Francia, Regno Unito e Germania: tre modelli di ... · ii Ministero dell'Economia e delle Finanze...

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Ministero dell'Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro-Direzione III

Francia, Regno Unito e Germania:

tre modelli di cooperazione allo sviluppo a confronto

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Studio comparativo Maggio 2007

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Ministero dell'Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro-Direzione III

Francia, Regno Unito e Germania:

tre modelli di cooperazione allo sviluppo a confronto

§

Studio comparativo Maggio 2007

* Lo studio si basa sull’analisi di documenti ufficiali e pubblici, tra cui il rapporto Managing Aid: Practices of DAC Member Countries, pubblicato nel 2005 dal Development Assistance Committee DAC dell’OCSE (relativo alle pratiche e strutture adottate dai 22 paesi membri del DAC per la gestione della cooperazione allo sviluppo), i rapporti finali delle Peer Review condotte recentemente dal DAC su Francia, Regno Unito e Germania. Esso, inoltre, si fonda anche sulle interviste ad alcuni rappresentanti delle Ambasciate dei paesi scelti e sull’esame dell’informazione reperita sui siti delle Amministrazioni dei tre paesi presi in considerazione. Lo studio è stato condiviso con rappresentanti dei governi dei tre paesi coinvolti, esperti nel settore della cooperazione.

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A cura di: Raffaella Di Maro Leone Gianturco Patrizia Labella Marco Senatore

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INDICE Premessa i FRANCIA 1 1. Struttura Organizzativa 1 2. Strutture di Coordinamento 5 3. Analisi dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 6 4. Le novità introdotte nella cooperazione allo sviluppo

dalla legge finanziaria del 2006 12 Organigramma dell’AFD 15 Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2004) 16

REGNO UNITO 17 1. Struttura Organizzativa 17 2. Strutture di Coordinamento 21 3. Analisi dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 22

Organigramma del DFID 27 Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2006) 28

GERMANIA 29 1. Struttura Organizzativa 29 2. Strutture di Coordinamento 34 3. Analisi dell'Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 35

Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2006) 40

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Premessa

Non esiste un modello organizzativo di cooperazione allo sviluppo che possa considerarsi ideale. Tuttavia l’efficienza e l’efficacia dell’attività di cooperazione dipendono anche dall’assetto istituzionale e dalla struttura organizzativa che ogni singolo paese decide di darsi. L’esperienza mostra che nei 22 paesi membri del Development Assistance Committee (DAC) dell’OCSE esistono vari modelli di cooperazione, il cui numero e varietà è determinato in larga misura dall’ambiente politico nazionale e dalle finalità assegnate alla politica di cooperazione.

In linea di massima, e in estrema sintesi, si può affermare che: i) la funzione di cooperazione allo sviluppo non è quasi mai accentrata in un unico soggetto essendo varie le amministrazioni coinvolte;

ii) i modelli di cooperazione più diffusi sono due: - quello che fa capo al Ministero degli Affari Esteri, quale amministrazione preminente ma non unico soggetto di cooperazione. Di questo modello, una variante, abbastanza diffusa, è data dalla presenza dell’Agenzia, quale braccio esecutivo al servizio del Ministero degli Affari Esteri (la si può trovare anche a servizio del Ministero della Cooperazione). L’Agenzia può essere completamente o in parte dipendente dal Ministero di riferimento - quello che ruota intorno ad un Ministero della Cooperazione, denominato anche Dipartimento o Agenzia 1 (come il DFID inglese, il BMZ tedesco o la CIDA canadese). In entrambi i casi, l’istituzione di un efficace punto di coordinamento politico fra le

diverse amministrazioni che si occupano di cooperazione allo sviluppo è necessaria per assicurare la coerenza e l’unitarietà della politica e dell’attività di cooperazione.

1. Volendo essere più precisi, si può dire che le differenze riscontrabili nei sistemi di cooperazione adottati dai paesi del DAC riguardano essenzialmente tre fattori:

a) il grado di coinvolgimento del Ministero degli Affari Esteri (MAE) b) il grado di dispersione istituzionale c) il livello di decentramento dell’attività di cooperazione. Riguardo al punto a), nei paesi DAC il Ministero degli Affari Esteri può essere

soggetto centrale di cooperazione (sia bilaterale che multilaterale) o soggetto responsabile della sola cooperazione bilaterale, o attore subalterno, o ricoprire ruoli intermedi. In particolare, mentre vi sono paesi in cui il MAE detiene un ruolo preminente, in altri l’attività di cooperazione è ripartita tra più entità governative, con il MAE che il più delle volte assume un ruolo guida o di coordinamento. In altri casi, il MAE esercita il controllo politico su un’entità (ad esempio l’Agenzia) dotata di un certo margine di autonomia; in altri, invece, il MAE non svolge alcun ruolo data l’esistenza di un Ministero per la

1 Il termine Agenzia in questo caso è usato come sinonimo di Ministero (vedi ad esempio la CIDA canadese).

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cooperazione allo sviluppo (la Tabella 1 fa stato dei differenti modelli di cooperazione esistenti).

Ciò che colpisce è che nella maggior parte dei paesi - ad eccezione forse dell’Italia - l’organizzazione della cooperazione ha registrato nel tempo mutamenti anche profondi (inclusi improvvisi ritorni a modelli abbandonati), spesso collegati a cambiamenti politici e di governo. Ad esempio, nel 2004, mentre l’Australia ha costituito una nuova agenzia esecutiva separata dal Ministero degli Affari Esteri, la Norvegia ha trasferito nuovamente al proprio Ministero degli Esteri molte o tutte le funzioni esercitate dall’Agenzia creata anni prima, esempio seguito recentemente anche dall’Irlanda e dalla Danimarca.

In relazione al punto b) solo in pochi paesi (Danimarca, Finlandia, Olanda e Nuova

Zelanda) la cooperazione allo sviluppo è gestita tutta o quasi completamente dalla stessa istituzione. Nella maggior parte dei paesi DAC, pur esistendo quasi sempre un’amministrazione che ha responsabilità “preminenti” rispetto ad altre, si registra un certo grado di dispersione, che necessita il ricorso a meccanismi formali per assicurare la complementarietà e la sinergia delle singole azioni dei vari attori coinvolti. Un elevato grado di dispersione è presente, ad esempio, negli Stati Uniti che utilizzano un vasto numero di istituzioni per svolgere attività di cooperazione. L’USAID, l’organo principale della cooperazione bilaterale americana allo sviluppo, è un’agenzia indipendente del governo federale, ma sotto l’egida del Dipartimento di Stato, che svolge anch’esso attività di cooperazione bilaterale. Poiché da qualche tempo a questa parte, l’Amministratore di USAID è anche Direttore per la Politiche di Assistenza nell’ambito del Dipartimento di Stato, USAID ha visto ridursi la già relativa autonomia. Va detto che altri Dipartimenti e istituti governativi svolgono funzioni di cooperazione, come il Tesoro, il Dipartimento per la Salute, la Millenium Challenge Corporation, e i Peace Corps.

Riguardo al punto c), si registra la presenza di field mission di tutti i paesi DAC

(presso le Ambasciate o in apposite sedi) che varia però per consistenza numerica e, soprattutto, per il grado di autorità delegata. Considerando alcuni PVS specifici, risulta che circa metà dei paesi DAC hanno dei sistemi di cooperazione molto centralizzati per cui lo staff locale si limita ad adattare le decisioni prese al “centro”. Alcune field mission di altri paesi DAC (come ad esempio la Danimarca), invece, disegnano e implementano progetti, dietro approvazione del “quartier generale”.

2. Nel nostro paese, l’assetto istituzionale preposto alla cooperazione allo sviluppo

discende dalla L. 49/1987, che assegna al Ministero degli Affari Esteri la responsabilità della politica di cooperazione, quale parte integrante della politica estera, e alla Direzione Generale per la cooperazione allo sviluppo, coadiuvata da un’Unità Tecnica Centrale, la responsabilità dell’attuazione degli interventi bilaterali e multibilaterali, di parte della cooperazione multilaterale (contributi alle NU) e dell’assistenza umanitaria e d’emergenza. Al Ministero dell’Economia, invece, è attribuita la competenza in materia di Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo.

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Paesi DAC Caratterizzazione organizzativa DescrizionePresenza agenzia

esecutrice

Danimarca, Finlandia, Irlanda, Olanda MAE

Il MAE ha un ruolo preminente ed è quindi responsabile per l’attuazione, il coordinamento e la coerenza della maggioranza dei programmi di assistenza

no*

Grecia, Italia, Portogallo, Spagna MAE soprattutto per il bilaterale

Il MAE è un attore importante nella cooperazione (soprattutto in quella bilaterale) ed in alcuni casi ricopre il ruolo di coordinatore

no**

Canada (CIDA), Germania (BMW), Regno Unito (DFID)

Ministero Cooperazione (denominato anche Agenzia o Ddipartimento)

Un ministero ad hoc - completamente separato dal MAE - è il principale attore

solo in Germania

Austria (ADA),Belgio, Lussemburgo, Norvegia (NORAD), Svezia (SIDA)

MAE + agenzia per attività bilateraliIl MAE ha responsabilità complessive per quanto concerne l’assistenza allo sviluppo - le attività bilaterali sono eseguite in specifico da un’agenzia separata

si

Francia, Giappone MAE+Altri Ministeri che usano una stessa agenzia esecutrice

Il MAE condivide le responsabilità per le attività di cooperazione con altri ministeri (come ad esempio Economia/Finanze) utilizzando le stesse agenzie di esecuzione

si

Australia (AUSAID), Nuova Zelanda (NZAID), Svizzera (SDC,SECO)

Agenzie semiautonome e/o inserite all'interno del MAE che coordina

Un’agenzia ha un ruolo preminente ma è semiautonoma rispetto alla struttura del MAE si

USA Modello a se stante

Pluralità di organi sotto l'egida del Dipartimento di Stato (USAID, MCA, Peace Corps etc) che svolge anch’esso attività di cooperazione bilaterale (USAID dispone di una certa autonomia)

si

Fonti: - MANAGING AID: PRACTICES OF DAC MEMBER COUNTRIES , DAC, 2005 - Sistemi di Cooperazione a confronto: spunti dall'Europa, CeSPI, 2006

* In Irlanda e Danimarca erano state create delle agenzie (IrelandAid e DANIDA), ma in entrambi i casi sono state di nuovo inglobate nella struttura del MAE** Con eccezione della Spagna dove però l'AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional) gestisce ancora poco

Tabella 1

iv

Contrariamente a quanto è avvenuto in altri paesi DAC, nel nostro c’è sempre stata meno inclinazione al cambiamento o alla sperimentazione. Da tempo, tuttavia, il Parlamento e la società civile avvertono la necessità di una riforma o comunque di una revisione importante della nostra cooperazione allo sviluppo dato che la Legge 49 appare ormai superata e obsoleta, soprattutto alla luce delle nuove sfide poste dal quadro internazionale e dagli impegni assunti dall’Italia, assieme agli altri paesi donatori, da Monterrey in poi. E’ avvertita più che mai l’esigenza di un diverso modello organizzativo (soprattutto per il canale bilaterale), in grado di stare alla pari con le altre grandi cooperazioni europee, e di solidi e coerenti indirizzi strategici. Nell’ultimo decennio sono stati presentati numerosi progetti di riforma della cooperazione, sia di istanza parlamentare che governativa (tra questi si rammenta quello presentato dal Ministero degli Affari Esteri nella XIII Legislatura 2), senza però che si sia arrivati a nessuna conclusione.

