Gli strumenti di programmazione di mandato: il piano generale di sviluppo Risorse Comuni, Milano 18...

Gli strumenti di programmazione di mandato: il piano generale di

sviluppo

Risorse Comuni, Milano 18 novembre 2009

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Piano generale di sviluppo: fonte normativaPiano generale di sviluppo: fonte normativa

Art. 165 c. 7 Tuel – Struttura del bilancio1. Il bilancio di previsione annuale è composto da due

parti, relative rispettivamente all’entrata e alla spesa.5. La parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni,

servizi ed interventi La parte spesa è leggibile anche per programmi dei quali è fatta analitica illustrazione in apposito quadro di

sintesi del bilancio e nella relazione previsione e programmatica.

7. Il programma, il quale costituisce il complesso coordinato di attività, anche normative, relative alle opere da realizzare e di interventi diretti ed indiretti, non necessariamente solo finanziari, per il raggiungimento di un fine prestabilito, nel più vasto piano generale di sviluppo dell’ente, secondo le indicazioni dell’art. 151, può essere compreso all’interno di una sola delle funzioni dell’ente, ma può anche estendersi a più funzioni.

Piano generale di sviluppoPiano generale di sviluppo

Art. 151 Tuel- Principi in materia di contabilità

1. Gli enti locali deliberano il bilancio entro il 31.12

2. 2. Il bilancio è corredato da una R.P.P., di un bilancio pluriennale

3. I documenti di bilancio devono comunque essere redatti in modo da consentirne la lettura per programmi, servizi ed interventi

Piano generale di sviluppo: Piano generale di sviluppo: fonte normativafonte normativa

Art. 13 c. 3 D.Lgs. 170/2006

Gli strumenti di programmazione di mandato sono costituiti:

- dal documento sulle linee programmatiche di mandato

- dal piano generale di sviluppo.


P.C. N. 1 Osservatorio (aggiornato al 12.03.2008) punto 17

Gli strumenti della programmazione di mandato sono costituiti:

- dal documento sulle linee programmatiche di mandato;

- dal piano generale di sviluppo


P.C. N. 1 Osservatorio – Punto 18Linee programmatiche di mandato

1Il Tuel ha mantenuto l’obbligo, per tutti gli enti locali, di presentare al Consiglio i contenuti della programmazione di mandato entro il termine previsto dallo Statuto, quale primo adempimento programmatorio spettante al Presidente della provincia o al Sindaco.

Alla discussione consiliare non segue una votazione, ma vengono annotate le posizioni dei singoli e dei gruppi, al fine di poterne tenere conto nella redazione del piano generale di sviluppo dell’ente.

Segue


Per garantire la valenza pluriennale del sistema di bilancio, le linee programmatiche di mandato devono contenere al loro interno i seguenti elementi essenziali:

- visione;- valori di riferimento- finalità di mandato.Per garantire, inoltre, il rispetto del postulato della

coerenza tra i documenti del sistema di bilancio si suggerisce di articolare le finalità di mandato nei medesimi programmi che verranno sviluppati, in chiave triennale, nella relazione previsionale e programmatica.

Piano generale di sviluppo: fonte Piano generale di sviluppo: fonte normativanormativa

P.C. n. 1 Osservatorio (aggiornato al 12.3.2008) punto 19

Il piano generale di sviluppo dell’ente è previsto come documento obbligatorio dall’art. 165, comma 7 del Tuel.

Esso comporta il confronto delle linee programmatiche, di cui all’art. 46, con le reali possibilità operative dell’ente ed esprime, per la durata del mandato in corso, le linee dell’azione dell’ente nell’organizzazione e nel funzionamento degli uffici, nei servizi da assicurare, nelle risorse finanziarie correnti acquisibili e negli investimenti e delle opere pubbliche da realizzare. Segue


Ne consegue che la sua predisposizione richiede l’approfondimento, dei seguenti temi:

a) le necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei servizi che non abbisognano di realizzazione di investimento;

b) le possibilità di finanziamento con risorse correnti per l’espletamento dei servizi, oltre le risorse assegnate in precedenza, nei limiti delle possibilità di espansione;

Segue


c) il contenuto concreto degli investimenti e delle opere pubbliche che si pensa di realizzare, indicazioni circa il loro costo in termini di spesa di investimento ed i riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni del mandato;

d) le disponibilità di mezzi straordinari;e) le disponibilità in termini di indebitamento;f) il costo delle operazioni finanziarie e le

possibilità di copertura;g) la compatibilità con le disposizioni del patto di

stabilità interno. Segue


Il piano generale di sviluppo dell’ente deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra cui la relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori pubblici, che diversamente finiscono col contenere indicazioni irrealistiche. Successivamente deve essere verificato ed eventualmente adeguato attraverso una nuova deliberazione prima dell’approvazione del bilancio annuale.

