, sus representantes legaies con losrequisitos necesarios; tanto los interesados capaces como sus represen-tantes legales y los de las personas jurídicas, pueden comparecer por símismos o por medio de mandatarios con poder general o especial quesea bastante al efecto; pero los representantes legales de las personasjurídicas sólo podrán hacerlo cuando estén facultados para sustituir supoder. Y en el del Ministerio de Agricultura, con referencia al trámitede audiencia, establece que los interesados, personalmente o por mediode mandatarios con poder bastante, podrán... (art. 18). En el Procedi-miento Económico-administrativo, los arts. 15 y siguientes.

pectivos expedientes, para utilizar el derecho que les reconoce el párrafo anterior(ultimados y preparados); si no comparecieren ron tal objeto dentro de los treintadías siguientes al en que el expediente se encuentre en estado de resolución séentenderá que nada tienen que alegar y renuncian al mencionado derecho» (art. 20).

(21) El ya citado de ROYO-VILLANOVA, El procedimiento..., pág. 78.

171

ENRIQUE SERKANO CU1RAD0

13.—ÁMBITO PROCESAL.

Es otra de las cuestiones de interés en. el régimen jurídico del trámitede audiencia. En ciertos casos, por ejemplo, cuando la norma generalestablece un período para información pública durante el cual se admi-ten alegaciones de los particulares interesados, es conveniente saber sila asistencia al llamamiento produce los efectos de la audiencia; o cons-tituye una intervención distinta; o es simplemente preparatoria, inclusobase para la legitimación a los fines del trámite especial que venimosestudiando.

Con arreglo a la Ley de 19 de octubre no existe verdadero problema.En ella se dice: Instruidos y preparados los expedientes para su resolu-ción. Así queda delimitado el trámite y el momento procesal de verifi-cación. Sin embargo, la distribución de competencias y la eficacia delprincipio de jerarquía, básico de nuestra estructura administrativa, per-mite la utilización de una serie de recursos gubernativos que originansucesivos acuerdos de los órganos superiores, y es entonces cuando seplantea la cuestión de saber si en cada una de las instancias es tambiénpreceptivo el trámite de audiencia.

Los términos de la ley permiten otorgar a la misma un alcance ge-neral, porque si la misma no establece limitaciones, no es, admisiblecercenar el derecho de alegación y defensa, atendiendo a los fines quejustifican el trámite de audiencia y a los fundamentos del mismo procla-mados reiteradamente en la doctrina del Tribunal Supremo. Sin em-bargo, el principio de economía procesal, la rapidez del procedimientoadministrativo como una de sus características, y la misma eficaciapráctica, que se persigue por la comunicación del expediente y audien-cia de los interesados, han motivado que los Reglamentos provean sobreel particular y que la jurisprudencia haya señalado unos límites al prin-cipio general de que la audiencia a los interesados ha de concederse entodas las instancias.

A) TJOS preceptos reglamentarios.

En la Orden de 5 de julio de 1949, ya citada, se dispone por su ar-tículo 5.°: En aquellos expedientes en que esta Presidencia haya deresolver, en virtud de recursos de apelaciófi o alzada contra resolucio-nes de Organismos dependientes de ella o de Departamentos ministeria-

172


les, solamente se dará audiencia a los interesados en el caso de que nolo hayan tenido antes de dictarse la resolución de que se recurre.

El Decreto de 17 de mayo de 1946, dictando normas aclaratorias delart. 57 del Reglamento de Procedimiento del Ministerio de Obras Pú-blicas, de 23 de abril de 1890, se expresa en parecidos términos. Así,en el art. 5.", dispone : En los expedientes de que conozca el Ministerio,en virtud de recursos de apelación o alzada, o en que por precepto expresode' la ley deba r(n>isar las resoluciones dictadas por organis>nos provinciales,no se concederá nueva audiencia a los interesados; pero si éstos no hu-biesen sido oídos en la primera instancia, se anulará en todo caso laresolución recurrida o revisada y se devolverá el expediente a la oficinade procedencia para que dicte nuevo acuerdo, previo el cumplimiento deltrámite de audiencia.

El art. 163 del Reglamento del Ministerio de la Gobernación de 31de enero de 1947, señala también que la audiencia a los interesados nose dará en los recursos de reposición o reforma, a no ser que, por con-secuencia de las actuaciones practicadas posteriormente, procediera dic-tar resoluciones que agravase para el interesado la recurrida.

Y el art. 18 del Reglamento general de procedimiento administrativodel Ministerio de Agricultura, de 14 de junio de 1935, aplicable al deIndustria y Comercio, se^ún lo dispuesto en la Orden de 25 de juniode 1942, establece que la manifestación de los expedientes a los inte-resados, para su instrucción y presentación de documentos y justificantesque estimen pertinentes a su derecho, se observará tanto en primera ins-tancia como en la tramitación de recursos que se entabica contra lasresoluciones de los centros provinciales y centrales depedientes del Mi-nisterio.

En cuanto al procedimiento económico-administrativo, consúltense losart». 89 y 70 del Reglamento de 29 de julio de 1924.

B) La jurisprudencia.

La audiencia a los interesados, declara la Sentencia de 26 de abrilde 1947, ha de concederse en todas las instancias.

Si por regla general, dice la Sentencia de 15 de octubre de 1907, losinteresados sólo son oídos una vez, es porque en seguida se dicta reso-lución, y en cuanto adquiere carácter de firmeza, no puede ser variada;pero claro es que si se dicta segunda resolución, modificando, comple-mentando o aclarando la primera, con mayor motivo deberán ser oídos;porque si la primera puede ser de índole discrecional, la segunda no

173

ENRIQUE SERRANO GUISADO

puede serio por haber creado un estado de hecho que impone deberesmutuos, y si en ei primer caso no hay obligación de oír al interesado quesolicita una gracia, mayor será la obligación de oírle cuando defiendeun derecho y con esa audiencia puede lograr que sea reconocido y res-petado (Sentencia de 23 de abril de 1932).

El trámite de audiencia no puede entenderse cumplido por el hechode haberse observado anteriormente, pues lo fue en relación y dentrode procedimiento distinto, a solicitud del interesado y por causa dis-tinta (Sentencia de 26 de octubre de 1946).

Cuando se trata de una controversia jurídica totalmente distintade la planteada y plenamente discutida y resuelta, no cabe estimar elnuevo expediente como continuación del anterior, para justificar coaello la omisión del trámite de audiencia preceptivo (Sentencia de 17de noviembre de 1930).

Es inadmisible prescindir de diligencia tan esencial como es el trá-mite de audiencia, a título de que fue ya practicada en una actuaciónanterior (Sentencia do 13 de diciembre de 1944).

Aun en el supuesto de que se trate de problemas idénticos al de otroexpediente anterior, bastaría advertir que se estaba tramitando un expe-diente distinto para tener por infringidos los preceptos que establecenel trámite de audiencia (Sentencia de 17 de noviembre de 1944).

Si se transforma esencialmente por la Administración la naturalezay objeto del expediente, sin que de tal novedad se dé conocimiento alinteresado, ha de declararse incumplido el trámite de audiencia (Senten-cia de 14 de diciembre de 1900).