Il tema della riforma è tornato con forza alla ribalta lo scorso anno con una menzione

specifica nel programma della coalizione di maggioranza uscita vincitrice dalle elezioni del 9 aprile 2006 e, successivamente, con la nomina di un Vice-Ministro dedicato nell’ambito del Ministero degli Affari Esteri. In un’audizione al Parlamento del giugno 2006, il Min. D’Alema espresse l’orientamento di costituire un’Agenzia di cooperazione, orientamento che è stato esplicitato nel progetto di legge delega per la riforma della cooperazione approvato recentemente dal Consiglio dei Ministri e in procinto di approdare in Parlamento, dopo il via libera dato dalla Conferenza Stato-Regioni alla fine dello scorso marzo.

3. Il presente studio intende offrire un contributo tecnico al dibattito in corso, fornendo una

descrizione e un’analisi dettagliate della struttura, delle pratiche e delle strategie di cooperazione della Francia, del Regno Unito e della Germania. La scelta di concentrare l’attenzione su questi tre paesi deriva essenzialmente dal riconoscimento del ruolo di primo piano da essi svolto nell’azione di cooperazione nel contesto internazionale, sia dal punto di vista dei volumi che della qualità dell’aiuto. Come si vedrà, i loro modelli organizzativi sono diversi, pur presentando degli elementi in comune. La Germania e il Regno Unito hanno infatti un Ministero dedicato alla cooperazione allo sviluppo, mentre in Francia l’attività di cooperazione è nella responsabilità - su piano paritario - del Ministero degli Esteri e del Ministero dell’Economia, Finanze e Industria. Sia la Germania che la Francia si avvalgono di Agenzie esecutrici (rispettivamente la KFW e l’ADF), anche se il sistema tedesco appare più complesso per la presenza, oltre alla KFW, di varie agenzie, che operano in specifiche nicchie. Mentre il modello tedesco è quello più radicato e stabile, risalendo infatti al 1961, gli altri due sono il risultato di recenti riforme, attuate verso la fine degli anni ’90; tutti e tre, comunque, appaiono ben articolati e “completi” in se stessi, dando l’impressione che niente sia stato lasciato al caso ma che ogni singolo tassello dell’architettura sia stato sapientemente e meticolosamente studiato.

Infine, al di là delle differenze esistenti, in tutti e tre i casi, ciò che emerge è che la politica e

l’attività di cooperazione, non dipendono unicamente dalle Amministrazioni con responsabilità preminente o primaria nel settore della cooperazione allo sviluppo, ma sono il risultato di sinergie, dialogo, confronto e consultazione fra tutti gli attori interessati (soprattutto tra quelli istituzionali), in virtù di un efficace gioco di squadra, nel quale ogni istituzione - in base al principio della divisione del lavoro e a quello del vantaggio comparato - è chiamata a fare la propria parte.

2 Più noto come “iniziativa” Serri, dal nome del Sottosegretario illo tempore.

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FRANCIA3

1. Struttura Organizzativa

Nel 1998 il governo francese 4 mise mano a una profonda riforma della cooperazione allo sviluppo, basata sull’integrazione dell’originario Ministero della cooperazione (creato nel 1961) nel Ministero degli Affari Esteri e sulla nascita dell’Agenzia per lo sviluppo, emanazione giuridica della Caisse Centrale de la France Libre, istituita da De Gaulle nel 1941. Sempre nel 1998, il Presidente della Repubblica Chirac poneva l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) tra le priorità politiche del paese.

L’assetto attuale (che ha subito ulteriori ma non sostanziali modifiche nel biennio 2004-2005) vede quindi le funzioni di definizione, gestione e controllo della cooperazione allo sviluppo affidate al MAE (Ministero degli Affari Esteri) e al MINEFI5 (Ministero dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria), i quali condividono quindi la responsabilità per la gestione strategica dell’APS. Un terzo, importante soggetto, è, per l’appunto, l’Agenzia Francese di Sviluppo (AFD), che esegue le attività ad essa delegate dai due citati Ministeri.

Il Ministero degli Affari Esteri (MAE) La cooperazione internazionale, quale parte integrante della politica estera, vede un

importante ruolo del MAE, nel cui ambito è stata introdotta dal governo Villepin (maggio 2005) la figura del Ministro con delega per la cooperazione, lo sviluppo e la Francofonia6. Questi, sotto l’autorità del Ministro degli Affari esteri, è incaricato della guida strategica della cooperazione allo sviluppo, in particolare per quanto riguarda la programmazione e il coordinamento delle risorse, il controllo e la valutazione della realizzazione degli obiettivi. Tale innovazione è comunque puramente formale, in quanto è sempre esistito un membro del Governo – in genere un segretario di Stato del MAE – incaricato di seguire le questioni di cooperazione.

Nel MAE, responsabile del programma “Solidarietà verso i Paesi in Via di Sviluppo”,

svolge un ruolo fondamentale nell’attività di APS la Direzione Generale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo (DGCID):

• a livello generale, essa contribuisce alla definizione delle strategie, della pianificazione e

della valutazione dei progetti di cooperazione. In tale ambito la Direzione condivide con la Direzione Generale del Tesoro e della Politica Economica (DGTPE) del MINEFI il co-segretariato del CICID (Comitato Interministeriale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo, struttura di coordinamento, trattata in seguito);

• a livello settoriale, contribuisce alla gestione diretta dei seguenti interventi: i) trasferimento del know-how nei settori dell’istruzione, sanità, gestione dell’economia, giustizia, polizia, pubblica amministrazione e ambiente; ii) azioni di cooperazione culturale e per la promozione della lingua francese; iii) sostegno alla cooperazione

3 Fonti utilizzate: “Management Structures and Practices for Development Cooperation” (OCSE, 2004); DAC Peer

Review, 2004; Agence Française de Développement (www.afd.fr); Ministero degli Affari Esteri (www.diplomatie.gouv.fr), “Sistemi di cooperazione a confronto: spunti dall’Europa”, CeSPI/VIS (2006).

4 Non vi è in Francia, a differenza di quanto accade in Italia, una legge regolante la cooperazione, oggetto invece di interventi di tipo esclusivamente governativo.

5 Nella Peer Review del 2004 si osserva che il MAE e il MINEFI sono responsabili rispettivamente del 29% e del 40% dell’APS francese.

6 Attualmente tale ruolo è svolto da Brigitte Girardin.

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universitaria; iv) sostegno alla cooperazione nel settore della comunicazione. Tali attività sono affidate a quattro direzioni funzionali7.

Due terzi del budget della Direzione concorrono a finanziare attività eleggibili a titolo di

APS (il restante terzo va a finanziare attività di altro tipo, quali il sostegno alla Francophonie, l’insegnamento del francese all’estero, etc.). Meno della metà dell’APS erogato dalla DGCID è destinato al finanziamento di attività direttamente collegate alla lotta alla povertà.

Benché sia esteso, l’ambito di azione della DGCID non copre l’insieme delle attività di

cooperazione allo sviluppo poste sotto la responsabilità del MAE. Infatti la DGCID è affiancata dalla Direzione Nazioni Unite e Organizzazioni Internazionali8 (nell’ambito della Direzione generale degli Affari politici e di Sicurezza), dalla Direzione per gli Affari economici e finanziari,9 dalla Direzione della cooperazione europea10 e dalla Delegazione all’azione umanitaria, nell’ambito del citato programma “Solidarietà verso i PVS”. In tale programma si inseriscono anche gli aiuti a favore dello sviluppo sostenibile e la lotta contro la povertà e le disuguaglianze; il contributo alle policy delle istituzioni multilaterali; gli aiuti umanitari. Il Ministero dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria (MINEFI)

Rispetto a quanto accade in altri paesi del DAC, il MINEFI ha delle prerogative più marcate

in materia di APS, essendo responsabile, congiuntamente al MAE, della conduzione politica e strategica della cooperazione allo sviluppo.

Il MINEFI è responsabile del programma “Aiuto economico e finanziario allo sviluppo”, il secondo “polmone” dell’APS del governo francese, che prevede: a) contributi a Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo; b) aiuto economico e finanziario bilaterale; c) trattamento del debito dei paesi poveri o a medio reddito.

Le funzioni del MINEFI sono essenzialmente legate ai seguenti ambiti: • Club di Parigi; • cooperazione monetaria e finanziaria con i paesi della zone franc11; • relazioni economiche e finanziarie con i PVS e con i paesi in transizione; • partecipazione al Consiglio di sorveglianza dell’AFD (allo stesso titolo del MAE); • aiuto bilaterale tramite l’AFD, mediante la concessione di prestiti ai paesi emergenti e il

finanziamento di studi per progetti infrastrutturali. Inoltre il MINEFI valuta l’interesse a co-finanziare progetti infrastrutturali finanziati dalle Banche di Sviluppo;

• relazioni con il FMI, la Banca Mondiale e le Banche regionali di sviluppo;

7 Le direzioni sono: Direzione di sviluppo e della cooperazione tecnica, Direzione della cooperazione culturale e del

francese; Direzione della cooperazione scientifica, universitaria e della ricerca, Direzione dell’audiovisivo estero e delle tecniche di comunicazione.

8 Ha competenza in merito agli orientamenti più generali (seguito degli obiettivi del Millennio, Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo, ecc.) e in merito alle questioni relative agli affari politici, economici, ai diritti dell’uomo e agli affari umanitari e sociali trattati presso le organizzazioni internazionali, in particolare quelle delle Nazioni Unite.

9 E’ competente per alcuni aspetti come i finanziamenti innovativi dello sviluppo e il contributo di solidarietà sui biglietti aerei. 10 Segue la definizione e l’applicazione delle politiche comunitarie e le relazioni esterne dell’Unione. Inoltre è

competente in merito alle questioni istituzionali e alla libera circolazione delle persone. 11 La zone franc comprende 14 paesi dell’Africa subsahariana, le Comore e la Francia. Fra i paesi africani della zona e

la Francia sussistono: una garanzia di convertibilità illimitata del Tesoro francese, parità fisse con l’euro, libera trasferibilità e centralizzazione delle riserve valutarie.

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• relazioni con il DAC in coordinamento con il MAE (che guida la delegazione francese). All’interno del MINEFI, è la DGTPE ad assumere le responsabilità in materia di APS,

operando attraverso la vice-direzione del Debito, dello Sviluppo e dei Mercati emergenti. Il coordinamento tra MAE e MINEFI ha luogo anche a livello informale, mediante frequenti

occasioni di interazione. Inoltre, rappresentanti del MINEFI sono presenti - nel “servizio economico” - di ogni Ambasciata.

L’Agenzia francese di sviluppo (AFD)

L’Agence Française de Développement (AFD) è l’organo al quale il MAE e il MINEFI

delegano l’esecuzione di una parte considerevole dell’attività di cooperazione, relativa per lo più all’attuazione dei progetti bilaterali (cfr. più oltre) e, in misura minore, dell’attività multilaterale. Ad esempio, il MAE ha delegato l’AFD ad eseguire progetti in paesi che appartengono alla Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP)12, in materia di sviluppo economico, infrastrutture, ambiente naturale e sostegno alle imprese, e a gestire strumenti finanziari come il Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP) per operazioni specifiche, la cui supervisione spetta comunque al MAE. Per l’attività di implementazione, l’Agenzia viene remunerata, ricevendo infatti delle commissioni pari in media a circa il 2 per cento degli importi dei progetti.

Emanazione giuridica della Caisse Centrale de la France Libre, creata da De Gaulle nel

1941, l’AFD ha assunto l’attuale denominazione alla fine degli anni ‘90. Ai sensi dell’art. 1 dello statuto, adottato nel 1992, l’AFD è un’impresa pubblica a natura industriale e commerciale, dotata di personalità giuridica e autonomia finanziaria (sul modello della Cassa Depositi e Prestiti italiana). L’AFD, che è inoltre un’istituzione finanziaria specializzata, è soggetta a tutti gli obblighi della normativa bancaria, in particolare in materia di vigilanza sui rischi e di controllo interno. Le direttive generali cui l’Agenzia deve attenersi sono stabilite dal CICID (v. oltre).