Segue


È assai utile prevedere l’indizione di una specifica sessione consiliare della programmazione, da tenere prima della decisione di Giunta sulla programmazione, che così ha un quadro generale di riferimento da parte dell’organo competente.

Per il piano generale di sviluppo valgono le medesime considerazioni in termini di struttura e contenuti fatte per le linee programmatiche di mandato al Punto 18 del presente Principio contabile

Piano generale di sviluppo: sintesiPiano generale di sviluppo: sintesi

Il confronto tra le linee programmatiche e le reali possibilità operative, esprime il valore aggiunto dello strumento.

Il piano generale di sviluppo deve essere deliberato dal consiglio affinché la collegialità della programmazione sia alla base dell'azione di governo.

Il quadro normativo: Il quadro normativo: riepilogoriepilogo

Programma amministrativo del Sindacoarticolo 71 t.u.

Linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti di mandato

articolo 46 t.u.Piano generale di sviluppoarticolo 165 comma 7 t.u.

Programmi di bilancioarticolo 151 comma 3 t.u.

Programmi progetti ed obiettivi di gestione

Articolo 169 t.u.

Il collegamentoIl collegamento

Linee programmatiche di

mandato relative alle azioni

ed ai progetti

Programma amministrativo

del Sindaco

Piano generale di sviluppo

Programmi di bilancio


Le relazioniLe relazioni



ed ai progetti

sostenibilità


del Sindaco




congru

enza

coerenza

continuità

Il piano generale di sviluppo: Il piano generale di sviluppo: sintesisintesi

Il piano generale di sviluppo è lo strumento di pianificazione strategica, espressamente previsto dall'articolo 165, comma 7, del D.Lgs n. 267/2000, ancorché disatteso dagli enti locali a causa della carenza di sanzione per la sua mancata adozione.Il legislatore indica che è obbligatorio senza disciplinare il contenuto (lo fa l’Osservatorio in modo sintetico) e la struttura.

http://cldb/a?Stringa=TX0001136

La tempistica di realizzazioneLa tempistica di realizzazione La normativa nazionale non definisce la tempistica di redazione del piano generale di sviluppo neanche demandando agli atti regolamentari. Pertanto ogni singolo ente locale è nella piena facoltà di individuare una calendarizzazione dei lavori. La dottrina consiglia di adottare il piano generale di sviluppo prima della sessione programmatica di bilancio del primo bilancio della nuova legislatura e prima dell’approvazione in giunta del programma triennale delle opere pubbliche.

La tempistica di realizzazioneLa tempistica di realizzazione



ed ai progetti

15.10


del Sindaco




30.1

1

Entro 31.12

statuto

La tempistica di realizzazioneLa tempistica di realizzazione Quindi statuto, regolamento di contabilità e regolamento di funzionamento del consiglio possono contenere le norme di attuazione. Attenzione alla congruità con il termine fissato obbligatoriamente dallo statuto per la presentazione delle linee programmatiche di mandato. Nell’ottica di costruire uno strumento partecipativo occorre valutare in base alla dimensione dell’ente locale l’eventualità di sottoporre il piano generale di sviluppo agli attori territoriali.

L’organo competente e la L’organo competente e la proceduraprocedura

Il ruolo del consiglio attiene:

a) alla definizione delle finalità da raggiungere;

b) all'individuazione delle risorse necessarie per l'ottenimento di tali risultati;

c) alla formulazione degli indirizzi generali da dettare alla giunta per l'azione di governo.