La tramitación de los expedientes administrativos ha de tener lugarcon intervención o audiencia de los interesados, y, por ello, cuando ensegunda instancia se han practicado pruebas no propuestas en la pri-mera, que el interesado, por haberse prescindido de él en la segundainstancia, no ha podido conocer ni intervenir en ella9, no obstanteafectarle directamente, se le priva de una garantía que la Ley le concedoy que ha de tener efectividad (Sentencia de 9 de junio de 1903).

La alegación probada de no haber sido oído en la ampliación delexpediente de destitución, es título bastante para revocar la sentenciadel Tribunal provincial que confirmó la destitución del funcionario (Sen-tencia de 5 do febrero de 1947).

En el supuesto de que se hubiera concedido y evacuado el trámitede audiencia es necesario que se otorgue también en las sucesivas amplia-ciones del expediente (Sentencia de 7 de mayo de 1950), o cuando pornuevas diligencias aparecen cargos que el inculpado no pudo rebatir enel momento de evacuar su audiencia (Sentencia de 7 de marzo de 1911).

La norma que establece el trámite de audiencia (art. 18 del Regla-mento de 14 de junio de 1935, de procedimiento en el Ministerio de

174

El. TRAMITE OF. AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Agricultura), es disposición que se aplicará tanto en primera instancia,tomo después en la tramitación de los recursos contra los centros de-pendientes del mismo Ministerio, y sucedió que si bien en primera ins-lancia, antes de resolver la Dirección General de Montes el recursogubernativo iniciado por la Sociedad, se puso a ésta de manifiesto loactuado, no volvió ya a darse vista del expediente a quien recurrió enalzada ante el Ministro, no obstante haber suplicado de modo expresoen tal recurso que se cumpliera el art. 18 del Reglamento para tramita-ción de expedientes administrativos en el Ministerio de Agricultura. Ysobre la base de una innegable infracción del procedimiento en la víagubernativa, para valorar sus efectos respecto a la pretendida nulidad, espreciso apreciar también la trascendencia que pudo tener aquélla en ordena la indefensión del recurrente, mas para creer que ésta se originó decierto modo en el presente caso, basta tener en cuenta: la natural espe-ranza del recurrente a conocer todo lo actuado antes de la resoluciónministerial; la lógica sobriedad co.i que formuló el recurso de alzada,limitando a citas de disposiciones Jegales a su juicio infringidas y de-jando, sin duda, los razonamientos para cuando conociera todo el expe-diente; el interés que en una cuestión sobre aplicación de preceptoslegales a contratos administrativos tenía el informe de la Asesoría jurí-dica del Ministerio; el propio informe de la Dirección General, al decirque en el recurso de alzada la Sociedad no aportaba fundamento algunonuevo, y, en fin, los términos de la propia Orden ministerial que aludea la limitada alegación que el recurso contiene (Sentencia de 16 dejunio de 1949); la misma doctrina y en aplicación también del propioart. 18, en las Sentencias de 18 de enero do. 1950, 28 de mayo de 1949y 29 de abril de 1931).

La Sentencia de 18 de marzo de 1950, y en base a lo establecidoen la Ley de 19 de octubre de 1889, y art. 57 del Reglamento del Minis-terio de Obras Públicas de 23 de abril de 1890, declara que no existedisposición alguna legal ni reglamentaria que autorice a prescindir dede ese trámite esencial de audiencia al interesado en el recurso de alzadaa que puso término la resolución recurrida, y no puede entenderseque la Diputación provincial actora fuese oída porque al plantear dichaalzada alegase los razonamientos que creyó oportunos para impugnarel acuerdo apelado de la Dirección General de Caminos, cual se sostieneen nombre de la Administración demandada, ya que en el escrito queinició el expediente del Ministerio sólo cabía referirse a lo tramitadohasta entonces, mas si después, por acuerdo ministerial, se aportarona las actuaciones los informes de la Jefatura de O. P., del ingenierodirector de Vías y Obras provinciales y del referido Centro directivo, enlos que al dar parecer en apoyo de la improcedencia de la alzada sobre

175

las discrepancias observadas entre el plan inmediato para ejecución,mejora y reparación de caminos y vías provinciales, objeto del recurso,y* el primitivo aprobado en..., se señalan anomalías e irregularidades y sepropone que una inspección extraordinaria investigue a fondo el destinoáado a las cantidades procedentes de todas las subvenciones del Estado,precisa reconocer que, sin menoscabo del derecho de defensa de aque-lla Corporación, no podían sustraerse a su Conocimiento esos nuevos ele-mentos de juicio en que se insinuaban cargos contra la misma, y era,por ello, más obligado aun el trámite preceptivo de audiencia.

I<a audiencia ha de concederse en segunda instancia para que secumpla la finalidad perseguida por la ley al establecer bajo sanción denulidad el referido trámite (Sentencia de 27 de octubre de 1911). Enesta decisión, interpretando el texto reglamentario para el procedimien-to de las reclamaciones económico-administrativas de 12 de octubre3e 1903, se dice que, aunque en méritos de sus disposiciones fuera dableentender que Ja omisión de audiencia de los interesados en la segundainstancia no entraña un defecto procesal determinante de nulidad, desdeel momento en que su art. 40 dispone que las providencias de trámiteque afecten directamente al interesado deberán ser notificadas a las partesdentro del plazo legal, es forzoso reconocer que la falta de notiñeaciónsi eujuiciado en un recurso de alzada interpuesto contra el fallo abso-luto origina un defecto esencial de procedimiento que lo invalida.

Y la Sentencia de 10 de noviembre de 1947 en relación con la faltadel trámite de manifestación para alegaciones en el recurso de alzadaante el Tribunal Central Económico-administrativo, declara que la tra-mitación de la segunda instancia en las reclamaciones económico-admi-nistrativas se ajustará, por disposición del art. 93 de su Reglamento, alo' establecido para la única o primera en cuanto no esté modificadopor las normas contenidas en el capítulo X, que trata especialmente dela superior alzada; y esta regla atrae la del art. 63, donde se ordena, sinexcepciones, que sea puesto de manifiesto al reclamante el expedientepara alegaciones, cuya prevención no excusan los preceptos del citadocapítulo, porque sus dispociones sobre modificaciones esenciales, quecontienen los artículos 88 y 91, se contraen a la presentación de docu-mentos y a la prueba; y , además, en razón a que el art. 89 estableceel trámite para alegaciones de los interesados, no apelantes, con ma-nifestación del expediente y escrito promoviendo el recurso, de dondese aprende que si este derecho se otorga a todos los expresados no puedenegarse a quien lo tiene reconocido en los citados artículos, y es elmás necesitado do defensa en sii alzada iniciada en simple escrito quesólo puede contener la petición de superior recurso y aportación de do-cumentos permitidos.

176


14.—LA EFICACIA DEL TRÁMITE Y LA SUBSANACIÓN DE SUS IRREGULARIDADES

POR ACTOS DEL INTERESADO.