Per quanto riguarda la struttura organizzativa, nel 2002, l’AFD ha varato un Progetto di

Orientamento Strategico (POS) per il periodo 2002-2006, che ha comportato una significativa riorganizzazione interna. Le principali innovazioni introdotte risiedono nella selettività a livello geografico e settoriale degli interventi e in una maggiore attenzione all’efficacia e alla riduzione dei costi. Sulla base del POS, la riorganizzazione dell’AFD (v. organigramma allegato) ha portato all’articolazione in due direzioni delle operazioni, una per gli Stati esteri (Paesi in Via di Sviluppo), l’altra per i dipartimenti e territori d’oltremare francesi.

Attualmente l’AFD è operativa in oltre 60 paesi, tramite un network di 45 agenzie ed uffici e

conta 1249 unità, 701 in sede e 548 all’estero. I rapporti tra l’AFD e le Amministrazioni (MAE e MINEFI) sono regolati da una

convenzione quadro (entrata in vigore il 1° gennaio 2005), che disciplina, tra l’altro, i rapporti tra rappresentanti locali dei ministeri13 e filiali locali dell’AFD. Sulla base di tale convenzione MAE e 12 La Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP), istituita dalla riforma francese del 1998, comprende 54 Paesi a reddito

medio-basso, che non hanno accesso al mercato dei capitali. L’appartenenza a tale Zona consente l’eleggibilità ad un’ampia gamma di strumenti di cooperazione.

13 L’ambasciatore francese in un determinato paese è responsabile, in merito ai rapporti con l’agenzia locale dell’AFD, delle seguenti attività: a) valutazione complessiva degli interventi dell’AFD, in particolare, per quanto riguarda i doni, nelle fasi di: identificazione del progetto, sua attuazione e valutazione ex post; b) costante acquisizione di informazioni sulle attività operative dell’AFD in loco, potendo l’ambasciatore ricevere copia, su richiesta, dei documenti inviati dall’AFD alle autorità dello Stato in questione; c) valutazione della nomina del direttore dell’agenzia locale, con invio al Direttore generale dell’AFD di un rapporto annuale in cui indica le priorità che dovrebbero essere oggetto dell’attività del direttore dell’agenzia locale; d) firma, insieme al Direttore generale dell’AFD, di accordi stretti con lo

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MINEFI stipulano contratti triennali con l’Agenzia, rinnovandole quindi periodicamente gli incarichi, che potrebbero quindi esserle tolti e passati ad altro soggetto, qualora l’Agenzia avesse una performance insoddisfacente.

L’Agenzia dispone delle seguenti fonti di finanziamento: a) trasferimenti provenienti dal

bilancio dello Stato, attraverso il MAE e il MINEFI; b) prestiti a lungo termine da parte del MINEFI; c) risorse proprie, raccolte sui mercati di capitale attraverso l’emissione di titoli (quest’ultime rappresentano circa il 3 per cento dell’APS francese).

Il citato POS ha previsto per l’Agenzia una maggiore libertà nella fissazione delle condizioni

dei suoi prodotti finanziari, al fine di poter adeguare questi in maniera flessibile alla tipologia dei progetti. La gamma dei prodotti è stata ampliata e include quasi tutti gli strumenti possibili, che vanno dai doni ai prestiti a tassi di mercato, passando per prestiti concessionali in misura variabile, sovrani e non sovrani, partecipazioni azionarie e garanzie di finanziamenti in valuta locale. In particolare, i tipi di prestiti concessi dall’AFD sono: sovrani (Stato), subsovrani (enti locali), non sovrani diretti (imprese) o in intermediazione (istituti di credito). L’AFD concede prestiti e doni esclusivamente slegati.

L’AFD dispone, inoltre, di un dipartimento che si occupa dei prestiti agevolati (ma a basso

tasso di concessionalità) al settore privato dei PVS. Le attività del dipartimento sono complementari ad alcuni progetti della società PROPARCO (il cui capitale è detenuto in maggioranza dall’AFD), che finanzia (mediante partecipazioni, linee di credito, prestiti e garanzie) il settore privato nei PVS e nei paesi emergenti. La PROPARCO, costituita nel 1977, è una società specializzata nell’offerta di strumenti per il finanziamento di lungo termine a sostegno del settore privato nei PVS.

Nella definizione dei progetti, l’AFD si attiene alle Strategie-Paese o Documenti Quadro di

Partenariato (DCP), che determinano per ciascun paese, sotto la guida del MAE, le priorità della cooperazione francese (sui DCP, vedi più oltre). Le scelte di intervento dell’AFD comunque tengono conto anche delle richieste di finanziamento locali e delle esperienze passate.

La procedura per la concessione di finanziamenti per specifici progetti da parte dell’Agenzia inizia con la richiesta presentata dai promotori locali alle filiali in loco dell’AFD, le quali identificano i progetti e verificano la loro conformità alle strategie settoriali e geografiche fissate nelle Strategie Paese. L’avvio di ciascun progetto deve essere preceduto da un esame preliminare della documentazione e da uno studio di fattibilità (che comprende uno studio tecnico, l’analisi di mercato e le proiezioni finanziarie). Tale studio è seguito da una valutazione della sostenibilità tecnica, economica, organizzativa e finanziaria del progetto. Quindi, ha luogo l’elaborazione, insieme al beneficiario, del piano di finanziamento. La stipula con il beneficiario di una convenzione di prestito è subordinata alla decisione dell’AFD, adottata solo in caso di valutazione positiva del progetto.

Nel settore multilaterale, per conto del MINEFI, l’Agenzia: i) eroga i contributi alla Poverty

Reduction and Growth Facility (PRGF) del Fondo Monetario Internazionale; ii) gestisce il Global Environment Facility francese (FFEM, Fondo Francese per l’Ambiente Mondiale); iii) è stata designata quale agenzia-perno per la gestione del contributo francese relativo all’iniziativa HIPC.

Nel 2005, l’ammontare degli impegni finanziari dell’AFD è stato di 2,2 miliardi di euro, di cui 1,67 miliardi a PVS e 537 milioni ai Dipartimenti e Territori d’Oltremare.

Stato estero relativi ai contributi e controllo dello stato di attuazione delle operazioni che ricadono nella legislazione bancaria.

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Altri attori statali della cooperazione Accanto al MAE e al MINEFI, ci sono altre Amministrazioni statali che gestiscono una

quota considerevole dell’APS francese, pari infatti a circa il 20 per cento (v. oltre).

Ministero dell’Istruzione Ministero dell’Agricoltura Ministero dell’ Interno Ministero dell’Ambiente Ministero dei Beni Culturali Ministero Affari Sociali Segretariato generale per gli Affari europei. E’ un comitato istituito presso il Primo

Ministro e competente per i negoziati comunitari, compresi il Fondo Europeo di Sviluppo e gli aiuti a favore dei dipartimenti e territori d’Oltremare (Nuova Caledonia, Polinesia Francese e Mayotte).

2. Strutture di Coordinamento

a) Coordinamento Interministeriale Il Comitato Interministeriale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo (CICID) è

stato creato nel febbraio 1998 come struttura di coordinamento. Presieduto dal Primo Ministro e composto da 12 membri, questo organo si incontra almeno una volta all’anno. Alle riunioni partecipano i ministri che ricoprono un ruolo in materia di cooperazione internazionale e un rappresentante del Presidente della Repubblica.

Gli obiettivi specifici del CICID sono: i) selezionare i paesi da includere nella Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP) su cui è

concentrato l’APS; ii) stabilire gli obiettivi e gli strumenti della cooperazione internazionale e la politica

di assistenza allo sviluppo; iii) assicurare coerenza tra le priorità geografiche e quelle settoriali della

cooperazione francese; iv) assicurare monitoraggio e valutazione degli aiuti. La Peer Review del DAC, pubblicata nel 2004, ha registrato la mancanza di un controllo

interno organico riguardo all’assolvimento degli obiettivi che il CICID si prefigge. Il MAE e il MINEFI gestiscono congiuntamente il segretariato del Consiglio ma non hanno personale a tempo pieno che operi nel suo ambito.

b) Coordinamento con la società civile L’Alto Consiglio per la Cooperazione Internazionale (HCCI), stabilito nel 1999 come

struttura di concertazione e consultazione con le ONG e il terzo settore, si trova sotto la diretta responsabilità del Primo Ministro ed è formato dai rappresentanti della società civile. Il suo ruolo principale è quello di offrire opportunità di dialogo e incoraggiare la convergenza delle azioni della società civile con quelle dello Stato riguardo alla politica di sviluppo e pertanto di aumentare la consapevolezza pubblica su queste tematiche. Le attività principali dell’HCCI includono l’organizzazione di conferenze annuali riguardanti temi relativi allo sviluppo e la pubblicazione di rapporti. Al suo interno vi sono 45 membri (tra cui rappresentanti di ONG, autorità locali, ed anche

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membri del Parlamento), eletti per un periodo di tre anni. Questo organo, indipendente, possiede un suo budget ed un segretariato.

Altre sedi di coordinamento, di natura più operativa, sono: il Comitato di orientamento

strategico del Fondo di Solidarietà Prioritaria; il Consiglio di sorveglianza dell’AFD14, che comprende rappresentanti del MAE, del MINEFI e parlamentari; le missioni congiunte MAE/MINEFI con l’appoggio tecnico dell’AFD, finalizzate a identificare i settori destinatari dei programmi di aggiustamento strutturale e alla programmazione dei contratti C2D (di cui si dirà in seguito).

c) Ruolo del Parlamento Non è previsto nell’ambito del Parlamento lo svolgimento di un dibattito annuale generale

sugli orientamenti della cooperazione allo sviluppo. Le Camere intervengono solo nell’ambito della discussione annuale sul bilancio, limitata

alle Commissioni Finanze e alle Commissioni per gli Affari esteri dei due rami del Parlamento. In occasione dell’approvazione del bilancio, il Parlamento può infine decidere la riduzione di fondi destinati a programmi che si siano rivelati scarsamente produttivi. Il Parlamento può essere chiamato a pronunciarsi su ogni innovazione che necessiti di un intervento legislativo, come la recente introduzione di un contributo di solidarietà sui biglietti aerei da utilizzare per finalità di cooperazione allo sviluppo.

3. Analisi dell’Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS)

Nella classifica dei paesi DAC, per volume di APS, la Francia è al 5° posto in termini assoluti.

Francia 2005 2004 APS (milioni di dollari) 10.026 8.473

APS/RNL 0.47% 0.41% Quota Bilaterale

Quota multilaterale 72% 28%

66% 34%

Fonte: OCSE, 30 novembre 2006 * Fonte: DAC 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

La tabella sotto riportata fa stato della complessità dell’APS francese, che incorpora anche i Dipartimenti e i Territori d’Oltremare (DOM-TOM), la gestione del debito (attraverso un meccanismo peculiare adottato solo dalla Francia) e le uscite relative alla Francofonia e alla diffusione della lingua e della cultura francese nei PVS, che solo in parte è conteggiabile come APS. Inoltre, più del 20 per cento dell’APS, come già indicato, è gestito da ministeri diversi dal MAE e dal MINEFI.

14 Il Consiglio di sorveglianza delibera, almeno sei volte all’anno, in merito agli impegni dell’AFD, alle loro modalità

finanziarie e alla contabilità dell’Agenzia. Peraltro il Consiglio delega una parte dei propri poteri a dei comitati costituiti nel proprio ambito, oltre che al Direttore generale per impegni di limitato ammontare.