Il percorso:

i consiglieri ricevono dal sindaco o dal presidente della provincia le linee programmatiche di mandato;

il consiglio partecipa, nell'ambito dei dettati statutari, alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche stesse;

il consiglio approva il piano generale di sviluppo dell'ente;


Passaggi:

all’interno dell’ente locale è necessaria la partecipazione di tutti i settori servizi

il settore trainante sarà deciso dal sindaco o dal presidente della provincia

non possono restare fuori la ragioneria, l’ufficio tecnico, i servizi sociali

la segreteria generale potrebbe fungere da raccordo

altre soluzioni sono lasciate all’autonomia organizzativa dei singoli enti.

Informazioni

sappiamo non sappiamo

obbligatorio non sanzionato struttura contenuto chi e quando

Analisi

collocazione caratteristiche

Sintesicontenuto elaborazione

indispensabile struttura

Il percorso di costruzione del Il percorso di costruzione del piano generale di sviluppopiano generale di sviluppo

La collocazione La collocazione diversificatadiversificata

Linee programmatiche di mandato relative alle azioni ed ai progetti


Relazione previsionale e

programmatica

La collocazione ordinataLa collocazione ordinata

Linee programmatiche di mandato relative alle azioni ed ai progetti



programmatica

La collocazione integrataLa collocazione integrata

Linee programmatiche

di mandato relative alle azioni ed ai

progetti



programmatica

La collocazione unificataLa collocazione unificata

Linee programmatiche

di mandato relative alle azioni ed ai

progetti



programmatica

unificazione


Il documento è unico e deve riguardare almeno il mandato amministrativo potendo essere variato integrato modificato.

È articolato in 3 parti una descrittiva di contenuti (o normativa), una di analisi degli scenari (o costruttiva) ed una operativa (o metodologica).


La parte descrittiva prevede un’introduzione nella quale vengono precisati:

- il percorso di costruzione

- la struttura

- la visione strategica


l’analisi degli scenari considera:

- la qualità dello sviluppo e il bilancio sociale

- la questione ambientale come cardine dello sviluppo sostenibile

- i bisogni ai quali rispondere

- le risposte per soddisfarli

- i valori condivisi


la parte operativa individua lo schema metodologico articolato in:

- mete

- azioni

- progetti

- fattori

- disponibilità

I contenuti: analisi I contenuti: analisi

Partendo dalle azioni e dai progetti individuati dalle linee programmatiche di mandato, il piano generale di sviluppo deve implementare, qualificare ed illustrare le azioni ed i progetti, correlandoli al complesso di attività che saranno descritte nei programmi della relazione previsionale e programmatica, analizzando gli scenari e descrivendo i fabbisogni dei fattori produttivi ed individuando le disponibilità di risorse.

I contenuti: sintesiI contenuti: sintesi

In ogni caso è importante che la visione sia di insieme complessiva mentre l’attenzione al particolare porta alla parzialità.

I contenuti: dettaglioI contenuti: dettaglioil raccordo con gli strumenti urbanistici;l’analisi della situazione patrimoniale ed il piano generale delle infrastrutture;l'individuazione dei punti di forza e dei punti di debolezza, della capacità economica e organizzativa dell'ente con particolare riguardo agli eventuali punti di crisi;l’individuazione delle opportunità e delle minacce che gli scenari lasciano presagire nell’evoluzione temporale;la rilevazione dei compiti istituzionali, del soddisfacimento dei bisogni della popolazione, dell'intervento di protezione sociale;le linee strategiche per la fiscalità locale;

I contenuti: dettaglioI contenuti: dettaglioil piano di sviluppo dei servizi e del collegato prelievo tariffario;le linee di gestione e razionalizzazione delle risorse presenti;la valutazione delle strategie per la gestione associata dei servizi;gli strumenti di raccordo con la programmazione regionale, nazionale e comunitaria;lo scenario contenente le caratteristiche dell'ente che s'intenderà conseguire al termine del mandato amministrativo.

Integrazione con gli strumenti Integrazione con gli strumenti della programmazione:della programmazione:

le linee programmatiche di le linee programmatiche di mandato mandato

La più importante novità insita nella riforma delle autonomie locali, riguarda l’attività di pianificazione strategica di medio periodo e la sua costante verifica. In tale ottica, l’introduzione obbligatoria[1] delle linee programmatiche di mandato è un passaggio fondamentale. [1] Articolo 46 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.