Coíno más adelante analizaremos, la teoría de las nulidades se limitaen su aplicación en la esfera del procedimiento administrativo. Por ello,se estima válido el expediente no obstante la concurrencia de deter-minadas infracciones del régimen propio del trámite de audiencia, o seconsideran en otros casos subsanados por consentimiento del interesadoo por convalidación debida a actos del mismo.

Así, la Sentencia de 27 de mayo de 1912, declaró que el trámitede audiencia al interesado en un expediente ha de estimarse cumplidosiempre que en realidad se verifique, aunque no haya sido precedidode formal citación para el mismo.

En la de 14 de junio de 1943 se admitió la eficacia del trámite deaudiencia evacuado, aunque no se le diera a conocer, al interesado elexpediente una vez concluso como debe hacerse, por estimar que dichodefecto no revestía carácter esencial, en el caso concreto, pues todas lasactuaciones giraron 6obre el único hecho de haber dispuesto momentá-neamente de fondos que tenía en su poder por razón de su cargo, hechoreconocido y explicado con toda amplitud por el interesado.

Si aun en el caso de no haber sido comunicadas las actuaciones prac-ticadas, se le presentó oportunamente para su defensa el correspondientepliego de cargos, en el que figuraban concretamente detallados, no cabealegar vicio de nulidad (Agravios, Orden de 7 de marzo de 1949, BoletínOficial de 14 del mismo mes y año).

Y no puede ser alegada la falta de trámite cuando del conjunto delos escritos presentados en el expediente y de la documentación unidaal mismo por iniciativa del interesado, resulta claramente que éste co-nocía el alcance de las cuestiones planteadas en el expediente, auncuando no se hubiera acordado de manera formal la audiencia en él(Sentencias de 23 de abril y 22 de junio de 1923).

Se estima evacuado el trámite en el expediente de imposición de con-tribuciones cuando consta que el interesado la impugnó extensamente(Sentencia de 12 de febrero de 1912).

Aun faltando la oportuna notificación y el mismo trámite, si el inte-resado se manifiesta enterado del expediente, no cabe admitir la nulidad(Sentencia de 19 de junio de 1950).

Cuando no obstante el emplazamiento del interesado para que den-tro del término legal correspondiente formulase sus descargos, no se avi-no a ello, desistiendo de aportar las pruebas que pudieran favorecerle,sin que a la eficacia del procedimiento obste la pretendida justificaciónde su actitud alegando en declaración posterior que renunció a compa-

17712

ENRIQUE SERRANO CHIBADO

recer entonces en Jas actuaciones porque no consideraba a la Corporaciónmunicipal con facultad para expedientarle por los motivos que lo hizo,si bien terminó por reconocerle ese derecho posteriormente el propiointeresado, al dirigir a destiempo varios escritos de descargos, al juezinstructor, con los que, y a pesar de lo expuesto, se formó pieza sepa-rada que se unió al expediente, lo que demuestra que el recurrente pudohaber agotado en la vía gubernativa toda la acción probatoria (Auto de26 de abril de 1950).

Igualmente, si después de reiterados requerimientos, e incluso el nom-bramiento de defensor, no se concurre a alegar lo que se estime conve-niente a la defensa de su derecho y prueba de su exculpación, pudiendoincluso prescindirse de los descargos del mismo interesado, cuando éstedeja transcurrir sin exponerlos y sin solicitar nuevo término, el plazoque al efecto se le hubiera señalado (Sentencia de 19 de abril de 1923).

La resolución recurrida, dice la Sentencia de 4 de noviembre de 1921,no adolece del defecto de falta de audiencia al interesado, por cuanto sibien es cierto que no concurrió a la diligencia de la inspección ocularde los daños causados, la falta es imputable al propio interesado por tíohaber designado en forma persona que lo representase, puesto que loesencial era el haber sido previamente citado, y si se cometió la omisióndel trámite, prevenido por el art. 47 del Reglamento de 23 de abrilde 1890, de ponerle de manifiesto lo actuado antes dé resolver el re-curso, resulta también que la resolución se ha dictado por reclamacióndel interesado, quien dándose por enterado de las actuacioties alegó altfecto cuanto estimó pertinente a su derecho, sin que posteriormentehaya aducido nada que demuestre que la falta de ese trámite produjeraEU indefensión, razones por las cuales no es procedente acordar la pre-tendida nulidad.

La falta del trámite de audiencia no produce los efectos normales denulidad del expediente, cuando su omisión se debe al propio interesa-do, sin que pueda justificarse su actitud por el hecho de hallarse dete-nido en la cárcel o por la circunstancia de haber sido declarado rnquiebra, puesto que en ambos casos pudo nombrar persona que le re-presentara y alegara en su hombre cuanto conviniera a su derecho ydefensa (Sentencia de 5 de mayo de 1926).

Tampoco es de estimar la existencia del defecto procesal, porque con-forme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, dicho requisitono constituye una mera ritualidad que exija el ser cumplida estricta-mente con sujeción a su letra, sino que, teniendo por objeto el de queel interesado pueda intervenir en las diligencias, alegando lo que esti-me conveniente a su derecho, cuando esto ha acontecido, queda cum-plido el precepto reglamentario, y como en el presente caso resulta, no

178


sólo que la Administración le hizo saber que procedería a la ..., sino,además, que el interesado acudió a la misma en instancias de ..., for-mulando las pretensiones que estimó convenientes, la consideración ale-gada del defecto procesal carece de fundamento para ser atendida (Sen-tencia de 28 de mayo de 1919).

En los casos en que se trata de la ejecución de una Sentencia encuyas diligencias puede intervenir en todo instante la parte en cuyo fa-vor fue dictada, y por haber podido intervenir e intervenido, presentan-do la liquidación rechazada por la Administración, como hubieran po-dido hacerlo de distintos modos, pues no han probado que se les privarade ese derecho, no es legalmehte posible afirmar que no se les dieraaudiencia en esas actuaciones, y, por tanto, que existía el vicio procesaldeterminante de la nulidad que invocan, y que en su virtud sea dabledeclarar la que se pretende (Sentencia de 6 de marzo de 1918).

15.—EL TRÁMITE DE PROPUESTA, INFORME O DICTAMEN DE ORGANISMOS TAUTORIDADES.

El aseguramiento técnico de que debe estar asistida la Administra-ción, en garantía de acierto en sus resoluciones y en defensa de los inte-reses públicos a ella confiados, justifica que el ordenamiento exija endeterminados casos, propuesta, informe o dictamen de determinados or-ganismos o autoriades, antes de que por la Administración actora seadopten las respectivas resoluciones.

Este trámite especial es establecido también en defensa de los dere-chos e intereses legítimos de los particulares que se relacionan con laAdministración, al extremo de que, a veces, se produce un traspaso to-tal o parcial de la competencia decisora al órgano técnico, tal sucedecon las comisiones y tribunales para la selección de aspirantes a funcio-narios públicos, en los que el margen de la libertad y de vinculación,recíprocamente, oscila desde la simple propuesta puramente asesora sinotro efecto jurídico, hasta la propuesta que otorga por sí el título paraexigir el nombramiento (22).