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Ripartizione per soggetti istituzionali dell’APS della Francia e totali in euro (2004-2006)

2004 2005* 2006* MINEFI 37,6% 45,2% 40,7% *Aiuto multilaterale 20,7% 15,9% 19,2% *Riduzioni dei debiti 20,7% 34,7% 23,5% *Doni progetto e doni per l’aggiustamento strutturale 0,2% 0,8% 1% MAE 29,4% 26,0% 28,0% *Aiuto multilaterale di cui FES a partire dal 2002 13,5% 12,4% 14,5% *Cooperazione tecnica 8,6% 7,5% 7,1% *Doni progetto e doni per l’aggiustamento strutturale 3,8% 2,9% 3,5% *Fondo di Solidarietà Prioritaria 2,3% 1,9% 1,7% *Contributi finanziari 0,1% 0,2% 0,2% *Trasporto aiuto alimentare + prodotto 2005 0,4% 0,4% 0,4% *Interventi d’urgenza 0,2% 0,1% 0,1% *Altri doni 0,5% 0,4% 0,4% AFD 0,8% 0,7% 3,2% *Prestiti del primo sportello15 1,8% 2,6% 4,1% Altri ministeri 24,6% 21,6% 21,6% *Istruzione nazionale 10,8% 9,2% 9,2% *Ricerca 5,8% 4,9% 4,9% *Ministero dell’Agricoltura (di cui aiuto alimentare) 0,2% 0% 0,03% *Aiuto ai rifugiati 6,4% 6,2% 6,2% *Cooperazione decentrata (compreso il MAE) 0,7% 0,7% 0,7% *Altri 0,6% 0,5% 0,5% Territori d’Oltremare 3,3% 2,8% 2,8% Costi amministrativi 4,3% 3,7% 3,8% Totale (milioni di euro) 6.820 8.093 8.213

Fonte: Dipartimento del Tesoro francese * Stime per il 2005, previsioni per il 2006, Direzione Generale del Tesoro A. Canale bilaterale

Gli strumenti del bilaterale sono i prestiti e i doni. Questi ultimi ormai costituiscono lo

strumento preponderante, come evidenziato dalla tabella seguente:

Mix di doni e prestiti concessionali - Anno 2004 Doni Prestiti concessionali

Quota sull’APS totale: 87,2% Quota sull’APS totale: 12,8% Elemento dono (%) 50,9%

Scadenza media (anni) 19,2 Periodo di grazia medio (anni) 6,4 Tasso di interesse medio (%) 2,3%Fonte: 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

I doni, finanziati attraverso il Fonds de Solidarité Prioritaire – FSP, sono gestiti da:

1. l’AFD nei settori: agricoltura e sviluppo rurale, sanità ed istruzione di base, formazione professionale, ambiente, settore privato, infrastrutture e sviluppo urbano.

15 Trattasi di prestiti finalizzati a rispondere alla necessità delle imprese dei PVS di finanziamenti per il medio e lungo

termine; in precedenza riservati all’AFD, tali prestiti sono ora concessi da tutte le banche dei dipartimenti d’oltremare.

8

2. il MAE nei settori: governance istituzionale e finanziaria, rule of law, riforma dello Stato, formulazione delle politiche pubbliche; inoltre esso sostiene la cooperazione decentrata e non governativa, oltre all’insegnamento della lingua francese, alla cooperazione culturale e scientifica, all’istruzione superiore e alla ricerca.

Normalmente,comunque, la ripartizione dei progetti avviene alla luce di un esame congiunto

- da parte di AFD e MAE - del portafoglio delle operazioni. In merito ai prestiti, essi vengono concessi sia dal MINEFI che dall’AFD secondo diverse

modalità. Nei paesi HIPC o PMA, oltre a concedere doni, l’AFD può intervenire sotto forma di prestiti con elementi di liberalità differenziati.

Fa parte della peculiarità del sistema francese il meccanismo per cui l’AFD prende risorse a prestito dal MINEFI (attraverso un compte de concours financier, a condizioni concessionali: durata di 30 anni, periodo di grazia di 10 anni, tasso di interesse dello 0,25 per cento) e le retrocede ai PVS, attraverso due modalità:

• prestiti (alle stesse condizioni) a paesi HIPC che abbiano raggiunto il completion point,

in una logica di mantenimento della sostenibilità a medio termine del loro debito; • prestiti non sovrani accordati a settori di mercato degli stessi paesi16, che non

necessitino di garanzia dello Stato, concessi a tassi meno agevolati. La differenza viene accantonata dall’AFD a copertura dal rischio Paese, su conti speciali.

Le risorse “prestate” dal MINEFI all’AFD permettono a quest’ultima di avere accesso a

crediti a lungo termine (l’AFD reperisce le altre risorse sul mercato a breve) a un costo più contenuto per l’erario.

Inoltre, contando sul pool di risorse disponibili, l’AFD concede una varietà di prestiti a diversi tassi concessionalità e per diverse finalità (aiuto a progetto, aggiustamento strutturale, etc.).

Oltre ad agire attraverso l’AFD (nei meccanismi sopra descritti), il MINEFI concede prestiti

a titolo di Riserva Paesi emergenti (RPE), a condizioni concessionali, attraverso due intermediari, a seconda del Paese beneficiario: il Gruppo Banche Popolari Natexis e la stessa AFD17.

Si tratta di prestiti con elemento dono tra il 55 e l’80 per cento, legati all’acquisto di beni e servizi di origine francese. Il MINEFI prende le decisioni di finanziamento, per ciascun progetto, sulla base di un parere espresso da un comitato interministeriale presieduto dalla Direzione generale del Tesoro. Successivamente, firma con i paesi beneficiari un protocollo finanziario intergovernativo, cui dà esecuzione la Direzione attività istituzionali delle Banche Popolari Natexis, che agisce in nome e per conto dello Stato, nel quadro di una convenzione firmata con il Paese beneficiario. Da notare che già dal 2000 il DAC ha raccomandato di diminuire questa forma di aiuto, cosa che in parte è avvenuta.

16 Per evitare un’eccessiva concentrazione dei rischi dell’Agenzia in un numero limitato di Paesi, il Comitato

interministeriale della cooperazione ha autorizzato l’Agenzia ad intervenire al di là della Zona di solidarietà prioritaria, nel Bacino mediterraneo e nella regione del Grande Mekong

17 I paesi beneficiari dei prestiti RPE sono paesi emergenti quali Algeria, Marocco, Egitto, Sudafrica, Cina, Indonesia, Pakistan, Vietnam e altri, la cui lista è rivista annualmente dal MINEFI (l’ultima revisione è del febbraio 2006). I prestiti RPE sono mobilitati anche nei seguenti paesi, non inclusi nella lista di quelli eleggibili: Indonesia e Sri Lanka, per il periodo 2005-2007 (attraverso una facility finanziaria destinata ai paesi colpiti dallo tsunami del 2004).

9

Lo slegamento dell’aiuto Nell’ambito dei prestiti RPE, quelli slegati sono concessi unicamente dall’AFD (la quale,

come richiesto nel 2002 dal CICID, non può effettuare prestiti legati), mentre i prestiti legati (che però rappresentano un’esigua minoranza) possono essere concessi esclusivamente dal MINEFI.

I dati mostrano che la quasi totalità dei prestiti francesi è slegata (94,2 per cento18). Lo

slegamento è presente ormai in tutte le operazioni, qualsiasi sia l’importo del dono/prestito e il Paese beneficiario. Si tratta di uno sforzo che va ben oltre la Raccomandazione sullo slegamento approvata dal DAC nel 2001 che riguarda i Paesi Meno Avanzati (PMA). Tuttavia, va notato che l’adozione del principio dello slegamento non ha richiesto dei grandi adattamenti dato che l’AFD utilizzava già da tempo le procedure nazionali dei paesi beneficiari e le imprese locali per la realizzazione dei progetti.

Com’è noto, la citata raccomandazione del DAC esclude l’assistenza tecnica, che è uno dei

punti di forza della cooperazione francese. Gli interventi francesi rientranti in tale ambito sono in effetti tuttora legati, ad eccezione degli studi di fattibilità finanziati attraverso i Fondi studi e di preparazione dei progetti (FEPP, istituiti per contribuire al miglioramento della qualità dei progetti). A tale proposito, la DAC Peer Review del 2004 auspica che lo slegamento dell’aiuto francese favorisca l’impiego di competenze locali e regionali nei Paesi beneficiari, al fine di promuovere lo sviluppo di capacità locali.

Settori

Cooperazione tecnica e

culturale; 39%

Aiuto-progetto ; 5%

Aiuto-programma ;

5%

Riduzione dei debiti; 30%

Altro; 21%

Fonte: DAC Peer Review 2004

Le priorità settoriali della cooperazione bilaterale, per le quali è stata definita una strategia

che viene perseguita anche nei contesti multilaterali, sono le seguenti: istruzione; agricoltura e sicurezza alimentare; infrastrutture (in particolare nell’Africa Sub-Sahariana); acqua e igiene; sanità e lotta contro l’AIDS; protezione dell’ambiente e della biodiversità; sviluppo del settore produttivo. Per ogni settore è stata definita una strategia elaborata da specifici gruppi di lavoro, costituiti da tutti i ministeri interessati e su cui è stata sentita anche la società civile (ONG, organizzazioni professionali).

18 Il dato, fornito dal DAC, è relativo all’anno 2004.

10

Vanno rilevate le notevoli interazioni tra aiuto e commercio internazionale: è noto che i progetti dell’AFD favoriscono spesso un aumento delle capacità di esportazione e una diversificazione dell’economia dei PVS e in particolare dell’Africa.

Paesi partner Di seguito la media del 2004-200519 relativa agli aiuti per regione (percentuali):

54%

3%7%

19%

5%

3%9%

Africa Sub-Sahariana

Asia meridionale ecentraleAltro Asia e Oceania

Medio Oriente e NordAfricaAmerica Latina eCaraibiEuropa

Non specificato

Fonte: Aid at a Glance, OECD – DAC

L’aiuto bilaterale nel 2004-2005 è stato destinato principalmente ai paesi dell’Africa Sub-Sahariana (media del biennio: 54 per cento). I paesi che, nello stesso periodo, hanno ricevuto i contributi maggiori sono, in ordine, la Nigeria, la Repubblica Democratica del Congo e il Senegal.

Pur esistendo una volontà dichiarata di evitare l’eccessivo frazionamento dell’aiuto, la realtà è differente: il 27 per cento dell’APS bilaterale è disperso su più di 120 paesi, il restante 73 per cento riguarda i primi 20 beneficiari. Nel biennio 2004/2005 l’APS francese verso i paesi a basso reddito è stato pari al 52,8 per cento del totale.

ONG

Tra i donatori DAC, la cooperazione francese è quella che in assoluto concede meno

finanziamenti alle ONG, della cui attività si occupa la DGCID del MAE. Da segnalare che la mobilitazione da parte delle ONG di risorse private ha conosciuto un significativo aumento, con un volume di attività raddoppiato in 10 anni e pari attualmente a un livello di 700 milioni di euro.

19 Sono gli ultimi dati disponibili.

11

Cancellazione del debito Per quanto riguarda il debito, la Francia è tra i principali creditori dei PVS: nel 2004 la

cancellazione del debito rappresentava il 20 per cento dell’APS. La stima del costo globale degli alleggerimenti del debito consentiti dalla Francia nel quadro

dell’iniziativa HIPC rafforzata è di più di 10 miliardi di euro, la maggior parte dei quali sul versante bilaterale.

Per quanto riguarda l’annullamento dei prestiti concessionali, la Francia ha optato per un originale meccanismo di rifinanziamento che mette l’accento sul ripagamento delle scadenze dovute dai paesi interessati. In pratica, il governo beneficiario continua a rimborsare normalmente le proprie scadenze alla Banca di Francia, ma riceve in cambio un importo corrispondente alla scadenza che ha appena pagato20. Questa formula, che permette di convertire i rimborsi dei debiti in doni destinati a finanziare dei programmi di lotta contro la povertà nell’ambito dei PRSP, viene attuata attraverso i cosiddetti Contratti di sdebitamento e di sviluppo (C2D), di durata triennale, stipulati fra il governo francese e il governo beneficiario. Vengono firmati dal paese interessato al raggiungimento del Completion Point.

