Gli ultimi interventi legislativi giurisprudenziali e di prassi per Aziende speciali ed ASP

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Gli ultimi interventi legislativi giurisprudenziali e di prassi per

Aziende speciali ed ASP

A cura di Paolo Neri Segretario generale del comune di Ravenna

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Ultime modifiche legislative (ART 114 comma 5 bis)

L’art 114 comma 5 bis del Tuel( introdotto dall’art 25, co 2, lett.a, dal D.L 24 gennaio 2012, n.1 meglio noto come decreto liberalizzazioni) reca una nuova disciplina applicabile alle aziende speciali (le quali sono dotate di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto approvato dal Consiglio dell’ente locale) e alle istituzioni (di contro, prive di personalità giuridica).

Detti organismi, al di la’ del differente status giuridico, sono enti strumentali dell’ente locale, che conferisce il capitale di dotazione, determina le finalità e gli indirizzi, approva gli atti fondamentali, esercita la vigilanza, verifica i risultati della gestione e copre gli eventuali costi sociali.

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Si dispone che, a decorrere dall’anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni siano assoggettate al patto di stabilità interno, siano assoggettate al patto di stabilità interno, alle disposizioni contenute nel codice degli appalti, nonché a alle disposizioni contenute nel codice degli appalti, nonché a quellequelle “che stabiliscono, a carico degli enti locali: divieti o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenza anche degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali”.

Con un periodo aggiunto dalla legge di conversione al medesimo art. 25, comma 2, è stata prevista l’esclusione dall’applicazione di dette disposizioni per le aziende speciali e le istituzioni che “gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie”

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Quindi:Quindi:

In primo luogo è previsto l’assoggettamento delle aziende speciali e delle istituzioni al Patto di stabilità interno( Tale previsione è coerente con la tendenza attuale del legislatore ad ampliare l’ambito degli enti soggetti al patto di stabilità).

In secondo luogo è prevista l’applicazione, da parte di aziende speciali e istituzioni, del codice degli appalti. Si amplia, così, il novero dei soggetti indicati nell’art. 32 del d.lgs. 163/2006 tenuti ad affidare lavori, servizi e forniture secondo criteri atti a tutelare la concorrenza.

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In terzo luogo, è previsto il rispetto da parte di aziende speciali e di istituzioni delle norme dettate per gli enti locali in materia di divieto e limitazioni alle assunzioni del personale (si tratta di un dettato legislativo asciutto ed ermetico che lascia spazio ad interpretazioni piu’ o meno restrittive. A giudizio di svariate sezioni regionali della Corte dei conti non può avere una portata di solo principio ma di norma specificamente riferibile alle disposizioni applicabili agli enti locali secondo la tecnica del cosidetto rinvio “dinamico”)

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ART 114 comma 5 bis

Ex multis, La Corte dei conti Lombardia con la deliberazione n.119/2012 ritiene che i “limiti e divieti” in materia di assunzioni, richiamati dalla norma per l’azienda speciale, non possono che essere quelli stabiliti per l’ente controllante e segnatamente:

il divieto di procedere ad assunzioni nel caso in cui non sia stato rispettato il PSI nell’anno precedente (art. 76, comma 4, D.L. n. 112/2008);

divieto di procedere a nuove assunzioni in caso di mancata riduzione delle spese di personale rispetto all’anno precedente (art. 1, comma 557-ter della Legge finanziaria per il 2007 (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, L.F. 2007);

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(ART 114 comma 5 bis)

i limiti e i divieti in materia di assunzioni di cui all’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112 del 2008 (conv. Legge n. 133/2008, come recentemente novellato dalla L. n. 111/2011 convertito con modifiche dalla Legge n. 214/2011, dalla legge n.183/2011 e da ultimo dal D.L n.16/2012 convertito con modificazioni dalla L.n.44/2012).

Presupposto di tale disciplina è l’obbligo di mantenere un virtuoso rapporto strutturale tra spesa per il personale e spesa corrente complessiva (assumendo come obiettivo il 50%). In base a tale norma, le assunzioni:

a) sono vietate per gli enti nei quali tale rapporto è pari o superiore al 50%; b) sono consentite assunzioni a tempo indeterminato, ma nei limiti del 40%

della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente, nel caso in cui il ridetto rapporto sia inferiore al 50%.