Los fines que se consideran propios de este trámite especial son, enprincipio, los mismos que señalábamos respecto al de la audiencia a losinteresados, en cuanto que en uno y otro caso las normas procesales de

(22> Citamos este ejemplo para destacar la importancia que para el interés pú-blico representa la propuesta, informe o dictamen de los órganos técnicos de la Ad-ministración. Las consecuencias en el mismo caso son distintas y las hemos analizadoen nuestro estudio, aun inédito, El régimen de oposiciones y concursos de funciona-rios en el Derecho y en la Jurisprudencia españoles.

179


obligatorio cumplimiento constituyen una garantía para la Administra-ción, como para los particulares que con ella se relacionan.

La Base 5.a de la Ley de Procedimiento Administrativo de 19 de oc-tubre de 1889 sólo se preocupa de señalar los plazos máximos que seconceden para la evacuación de los informes que se soliciten de otra de-pendencia o funcionarios.

Limitándonos realmente a los actos de informe o consulta, su régi-men jurídico varía según que el trámite se opere por voluntariedad de laAdministración o por mandato de normas legales reguladoras del proce-dimiento en que deberán emitirse. En cualquier supuesto, es doctrinageneral que los actos de consulta no condicionan la decisión adminis-trativa (23).

La jurisprudencia se ha pronunciado en el mismo sentido.Así, la Sentencia de 18 de octubre de 1928, declara que los dictá-

menes emitidos en los expedientes tienen por lo general un carácter me-ramente informativo.

Si en un expediente, dice la Sentencia de 17 de julio de 1919, sesolicita un informe cuando no era preceptivo, dicha petición no implicavicio de nulidad.

Por el contrario, la omisión del trámite o la irregularidad en el cum-plimiento de las distintas condiciones esenciales exigidas por su régimenlegal, produce los mismos efectos jurídicos que en el caso de omisión ode irregularidad imputable a la Administración con respecto al trámitede audiencia al interesado en el expediente.

Es decir, )a omisión del trámite de consulta preceptivo constituye unainfracción que vicia de nulidad el expediente y el acuerdo que lo re-suelve, y para subsanar el defecto ha de reponerse Ja tramitación almomento procesal en que se cometió el vicio de procedimiento (24).

(23) Vid. ZANOBINI. Corso di Diritto Amministrativo, 3.» ed., V, III, pág. 129 ysiguientes. Distingue: los dictámenes facultativos, obligatorios y vinculantes. Estoscon carácter del todo excepcional. Así, podría citarse el artículo 13 de nuestra LeyMunicipal, de 31 dr, octubre de 1935, a cuyo tenor «ej Gobierno podrá acordar laincorporación a Municipios de más de 100.000 habitantes de aquellos grupos de po-blación que dependan de otros Ayuntamientos, cuando el desarrollo de las edificacio-nes llegue a confundir los núcleos urbanos o los servicios de interés general impon-gan la agregación. La disposición del Gobierno irá precedida en todo caso de laaudiencia de los Ayuntamientos interesados y de dictamen favorable del Consejo deEstado» BALLBÉ, comentando la Sentencia de 11 de junio de 1942, destaca la influen-cia que, a los efectos de fundamentación del acto administrativo, se reconoce a losinformes y dictámenes, que obliga al razonamiento por parte de la Administraciónpara apartarse del parecer del órgano consultivo. Un examen de los problemas y surégimen, de la función consultiva, en P. CORSO, La funzione consultiva, Padova, 1942.En M. SANDULLINI, ob. cit-, pág. 160 y ss., se analiza también y se recoge la doctrinaitaliana sobre el problema de la naturaleza y efectos de los actos de los órganos con-sultivos.

(24) Así lo declara la jurisprudencia al examinar los efectos de la omisión deeste trámite. Veamos algunos supuestos. AUDIENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO:

180

KL TRÁMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En cuanto a los efectos jurídicos del acto de consulta, la jurispru-dencia ha establecido la siguiente doctrina:

Los actos en que se concreta la consulta, informe o dictamen solici-tados voluntaria o preceptivamente, no son actos administrativos de lo»que establecen o definen una situación jurídica, sino que, en su carácterpropio de rendir una consulta cuyo criterio no obliga nunca a quien lademanda, constituyen meras resoluciones de trámite, no susceptibles deser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso (Sentencia de 30de diciembre de 1940). El dictamen constituye un asesoramiento técnico,que en manera alguna implica o puede implicar, una resolución admi-nistrativa que cause estado y sea susceptible de recurrir en vía conten-ciosa (Sentencia de 3 de marzo de 1947).

La Sentencia de 26 de octubre de 1946 annla la resolución que rescinde un contrato deobra pública con pérdida de fianza, por baber sido acordada sin audiencia al Consejo deEstado, pues no puede entenderse cumplido el reqnisito por el hecho de que ya sehabía observado anteriormente, pues entonces lo fue con relación y dentro de pro-cedimiento distinto y por causas diversas, y en su consecuencia, el expediente no sehallaba completo y en disposición de resolver acerca de la rescisión, adoleciendo, porello, de vicio esencial de nulidad. En relación a idéntico supuesto establecen la mis-ma doctrina, entre otras, las Sentencias de 24 de abril de 1950, 27 de diciembrede 1949, 11 de agosto de 1945. Igualmente la de 10 de octubre de 1940, sobre reco-nocimiento de determinadas obligaciones. Y de reclamaciones por ciertas obras reali-zadas por el contratista (Sentencia de 5 de abril de 1949). En los casos en que espreceptiva la audiencia del Consejo de Estado, como' en la interpretación y rescisiónde contratos públicos, la resolución administrativa dictada con omisión de la citadaaudiencia adolece de un vicio esencial, que impone la nulidad de la misma, porqueen dicha materia no cabe establecer excepción alguna, toda vez que esa intervenciónno representa una nueva ritualidad de orden formal, sino una garantía impuesta paraasegurar los intereses del Estado y amparar los derechos del contratista (Sentenciade 18 de noviembre de 1930; la misma doctrina en las de 6 de febrero y 15 de mar-zo de 1948). En la Sentencia de 15 de marzo de 1946 se declara que la omisión dela audiencia al Consejo no se justifica por calificarse de idénticas las circunstanciasconcurrentes en el raso de otro anterior, pues es patente que la consulta elevada alConsejo con referencia a una cuestión distinta, aunque sea más o menos análoga, noreleva a la Administración de la obligación de formularla en cada caso concreto,puesto que se trata de un requisito preceptivo de orden rituario, encaminado a lo-grar el mayor acierto en las resoluciones administrativas. Se declara también la nu-lidad, por haberse omitido la audiencia preceptiva, en las Sentencias de 16 de abrilde 1948, 29 de febrero, 6, 8 y 26 de marzo de 1919 y 13 de julio de 1901, entre otrasmuchas.—LA AUDIENCIA AL COLEGIO OFICIAL DE SECRETARIOS... DE ADMI-NISTRACIÓN LOCAL DE LA PROVINCIA : La R. O. de 14 de noviembre de 1930estableció con carácter preceptivo en todo expediente de suspensión o de separación dedichos funcionarios, el informe del citado Colegio oficial, tanto acerca de las posiblesdeficiencias subsanables en la tramitación como en la calificación procedente de las fal-tas imputadas al funcionario residenciado. En reiteradas decisiones, el Tribunal Supre-mo ha declarado la nulidad de los expedientes por haberse omitido en los mismos eltrámite de informe del Colegio, que se considera esencial. Asi en las Sentencias de 15de marzo y 18 de diciembre de 1948, 2 de junio de 1944, 2 de abril de 1943, 30 demarzo, 5 de octubre y 23 de noviembre de 1935, 20 de abril, 16 de junio y 31 dediciembre de 1934. El informe preceptivo constituye una de las distintas medidasadoptadas por el Poder público para garantizar los derechos de los funcionarios, ase-