B. Canale multilaterale

Francia - Ripartizione dell’APS Multilaterale (milioni di dollari) nel 2004

Banca Mondiale Banche Regionali di Sviluppo

Agenzie delle Nazioni Unite

Commissione Europea

Altro multilaterale

397 di cui:

IDA 395

164 di cui:

AfdB 107 AdB 49 IADB 7

180di cui:

UNDP 28 WFP 6 UNICEF 17 UNHCR 13

1863 di cui:

FES 818

302di cui:

IFAD 10 IMF 21

Fonte: 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

La quota dell’aiuto multilaterale nell’APS totale è passata dal 24 per cento nel 1998 al 34 per cento nel 2004. Tale aumento va ascritto soprattutto all’incremento degli stanziamenti per il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) e del contributo all’IDA .

I contributi alle Nazioni Unite sono a valere sul bilancio del MAE, il quale è responsabile anche del pagamento dei contributi al Fondo Globale per la lotta contro l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria, in precedenza a carico del MINEFI.

La gestione dei contributi alle Banche e Fondi di Sviluppo è affidata alla Direzione del Tesoro del MINEFI21, che ha anche competenza per la contribuzione all’IFAD e per i meccanismi innovativi di finanziamento22. Sia il MAE che il MINEFI costituiscono fondi fiduciari nelle Banche di Sviluppo. In particolare, nelle banche regionali dispongono di fondi di assistenza tecnica il cui grado di legamento varia dallo 0 al 90 per cento.

20 Le risorse del C2D devono sostenere dei programmi settoriali nei seguenti ambiti: istruzione di base e formazione

professionale; cure sanitarie primarie e lotta contro le grandi pandemie; infrastrutture e attrezzature delle collettività locali e gestione del territorio; gestione delle risorse naturali. La programmazione dei C2D è sotto la responsabilità congiunta del MAE e del MINEFI.

21 Il MINEFI prepara inoltre un rapporto annuale sulla partecipazione francese al Fondo Monetario Internazionale e alla Banca Mondiale. 22 IFFIm e tassazione sui biglietti aerei mirata al finanziamento dell’International Drug Purchase Facility (IDPF).

12

Il coordinamento generale tra canale bilaterale e multilaterale è svolto dal CICID e mediante i documenti Documenti Quadro di Partenariato (DCP, v. oltre). Nella DAC Peer Review del 2004 si osserva, tuttavia, che - al di là delle attività congiunte sul campo - la carenza di prospettive strategiche della Francia in materia di cooperazione multilaterale si traduce nella mancanza di un’articolazione chiara tra le sue azioni bilaterali e quelle multilaterali.

Le priorità della cooperazione multilaterale A livello multilaterale, la Francia tende ad attribuire priorità a iniziative globali quali il

Fondo Globale contro l’AIDS, la tubercolosi e la malaria e, in generale, alla lotta contro le grandi pandemie, come dimostra l’iniziativa dell’International Drug Purchase Facility/UNITAID. Anche l’istruzione viene considerata area prioritaria, essendo in costante crescita il contributo alle organizzazioni internazionali operanti in tale ambito (la Francia ha ad esempio invitato la Commissione europea ad aumentare e migliorare la cooperazione nel settore dell’istruzione elementare). Non manca, poi, la partecipazione a fondi multilaterali operanti in settori quali lo sviluppo rurale e la protezione dell’ambiente.

4. Le novità introdotte nella cooperazione allo sviluppo dalla legge finanziaria del 2006

Nel contesto del profondo cambiamento indotto dall’entrata in vigore della nuova legge

organica sulle leggi di finanza – che definisce le regole della contabilità pubblica e delle finanziarie), la politica trasversale23 francese in favore dello sviluppo, contenuta nella Legge finanziaria per l’anno 2006, prevede l’interazione di vari programmi che concorrono a realizzarla e rappresenta una risposta alla raccomandazione del DAC (cfr. più oltre) sulla coerenza delle politiche al servizio dello sviluppo. Sono due i principali elementi che rendono rilevante l’adozione di tale politica:

a) in primo luogo essa rappresenta il primo strumento di cui la Francia si è dotata per una definizione organica, coerente e coordinata della strategia alla base della cooperazione allo sviluppo;

b) in secondo luogo si prevede l’adozione di specifici indicatori inerenti alla performance degli interventi.

I programmi inseriti nella politica trasversale in favore dello sviluppo sono individuati nel seguente schema.

23 Una politica trasversale è una politica pubblica interministeriale finanziata a livello significativo dallo Stato,

identificato dal Primo ministro, la cui finalità riguarda numerosi programmi che interessano più ministeri e che non appartengono necessariamente a una stessa missione. Per ciascuna politica trasversale, un ministro capofila, designato dal Primo ministro, ha la responsabilità di coordinare le attività rilevanti dei diversi programmi interessati. Il ministro capofila deve anche produrre un documento di politica trasversale (DPT), in vista del dibattito sul bilancio, che concretizza la sua missione di coordinamento.

13

Programma che concorre alla politica trasversale

Responsabile Missione

Solidarietà verso i PVS Direttore generale della cooperazione internazionale e dello sviluppo

Aiuto pubblico allo sviluppo

Aiuto economico e finanziario allo sviluppo

Direttore generale del Tesoro e della politica economica

Aiuto pubblico allo sviluppo

Francesi all’estero e stranieri in Francia

Direttore dei Francesi all’estero e degli stranieri in Francia

Azione esterna dello Stato

Prestiti dell’AFD al fine di favorire lo sviluppo economico e sociale dei Paesi esteri


Prestiti agli Stati esteri

Prestiti agli Stati esteri, in Riserva Paesi emergenti



Prestiti agli Stati esteri per consolidare i debiti verso la Francia



Richieste a garanzia dello Stato Direttore generale del Tesoro e della politica economica

Impegni finanziari dello Stato

Ricerca nell’ambito della gestione degli ambienti e delle risorse

Direttore della tecnologia Ricerca e insegnamento superiore

Formazione superiore e ricerca universitaria

Direttore dell’insegnamento superiore

Ricerca e insegnamento superiore

Svolgimento e sostengo delle politiche sanitarie e sociali

Direttore dell’amministrazione generale, del personale e del bilancio

Solidarietà e integrazione

Svolgimento e conduzione delle politiche ambientali e di sviluppo sostenibile

Direttore generale dell’amministrazione

Ecologia e sviluppo sostenibile

L’impostazione della cooperazione allo sviluppo, in base alla definizione della politica

trasversale, si fonda su tre “assi”. Il primo consiste nella realizzazione degli interventi volti al raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. Come accennato, vengono adottati, in merito, specifici indicatori relativi alla performance degli interventi:

a) la percentuale di aiuto francese destinata ai vari settori prioritari definiti dal CICID; b) la percentuale di aiuto gestito dal MAE indirizzato all’Africa subsahariana, ai paesi

PMA e alla Zona di Solidarietà Prioritaria; c) la percentuale di risorse concesse dalle Banche Multilaterali di Sviluppo e dai fondi

multilaterali inerente ai settori che sono prioritari per la Francia; d) la percentuale di APS europeo e multilaterale allocata all’Africa Sub-Sahariana, alla ZSP

e ai PMA; e) il tasso di progetti che associano ONG e collettività territoriali francesi a dei partner

stranieri; f) la percentuale di aiuto al bilancio francese che si inscrive nel processo armonizzato tra i

finanziatori e/o un quadro regionale; g) la percentuale dei paesi che hanno beneficiato, con successo, dell’iniziativa HIPC. Il secondo asse è la promozione dello sviluppo attraverso il know-how francese. I relativi

indicatori si riferiscono alla qualità dei programmi che associano ricercatori francesi e stranieri. Il terzo asse è la gestione efficiente dell’APS. I relativi indicatori sono: a) il rapporto tra le risorse concesse dall’AFD sotto forma di prestiti e quelle concesse sotto

forma di dono;

14

b) la percentuale di progetti dell’AFD e della Banca Mondiale che sono giudicati almeno soddisfacenti nella realizzazione dei loro obiettivi di sviluppo.

Nel contesto di tale politica, un importante strumento strategico è rappresentato dai

documenti quadro di partenariato (DCP), veri e propri piani paese sottoscritti dalle due parti, che hanno l’obiettivo di garantire una migliore conduzione e prevedibilità dell’assistenza finanziaria e un rafforzamento del dialogo con i paesi partner. Essi hanno una validità di tre anni e sono redatti sulla base delle strategie di lotta alla povertà adottati dai paesi beneficiari e di quelle elaborate dalla Commissione europea.

I DCP sono preparati sotto la supervisione dell’ambasciatore francese in loco e discussi con il paese beneficiario. Sono esaminati anche dal MINEFI, dal MAE e dall’AFD. Tali documenti precisano i settori – in numero limitato per ciascun paese – nei quali saranno concentrate le risorse della cooperazione francese.

Le strategie trasversali, altro strumento per l’attuazione della politica trasversale, sono attualmente due: quella in favore dei paesi mediterranei e la strategia di governance. Per la definizione di entrambe sono stati consultati tutti i ministeri interessati.

15

Organigramma dell’AFD

Direttore Generale

Direttore Generale Aggiunto

Ispettorato Generale

Segretariato dei Consigli

Direzione delle Operazioni Stati esteri (da essa dipende anche la società PROPARCO)

Direzione della Strategia Segretariato Generale*

Direzione delle Operazioni Oltremare

Controllo periodico degli impegni, finanziamenti strutturati

Sviluppo rurale, ambiente e risorse naturali Infrastrutture e sviluppo urbano Sviluppo umano Settore finanziario, finanziam. strutturati

Africa occidentale Africa centrale, australe e Oceano Indiano Mediterraneo Asia, Caraibi, Europa Sudorientale

*dal Segretariato Generale dipendono i servizi finanziari e le risorse umane

Politiche generali Ricerche e gestione delle competenze Comunicazione CEFEB

Segretariato della programmazione strategica Missione per la valutazione e la capitalizzazione Ambiente Segretariato del FFEM (Fondo Francese per lo svil. mondiale) Ufficio di rappresentanza a Bruxelles

16

Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2004) La DAC Peer Review 2004 ha suggerito alla Francia di espandere maggiormente il dialogo

con i rappresentanti della società civile sino a trattare temi quali il rafforzamento della società civile nei PVS e l’esecuzione di strategie nazionali per la riduzione della povertà. Ha, pertanto, consigliato di rafforzare il coordinamento in loco nei paesi partner e offrire maggiori contributi finanziari alle ONG, che al momento sono tra i più bassi tra i paesi membri del DAC.

Attualmente, la cooperazione francese rimane frammentata e divisa in numerosi settori e progetti, elementi che danneggiano la trasparenza delle sue attività e comportano alti costi di transazione sia per le autorità francesi che per i paesi partner.

