Giuseppe Marcon

«Impegno civico e democrazia deliberativa. Il ruolo del volontariato nella programmazione partecipata delle politiche socio-sanitarie»

DIRE FARE DARE - Scoprire il volontariato a Ca' Foscari

4 novembre 2015 Palazzo Ca' Foscari – Università Ca' Foscari Venezia

Ragioni di questa riflessione su un ruolo attivo del volontariato nelle politiche socio-sanitarie

1. Progressiva affermazione di una nuova filosofia del sistema di welfare • Dal welfare state alla welfare society alla welfare community

2. Progressiva affermazione di nuove concezioni di democrazia • Dalla democrazia liberale alla democrazia deliberativa

3. Progressiva affermazione di nuove visioni in merito alla produzione ed erogazione dei servizi pubblici • Co-produzione e co-creazione

4. Mutamenti a livello giuridico-istituzionale • Accettazione del principio di sussidiarietà • Collegata introduzione di meccanismi di partecipazione dei cittadini

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Concetti generali su:

- Impegno civico, cittadinanza attiva, democrazia

deliberativa, co-produzione e co-creazione, partecipazione

- Ruoli del volontariato e funzioni delle organizzazioni non-profit

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Cittadinanza attiva

• «Le tradizioni e gli approcci relativi alla cittadinanza sono diversi all’interno dell’Europa, ma l’idea fondamentale di cittadinanza democratica nella società moderna è che in cui si è scelto di vivere promuovono la creazione di conoscenza, responsabilità, identità comune e cultura condivisa»

• «Il potenziale che rende possibile praticare la cittadinanza attiva è costituito in prima battuta da un insieme di diritti civici, sociali e politici che nel corso dell’era moderna sono diventati via via più ampi nella loro natura ed estesi a un numero sempre maggiore di persone che vivono nella giurisdizione di uno stesso territorio – specialmente in quello che si può definire uno stato-nazione moderno» [European Commission (1998): Learning for Active Cittadinanza. Full text accessible at the following URL:

http://ec.europa.eu/education/archive/citizen/citiz_en.html

• «La cittadinanza attiva è la capacità dei cittadini di organizzarsi in modo multiforme, di mobilitare risorse umane, tecniche e finanziarie, e di agire con modalità e strategie differenziate per tutelare diritti esercitando poteri e responsabilità volti alla cura e allo sviluppo dei beni comuni» [Moro 1998]

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Impegno civico /1

• L’impegno civico comprende un vasto insieme di attività attraverso le quali gli individui e gruppi si impegnano al fine di migliorare le condizioni di altri individui o delle loro comunità

• Tipi principali di impegno civico: • Volontariato formale (= svolto attraverso organizzazioni, tipicamente non-

profit)

• Volontariato informale e attività di cura (svolti tipicamente al di fuori di organizzazioni)

• Adesione ad organizzazioni

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Impegno civico /2

• Relazioni tra le forme di impegno civico • Ricerche empiriche condotte negli Stati Uniti ed in Europa hanno riscontrato

l’esistenza di una relazione positiva fra la partecipazione ad organizzazioni di volontariato e l’azione politica (ad esempio, contattare politici, firmare petizioni, boicottare prodotti, ecc.)

• Una relazione positiva è stata riscontrata anche fra la partecipazione ad organizzazioni di volontariato e il livello di soddisfazione nella vita e di fiducia interpersonale

• Persone con livelli più elevati di coinvolgimento in organizzazioni di volontariato si sono dimostrate maggiormente impegnate nell’azione politica in generale

• Va notato che lo stimolo ad un maggiore impegno civico è legato non alla semplice adesione ad organizzazioni di volontariato, ma ad un impegno attivo in tali organizzazioni

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Impegno civico /3

• Collegamento fra organizzazioni non-profit, impegno civico e fiducia sociale (Anheier 2014)

• Le organizzazioni non-profit formano l’«infrastruttura sociale della società civile»

• Esse creano e facilitano un senso di fiducia e di inclusione sociale, che è fondamentale per il funzionamento delle società moderne