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(ART 114 comma 5 bis)

A questi divieti e limiti se ne potrebbero aggiungere altri, variamente ricollegati ad obblighi di legge, tra cui, a titolo esemplificativo, si rammentano quelli in materia delle spese per consulenze, quelli in materia di organizzazione del personale (ad es. quelli ex artt. 6, comma 6, e 33, comma 2, del Dlgs. 165/2001, in relazione agli obblighi rideterminazione della dotazione organica nel triennio precedente e di ricognizione delle eventuali eccedenze di personale).Dubbi possono riscontrarsi sulla applicabilità dei limiti percentuali della dirigenza a tempo determinato posti dal decreto Brunetta stante la diversa strutturazione organizzativa delle Aziende rispetto all’ente locale ma siamo sempre nel campo delle poche certezze in proposito.

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L’art. 25 del d.l. 1/2012 prevede inoltre l’applicazione ad aziende speciali ed istituzioni delle disposizioni in materia di obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. (Con tale dettato si fa riferimento, secondo quanto sostengono varie sezioni regionali della Corte dei conti fra cui quella dell’Emilia Romagna, a quanto previsto dall’art. 14, comma 32, del d.l. 78/2010).

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La verità è che, nella giungla normativa in cui viviamo, in cui è difficile districarsi tra un intervento riformatore ed un altro il legislatore, con un intervento evidentemente piuttosto affrettato, ha inteso rivoluzionare l’universo delle aziende speciali e delle istituzioni con un rinvio a disposizioni né identificate né in alcuni casi facilmente e/o pacificamente identificabili, ma da applicarsi nel dettaglio.

Una legislazione asistematica

Purtroppo l’impressione dell’operatore è che in ogni produzione legislativa di settore spesso sono ignorati riflessi che possano prodursi in altri ambiti delicati e diversamente complessi per cui si assiste a vere e proprie innovazioni normative in sede di decretazione d’urgenza per poi effettuare clamorosi passi indietro che annullano quasi interamente la portata iniziale della norma.

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L’unica vera certezza nella lettura della norma in esame deriva dal fatto che le disposizioni ivi richiamate e commentate non si applicano alle aziende speciali e alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie.

Per le ASP sorgono quindi problemi di assimilabilità al mondo delle Aziende speciali trattate dall’art 114 del Tuel ai fini di godere dello speciale ed eccezionale regime derogatorio di cui al comma 5 bis.

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Ultime modifiche Legislative (art 9 commi 6 e 7 del DL 95/2012)

Altro dettato normativo di stretto interesse è quello previsto all’art 9 del DL 95/2012:

comma 6 “ È fatto divieto agli enti locali di istituire enti,agenzie e organismi comunque denominati e diqualsiasi natura giuridica, che esercitino una o piùfunzioni fondamentali e funzioni amministrativeloro conferite ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione.Comma7 “Resta fermo quanto disposto dall'articolo 14,comma 32, del decreto‐legge 31 maggio 2010, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni.”

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Ultime modifiche Legislative (art 9 commi 6 e 7 del DL 95/2012)

Ferma restando la pacifica esclusione delle Società strumentali dal disposto dell’articolo, stante anche il rinvio dinamico alla disciplina societaria effettuato dal comma 7, si pone quindi, in esito alla evidenziata disciplina normativa, il problema della possibilità di creare nuove Aziende speciali o istituzioni in genere ed anche di nuove ASP per l’esercizio di servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie…

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Ia deliberazione n.490/2012 Corte dei conti Emilia Romagnaprincipi cardini

Per quanto riguarda l’art.114 comma 5 bis……

Punto di partenza per la Corte è il “tendenziale principio inteso a rilevare unitariamente le voci contabili riferite alla spesa per il personale tra ente locale e soggetto a vario titolo partecipato al fine di rendere più trasparente la gestione delle risorse”( sez riunite del. N. 3/2011)

Nonché: la necessità che il bilancio degli enti sia letto secondo criteri che

attengono alla “effettiva qualità della spesa giacchè il limite riferito esclusivamente ad elementi tratti dal bilancio dell’ ente può non rivelarsi equo in quanto non tiene conto dei diversi modelli di governance e dei processi di esternalizzazione….”