181


En la Sentencia de 11 de junio de 1932, se declara que la Real Ordense dictó en virtud y en evacuación de una consulta de un órgano infe-rior, que solicitaba orientaciones de la Superioridad para la tramitaciónde un expediente sobre aplicación de tarifas de consumo de fluido eléc-trico, en el que esperaba intervenir, y que, por lo tanto, no se habíapromovido; siendo en este sentido por su origen y carácter propio, unadisposición de las que la Administración dicta, no en su función de ac-tividad generadora de resoluciones ejecutorias, sino en función consul-tiva que no sería susceptible, por su específica naturaleza, de declararsituaciones de derecho, ni, por lo mismo, de causar estado. Pero como laReal Orden discutida desnaturalizó su verdadero carácter de origen y

gurando su independencia, inamovilidad e inviolabilidad (Sentencias de 5 de octu-bre y 23 de Eoviembre de 1935 y 20 de abril de 1934). En la de 5 de abril de 1935se refuerza el criterio jurisprudencial al exigir que el trámite al Colegio para in-forme ha de probarle, pues si el Presidente y el Secretario declaran que no se recibióla notificación, debe entenderse incumplido dicho requisito, pues el Ayuntamiento,para acreditarlo, debió en todo caso haber reclamado el correspondiente acuse derecibo. Del trámite y correspondiente informe no se puede prescindir, a menos que,una vez requerido, se dejen transcurrir más de quince días sin emitirlo, y para queel Colegio pueda cumplir este cometido con los necesarios elementos de juicio, com-prendiendo en el informe los extremos necesarios, es indispensable que conozcu elexpediente en su integridad, ya por exhibición del original, ya por certificación lite-ral del mismo, por lo que. no entendiéndolo así el instructor, comunicó al Colegioun extracto, que fue estimado insuficiente para el dictamen, y al no completarlo sedio lugar a que finalizaran las actuaciones, adoptando el acuerdo de destitución -incumplir aquel trámite preceptivo y de garantía del funcionario, produciendo unacausa de indefensión, que puede y debe subsanarse dejando sin efecto la resoluciónque puso término al expediente afectado de aquel vicio, para que, cubierto el requi-sito que la Ley exige, se adopte por el Ayuntamiento la resolución que estime con-veniente (Sentencia de 20 de abril de 1934). En la Sentencia de 23 de enero de 1936se considera intrascendente la omisión del trámite en méritos del principio de eco-nomía procesal. Se dice qeu la declaración de nulidad no podría llevar aparejadaotra consecuencia que la reposición del expediente al momento en que debió cum-plirse el trámite omitido, sin que con ello se obtuviera resultado práctico alguno.dada la claridad del caso sometido a debate, y por el contrario, con ello se retra-saría la resolución final del mismo, en perjuicio del recurrente y con detrimento delos fines de justicia que se persiguen; debe, por motivos de economía procesal, sinnuevas dilaciones, ser examinado el fondo del pleito y dictarse la resolución que pro-ceda con arreglo a derecho.—INFORME DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO: De acuer-do con el Real Decreto-ley de 21 de enero de 1925, es obligatorio el informe de la Abo-gacía del Estado en los expedientes que se incoen para declarar lesivas resolucionesde la Administración al efecto de interponer contra ellas el recurso contencioso-admi-nistrativo, informe que. debe recabarse, por tanto, cualquiera que sea el Centro mi-nisterial de que proceda la Orden que se trate de someter a revisión, con la únicasalvedad del ramo de Hacienda, pues respecto a éste corresponde hacerlo a la mis-ma Dirección General, según el artículo 18; todo lo cual demuestra con claridad sumaque el asesoramiento jurídico ha de considerarse como trámite o requisito inexcu-sable para que se tengan válidamente declaradas lesivas las resoluciones de la Admi-nistración general, al extremo que su omisión implica vicio de nulidad, a tenor delo dispuesto de modo terminante en el articulo 21 del mencionado Estatuto, ratifi-'cado por el artículo 25 del Reglamento orgánico de 18 de junio de 1925; y ann

182

EL TRAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTBATIVO

estableció pronunciamientos que constituyen terminantes declaracionesen cuanto señala cuáles son las tarifas en vigor en la provincia de ...,afirma el hecho de la renuncia de las empresas a la facultad de modi-ficarlas, y previene que si aquellas tarifas las consideraban lesivas parasus intereses, debían solicitar su modificación ... constituyendo, portanto, estos pronunciamientos evidentes declaraciones de derecho quedan a la resolución el carácter directo de definitiva que causa estado, yes susceptible de impugnación.