• La densità delle reti di associazioni non-profit è stata ritenuta da Putnam (Putnam 1993) la principale spiegazione del divario di sviluppo economico dell’Italia del Nord rispetto all’Italia del Sud

• Ricerche empiriche hanno dimostrato l’esistenza di una relazione positiva tra fiducia interpersonale e livello di appartenenza ad organizzazioni non-profit

La partecipazione ad associazioni non-profit crea maggiori opportunità d’incontro con effetto “trust-building” tra simili; questo tipo di esperienza viene successivamente generalizzato ad altre situazioni (come affari o politica)

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Democrazia deliberativa /1

• La democrazia deliberativa si basa sull’assunto che una decisione democratica,

per essere legittima, deve essere preceduta da un’autentica deliberazione

• In altri termini, essa non deve consistere nella semplice aggregazione delle

preferenze, che si manifesta nel voto. La deliberazione è autentica se

interviene fra i soggetti decisionali in modo libero da distorsioni derivanti da

diversità di peso politico o da altri condizionamenti

• Le posizioni a favore o contro tali decisioni devono essere rappresentate ai

partecipanti alla decisione collettiva in modo tale che, dopo appropriata

riflessione, esse possano essere accettate consapevolmente

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Democrazia deliberativa /3

• Requisiti della democrazia deliberativa

• Ci si attende che i cittadini e i loro rappresentanti offrano gli uni agli altri argomentazioni [Gutmann e Thompson]:

1. Caratterizzate da reciprocità (ispirate ad effettiva e leale cooperazione)

2. Accessibili (devono essere rese pubbliche e il loro contenuto deve essere comprensibile ai partecipanti)

3. Vincolanti, nel senso di preordinate ad una decisione entro un definito periodo di tempo

4. Dinamiche o passibili di revisione successiva, attraverso il dialogo, in base ai cambiamenti che possano intervenire nel corso del tempo

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Co-produzione /1 [Phillips e Morgan 2014]

• Si tratta di un concetto in evoluzione, la cui essenza consiste in un’attiva partnership fra il produttore/erogatore e gli utenti del servizio

• Contiene un duplice riferimento: • alla capacità e alle risorse delle persone che usano i servizi, piuttosto che

semplicemente ai bisogni che devono essere soddisfatti

• a relazioni caratterizzate da reciprocità/mutualità

• La co-produzione, se correttamente e compiutamente intesa, è un approccio operativo di natura “trasformazionale” al miglioramento dei servizi pubblici

• Non va inteso riduttivamente come un tentativo di sviare l’attenzione dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica

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Co-produzione /2 [Phillips e Morgan 2014]

• Più estesamente, si tratta di un approccio basato sulle risorse (assets approach), che agisce:

• sulle abilità, sulla conoscenza, sull’esperienza, sulle reti e sulle risorse che gli individui e le comunità possono apportare

• su relazioni paritarie, nelle quali entrano gli individui, le famiglie, le comunità e i produttori/erogatori di servizi

• Si tratta di un approccio nel quale il fulcro è rappresentato dall’idea di ciò che i servizi fanno “con” le persone, piuttosto che “per” le persone che li usano, le quali agiscono come catalizzatrici del cambiamento dei servizi stessi

• Le reti comprendono: operatori, volontari, policy-maker e agenzie che hanno un interesse comune nella co-produzione

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Co-produzione, co-creazione e partecipazione

• La co-produzione significa partnership paritaria e co-creazione

• La partecipazione significa coinvolgimento nel processo decisionale e nella governance dei servizi

• Talora la partecipazione viene però intesa nel significato riduttivo di “consultazione” (v. lo schema di Arnstein)

• Nella co-creazione gli utenti dei servizi lavorano con gli operatori per progettare, creare ed erogare servizi

• La co-produzione potrebbe limitarsi al fatto che gli utenti si assumano una parte del lavoro degli operatori

• Componenti della co-produzione intesa in senso lato: • Co-progettazione (inclusa la programmazione dei servizi) • Co-decisione intorno all’allocazione delle risorse • Co-erogazione dei servizi (incluso il ruolo dei volontari) • Co-valutazione dei servizi