In particolare, il DAC ha raccomandato alla Francia di:

a) elaborare un documento di orientamento strategico per la cooperazione nel suo complesso, costruito intorno al conseguimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio e fondato sul principio d’allineamento della cooperazione francese alle strategie di lotta contro la povertà dei Paesi partner24;

b) assumere un ruolo più attivo nella realizzazione dei principi di efficacia dell’aiuto nei Paesi partner. Ciò implica la conclusione e la diffusione del piano d’azione in materia d’armonizzazione, specificando gli obiettivi da raggiungere unitamente a indicatori di risultato e scadenze;

c) in merito al volume e alla ripartizione degli aiuti, determinare i principi di programmazione e le modalità di impiego delle risorse di bilancio che saranno impiegate per compensare la diminuzione progressiva della remissione del debito;

d) rivedere la selettività geografica in seno alla Zona di solidarietà prioritaria, stabilendo delle priorità in funzione dei bisogni per la realizzazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio;

e) esplicitare la strategia multilaterale, comprese le scelte di bilancio e riflettere, nell’azione multilaterale, sugli insegnamenti dell’esperienza bilaterale;

f) introdurre un processo di bilancio trasparente e pluriennale, e una gestione basata sui risultati, utilizzando il documento di politica trasversale come quadro per declinare gli orientamenti strategici nelle scelte di bilancio;

g) fare della coerenza delle politiche al servizio dello sviluppo un obiettivo esplicito del governo francese;

h) adattare gli interventi alle strategie nazionali di lotta alla povertà dei Paesi piuttosto che in funzione degli strumenti della cooperazione francese e istituire una programmazione finanziaria per paese al fine di rafforzare la prevedibilità dell’aiuto;

i) intraprendere un’analisi approfondita dell’efficacia dei vari strumenti dell’aiuto francese in relazione allo spostamento verso l’approccio di programma e l’aiuto al bilancio;

j) perseguire gli sforzi di adattamento dell’assistenza tecnica, per rafforzare il suo contributo al capacity building, valutando allo stesso tempo il suo costo opportunità rispetto a quello di altri strumenti. Considerare lo slegamento di tale assistenza, il cofinanziamento con altri donatori e un maggior impiego delle competenze locali o regionali.

24 Questa raccomandazione è stata in parte recepita nella politica trasversale di sviluppo, mediante il suo citato primo

asse.

17

REGNO UNITO25


Nel Regno Unito la riforma della cooperazione è avvenuta nel 1997 attraverso l’istituzione del DFID (Department for International Development), che ha sostituito l’Overseas Development Administration, struttura del Ministero degli Esteri 26. Da allora, sotto la guida di Clare Short (in carica fino al 2003 come Segretario di Stato) è iniziato un vigoroso processo di rivitalizzazione e riforma del sistema di cooperazione britannico. L’impegno politico si è coerentemente tradotto in attribuzione di risorse crescenti, grazie anche al sostegno che Gordon Brown ha sempre dato alla cooperazione allo sviluppo: dal 2000 al 2005 l’APS è cresciuto del 30 per cento in termini reali, raggiungendo lo 0,48 per cento del RNL.

La nascita del DFID ha contribuito in misura determinante all’assunzione, da parte del

Regno Unito, di un ruolo di primo piano nell’ambito dei donatori internazionali, soprattutto in termini propositivi e strategici (negli ultimi anni, il Regno Unito ha promosso due importanti iniziative:la Multilateral Debt Reduction Initiative e l’International Finance Facility for Immunization). Il carattere innovativo delle iniziative e delle politiche di sviluppo e le metodologie di gestione dell’APS 27 adottate a partire dal ’97 hanno reso il modello britannico uno dei sistemi più all’avanguardia e sicuramente un importante punto di riferimento.

Il DFID ha la competenza primaria della cooperazione allo sviluppo, essendo responsabile

dei programmi bilaterali e multilaterali del paese. Si configura come un ministero autonomo al cui vertice c’è un Segretario di Stato con rango di Ministro. Il Segretario di Stato28, formalmente responsabile davanti al Parlamento, è coadiuvato da un Sottosegretario di Stato Parlamentare, che rappresenta il DFID alla Camera dei Comuni. Dal Segretario di Stato dipende direttamente il Segretario Permanente, che presiede il Comitato di gestione, formato dai tre direttori generali, responsabili delle tre Direzioni in cui il Dipartimento è 25 Fonti: sito Internet del DFID, Pre-print del DAC Journal (2001), DFID Departmental Report (2005), DAC Peer

Review, DAC’s draft main findings and recommendations (2006), “Reforming Development Assistance: Lessons from the U.K. Experience”, capitolo in versione prepublication di Owen Barder, nell’ambito del testo “Security by Other Means” (Lael Brainard ed., Brookings Institution Press and the Center for Strategic and International Studies, 2006), “Sistemi di cooperazione a confronto: spunti dall’Europa”, CeSPI/VIS (2006).

26 Tale struttura ha alternato periodi nei quali, sotto il nome di Ministero dello Sviluppo Estero, ha assunto rango di dicastero autonomo, ad altri, nei quali essa è stata incorporata nel Ministero degli Esteri. Un Ministero autonomo ha operato negli anni dal 1964 al 1970 e dal 1974 al 1979 (per iniziativa di governi laburisti, durante i quali comunque il Ministero non ha fatto parte, negli anni 1967-1970 e 1977-1979, del Cabinet del Governo), mentre l’incorporazione nel Ministero degli Esteri è stata operata dai governi conservatori (dal 1970 al 1974 e dal 1979 al 1997). 27 La cooperazione allo sviluppo del Regno Unito si avvale di un sistema di gestione dell’APS per risultati che non ha

eguali in ambito europeo. Esso comprende: un sistema di rilevazione PIMS (Policy Information Marker System), che consente di verificare gli esborsi dell’APS bilaterale a fronte dell’obiettivo generale di ciascun progetto finanziato, e un sistema POM (Policy Objective Marker), per monitorare il livello di raggiungimento dei target o obiettivi specifici. Nel 1998 il DFID ha inoltre adottato un sistema (PRISM) di reporting e informazione per cui ciascun progetto di importo superiore alle 500.000 sterline deve essere valutato, in merito al raggiungimento dei rispettivi obiettivi generali e specifici. Accanto a tale sistema di gestione dell’APS, che ha un notevole impatto anche sulla valutazione e valorizzazione delle competenze e delle professionalità, altri fattori – su alcuni dei quali si tornerà nel seguito - spiegano la validità della riforma della cooperazione allo sviluppo adottata nel Regno Unito: l’attribuzione a un unico dipartimento governativo delle responsabilità inerenti agli aiuti allo sviluppo (con vantaggi in termini di costi e di coerenza degli interventi), una comprensione delle relazioni fra gli interessi nazionali di breve periodo e quelli di lungo periodo, l’indipendenza delle strategie di sviluppo dalle pressioni politiche, la promozione di una consapevolezza pubblica in merito ai temi dello sviluppo.

28 Attualmente ricopre tale carica Hilary Benn.

18

strutturato 29, e da due direttori non esecutivi, che offrono una prospettiva esterna all’attività del Dipartimento in qualità di esperti tecnici. Il Comitato offre indicazioni strategiche per l’attuazione delle politiche stabilite dal Segretario di Stato ed è responsabile collettivamente del rispetto degli accordi PSA (Public Service Agreement) e SDA (Service Delivery Agreement), trattati più avanti.

Il DFID non ha tuttavia una competenza esclusiva, in quanto ci sono altri soggetti istituzionali attivi nella cooperazione allo sviluppo, come indicato nella seguente tabella.

Dipartimento governativo Principale competenza Responsabilità in relazione allo sviluppo

internazionale Dipartimento per lo Sviluppo Internazionale (DFID)

Sviluppo internazionale (canale bilaterale e multilaterale)

• Piena competenza e responsabilità primaria della cooperazione allo sviluppo focalizzata sull’eliminazione della povertà nei Paesi più poveri

Ministero del Tesoro Formulazione e attuazione della politica finanziaria ed economica del Regno Unito

• Negoziazioni sulla remissione del debito • International Finance Facility (IFF) • Fissazione del budget complessivo del

DFID • Obiettivi comuni del Public Service

Agreement (PSA) 2003-06 e 2005-08 sull’efficacia delle istituzioni finanziarie internazionali

• Controllo della spesa e della performance del DFID

Ministero degli Esteri (FCO)

Politica estera del Regno Unito • Commercio: obiettivo congiunto PSA 2003-06 con DFID e DTI, contribuente all’obiettivo PSA 2005-08

• Prevenzione dei conflitti: obiettivo congiunto PSA con DFID e MOD

• Ricostruzione post-bellica: partner nell’Unità di Ricostruzione Post Bellica con DFID e MOD

• Stretta cooperazione col DFID in numerose aree, nel Regno Unito e all’estero, inclusi il genere, i Fragile States, l’energia e l’agricoltura in India, l’ambiente e lo sviluppo in Cina

Ministero della Difesa (MOD)

Difesa del Regno Unito e dei suoi interessi; rafforzamento della pace internazionale e della stabilità

• Prevenzione dei conflitti: obiettivo congiunto PSA con DFID e FCO

• Ricostruzione post-conflitto: partner nell’Unità di Ricostruzione Post Conflitto con DFID e FCO

• Stretta collaborazione col DFID sull’agenda di sicurezza e sviluppo

Dipartimento per il Commercio e l’Industria (DTI)

Promozione commerciale; scienza e innovazione; mercati equi

• Commercio: obiettivo congiunto PSA 2003-06 e 2005-08, col DFID

Dipartimento per l’Ambiente, il Cibo e le Politiche Rurali (DEFRA)

Sviluppo sostenibile • Principale Dipartimento sui cambiamenti climatici

Dipartimento della Salute Assistenza sanitaria e sociale • Compatibilità della politica di assunzione degli operatori sanitari dall’estero con gli obiettivi di sviluppo

• Lavoro congiunto sull’accesso ai medicinali

29 All’interno della Direzione Performance si trova l’Unità di Valutazione, che quindi non si configura come unità

indipendente.

19

L’attività del DFID ha il suo fondamento nell’International Development Act, che è entrato in vigore nel 2002 e rappresenta il legal framework dell’APS del Regno Unito. Tale atto, che ha sostituito e abrogato una precedente fonte normativa del 1980, è la prima espressione giuridica della centralità dell’eliminazione della povertà, quale obiettivo prioritario dell’attività di cooperazione. Esso stabilisce che, per spendere le risorse dell’APS, devono essere soddisfatte le seguenti due condizioni:

a) l’aiuto deve essere offerto allo scopo di promuovere lo sviluppo sostenibile o migliorare il livello di benessere;

b) il DFID – più precisamente il Segretario di Stato – deve ritenere che l’aiuto offerto contribuirà probabilmente alla riduzione della povertà e allo sviluppo sostenibile.

La politica di sviluppo è delineata, oltre che nell’International Development Act, in due

White Papers, rispettivamente del 1997 e del 2000, che tracciano la strategia per il governo britannico volta a contribuire al raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. Nel luglio del 2006 è stato pubblicato il terzo White Paper (“Making governance work for the poor”), volto ad aggiornare la politica e le strategie di cooperazione del DFID. La redazione del documento è stata preceduta da un ampio processo di consultazione con la società civile apertosi via Internet all’inizio del 2006 e conclusosi nel mese di aprile. I temi affrontati nel processo di consultazione30 sono stati: i) come ridurre la povertà; ii) identificazione delle policies, necessarie a livello nazionale e in campo internazionale, per raggiungere l’obiettivo di riduzione della povertà; iii) identificazione di riforme da portare all’architettura internazionale dello sviluppo.

Il nuovo White Paper ribadisce l’impegno, assunto nel 2005, di portare allo 0,7 per cento,

entro il 2013, il rapporto APS/RNL e conferma la volontà di concentrare le risorse in interventi a favore dei Paesi più poveri - in particolare dell’Africa Sub-Sahariana e dell’Asia meridionale. Inoltre, nel White Paper si sottolinea l’importanza di interventi a sostegno della good governance, con l’adozione di un nuovo quadro di valutazione della qualità delle politiche pubbliche, anche al fine di adattare gli interventi agli specifici contesti nazionali. Altro elemento rilevante del documento è, infine, l’importanza attribuita alla riforma delle Nazioni Unite e delle Istituzioni Finanziarie Internazionali, che vanno adattate ad un contesto totalmente differente da quello del secondo dopoguerra, nel quale esse furono concepite31. Infine, il DFID manifesta l’intenzione di cooperare più strettamente con gli Stati membri dell’UE per garantire l’efficacia degli aiuti europei.