puede añadirse que la anticipación a casos como el que se discute del antes citadoarticulo 19 del repetido Estatuto, hubo de afirmarla la propia Fiscalía de este Tri-bunal Supremo en su circular de 7 de enero de 1931 (Sentencia de 31 de diciembrede 1942). En el procedimiento administrativo para el deslinde de montes públicos,vid. nuestro estudio ya citado en la nota 11 y la Sentencia posterior de 30 de no-viembre de 1950.—DE LA ASESORÍA JURÍDICA DEL MINISTERIO: En algunos re-glamentos de procedimiento, como en el de Agricultura, se dedican preceptos especia-les a la Asesoría Jurídica y se especifican los casos en que la emisión de informe tendrácarácter obligatorio. También ha sido confirmado por la jurisprudencia. Así, tienedeclarado que es preceptivo el dictamen de la Asesoría Jurídica del Ministerio deObras Públicas, según el Real Decreto orgánico de 18 de febrero de 1919, cuandosurgen incidencias de carácter jurídico que exigen ser informadas antes de que seadopte la resolución (vid. Sentencias de 23 de abril de 1932 y 26 de noviembrede 1930).—DEL CONSEJO DE OBRAS PUBLICAS: A tenor del artículo 25 de la Ins-trucción de 14 de junio de 1883, es preceptivo el informe del Consejo de Obras Públicas en toda concesión que corresponda otorgar al Ministro, pues el carácter técnicode sus informes es asesoramiento necesario para la Administración, que debe buscargarantía con dictámenes profesionales para la mejor salvaguardia de los intereses pú-blicos (Sentencias de 30 de abril de 1908, 15 de enero de 1907 y 22 de diciembrede 1906). La misma doctrina en relación con los expedientes de autorización de tra-bajos mineros y de captación de aguas, por lo que la falta de audiencia vicia denulidad la resolución y el expediente desde que se omitió dicho trámite (Sentenciade 23 de abril de 1946).—DE JUNTAS DE SANIDAD: Es preceptivo el informe de laJunta Municipal de Sanidad antes del acuerdo del Ayuntamiento sobre licencia deinstalación de un motor eléctrico (Sentencia de 3 de diciembre de 1948); cuando elproyecto de concesión de aguas puede afectar a la higiene y a la salud públicas(Sentencias de 23 de diciembre de 1918 y 22 de diciembre de 1906; vid. artículo 23de la Instrucción de 18831; con arreglo al Reglamento de Veterinarios titularesde 1908, se estimó preceptiva la audiencia a la Junta Provincial en los casos de se-paración (Sentencia de 30 de septiembre de 1921).—JEFATURAS DE MINAS: Deacuerdo con el Real Decreto de 12 de abril de 1924, se declaró que constituía requisitonecesario, bajo sanción de nulidad, para que se autorice la modificación de las tari-fas de aplicación de un servicio de distribución de aguas, que en el expediente queal efecto se tramite informen las Jefaturas de Minas (Sentencia de 6 de julio de 1945);es preceptivo el informe de la Jefatura de Minas de la provincia sobre las condicio-nes geológicas del agua del manantial explotable, según la Real Orden de 9 de sep-tiembre de 1926 (Sentencia de 26 de noviembre de 1930). En la ejecución de obraspara alumbramiento de aguas en las Islas Canarias, a tenor de la Real Orden de5 de junio de 1883 (vid. Sentencias de 4 de mayo de 1950 y 6 de junio de 1941).—DEL INSTITUTO GEOLÓGICO Y MINERO: Su audiencia es preceptiva para la va-lidez de la resolución autorizando trabajos mineros (Sentencia de 23 de abril de 1948).

183

ENRIQUE SERRANO CU IRADO

El régimen de los acuerdos es el propio de los órganos colegiados (25).

16.—EFECTOS DE LA OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA.

La determinación de los efectos que puede producir la omisión deltrámite de audiencia y la competencia de la jurisdicción de lo conten-cioso para declararlos, está sometida a los mismos principios que las de-más infracciones esenciales del procedimiento administrativo. De aquí,el cierre de este estudio sobre jurisprudencia con un resumen de la doc-trina del Tribunal Supremo en materia de vicios procesales administra-tivos. Los mismos fundamentos y en razón de los propios fines que lajustifican, son aplicables al trámite de audiencia, de los interesados enel expediente, y de los órganos de consulta obligatoria. El volumen dedecisiones que .hemos recogido bien justifican una cierta severidad denuestros Tribunales de lo Contencioso en el enjuiciamiento de los viciosprocesales relativos al trámite de audiencia. Por ello, hemos destacadola finalidad de interés público implicada en toda norma procesal, quedebería calar en el ánimo de nuestros administradores para evitar loestéril de tanto expediente por inobservancia del procedimiento, en per-juicio de la rapidez de la acción administrativa y de la colaboración ac-tiva del administrado a la obra de la Administración, propósito primariode buena administración y cauce para obtener los más fecundos resulta-dos en el cumplimiento de los fines de interés general.

A) La jurisprudencia relativa a las infracciones de las normas deprocedimiento administrativo.

a) Efectos de las infracciones procesales.

Es principio general que las infracciones de procedimiento envuel-ven vicio de nulidad que, para subsanarlo, hay que reponer la tramita-ción de los expedientes en que se aprecian, al ser y estado que tuviesenantes de que aquéllas se cometieran (Sentencias de 3 de marzo de 1949,22 de octubre de 1947, 11 de noviembre y 31 de diciembre de 1945,31 de diciembre de 1942, 12 de febrero de 1941, 11 de enero de 1934,6 de abril y 24 de junio de 1936, 14 de diciembre de 1931, 27 de octubrede 1911, entre otras).

La competencia de la jurisdicción de lo contencioso se extiende no

(25) Por ello, la Sentencia de 13 de diciembre de 1932 declara que cuando seexige un informe de ana Junta o Corporación no puede estimarse que la emisiónde dicho informe en forma individual por las personas que integran la Junta o laCorporación deja cumplida la exigencia del trámite administrativo que lo preceptúa.

184

EL TBAMITE DE AUDIENCIA EN EL PBOCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

sólo a la declaración de nulidad de la resolución recurrida por vicios deprocedimiento, sino también a todas las actuaciones y diligencias queacusaran el mismo vicio (Sentencias de 12 de febrero de 1941 y 11 dejulio de 1940.)

En el orden procesal son nulas las actuaciones que no se ajustan a.los procedimientos que señalan las leyes y el estado de los juicios recla-man (Sentencia de 9 de enero de 1933).

El procedimiento es garantía del derecho o del acierto en la resolu-ción, y la que se dicta con omisiones o defectos de sustanciación, ado-lece de la falta de tales garantías, y para que puedan darse en condicio-nes reglamentarias, ha de reponerse el expediente al momento del trá-mite omitido (Sentencia de 17 de febrero de 1932; la misma doctrina enlas de 14 y 16 de febrero y 15 de marzo de 1946, y 30 de mayo de 1933).

b) Eficacia del principio de economía procesal en la calificación delas infracciones del procedimiento administrativo.

Los acuerdos justos, lícitos y legales, nunca deben anularse por de-fectos de tramitación que carezcan de importancia y transcendencia yno produzcan indefensión (Sentencias de 3 de octubre de 1931 y 21 defebrero de 1927).

Es doctrina fundamental que no todo vicio de procedimiento o de-fecto de forma lleva consigo la nulidad, sino tan sólo aquellos que afec-tan a formas esenciales o producen indefensión (Sentencia de 11 de iu-lio de 1945).

El buen sentido jurídico y la economía procesal, dice la Sentenciade 20 de marzo de 1946, requieren de consumo, para ]a nulidad de ac-tuaciones, la gravedad de la falta o vicio procesal que la motive, y queno hubiera tenido la parte posibilidad de subsanar debidamente el ye-rro, pues, de ocurrir esas posibilidades, el hecho de actuar sin utilizar-,las el interesado, conocedor de las circunstancias del caso, presupone laconvalidación del defecto; y, por otra parte, el art. 4.° del Código Civil,que invoca el recurrente, no es aplicable al caso de nulidad de actua-ciones ni a los actos cuya validez o nulidad se encuentra definida, porleyes adjetivas (?), y sólo constituye, según tiene declarado la Sala de loCivil de este Supremo Tribunal, un auxilio del derecho para remediarlas faltas fundamentales o graves, contetidas en actos jurídicos o proce-sales, cuyas faltas, cuando se trata de actuaciones administrativas, hande privar a éstas de aquellas garantías que exigen las leyes rituarias parala defensa de la parte.

Los vicios de que pueda adolecer un procedimiento, para que pue-dan ser alegados con eficacia, exigen que la persona que los invoca

185

ENRIQUE SERRANO GUIRADO

demuestre que ha sido lastimada en sus derechos propios y personales;porque de otra suerte el ejercicio de la acción para pedir nulidades porsupuestas o reales infracciones de procedimiento, se convertiría en ac-ción pública y popular (Sentencia de 27 de febrero de 1918).