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Ia deliberazione n.490/2012 Corte dei conti Emilia Romagna

Quali le modalità concrete? LA Corte ritiene quindi che si adottino per le ASP le stesse

modalità di consolidamento indicate dalla sez delle Autonomie nella deliberazione n.14 /2011 per le società, nella considerazione che anche le ASP adottano schemi di bilancio di tipo civilistico..( costo del personale Azienda X corrispettivo/ contributi /trasferimenti ricevuti dall’ente :(diviso) valore della produzione).

Ma quid iuris sul tema della assimilabilità alle Aziende di cui all’art 114 comma 5 bis?

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Natura giuridica delle ASP…nodo fino ad oggi irrisolto

Si ricordi che: Le Azienda pubbliche di Servizi alla Persona

(ASP) traggono origine dalla trasformazione delle IPAB, disposta dall’art. 10 della Legge n. 328/2000 e dal d. lgs. N. 207/2001.

La Regione Emilia-Romagna ha regolato la materia al Titolo IV della l.r. n. 2/2003 con due deliberazioni attuative del Consiglio regionale, la n. 623/2003 e 624/2004.

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E’ Importante ricordare che l’art 25 comma 1 della L.r.2/2003 afferma che “ l’Azienda pubblica di servizi alla persona ha personalità giuridica di diritto pubblico…”(replicando quanto detto all’art 6 del DLGS 207/2001).

In particolare,all’interno della deliberazione n. 624, la natura dell’ASP è rinviata allo Statuto dell’ente, mentre viene chiarito che l’ASP è dotata di autonomia statutaria, gestionale, patrimoniale, contabile e finanziaria e non ha fini di lucro.

Si è soliti classificare le ASP tra gli “enti pubblici non economici”, anche se non si rinviene una esplicita identificazione normativa delle ASP.

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Non si discute dell’obbligo comunque esistente di far gravare sull’organismo partecipato le spese di personale operante presso le ASP( che ricomprende secondo principi ormai pacifici sia il personale trasferito dall’ente senza estinzione del rapporto di lavoro, sia il personale assunto direttamente per lo svolgimento di compiti e funzioni comunali)..

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Natura dell’azienda speciale

L’azienda speciale è qualificata come ente strumentale abbiamo detto… e la giurisprudenza la qualifica quasi pacificamente (da ultimo Cons. st. 641/2012) come ente pubblico economico.

L’azienda è inoltre dotata di autonomia imprenditoriale( anche in assenza di finalità di lucro deve improntarsi a criteri di efficacia economicità efficienza).

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Natura dell’ASP

L’ ASP( come già visto) è genericamente denominata come figura soggettiva di diritto pubblico prevista e disciplinata dalla legge regionale n.2 /2003;

A fronte della oggettiva differenza rispetto all’Azienda speciale di derivare dalla trasformazione delle ex IPAB( per volontà nazionale e regionale) e non direttamente dalla volontà degli enti che la costituiscono e la partecipano

Natura dell’ASP

“sia la “prossimità” delle ex IPAB (nuove Asp) alle aziende speciali, enti strumentali degli enti locali, sia l’intenzione di attribuire alle (nuove) ASP autonomia di carattere imprenditoriale, statutaria, organizzativa ed amministrativa, autonomia che caratterizza proprio le aziende speciali, rendevano queste ultime adatte ad essere adottate quale formula anche per le ASP”.

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Natura dell’ASP

Tanti i punti di contatto con l’Azienda speciale: Autonomia giuridica, patrimoniale, imprenditoriale,

personalità giuridica di diritto pubblico; Ingerenza pubblici poteri ( nomine, presenze in

assemblea, ed in ogni caso immodificabilità nei fini, controllo e vigilanza o monitoraggio della Regione e/o dei comuni soci);

Assolvimento di servizi pubblici (nel caso di specie servizi socio-sanitari);

Anche l’ASP inoltre Informa la propria attività a criteri di efficacia, efficienza, economicità e pareggio di bilancio.

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Natura dell’ASP

Alcuni commentatori osservano che proprio questo carattere di “strumentalità” alle finalità di rango statale e regionale, le ex IPAB furono fatte transitare nella formula giuridica delle ASP, enti di diritto pubblico che, come le aziende speciali, hanno mantenuto l’autonomia statutaria, organizzativa, gestionale, amministrativa ecc., ma che si differenziano dalle aziende speciali proprio per l’assenza di un vincolo di dipendenza diretta o quantomeno esclusiva dagli enti locali( I quali, tuttavia diventano soci delle ASP).