La normativa a regime, ribaltando una tendenza diffusa in passato quando era consuetudine fare coincidere il programma amministrativo con il programma elettorale, prevede che gli organi di governo definiscano gli obiettivi strategici di governo, dettagliando le “azioni ed i progetti” che si prefiggono di realizzare durante il proprio mandato e li fissino con un atto specifico.



Lo statuto di ogni ente locale stabilisce un termine per presentare, da parte del sindaco, al vaglio del consiglio le linee programmatiche di mandato.



Il piano generale di sviluppo e le linee programmatiche di mandato sono strumenti diversi e non devono essere confusi. Entrambi sono finalizzati a governare lo sviluppo di un territorio piuttosto che l’apporto (il ruolo) concreto di un’istituzione. Ovviamente devono integrarsi senza sovrapporsi lasciando a ciascuno lo spazio per definire gli obiettivi di sviluppo e gli obiettivi di governo.



Occorre capire la relazione concreta tra lo sviluppo e il governo e soprattutto quale dei due indirizza l’altro. La collocazione dell’ente locale nel percorso evolutivo della comunità. Meri soggetti regolatori o attori del benessere locale.


la relazione previsionale e la relazione previsionale e programmatica programmatica

La relazione previsionale e programmatica inserisce i programmi ed i progetti nel più vasto piano generale di sviluppo degli enti locali, unendo la strategia connessa alla pianificazione alla tattica riassunta nella programmazione, e congiunge le scelte politiche di governo alla redazione dei bilanci di previsione in coerenza alle linee programmatiche di mandato, nonché alle iniziative attinenti alla programmazione sociale, economica, territoriale ed urbanistica già adottate.


la relazione previsionale e la relazione previsionale e programmatica programmatica

Fermo restando il contenuto obbligatorio per legge[1], la relazione previsionale e programmatica definisce le politiche sociali, produttive e territoriali degli enti locali, individua i criteri di allocazione delle risorse in rapporto agli obiettivi strategici e programmatici di governo e specifica gli indirizzi generali (programmazione attuativa) per l’attività gestionale e di controllo.[1] Così come definito dalla modulistica ufficiale approvata con il d.P.R. 3 agosto 1998, n. 326/1.

Integrazione con gli strumenti Integrazione con gli strumenti della programmazione:della programmazione:il bilancio pluriennale il bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale è lo strumento fondamentale di analisi finanziaria che concretizza la capacità di programmazione nel medio periodo, verificando l’entità e la tipologia delle risorse disponibili. Gli stanziamenti del bilancio pluriennale costituiscono il limite agli impegni di spesa pluriennali e devono essere aggiornati annualmente. La conseguenza è la necessità di assumere rigorosamente gli impegni di spesa pluriennali.


Gli stanziamenti del bilancio pluriennale devono essere coerenti e conciliare finanziariamente con le previsioni contenute negli altri documenti a carattere pluriennale quali:

la relazione previsionale e programmatica;

il programma triennale dei lavori pubblici;

la programmazione triennale dei fabbisogni di personale.


Una particolare attenzione va riposta alla disposizione dell’articolo 200 del testo unico che obbliga ad integrare le previsioni del bilancio pluriennale con le maggiori spese conseguenti all’attuazione degli investimenti, nonché ad inserire nei bilanci pluriennali futuri le ulteriori previsioni di spesa redigendo apposito elenco. Il modello contabile del bilancio pluriennale è modificabile attraverso il regolamento di contabilità, fermo restando l’obbligo di coincidenza con i contenuti della relazione previsionale e programmatica.

Integrazione con gli strumenti della Integrazione con gli strumenti della programmazione:programmazione:

il programma triennale dei lavori pubbliciil programma triennale dei lavori pubblicila programmazione triennale dei lavori pubblici è l’unica strada percorribile per realizzare le infrastrutture necessarie allo sviluppo locale. A tale scopo il legislatore nazionale affida al Responsabile unico del procedimento la raccolta dei dati e l’elaborazione delle informazioni per l’inserimento nel programma triennale ed aggiornamenti annuali, mentre al Responsabile del servizio tecnico compete la ricognizione e l’individuazione dei bisogni di eventuali interventi pubblici con relativa stima di massima di spesa .