Il DFID è una vera e propria fucina di policy papers (disponibili sul sito) attraverso i quali

riesce a esercitare una leadership internazionale nelle questioni di policy. Tuttavia, la recente Peer Review del DAC ha rilevato come la leadership del DFID sia percepita dagli altri donatori come una pressione eccessiva e come l’enfasi posta sulla dimensione strategica e politica possa creare una distanza deleteria tra i policy advisors a Londra e gli operatori sul terreno.

Per quanto concerne le risorse finanziarie necessarie allo svolgimento dell’attività di

cooperazione, queste provengono esclusivamente dal bilancio statale. Infatti, diversamente dalle agenzie di sviluppo di Francia (AFD) e Germania (KFW), il DFID non finanzia l’attività di cooperazione con risorse proprie, derivanti cioè dal ricorso al mercato. 30 L’ultima consultazione si è svolta il 7 aprile 2006. 31 Il DFID ritiene che l’attività delle Nazioni Unite dovrebbe focalizzarsi su due aree: la prevenzione dei conflitti e, in

secondo luogo, l’ulteriore definizione di accordi e standard internazionali quali quelli relativi ai diritti umani. Inoltre le agenzie delle Nazioni Unite e i relativi programmi andrebbero razionalizzati e, ove necessari, integrati. Si intende poi fare in modo che la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale aiutino maggiormente i Paesi a gestire gli shock economici, i problemi della corruzione e ambientali. Il Regno Unito coopererà inoltre con altri donatori per attuare la Dichiarazione di Parigi e promuoverà un più forte ruolo dell’OCSE-DAC nel monitoraggio delle attività di cooperazione.

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Come avviene per ogni altro Ministero, il DFID formula ogni 3 anni le proprie richieste di stanziamento al Tesoro32, il quale, ove lo ritenga opportuno, può richiedere di rivedere o ridurre gli importi proposti, prima di definire l’effettivo ammontare degli stanziamenti. Pertanto, è il Ministero del Tesoro a fissare, in genere ogni 3 anni, il budget complessivo del DFID33, controllandone anche spesa e performance. Tuttavia, in qualsiasi momento del triennio, il DFID può sempre avanzare al Tesoro richieste per stanziamenti aggiuntivi, qualora se ne profili la necessità (ad esempio per far fronte a iniziative non previste).

Il controllo della performance viene svolto tramite la determinazione di obiettivi a livello di

vertice, di divisione e di singoli funzionari. Al suo interno, inoltre, il DFID impiega anche un Modello (annuale) di Allocazione delle Risorse (Resource Allocation Round), che lega le risorse agli obiettivi degli Accordi di Servizio Pubblico (PSA)34 e, una volta approvato dal Segretario di Stato, assegna risorse disponibili a specifici programmi per paese o regione, a programmi bilaterali o di policy development, permettendo così alle divisioni del DFID di usufruire di un budget specifico per l’anno in corso e di pianificare per i due anni successivi. L’ammontare complessivo del budget è rivisto annualmente, tenendo conto dei cambiamenti del contesto internazionale e della performance dei partner.

Intorno al mese di marzo di ogni anno, il DFID produce per il Parlamento un Rapporto nel quale si indicano le politiche che si stanno perseguendo, il lavoro intrapreso e le risorse finanziarie utilizzate.

Il Dipartimento attribuisce notevole importanza al decentramento dei propri programmi e

alla presenza nei PVS, vista come strumento fondamentale per migliorare le relazioni con i governi e gli altri donatori. Il Dipartimento, infatti, si avvale di 67 delegazioni estere, responsabili quindi della gestione dei programmi di cooperazione, con un’autonomia di spesa fino a 10 milioni di euro per ogni programma. Pertanto, solo un esiguo numero di programmi è gestito dalla sede centrale (in particolare iniziative nuove o programmi di ridotta entità), ovvero solo quelli per i quali il ricorso all’ufficio estero sarebbe del tutto antieconomico.

Il personale del DFID (in media di giovane età, competente e motivato) ha subito un

significativo incremento negli ultimi anni, passando dalle 1.650 unità del 1999 alle 2.853 dell’agosto 2005. Tuttavia, si prevede una riduzione del personale (circa il 10 per cento) entro il 2008, in modo da rispettare l’obiettivo del governo di ottimizzare il servizio pubblico. Nelle sedi locali opera il 34 per cento del personale del Dipartimento, di cui una buona parte è di stanza nelle ambasciate. Da segnalare il massiccio ricorso ai consulenti, che nell’agosto del 2005 nell’ambito del personale del Dipartimento erano pari a 532 unità, cioè circa il 19 per cento del totale.

Il DFID è inoltre molto attento all’aspetto “comunicazione”, avendo sviluppato una vera e propria strategia nel settore (portata avanti da un gruppo di 70 esperti), con particolare riguardo alla divulgazione delle tematiche di cooperazione nell’ambito della scuola inglese.

Nonostante detenga un ruolo primario nelle attività di cooperazione allo sviluppo del paese,

il DFID lavora in pieno e quotidiano coordinamento con il Tesoro e il Ministero degli Affari Esteri. Le relazioni tra i due Ministeri sono particolarmente importanti e sono state notevolmente rafforzate

32 Il Ministero del Tesoro svolge un ruolo rilevante nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, come dimostrato

dall’impulso che Gordon Brown ha saputo imprimere ad essa. L’appoggio dato da Brown alla cooperazione fin dall’inizio del suo mandato ha fatto sì che il DFID disponesse di ingenti risorse per la cooperazione.

33 L’ultimo budget è del 2004. 34 Un Public Service Agreement è l’atto mediante il quale il Governo fissa per ciascun Dipartimento/Ministero degli

obiettivi misurabili, relativi al periodo di Revisione della Spesa (spending review), che ha luogo ogni due anni. Tramite la spending review si allocano le risorse per i successivi tre anni finanziari.

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negli ultimi anni anche se l’attività del DFID mira a essere completamente sganciata dalle priorità e dagli interessi politici, come invece accadeva quando la cooperazione era nella sfera di responsabilità del Foreign Office.

Un Piano d’Azione DFID-Foreign Office, adottato nel 2003, offre un utile quadro per promuovere e monitorare i rapporti tra le due istituzioni. L’agenda dello sviluppo si avvale in ciascun paese delle analisi politiche ed economiche dell’Ambasciata e ci si assicura che i funzionari delle stesse Ambasciate tengano conto, nel proprio lavoro, delle priorità della cooperazione35.


Il coordinamento tra interventi bilaterali e multilaterali, e quindi la coerenza dell’azione del

governo, è garantito dalla struttura unitaria del DFID, che è responsabile di entrambe le competenze. In verità, nel sistema britannico è assente una demarcazione netta fra ambito bilaterale e multilaterale, in quanto i due canali sono visti, progressivamente, come un continuum, arrivando quindi a condividere la stessa visione d’insieme e il quadro di policy.

A livello di competenze, nelle relazioni con le Istituzioni Finanziarie Internazionali

( Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo) il DFID è coadiuvato dal Ministero del Tesoro, anche se il coordinamento nel canale multilaterale non segue una struttura formalizzata. Il Direttore Esecutivo inglese nelle banche regionali di sviluppo è nominato dal DFID mentre quello per la Banca Mondiale viene nominato dal Tesoro (essendo lo stesso anche per il FMI). Nella BERS, il Direttore Esecutivo è nominato invece dal DFID e il suo vice dal Tesoro. Comunque nelle Banche è sempre presente un advisor o senior advisor del DFID, non sempre uno del Tesoro.

Il Segretario di Stato del DFID è il Governor per il Regno Unito presso la Banca Mondiale (siede quindi al Development Committee) e le Banche Regionali di Sviluppo36.

Va detto che nel Ministero del Tesoro (all’interno del Macroeconomic and Finance Directorate) opera, inoltre, un gruppo di lavoro sulla riduzione della povertà (International Poverty Reduction Team), che collabora strettamente con il DFID su temi di policy. Tale gruppo ha lavorato assieme al DFID al lancio dell’International Finance Facility for Immunization (IFFIm).

Il coordinamento delle attività di cooperazione, come avviene per tutti gli ambiti

dell’amministrazione, ha luogo attraverso il Cabinet, che riunisce gli alti funzionari di tutti i Ministeri interessati. Per quanto riguarda la coerenza degli interventi, il governo del Regno Unito ha introdotto degli obiettivi comuni nei cosiddetti Accordi di Servizio Pubblico (PSA), totalmente collegati ai piani di spesa del Dipartimento, per promuovere una maggiore cooperazione all’interno del governo. I cinque obiettivi presenti nei PSA relativi al periodo 2003-2006 sono: i) riduzione della povertà in Africa; ii) riduzione della povertà in Asia, iii) riduzione della povertà in Europa, Asia Centrale, America Latina, i Carabi, Medio Oriente e Nord Africa; iv) aumento dell’impatto delle agenzie multilaterali sulla riduzione della povertà e pronto intervento nei conflitti e crisi umanitarie; v) identificazione di approcci innovativi per lo sviluppo internazionale.

Per alcuni di questi obiettivi sono stati definiti degli indicatori di performance, consistenti nel livello massimo di incidenza della povertà, nell’aumento del tasso di iscrizione scolastica, nella riduzione di incidenza dell’HIV-AIDS. Inoltre, in merito all’efficacia degli interventi multilaterali si è indicato il target dell’aumento della quota di APS dell’UE destinato ai Paesi a basso reddito, insieme all’impegno che il 75 per cento dei paesi HIPC, che attuino politiche di riduzione della povertà, beneficino di operazioni di cancellazione del debito entro il 2006.

35 In Africa vi è una maggiore autonomia degli uffici del DFID, mentre in altri contesti opera in modo prevalente

l’ambasciatore. 36 Invece il Governor per il FMI è il Cancelliere dello Scacchiere.

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I piani d’azione comuni sono elaborati per rendere operativi questi obiettivi e per identificare le specifiche responsabilità di ciascuna Amministrazione. Il DFID condivide piani comuni con:

• il Ministero degli Affari Esteri e quello della Difesa (su prevenzione dei conflitti e ricostruzione post-conflitto);

• il Ministero del Tesoro (riduzione del debito e riforma delle IFIs per assicurare progressi verso il conseguimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio);

• il Dipartimento del Commercio e Industria (riduzione delle barriere commerciali). I Ministri sono solidalmente responsabili dell’attuazione di tali Piani e del raggiungimento

dei relativi obiettivi. In particolare, si segnala che per poter disporre di strumenti più efficienti nell’ambito della

prevenzione dei conflitti e della ricostruzione post-conflitto sono stati istituiti nel 2001 dei meccanismi operativi comuni (Pools)37 che uniscono le risorse e le competenze del DFID, del Ministero degli Esteri e del Ministero della Difesa, segnatamente il Global Conflict Prevention Pool (GPPP) e l’Africa Conflict Prevention Pool (ACPP). Unendo risorse governative di diversa provenienza, i Pools permettono un approccio più strategico alla riduzione del conflitto.

Inoltre, va segnalata la creazione di una nuova Unità di Ricostruzione Post-Conflitto e una Sudan Unit (formata nel 2002).