Si tratta, essenzialmente, di una formula di gestione e di erogazione di servizi alla persona a disposizione della programmazione socio-sanitaria regionale e locale.

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Natura dell’ASP

La mai definita questio della sua esatta natura giuridica rischia di rendere l’ASP alla stregua di un“ Giano Bifronte” suscettibile alla più restrittiva interpretazione del momento e del caso.

Anche la corte dei conti Emilia Romagna nella deliberazione n. 490/2012 cita un passaggio del discusso pronunciamento della Corte Costituzionale n.161/2012 ” non si rinviene un’univoca classificazione di tale nuova tipologia di aziende, che mutuano caratteri misti e peculiari sia delle disciolte Istituzioni che dal contesto programmatorio ed operativo in cui vengono inserite..”

Oltre, aggiungo, dalle varie formule e discipline adottate nelle svariate leggi regionali.

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Natura dell’ASP

Sono comunque gli enunciati tratti comuni all’Azienda speciale che hanno indotto a ritenere la sezione regionale di controllo Emilia Romagna che anche l’ASP possa essere assimilata all’ambito soggettivo di applicazione dell’art 114 comma 5 bis ed alla conseguente disciplina derogatoria.

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Natura dell’ASP

Rimane aperta la questione della esatta configurazione..la legge regionale in itinere dovrà sciogliere il nodo. Ciò risulta necessario ai fini di dare stabilità alla sua configurazione e posizionamento all’interno dell’ordinamento.

Possibili criticità: Si ricorda che il regime derogatorio ha una valenza e portata molto

ampia per le Aziende speciali che sono enti pubblici economici e che pertanto non rientrano nel novero delle “ pubbliche amministrazioni” di cui all’art 1 comma 2 del dlgs n.165/ 2001..il loro assoggettamento per esempio ai“divieti o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali ..” discende solo dal novellato art 114.

Gli enti pubblici non economici sono pubbliche amministrazioni

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Natura dell’ASP

Sicuramente una esplicita configurazione in ente pubblico economico renderebbe applicabile relativamente ai compensi degli amministratori non tanto l’art. 6 comma 2 della dl. N. 78/2010, ma semmai la previsione del comma 3 in quanto riferibile a una pubblica amministrazione ricompresa nell’elenco di cui all’art 1 comma 2 del Dlgs n. 165/2001.

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L’Art 6 Dl 78/2010

Comma 2.” A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonche' la titolarita' di organi dei predetti enti e' onorifica; ..“omissis”….La disposizione del presente comma non si applica agli enti previsti nominativamente dal decreto legislativo n. 300 del 1999 e dal decreto legislativo n. 165 del 2001,

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Art 6 Dl 78/2010

Comma 3: Fermo restando quanto previsto dall'art. 1 comma 58 della legge 23 dicembre 2005 n. 266, a decorrere dal 1° gennaio 2011 le indennita', i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilita' comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n.196, incluse le autorita' indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010.

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l’art 1 c.3 della legge n.196/ 2009

Vero è che l’assoggettamento delle ASP ai vincoli limitativi previsti dalla legislazione nazionale per le pubbliche amministrazioni è di recente quasi acclarato dalla modifica legislativa dell’art 1 c.3 della legge n.196/ 2009 per cui ai fini delle applicazioni delle regole di finanza pubblica l’inserimento negli elenchi Istat sembrerebbe assumere un valore dichiarativo piuttosto che costitutivo per tutti quegli enti che rispondono alle definizioni di cui alla regolamentazione europea la quale indubbiamente comprende le l’asp..

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l’art 1 c.3 della legge n.196/ 2009

Nuovo art 196 c.2“Ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonche' a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228 e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'Unione europea, le Autorita' indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni (2).”

