Timo Dibattito pubblico - Centro Internazionale di Studi e ......La democrazia partecipativa e...

DipartimentodiGiurisprudenzaUniversitàdiGenova

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ILDIBATTITOPUBBLICONELL’ORDINAMENTOITALIANO

Matteo Timo

Genova,30agosto2019

Ildibattitopubbliconell’ordinamentoitaliano

MatteoTimo – Dipartimento diGiurisprudenza

L’ordinamentoitaliano,adifferenzadiquellofrancese,hamaturatola

consapevolezzainmeritoall’utilitàdiunadisciplinageneralesullapartecipazione

soloinannirelativamenterecenti:ciòvalesiaperlapartecipazioneprocedimentale

siaperlademocraziapartecipativa.Siregistraunacertatardività,in

particolare,nelregolareildibattitopubblico



Ad oggi, in diritto amministrativo, si individuano duefondamentali tipologie di partecipazione:

- La «partecipazione procedimentale»: come regolata, ingenerale, dalla legge 241/1990;

- La «democrazia partecipativa» e la «democraziadeliberativa»



La partecipazione procedimentale si connota per l’aperturadel procedimento amministrativo verso i soggettidestinatari, in via diretta o indiretta, dell’esercizio delpotere pubblico: ossia ammette un contributo derivantedal «destinatario» del provvedimento amministrativo e dal«controinteressato».In ogni caso, rilevano solo posizioni giuridiche soggettivequalificate e differenziate.Questo tipo di partecipazione avviene nelle forme delcontraddittorio cartolare.



La democrazia partecipativa e quella deliberativa,all’opposto, si propongono l’emersione degli «interessideboli», di modo che anche le opinioni diffuse (nonqualificate e non differenziate) possano contribuireall’attività decisoria del soggetto pubblico.Queste forme di democrazia, senza voler comprometterela rappresentanza e la titolarità del potere pubblico incapo all’amministrazione, si ripromettono di ampliare ilnovero di interessi sottoposti al vaglio del decidentepubblico al fine di ottenere scelte quantitativamente equalitativamente migliori.



Essesifondanosu- Inclusione (o massima inclusione)

- Condivisione delle informazioni

- Dialogo

- Deliberazione (nella democraziadeliberativa)



Mentre,illegislatorestatalehatardatoacomprenderelemenzionateformedi

democrazia,siè,invece,manifestatouncertoattivismodelleRegioni,soprattuttodellaRegioneToscanacheèintervenuta

sullamateriacondueleggi:

- L.reg.toscana,27dicembre2007,n.69- L.reg.toscana2agosto2013,n.46



Nonché la Regione Puglia con la L. reg. 27 del 2018.Tale legge, peraltro, è stata impugnata in via principale dall’Esecutivo.La Corte costituzionale con la sentenza n. 235 del 14 dicembre 2018ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, dellaL.R. Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla partecipazione) e dell'art.7, comma 2, della medesima legge, nella parte in cui prevede che ildibattito pubblico regionale si svolga anche sulle opere nazionali» perviolazione degli artt. 97, comma 1, e 118, comma 1, Cost.

Una disciplinasimile, per inciso, è prevista dalla legge toscana.



Diversamente,illegislatorestatale,cheavevaimprontatolaprogettazionedelleoperepubblichenell’otticadel«DAD»(Decide,Announce,Defend)giàconla

leggeobiettivodel2001eavevamantenutosiffattoorientamentoanche

nelcodicedeicontrattipubblicidel2006,ilqualenonprevedevainmateriaalcuna

formadidemocraziapartecipativa/deliberativa



Ilpanoramastataleèdiconversomutatoconl’entratainvigoredel«nuovo»codicedeicontrattipubblici(D.Lgs.50/2016),ilcuiart.22ammetteunaformadidibattitopubbliconellafasediprogettazionedelle

operepubblichedimaggiorimpatto



Al momento della redazione del nuovo codice, illegislatore ha espresso una scelta del tutto autonomanel predisporre una forma di democrazia partecipativa,giacché nessuna disposizioni di derivazione europea loimponeva.Il solo considerato n. 122 della direttiva 2014/24/UEsollecitava ulteriori forme di garanzia rispetto a quelleordinariamente assicurare agli aspirantiall’aggiudicazione: forme di garanzie dirette a vigilaresul corretto svolgimento delle procedure di evidenzapubblica



Lasceltadefinitivaèstata,pertanto,compiutadallaleggedelega(n.11/2016)il

cuiarticolo1,comma1,lett.qqq),hadelegato,l’Esecutivoalla«introduzionediformedidibattitopubblicodellecomunità

localideiterritoriinteressatidallarealizzazionedigrandiprogetti

infrastrutturaliediarchitetturadirilevanzasocialeaventiimpattosull’ambiente,la

cittàosull’assettodelterritorio»



Icriteridellaleggedidelegazioneappaionosulpuntoassaivaghi,inparticolare:

- nell’individuazionedelleinfrastruttureoggettodidibattito;

- Nell’individuazionedeisoggettichiamatiadesprimereun’opinione

Emerge,tuttavia,unageneralizzataobbligatorietàdeldibattitopericasi

menzionati.