La declaración de nulidad por vicios en el procedimiento, no es pre-cisa cuando como sucede que, aun siendo procedentes, la decisión final,subsanadas los defectos, habría de ser, forzosamente, y por motivos defondo, favorable a la pretensión del actor (Sentencia de 29 de marzode 1934).

A pesar de la existencia de defectos en la tramitación del expedienteadministrativo, no es necesaria la reposición de éste, cuando en nada hade afectar la subsanación de aquéllos a la resolución final que se dictesobre el fondo (Sentencia de 27 de enero de 1946).

Por último, la interesante declaración de la Sentencia de 21 de enerode 1936. En la esfera administrativa, dice, ha de ser aplicada con muchaparsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades..., en de-recho administrativo apenas son conocidas las nulidades de fondo si noson o no hay quebrantamiento o lesión del derecho de un tercero .., lajurisprudencia administrativa no ha vacilado en sentar que cuanto lasLeyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nuloslos actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido en-traña nulidad, depende de la importancia que revista, del derecho a queafecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de losinteresados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias con-curran.

B) Efectos de la omisión del trámite de audiencia a los interesados.

La jurisprudencia relativa a los efectos de la omisión o de las irre-gularidades cometidas en la concesión del trámite de audiencia a losinteresados en los expedientes administrativos, se concreta, fundamen-talmente, en las declaraciones que siguen :

a) Principio general. La omisión del trámite de audiencia es causade nulidad del expediente y de la resolución, debiendo retrotraerse almomento procesal oportuno para reanudarse con las garantías reglamen-tarias (26).

(26) La infracción origina la anulación del procedimiento (Sentencia de 8 defebrero de 1946), invalida la resolución (Sentencias de 5 de febrero y 4 de marzode 1947, 18 de diciembre de 1945, 15 de diciembre de 1942, 5 de abril de 1933, 23 deabril y 4 de noviembre de 1932, 18 de noviembre de 1930, 8 de mayo de 1923, 19 deenero de 1904 y 17 de enero y 20 de marzo de 1903), convierte en ineficaz el acuerdoadoptado sin audiencia del interesado (Sentencias de 27 de marzo de 1950, 18 de di

186

EL 1RAMITE DE AUDIENCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El trámite de audiencia al interesado es tan esencial para la validezdel expediente que cuando de él se prescinde produce su nulidad y lade la resolución recaída, procediendo, en su consecuencia, ordenar lasubsanación de falta tan grave de procedimiento, retrotrayendo el ex-pediente al estado de dar audiencia al interesado (27).

Según constante jurisprudencia, procede la declaración de nulidadde los expedientes en que se exigen responsabilidades pecuniarias, cuan-do no se acredita haber dado audiencias en ellos a los iniciados enresponsabilidad (Sentencias de 14 y 20 de febrero de 1912).

- b) La verificación del trámite de audiencia condiciona la validez delejercicio de la competencia administrativa.

La idea básica de la ordenación procesal del trámite de audiencia, noes sino la de que mientras no se escucha adecuada y oportunamente al

ciembre de 1947 y 11 de diciembre de 1946); y eí incumplimiento del trámite vicia denulidad la resolución (Sentencias de 25 de noviembre, 25 de mayo, 27, 18 y 7 de marzoy 18 de enero de 1950, 25 de noviembre y 16 de junio de 1949, 25 de junio, 20 y 13 deabril y 29 de enero de 1948. 8 de junio y 10 de marzo de 1947, 14 y 8 de febrerode 1946, 11 de octubre y 23 de abril de 1945, 13 de diciembre y 23 de octubre de 1944,9 y 4 de junio de 1943, 15 de diciembre y 20 de octubre de 1942, 26 de marzo de 1941,25 de noviembre de 1940, 30 y 10 de junio de 1936, 6 de noviembre, 9 de julioy 25 de junio de 1935, 26 de diciembre, 27 de noviembre y 16 de mayo de 1934,8 de junio y 29 de marzo de 1933, 30 de noviembre, 11 de julio, 30 de mayo y 16 deenero de 1932, 31 de diciembre y 27 de octubre de 1931, 7 de mayo y 20 de enerode 1930, 5 de marzo de 1927, 15 de junio de 1926, 18 de diciembre de 1922, 25 y 21de abril de 1921, 23 de diciembre de 1920, 30 de mayo de 1917, 27 de octubre de 1911,28 de noviembre de 1908, 10 de octubre y 13 de enero de 1905 y 9 de junio de 1903);y el expediente desde el momento procesal en que debió concederse la audiencia,y a cuyo estado se ha de reponer para que continúe su tramitación legal (Sentencias de25 de noviembre, 25 de mayo, 25 de abril, 27, 18 y 7 de marzo y 18 de enero de 1950,2 de diciembre, 25 de noviembre. 16 de junio, 28 de mayo y 18 y 5 de enero de 1949,25 de junio, 20 de abril y 29 de enero de 1948, 18 de diciembre, 8 de junio, 26 de abril,10 y 4 de marzo y 5 de febrero de 1947, 11 de diciembre y 14 y 18 de febrero de 1946,18, 17 y 1 de diciembre y 23 de abril de 1945, 23 de octubre de 1944, 9 y 14 de juniode 1943, 20 de octubre de 1942, 26 de marzo de 1941, 25 de noviembre de 1940,10 de junio de 193C, 21 de diciembre, 9 de julio y 25 de junio de 1935, 27 de no-viembre de 1934, 8 de junio y 5 de abril de 1933, 30, 9 y 4 de noviembre de 1932,31 de diciembre y 27 de octubre de 1931, 17 de diciembre, 18 de noviembre y 19 deabril de 1*0, 15 de junio de 1926, 26 de octubre de 1925, 18 de diciembre de 1922,21 de abril de 1921. 27 de octubre de 1911, 28 de noviembre de 1908, 10 de octubrede 1905 y 9 de junio de 1903).

(27) En algún caso el Tribunal ha entrado en el fondo del asunto por imposi-bilidad material de verificarse el trámite de audiencia, dada la situación de fallecidodel interesado (vid. Sentencia de 30 de junio de 1950). La doctrina es admisible,sobre todo porque se resolvió favorablemente sobre lo pedido por el actor, la jus-ticia de la solución adoptada y su evidente finalidad de orden práctico. En otro casono podríamos admitirla, pues es debido conceder a los causahabientes del interesadola posibilidad de alegar en interés y defensa de su causante, por cuanto sobre ellospuede repercutir la resolución administrativa, cuanto estimen conveniente, aceptandolas pruebas que tuvieran a su alcance y propusieran en relación con los hechos queoriginaron el expediente disciplinario, económico-administrativo, etc.