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Natura delle ASP

Fatto sta che dipende essenzialmente dalla suesposta indeterminatezza che la corte costituzionale possa ritenere come applicabile alle stesse il principio della gratuità delle cariche previsto dall’art 6 comma 2 del D.L.78/2010, nella ormai conosciutissima sentenza n. 161 /2012 inerente il giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale Abruzzo n. 17 “Le Asp in quanto enti infraregionali connotati da una gestione di tipo imprenditoriale della loro attività non rientrano fra gli enti esclusi dall’applicazione del principio di gratuità delle cariche non essendo ricomprese nelle categorie individuate per relationem mediante i richiami normativi operati dalla norma interposta e nemmeno in quelli espressamente nominati( con ciò riferendosi nell’ultimo periodo del comma 2 dell’art 6 del Dl 78/2010 che delimita l’ambito di applicazione del comma in senso negativo citando fra l’altro” gli enti previsti nominativamente dal decreto legislativo 165/2001)”.

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La possibilità oggi di costituire nuove aziende

Quanto alla possibilità oggi di costituire una Azienda speciale ex art 114 del Tuel, in vigenza dell’art 9 comma 6 del Dl 95, sono intervenute da ultimo alcuni interessanti pareri delle Corti dei conti regionali le quali sembrano per lo più fugare le tesi possibiliste in proposito. La Corte dei conti Lombardia nel parere n.514/2012 reso al Sindaco di Legnano circa la possibilità di istituire una Azienda speciale per l’esercizio delle funzioni sociali, assistenziali ecc.. conclude in maniera negativa.

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presupposti normativi:ART 9 del D.L. 95/2012:Commi: 1. Al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di

finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione.

1-bis. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.

OMISSIS……..

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6. E’ fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione.7. Resta fermo quanto disposto dall'articolo 14, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni.

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La possibilità oggi di costituire nuove aziende delibera Corte dei conti Lombardia 514/2012

COME GIA’ AFFERMATO DALLA PRECEDENTE GIURISPRUDENZA DELLA SEZIONE REGIONALE ( DELIBERA N. 403 DEL 2012)NON ESISTONO SECONDO LE REGOLE DI INTERPRETAZIONE LETTERALE POSSIBILITA’ DI POSTULARE L’ESCLUSIONE DELLA AZIENDA SPECIALE DAL DIVIETO DI CUI ALL’ART.9 COMMA 6.

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La possibilità oggi di costituire nuove aziende delibera Corte dei conti Lombardia 514/2012

Né si può giungere a conclusioni per cui le disposizioni del comma 1 bis comprendano e/o prefigurino anche una deroga all’art 9 comma 6

Si tratta di disposizioni speciali e seguendo regole interpretative teleologiche introducono una deroga puntuale alla portata precettiva del solo comma1 relativo alla soppressione, all’accorpamento e all’obbligo di riduzione dei costi di siffatti organismi

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delibera Corte dei conti Lombardia 514/2012

“Orbene, valorizzandone la ratio siffatta deroga posta dal comma 1 bis non può che essere oggetto di interpretazione restrittiva e limitata, come detto, al disposto del comma 1, da un lato in quanto disposizione che introduce un’eccezione ad un principio di snellimento degli apparati pubblici (rectius, “para-pubblici”) che, ormai, riveste natura generale nel recente quadro normativo; dall’altro, in quanto tale eccezione intende garantire la continuità dell’azione amministrativa di aziende speciali ed altri organismi indicati dalla norma purché già istituite (ed in settori “sensibili”).

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Sul piano dell’organizzazione amministrativa, l’istituzione ex novo di un’azienda speciale rappresenta, infatti, fattispecie diversa rispetto all’obbligo di soppressione, di accorpamento e di riduzione dei costi della medesima, anche se operante negli stessi settori.


Ne consegue, in termini di disciplina, che trova applicazione alla fattispecie oggetto del presente parere il generale divieto legale di cui al comma 6, la cui ratio consiste nell’evitare, da parte degli enti locali, l’ulteriore incremento del numero di organismi strumentali “in mano pubblica”.

Ciò appare coerente, tra l’altro, con la stessa rubrica dell’art. 9 (“razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi”), che ben distingue le rispettive ipotesi.”