Integrazione con gli strumenti Integrazione con gli strumenti della programmazione:della programmazione:la programmazione dei la programmazione dei fabbisogni di risorse fabbisogni di risorse

Tra gli strumenti di pianificazione applicati agli enti locali rientra anche la verifica del fabbisogno di personale, la ricognizione della dotazione organica, nonché la programmazione triennale delle assunzioni. La normativa di riferimento è contenuta nel testo unico[1], nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ed è integrata dalle recenti leggi finanziarie[2]. [1] Articoli 42, 48, 88, 89, 90, 91, 111 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

[2] Articolo 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e articolo 3, comma 60, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.

Integrazione con gli strumenti Integrazione con gli strumenti della programmazione:della programmazione:la programmazione dei la programmazione dei fabbisogni di risorse fabbisogni di risorse

In particolare il legislatore[3] dispone che gli enti locali disciplinano con propri regolamenti, in conformità allo statuto, l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo principi di professionalità e responsabilità.[3] Articolo 89, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.


il piano regolatoreil piano regolatorelo scostamento tra le prestazioni effettivamente erogate e la percezione del cittadino, il cui grado di soddisfazione dipende anche da aspetti soggettivi e relativi alla propria personale esperienza di fruizione del servizio.


il piano regolatoreil piano regolatorela relazione tra il piano generale di sviluppo (strategico) e il piano regolatore generale evidenzia il livello di pianificazione strategica raggiunto dall’ente locale.

Il primo contesto è quello temporale: ovvero se il primo viene prima, dopo o contestualmente al secondo.

Quando il piano regolatore generale precede il piano generale di sviluppo allora il secondo ha dei vincoli spaziali e non può andare oltre alla definizione delle priorità di intervento dovendo conservare una compatibilità urbanistica di fatto già delineata.


il piano regolatoreil piano regolatoreLa situazione diametralmente opposta deve essere affrontata con grande attenzione poiché si corre il rischio di perdere di vista la sostenibilità dello sviluppo.

L’avvio contestuale delle due pianificazioni ha indubbi vantaggi per l’inevitabile integrazione degli strumenti.

Control-lante

Guidan-te

Strate-gico

Condivi-so

Comple-to

creativo

Visiona-rio


Le caratteristicheLe caratteristiche

Gli indicatori di successoGli indicatori di successoCome in qualsiasi attività di programmazione, anche per il piano generale di sviluppo deve essere previsto un momento di valutazione, il cui esito potrà confermare quanto progettato e realizzato oppure potrà richiedere aggiustamenti o modifiche.

Tale momento di valutazione ricade nel controllo strategico che si basa su appositi indicatori parametri e criteri.

Gli indicatori di successoGli indicatori di successo

Obiettivo Indicatori Costruzione di un territorio di qualità Contrazione del tasso di spopolamento

Incremento del tasso di immigrazione dei residenti Abbassamento dell’età media della popolazione

Ridisegnare l’assetto del territorio nella logica di funzionalità, armonia, aderenza alla matrici storiche-culturali e rispondenza alle dinamiche economiche, attraverso lo sviluppo e qualificazione delle dotazioni infrastrutturali, per conseguire la piena valorizzazione e competitività

Tasso area infrastrutturata nuclei insediativi riqualificati e risanati edifici restaurati e recuperati a funzionalità Nuova occupazione

Gli indicatori di successoGli indicatori di successoObiettivo Indicatori

Sostenere e valorizzare l’imprenditorialità del territorio

Tasso delle imprese interessate da processi di ammodernamento e ampliamento Incremento di fatturato differenza imprese avviate imprese cessate tasso di nuove imprese sopravvissute dopo 24 mesi dalla nascita tasso investimenti privati attivati sul totale

Valorizzare le opportunità paesistiche, ambientali, naturali e dei beni storici e culturali in funzione turistico-ricreativa

nuovi piani di marketing turistico attivati nuove agenzie turistiche attivate nuove strutture turistiche attivate variazione delle presenze turistiche

Incrementare il livello dei servizi, avvalendosi degli strumenti della società dell’informazione ed in particolare tramite la concentrazione delle funzioni erogate e la gestione dei servizi comunali in forma associata

dei servizi informatizzati e proceduralizzati accessi ai servizi attivati

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