187

ENRIQUE SERRANO GU IRADO

interesado, no se halla expedita la vía para que la Administración ejer-za su función decisora; y tiene por ello el aludido precepto (Base 10.* dela Ley de 1889), la transcendencia de una norma que hasta ese instanteno deja abierto el camino para actuar resolutoriamente, por estimar quela Administración no queda debidamente capacitada para ello mientrasno se haya dado al interesado la oportunidad que el Poder político leotorga para ser oído, y así el mencionado requisito no queda enervadopor omisiones o silencios del propio solicitante, puesto que regula el mo-mento y forma en que los organismos llamados a resolver adquieren ple-na facultad para hacerlo; ni semejante condición imperativa queda ener-vada, subsanada, ni suplida por la mera omisión de ponerla de relieve(Sentencia de 18 de enero de 1949).

c) La nulidad de la resolución y del expediente, mandando reponeréste al momento procesal oportuno del trámite de audiencia, puede serdeclarada de oficio por la jurisdicción de lo contencioso.

Así, en la Sentencia de 20 de abril de 1948 (Vid. la de 18 de enerode 1949).

d) La declaración de nulidad del expediente y de la resolución porfalta de audiencia, impide, por incompatibilidad, entrar a conocer delfondo del asunto (Sentencia de 16 de mayo de 1934; de acuerdo con unajurisprudencia sostenida y constante sobre el ámbito de las declaracionesjudiciales de anulación).

e) La omisión del trámite de audiencia, constituye un vicio esencialdel procedimiento, que motiva, de conformidad con lo dispuesto en elart. 4." del Código Civil, de general aplicación, la procedencia de de-clarar nulo el acuerdo y el expediente tramitado a partir del momentoen que se debió dar audiencia a los interesados (Sentencias de 5 de eneroy 25 de noviembre de 1949, 15 de diciembre de 1948, 14 de febrerode 1946, 25 de noviembre de 1940 y 31 de marzo de 1925).

f) La falta de audiencia al interesado constituye un vicio esencial deprocedimiento, que determina la nulidad de la resolución y la reposicióndel expediente al momento procesal de concesión, del trámite, sin que co-rresponda por la finalidad de la declaración, decretar la incorporación aldesempeño de su cargo del funcionario destituido (Sentencias de 29 deenero de 1948, 10 de marzo, 8 de julio y 18 de diciembre de 1947).

En la Sentencia de 14 de abril de 1942 se declara que omitido el trá-mite esencial de audiencia, el acuerdo recurrido adolece de vicio que loinvalida, por lo que procede conceptuar indebida la destitución decre-tada, con todas sus consecuencias y efectos de ley, y reponer el expe-

188

EL TRAMITE DE AUDIENCIA EN EX PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

diente al momento y trámite en que aquella prescripción debió ser ob-tervada, restituyendo al actor en sus funciones, toda vez que transcurrie-ron con notorio exceso, desde la incoación del expediente, los dos mesesque para sustanciarlo señala el art. 51 del Reglamento de funcionariosmunicipales de 23 de agosto de 1924.

g) Aplicación del principio de economía procesal.

Además de la jurisprudencia recogida al estudiar la eficacia del trá-mite de audiencia y la subsanación de la omisión o de irregularidadesen mérito de actos del propio interesado, expresamente hacen referenciaal principio, entre otras, las siguientes:

La audiencia a los interesados, declara la Sentencia de 22 de juniode 1923, no es un mero trámite ordinario sin contenido ni finalidad, sinoque tiene un objeto bien preciso y determinado que consiste en garan-tizar el ejercicio del derecho de defensa, de suerte que en ningún caso laresolución se dicte sin que previamente hayan podido ser presentadas porlas partes aquellas alegaciones y pruebas que estimen procedentes parajustificar el derecho de que crean asistidos; y de esto se infiere que lafalta de este trámite procesal no produce por sí sola la nulidad de loactuado, sino en cuanto transcienda a la efectiva defensa, de tal formaque si ésta ha podido hacerse y se ha hecho con toda amplitud sin queen ningún momento se hayan opuesto trabas y dificultades a la presen-tación de escritos, documentos y pruebas en general, ese trámite debetenerse por virtualmente cumplido, porque a ningún fin práctico condu-ce, según enseña la Sentencia de 20 de noviembre de 1911, señalar plazopara alegar lo que ya se había alegado y presentar documentos queobran en el expediente. La audiencia es una garantía de defensa, no untrámite puramente formulario, por lo que satisfecha aquella finalidad noes admisible aceptar la alegación de nulidad por infracción del trámitb(Sentencia de 19 de abril de 1916).

Carece de fundamento aducir indefensión por haberse infringido elart. 57 del Reglamento del Ministerio de Obras Públicas, cuando se diovista al actor de cuanto interesaba para la concreta cuestión que se reali-zaba (Sentencia de 22 de junio de 1935).

Las infracciones de las normas procesales, causa de indefensión delinculpado v en su beneficio establecidas, deben subsanarse si la reposi-ción del expediente y la práctica de las diligencias omitidas pueden des-truir o debilitar los cargos obtenidos sin aquellas garantías, pero llevaríana una perjudicial dilación contraria a los principios de economía proce-sal, si en todo caso no hay cargos probados o no constituyen la faltaimputable y corregida (Sentencia de 23 de noviembre de 1935) como ladeclaración de nulidad no podría llevar aparejada otra consecuencia quela reposición del expediente al momento en que debió cumplirse el trá-

189

ENRIQUE SERRANO CUIRAOO

mire omitido, sin que con ello se obtuviera resultado práctico alguno dadala claridad del caso sometido a debate, y, por el contrario, con ello seretrasaría la resolución final del mismo en perjuicio del recurrente, ycon detrimento de los fines de justicia que se persiguen, debe, por mo-titos de economía procesal, sin nuevas dilaciones, ser examinado elfondo del pleito, y dictarse la resolución que proceda con arreglo a de-recho (Sentencia de 23 de enero de 1936).

Aunque en la tramitación del expediente original subsistiera el de-fecto, que ha sido objeto de alegación y de solicitud consiguiente en lasúplica de la demanda, de falta de audiencia al Ayuntamiento recurren-te, no precisa en el caso de autos hacerse cargo de ello como posiblecausa de nulidad, porque nuestra doctrina ya lo tiene así reiteradamentedeclarado en razón de economía procesal, cuando aun existiendo motivocon arreglo a la ley, la resolución final, subsanado el defecto, habría deacomodarse en el fondo a las pretensiones de quien lo invoca (Sentenciade 30 de octubre de 1945).

El examen de la doctrina de nuestro más alto Tribunal puede sertarea fecunda en la construcción de nuestro Derecho administrativo. Laaproporciones adquiridas por el presente trabajo sólo podrán justificarsesi algún valor tiene la ordenación del abundante material que nos ofrece!a jurisprudencia sobre trámite tan cualificado e interesante del procedi-miento administrativo.

ENRIQUE SERRANO GUIRADO

Profesor Adjunto de Derecho Administrativo

de la Universidad de Madrid.

190

I. - COMENTARIOS MONOGRÁFICOS EL TRAMITE DE AUDIENCIA … · 2015-03-04 · pediente y audiencia...

Documents

Transcript of I. - COMENTARIOS MONOGRÁFICOS EL TRAMITE DE AUDIENCIA … · 2015-03-04 · pediente y audiencia...