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Alcuni pareri delle Corti dei Conti regionali

Un precedente parere della sezione(n. 403/2012) aveva per l’appunto concluso analogamente in merito alla possibilità di istituire una Fondazione per analoghe funzioni…

Secondo un recente parere appare vietata, da parte del Comune, non solo l’istituzione di un nuovo ente o organismo comunque denominato ma anche una nuova partecipazione, contrastando anche questa seconda ipotesi con la volontà del legislatore non solo di non incrementare la presenza degli enti locali in enti e organismi (comma 6), ma, altresì, di ridurla sensibilmente (comma 1). (Deliberazione n. 25 del 21.01.2013 della Corte dei conti lombadia)


Ma la Corte Lombardia lascia intravedere in questo caso una possibilità…”Anche a ritenere eccessivamente restrittiva tale interpretazione, ritenendo il divieto di istituzione (comma 6) slegato dall’obbligo di razionalizzazione (comma 1), comunque, alla luce di quest’ultimo necessario obiettivo di riduzione e risparmio, l’eventuale “partecipazione” ad una fondazione già istituita deve collocarsi all’interno di un programma complessivo di razionalizzazione della presenza del Comune in enti e organismi, comunque denominati (salvo quelli aventi natura societaria, alla luce del comma 7 dell’art. 9 del d.l. n. 95/2012), che deve garantire in ogni caso “la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento”.

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Possibilista appare invece la corte dei conti Lazio con un recente parere(deliberazione n.2/2013) relativamente ad un caso di “trasformazione” di una societa’ in azienda speciale da parte del comune di Frosinone.

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Nella richiesta di parere si coglie l’obiettivo del Comune di avvalersi dello speciale regime derogatorio dei limiti di spesa e di assunzione operanti nei confronti della generalità delle aziende speciali ed istituzioni che gestiscono servizi sociali, educativi e culturali. La Corte prende atto che il Comune dichiara che si tratta di “trasformazione” e non di nuova costituzione di Azienda speciale lasciando intendere l’ammissibilità dell’operazione.

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Per poi dichiarare quasi incidentalmente che l’azienda speciale non rientra , quale ente strumentale dell’ente locale espressamente prevista dall’art 114 del Tuel, al pari delle istituzioni, nelle previsioni limitative di cui all’art 9 comma 6 del D.L.95/2012. Quindi?

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Osserviamo principi di liceità

In conclusione:

si tratta dell’ennesima dimostrazione che una legislazione convulsa e sovrapposta diventa facile terreno di interpretazioni anche contrastanti da parte delle Corti regionali..Il rischio è quello di confidare la propria programmazione su pronunce molto volatili.


In Tali casi si consiglia un atteggiamento prudente privilegiando il rispetto della ratio complessiva delle normative ovvero l’osservanza di principi di liceità dell’operato piuttosto che la ricerca strenua ed a volte non pienamente sgravante, della mera legittimità del singolo atto forzando interpretazioni di natura eminentemente letterali.


Recenti esperienze organizzative ci hanno dimostrato inoltre che basare la programmazione di scelte organizzative stabili su disposizioni legislative spesso precarie o pareri estemporanei o fra essi contradditori di alcune sezioni regionali della Corte dei conti più o meno favorevoli alle proprie aspettative può risultare condotta poco avveduta.

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Ricordiamo che La legittimità del provvedimento conferisce solo teoricamente liceità all’attività amministrativa, in quanto esercitata in base ad un “titolo giuridico” idoneo a consentire ed esaurire operativamente ogni situazione ivi prevista.. Con l’inoppugnabilità si supera poi il problema della legittimità e l’atto esiste e basta; il giudizio sulla liceità dell’azione concretamente svolta si prospetta a volte del tutto autonomo e deve comunque rispondere a principi di correttezza e buon andamento della pubblica amministrazione secondo i cardini dell’art 97 della Costituzione.

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Quindi pensiamo soprattutto ad attuare le novità normative cercando di non interpretare forzatamente a nostro favore le eventuali lacune normative. IL distinguo tra legittimità e liceità è netto sul piano fattuale; la “inoppugnabilità” di un atto e il suo consolidamento nell’ordinamento rappresenta un mero effetto extra-processuale, ma non dà piena garanzia sullo “agere licere”.


La regola della “buona amministrazione”, immanente all’azione pubblica, obbliga la P.A. al riesame costante ed effettivo, dovendo dare certezza di legalità e giustizia concreta.

Gli ultimi interventi legislativi giurisprudenziali e di prassi per Aziende speciali ed ASP

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