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Funzioni delle organizzazioni non-profit (e del volontariato)

• Per funzioni delle organizzazioni non-profit s’intendono i compiti o ruoli che normalmente ci si attendono da tali organizzazioni [Kramer 1981; Frumkin 2002]

• Usuale classificazione: • Erogazione di servizi (Service-provider role)

• Avanguardia (Vanguard role)

• Difesa di valori (Value-guardian role)

• Advocacy

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Le forme di partecipazione della società civile organizzata

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Una visione d’insieme delle possibili modalità partecipazione /1

• Presenza attiva nei processi di co-produzione dei servizi pubblici • Questa modalità chiama in causa principalmente l’utente

• Funzioni principali: • Definizione delle caratteristiche dei servizi

• Promozione della qualità

• Promozione dell’etica dei servizi

• Stimolo allo sviluppo di servizi innovativi

• Esercitando pienamente queste funzioni l’utente cambia il suo ruolo nei riguardi del servizio pubblico

• Da soggetto passivo (mero fruitore) a soggetto attivo (co-protagonista nella produzione/erogazione del servizio)

• Un utente che non riceve solo prestazioni, ma anche strumenti e conoscenze che ne facilitano un ruolo attivo

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Una visione d’insieme delle possibili modalità partecipazione /2

• La partecipazione alla produzione/erogazione dei servizi pubblici in partnership con le pubbliche amministrazioni

• La presenza autonoma del privato sociale nella produzione di servizi, in un’ottica di welfare plurale

• V. Economia civile

• Il coinvolgimento nella determinazione delle politiche pubbliche [politiche sociali in particolare] e nella programmazione ed attuazione delle attività

• Esercizio della voce

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Una visione d’insieme delle possibili modalità partecipazione /3

• Nelle modalità più impegnative della partecipazione è evidente l’affermazione del principio di sussidiarietà orizzontale

• «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» [art. 118, comma 4, della Costituzione, dopo la modifica del titolo V, approvata nel 2001 (l. costituzionale n. 3/2001)]

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L’esercizio del diritto di voce e la partecipazione alle decisioni collettive

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Gli strumenti di pianificazione e programmazione socio-sanitaria

La programmazione sanitaria nel d.lgs n. 229/1999

Il sistema integrato di interventi e servizi sociali nella legge n. 328/2000

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Princìpi di programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. 3, l. n. 328/2000) /1

• «Per la realizzazione degli interventi e dei servizi sociali, in forma unitaria ed integrata, è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, dell’operatività per progetti, della verifica sistematica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni, nonché della valutazione di impatto di genere»

• Gli enti locali, le regioni e lo Stato provvedono, nell’ambito delle rispettive competenze, alla programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato di interventi e servizi sociali secondo i principi indicati nella diapositiva successiva

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Princìpi di programmazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. 3, l. n. 328/2000) /2

a) Coordinamento ed integrazione con gli interventi sanitari e dell’istruzione, nonché con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro

b) Concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi e • gli organismi non lucrativi di utilità sociale, gli organismi della cooperazione, le

associazioni e gli enti di promozione sociale, le fondazioni e gli enti di patronato, le organizzazioni di volontariato, gli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali

• che partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete

• e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, nonché le aziende unità sanitarie locali per le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria comprese nei livelli essenziali del Servizio sanitario nazionale

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Il piano di zona (art. 19, l. n. 328/2000)

• I comuni, associati per ambiti territoriali …

• … d’intesa con le aziende unità sanitarie locali …

• … provvedono, nell’ambito delle risorse disponibili per gli interventi sociali e socio-sanitari …

• … secondo le indicazioni del Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali …

• … a definire il piano di zona

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Contenuti del piano di zona

a) gli obiettivi strategici e le priorità di intervento nonché gli strumenti e i mezzi per la relativa realizzazione

b) le modalità organizzative dei servizi, le risorse finanziarie, strutturali e professionali, i requisiti di qualità in relazione alle disposizioni regionali

c) le forme di rilevazione dei dati nell’ambito del sistema informativo (art. 21, l. n. 328/2000);

d) le modalità per garantire l’integrazione tra servizi e prestazioni

e) le modalità per realizzare il coordinamento con gli organi periferici delle amministrazioni statali, con particolare riferimento all’amministrazione penitenziaria e della giustizia

f) le modalità per la collaborazione dei servizi territoriali con i soggetti operanti nell’ambito della solidarietà sociale a livello locale e con le altre risorse della comunità

g) le forme di concertazione con l’azienda unità sanitaria locale e con i soggetti del privato sociale

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Finalità dei piani di zona [Linee guida 2010 della Regione Veneto] /2

• Nel piano di zona devono essere inclusi tutti gli interventi sociali e socio-sanitari, pubblici e privati, siano essi riferiti al territorio comunale, sovracomunale, distrettuale o all’intero ambito territoriale di riferimento dell’Azienda Ulss

• Deve essere posta particolare attenzione all’insieme delle politiche che intervengono nel migliorare la qualità della vita sociale dei cittadini

• Va sostenuta la capacità del territorio di governare in modo concertato le azioni delle diverse politiche d’intervento (ad esempio le politiche abitative, del lavoro, dell’istruzione e dell’educazione, ..) prevedendo esplicita integrazione tra i soggetti competenti per le altre politiche, nonché tra le risorse e gli strumenti programmatori ad esse relativi

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La partecipazione del privato sociale alla definizione delle politiche socio-sanitarie. L’esperienza della partecipazione alla formazione dei piani di zona

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La partecipazione: il ruolo del volontariato nella formazione dei piani di zona /1

• Tale ruolo dipende da vari elementi: • Il riconoscimento come soggetto della concertazione,

oppure come soggetto della consultazione

• L’atteggiamento con il quale il volontariato si presenta al confronto, sia esso parte di un processo di concertazione o di mera consultazione

• L’atteggiamento con il quale i titolari del processo decisionale (comuni e regione-aulss in primis) si presentano al confronto

• Le condizioni organizzative e informative nelle quali il confronto si svolge

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La partecipazione: il ruolo del volontariato nella formazione dei piani di zona /2

• Nel momento attuale l’esigenza di protagonismo del volontariato è

rafforzata da varie circostanze:

• Il libro bianco 2009 sul futuro del welfare è stato un punto di svolta nel sistema

sociale del paese

• Il modello proposto contiene rischi ed ombre sull’estensione e la continuità delle garanzie

sociali

• Fondamentale seguirne l’attuazione operativa

• I piani di zona sono un banco di prova importante

• La Regione Veneto ha attribuito ai nuovi piani di zona un orizzonte quinquennale

• Ciò significa necessità di un forte impegno in termini di monitoraggio e aggiornamento dei

piani di zona

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Ancora qualche considerazione sulla partecipazione in generale …/1

• La partecipazione dei cittadini nel governo della cosa pubblica (nel nostro caso, i servizi sociali e socio-sanitari) è un elemento fondamentale di democrazia

• La vera partecipazione è esercizio di potere da parte dei cittadini

• Ha per scopo consentire ai cittadini di usare la democrazia per garantirsi voce efficace nella determinazione dei bisogni prioritari, nell’assegnazione delle risorse, nella produzione e nell’impiego delle informazioni

• L’esperienza mostra che ci sono vari livelli di partecipazione

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Ancora qualche considerazione sulla partecipazione in generale …/2

• I livelli della partecipazione: 1. Manipolazione [chi ha il potere cerca di «educare» il cittadino]

2. Terapia [chi ha il potere cerca di «curare» il cittadino, «rassicurandolo» senza cercare di risolverne i problemi]

3. Informazione [comunicazione unidirezionale]

4. Consultazione [comunicazione bidirezionale]

5. «Placamento», «rabbonimento» [la partecipazione viene usata per «dare un contentino», come quando un comitato viene aperto ad una rappresentanza ininfluente di cittadini]