Il legislatore delegato ha tramutato leindicazioni della delega nell’art. 22 cod. contr.pubbl., il quale nella sua versione vigente è ilrisultato della novella apportata dal c.d.«correttivo 2017».Il contenuto dispositivo dell’art. 22 non sipresentadi molto più puntuale della delega.La disciplina legislativa è scarna e demanda lagran parte della regolazione ad un successivoD.P.C.M.



Il comma 1, invero, definisce degli obblighi di pubblicità acarico delle stazioni appalti, dovendo le medesime renderenoti sul «profilo del committente»:- i progetti di fattibilità relativi alle grandi opere

infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale,aventi impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto delterritorio;

- gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi deiresoconti degli incontri e dei dibattiti con i portatori diinteresse

Il comma individua implicitamente le opere oggetto didibattito, riprendendo pedissequamente la delega



Ilcomma2intervienedirettamentesuldibattito,ancorchéadottilatecnicadel

rinvioallafontesecondaria.Ladisposizione,nell’interpretare

estensivamenteladelega,ammetteladicotomiatradibattitoobbligatorioe

dibattitofacoltativo.



Il comma 2 dell’art. 22 demanda ad unsuccessivo D.P.C.M.- l’individuazione, per soglia dimensionale e

tipologia, delle opere ci cui al comma 1 perle quali il dibattito è obbligatorio;

- La definizione della procedura di dibattitopubblico e dei relativi termini;

- La fissazione (seguendo quanto osservatodal Consiglio di Stato) di strumenti dimonitoraggio.



A quest’ultimo fine il comma istituisceun’apposta commissione presso ilMinistero delle infrastrutture e deitrasporti.Essa è incaricata della raccolta e dellapubblicazione delle informazioni suidibattiti in corso e conclusi.Viene riconosciuto altresì un potere diraccomandazione.



Infine,ilcomma3assicuralatitolaritàdellaproceduraallestessestazioni

appaltanti,mentreilsuccessivocomma4individualafaseprocedimentaledivalutazionedegliesitideldibattito:

«insededipredisposizionedelprogettodefinitivoesonodiscusseinsedediconferenzadiservizirelativaall'operasottopostaaldibattitopubblico»



L’esecutivo, in attuazione dell’art. 22, haredatto il D.P.C.M. n. 76 del 2018, entratoin vigore il 24 agosto 2018.Il D.P.C.M. reca una disciplina alquantosintetica (dieci articoli e un allegato) deldibattito statale, incentrataessenzialmente sulla definizione,sull’ambito oggettivo e soggettivo diapplicazione, sul procedimento e suglieffetti e sul monitoraggio.



L’art.2D.P.C.M.76/2018disponecheildibattitopubblicodebbaidentificarsinel«processodiinformazione,partecipazioneeconfrontopubblicosull’opportunità,sullesoluzioniprogettualidiopere,suprogettio

interventidicuiall’Allegato1».



Ambitooggettivo(articoli1e3)Il D.P.C.M., seguendo il codice, distingue tradibattitoobbligatorio e dibattito facoltativo.In primo luogo, tutte le opere individuate, pertipologia e soglia dimensionale, all’allegato 1 sonosottoposte al dibattitopubblico.In secondo luogo, per le opere di cui al medesimoallegato 1, ma di «importo compreso tra la sogliaivi indicata e due terzi della medesima», lastazione appaltante è onerata ad avviare laprocedura partecipativa , su istanza di alcunisoggetti specificamente individuati.



Essisono:laPresidenzadelConsigliodeiMinistri;iMinisteridirettamenteinteressati;ilConsiglioregionaleodiunaProvinciaodiunaCittàmetropolitanaodiunComunecapoluogodiProvinciaterritorialmenteinteressatidall’intervento;unoopiùConsigli

comunaliodiunionidiComuniterritorialmenteinteressatidall’intervento,qualorasiano

territorialmenterappresentavidialmeno100.000abitanti,almeno50.000cittadinielettorinei

territoriinteressatidall’infrastruttura;nonmenodiunterzodeicittadinielettoripergliinterventicheinteressanoleisoleconnonpiùdi100.000abitantieperilterritoriodicomunidimontagna



Ambitosoggettivo:- Stazione appaltante;- Coordinatoredel dibattito;- La Commissione nazionale per il

dibattito pubblico;- Le comunità interessate.



ProcedimentoVedeunanettaprevalenzadellaStazione

appaltante,unacollaborazionedelCoordinatoreeunoscarsogradodiincidenzadellaCommissione

nazionale.Ilprocedimentoètotalmentecurato

dall’amministrazioneprocedente,gravatadaobblighidipubblicità,mentrealcoordinatorespettauncompitosostanzialmenteconsultivo.LaCommissionenazionalenonintervieneinfasediorganizzazionedellaprocedurapartecipativa.



EffettidellaproceduraIldibattitononproduceeffettivincolanti

sull’amministrazioneprocedente.Degliesitidevetenernecontolastazione

appaltanteinsedediredazionedelprogettodefinitivo.

Sonoprevisteformedigaranziadapartedelcoordinatore,mediantelastesuradiunapropriarelazionecheaffianchiildossierconclusivodellaStazioneappaltante



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