6. Partnership [implica effettiva redistribuzione di potere attraverso la negoziazione]

7. Potere delegato [gruppi di cittadini ricevono un’autorità decisionale dominante nella gestione di parti di programmi o progetti, come nel caso di una cooperativa cui venga delegato un servizio]

8. Controllo del cittadino [estensione del caso precedente, come quando un servizio di pubblica utilità è totalmente controllato da enti privati]

• In questa scala, nella quale 1 indica il gradino più basso, l’ordine indica il grado di possibilità per il cittadino di determinare l’esito finale delle decisioni

• 1 e 2 sono in realtà forme di non partecipazione

• 3 e 4 sono forme simboliche di partecipazione

• 5 è un livello più alto di partecipazione simbolica

• 6, 7 e 8 sono forme di reale partecipazione

[Arnstein 1969]

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Titolarità per la formulazione dei piani di zona [Linee guida della Regione Veneto 2010] /4

• Gli altri soggetti pubblici

• Amministrazioni periferiche dello Stato: scolastiche, della giustizia, del lavoro

• IPAB

• Comunità Montane

• Possono partecipare al processo di programmazione locale di zona con proprie risorse per il conseguimento di traguardi comuni di interesse generale

• Soggetti della comunità locale • Applicazione dei principi della programmazione partecipata, della sussidiarietà e della

valorizzazione del capitale sociale • «L’intera comunità locale è chiamata a rendersi responsabile del proprio sviluppo, in una

logica di sussidiarietà e di condivisione delle responsabilità ai diversi livelli»

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Processi partecipativi dei piani di zona [Linee guida 2010 della Regione Veneto] /1

• Attori sociali indicati: • Organismi non lucrativi di utilità sociale • Organismi della cooperazione • Associazioni ed enti di promozione sociale • Fondazioni ed enti di patronato • Organizzazioni di volontariato • Enti privati accreditati • Organizzazioni sindacali • Confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato

patti, accordi o intese operanti nel settore per la programmazione, la organizzazione e la gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali

• Altri: • Associazioni di categoria • Associazioni produttive, imprese ed altre organizzazioni che

abbiano un interesse allo sviluppo del sistema integrato di interventi e servizi sociali

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Processi partecipativi dei piani di zona [Linee guida 2010 della Regione Veneto ] /2

• L’attivazione dei processi partecipativi è promossa e garantita dalla Conferenza dei Sindaci

• La partecipazione degli attori sociali locali alla costruzione del piano di zona, viene distinta tra consultazione e concertazione

• Consultazione: • Finalizzata ad informare i soggetti coinvolti sui contenuti

della programmazione per raccogliere indicazioni, proposte e consigli utili a migliorare i contenuti programmatori rispetto alle politiche, alle priorità, alle azioni, alle risorse e/o alle strategie di intervento

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Processi partecipativi dei piani di zona [Linee guida 2010 della Regione Veneto] /3

• Concertazione • Finalizzata a coinvolgere i soggetti selezionati in

un processo di confronto e di partecipazione attiva alle decisioni che saranno formalmente individuate dai soggetti titolari del piano di zona nel processo programmatorio, in merito alle politiche, alle priorità, alle azioni, alle risorse e/o alle strategie di intervento

• «Tale coinvolgimento si configura come instaurazione di un rapporto di partenariato tra il soggetto pubblico e gli attori della comunità locale, che costituiscono la rete sociale nella quale si realizzano le azioni del piano di zona»

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Come entrare nella programmazione partecipata? Quali apporti può dare il volontariato?

• Usare il proprio capitale sociale e promuoverne la produzione e la valorizzazione • Ciò può migliorare la qualità del processo decisionale

• Analisi dei bisogni

• Stimolare la trasformazione dei bisogni in domanda

• Analisi dell’adeguatezza dell’offerta di servizi rispetto ai bisogni e alla domanda

• Formulazione di proposte per innalzare il livello di tale adeguatezza

• Individuazione delle criticità (culturali, organizzative, tecniche, economico-finanziarie, culturali, ecc.) da superare

• Monitoraggio delle azioni e dello stato di avanzamento della programmazione

• Valutazione dei risultati 64