2005 2004 APS (milioni di dollari) 10.767 7.883 APS/RNL 0.47% 0.36% Quota Bilaterale* Quota multilaterale

76% 24%

5.339 USD (68%) 2.544 USD (32%)

Fonte: OECD, 30 novembre 2006 * Fonte: 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

Nella classifica dei paesi DAC, il Regno Unito è al 3° posto (10,7 miliardi di dollari) per

volume in termini assoluti di ODA su un totale di 22 membri. L’assistenza finanziaria concessa dal DFID nel 2004-2005 è stata pari a circa il 90 percento dell’APS britannico ed ha avuto la seguente ripartizione: 56 per cento per assistenza bilaterale, 39 per cento per il canale multilaterale, e il rimanente 5 per cento per costi amministrativi.

A. Canale bilaterale

Nell’indicare la ripartizione dell’aiuto bilaterale, il DFD distingue tra grant e financial aid, intendendo con il primo termine le risorse concesse per specifici progetti e con il secondo le risorse concesse sotto forma di budget support o aiuto a programma. In entrambi i casi, si tratta di trasferimenti a fondo perduto (doni). Nel 2004/05 circa, il 35 per cento degli aiuti bilaterali del DFID sono stati forniti come aiuti finanziari, di cui un quinto è stato erogato come sostegno al bilancio per la riduzione della povertà (Poverty Reduction Budget Support – PRBS).

Per quanto riguarda il PRBS, il DFID, che è all’avanguardia in questo settore, ha prodotto nel maggio 2004 una policy specifica,38 atta a rendere questo strumento più efficace. Essa stabilisce le motivazioni, la tempistica, i benefici attesi e i rischi di questo strumento che, secondo le previsioni, aumenterà dal 21 per cento della spesa totale nel 2003/04 al 30 per cento nel 2005/06 37 Cfr. http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1091891937471 38 Nel 2004/05 i Paesi verso i quali la maggior parte della spesa del DFID è stata realizzata tramite il PRBS sono stati:

Etiopia, Palestina, Uganda, Ruanda, Ghana, Vietnam, Mozambico, Tanzania e Zambia.

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(sebbene vi sia il caso dell’Etiopia, dove, alla fine del 2005, il DFID ha bloccato,il budget support, non ancora ripreso e sostituito da altri programmi)39. Si intende usare questo strumento solo nei PVS che diano sufficienti garanzie quanto a un uso efficiente e trasparente delle risorse pubbliche. Infatti, nei casi in cui si offre questo tipo di aiuto, il donatore confida sulla capacità dei governi di controllare l’utilizzo di tali fondi. Non a caso, il DFID, prima di decidere di offrire il budget support, valuta il grado di commitment del governo interessato a rendere trasparente e affidabile la gestione della spesa pubblica e in generale i sistemi amministrativi, tecnici e finanziari di cui dispone.

Percentuali prestiti/doni (dati del 2004) La quasi totalità dell’APS bilaterale (circa il 95 per cento40) viene erogato sotto forma di

doni (ciò si verifica dal 1997). In dettaglio: Grant - share su APS totale Loans (Il Regno Unito non eroga più soft

loans) 94.8% Grant element (%) - Scadenza media (anni) - Periodo di grazia medio (anni) - Tasso di interesse medio (%) -


Grado di slegamento dell’APS (2004) Percentuale Aiuti Slegati 100% (USD 2.983) Percentuale Aiuti Legati -


Il Regno Unito ha negli scorsi anni esercitato una forte leadership politica sullo slegamento dell’aiuto e ha sostenuto la raccomandazione DAC dell’aprile 2001 sullo slegamento degli aiuti ai Paesi Meno Avanzati (PMA). Secondo l’International Development Act la subordinazione degli aiuti a contratti di fornitura a favore di imprese del Regno Unito è illegale. Sono slegati anche i contributi del DFID alle ONG.

Settori

La scelta dei settori di intervento è operata dal vertice del DFID (Segretario di Stato), dopo

una consultazione con gli altri Ministri. I seguenti dati fanno riferimento agli aiuti bilaterali esclusivamente del DFID:

39 Si tratta di stime fornite dal DFID che non tengono conto delle problematiche in atto con l’Etiopia. 40 Il restante 5 per cento includeva le erogazioni, ancora in corso ma in via di esaurimento, relative ai prestiti forniti a

suo tempo dalla Commonwealth Development Corporation.

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PRBS; 20%

Alto-fin. Aid; 15%

Cooperaz. Tecnica; 24%

Doni; 24%

Assist. Umanitaria;

16%

Debt Relief; 1%

Fonte: DFID - Statisics on International Development: 2005 Edition

Come già detto, il principale obiettivo dei programmi di aiuto del Regno Unito è garantire l’eliminazione della povertà attraverso il raggiungimento, entro il 2015, degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. In questo contesto, il DFID ha scelto un approccio selettivo, concentrandosi su alcuni settori in particolare:

i) Sanità - in merito all’HIV/AIDS il Regno Unito si è impegnato a spendere 1,5

miliardi di sterline dal 2005/06 al 2007/08, inclusi 150 milioni di sostegno a orfani e bambini vulnerabili. A ciò va aggiunto un programma di sostegno al bilancio recentemente approvato dal DFID per un importo di 215 milioni di sterline da devolvere al Mozambico nei prossimi 5 anni41, di cui una parte verrà impiegata per programmi di HIV/AIDS. Nel 2004/05 il DFID ha offerto 123 milioni di sterline per il Fondo Globale per la lotta contro l’AIDS, la tubercolosi e la malaria; a livello globale (su un pledge complessivo di 359 milioni di sterline per il periodo 2002-2008, che comprende i 66 milioni per il 2006 e i 103 per il 2007, promessi alla Replenishment Conference di Londra del settembre 2005). Inoltre, il DFID è fortemente impegnato nel sostenere i programmi globali di vaccinazione e, assieme al Tesoro, si è occupato della costituzione dell’IFFIm (International Finance Facility for Immunisation) con un contributo di 2,6 miliardi di dollari da erogare in vent’anni, ed è pronto a sostenere il piano relativo all’AMC (Advance Market Committments), con un contributo di 480 milioni di dollari.

ii) Istruzione - per questo settore verranno spesi 1,4 miliardi di sterline nello stesso

periodo 2005/06-2007/08. iii) Uguaglianza di genere – in particolare il Regno Unito si focalizza sul miglioramento

della condizione femminile quale precondizione per lo sradicamento della povertà.

Partner

I programmi del DFID interessano due categorie di paesi: quelli a basso reddito e quelli a medio reddito.

i) Nei paesi a basso reddito il DFID si pone l’obiettivo esplicito dell’eliminazione della povertà. Secondo l’Accordo di Servizio Pubblico 2003-06, è tenuto a incanalare il 90

41 L’importo per il 2006/07 è pari a 55 milioni di sterline.

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per cento dell’aiuto bilaterale verso tali Paesi (non includendo l’assistenza umanitaria); nel periodo 2004/05 la percentuale ha raggiunto l’83 per cento ( era il 74 per cento nel periodo 2003/04). Gli obiettivi del PSA 2003-2006 comprendono la riduzione della povertà in 16 paesi dell’Africa e in 4 dell’Asia.

L’India continua ad essere il principale beneficiario dei programmi bilaterali (entro il

2007/08 questo Paese riceverà dal Regno Unito 300 milioni di sterline), seguita dal Bangla Desh e dalla Tanzania. Stanno comunque aumentando, in termini assoluti e relativi, gli aiuti ai Paesi più poveri, quali Afghanistan, Etiopia e Nigeria. Tra i principali beneficiari degli aiuti vi sono anche Ghana, Malawi, Uganda e Mozambico.

ii) Nell’ottobre 2004 il DFID ha elaborato una strategia per i paesi a medio reddito, in considerazione del fatto che in essi vive circa un terzo dei poveri del mondo. Il Dipartimento continuerà a operare in Brasile e Bolivia, oltre che nei Balcani occidentali. Inoltre, si sta tornando ad attribuire particolare interesse, tra gli altri paesi, a Cina, Russia e Sudafrica.

Tra il 2000-2001 e il 2004-2005 la quota di APS complessivamente destinato all’Africa è diminuita (si è registrato un incremento per la sola Africa occidentale), mentre è aumentato, sempre in relazione al totale, l’APS destinato all’Asia sud-orientale e all’area del Pacifico. Va osservato che, al fine di rendere compatibile l’aumento delle erogazioni a favore dell’Iraq con il citato principio per cui il 90% degli aiuti bilaterali deve essere destinato ai Paesi a basso reddito, si è accelerato il ritiro di risorse da altri Paesi a medio reddito quali la Bulgaria, la Croazia, l’Honduras, la Macedonia, il Perù e la Romania; inoltre sono state ridotte le erogazioni a favore dell’Albania, della Bolivia, della Cina, della Giamaica, del Kosovo, della Russia, del Sudafrica e dello Sri Lanka.

Di seguito la media del 2004-200542 relativa agli aiuti per regione in ripartizione percentuale:

43%

17%

5%

13%

3%

1%

18%




Non specificato

Fonte: Aid at a Glance – OECD, DAC

42 Sono gli ultimi dati disponibili.

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ONG

Per quanto riguarda la società civile, dal 1996 il sostegno alle ONG è andato aumentando, totalizzando 220 milioni di sterline nel 2004/05. Il DFID collabora con più di 120 organizzazioni non governative, comprese quelle il cui ambito principale di azione è lo sviluppo (ad esempio OXFAM e Action Aid).

Vi sono due principali programmi per la collaborazione di lungo termine con la società civile:

i) il Civil Society Challenge Fund, che è il principale canale di sostegno per progetti individuali creati da organizzazioni della società civile del Regno Unito. In tale ambito, il DFID coadiuva le azioni di aiuto dei poveri e degli esclusi, oltre alla realizzazione di progetti relativi a temi quali il capacity development. Recentemente è aumentato il finanziamento totale di tale programma, passato dai 10 milioni di sterline del 2004/05 ai 14 milioni del 2005/06;

ii) gli Accordi Partenariato/Programma, che offrono un finanziamento strategico per un periodo di sei anni, sulla base di obiettivi condivisi di riduzione della povertà. Anche il finanziamento relativo a questo ambito è aumentato, passando dai 62 milioni di sterline del 2004/05 ai 79 milioni del 2005/06. Tali Accordi, volti ad allineare gli obiettivi delle ONG con quelli del DFID (in relazione agli Obiettivi di Sviluppo del Millennio), hanno una durata compresa tra i 3 e i 5 anni e indicano gli scopi della collaborazione tra DFID e ONG, gli obiettivi condivisi, le modalità del monitoraggio e della valutazione e, infine, gli aspetti finanziari del rapporto.


Regno Unito - Ripartizione Multilaterale (USD milioni) Banca Mondiale Banche Regionali

di Sviluppo Agenzie delle Nazioni Unite

Commissione Europea

Altro multilaterale

328 di cui:

IDA 250

130 di cui:

AfdB 74 AdB 39 IADB -

381 di cui:

UNDP 85WFP -7 UNICEF 36 UNHCR 37

1533 di cui:

FES 603

171 di cui:

IFAD 7 IMF 1


Un terzo degli aiuti complessivi del Regno Unito è erogato mediante il canale multilaterale. In questo settore, il Regno Unito si fa parte attiva per propugnare il raggiungimento di un certo equilibrio fra la prevedibilità dei fondi a sostegno dei paesi nel medio termine (con strumenti che prevedono il budget support) e la flessibilità necessaria per adattare le allocazioni in favore di quei Paesi che sono maggiormente in situazione di necessità o in risposta a specifici eventi negativi.

Più nello specifico, si segnala che il DFID ha pubblicato una nuova Institutional Strategy che identifica le priorità per lo sviluppo dell’attività futura della Banca Mondiale, di cui il Regno Unito è il quarto principale azionista. Oltre ai contributi destinati alle Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo (compresa la BERS), il DFID è anche responsabile delle erogazioni verso il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) e le Agenzie delle Nazioni Unite.

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Organigramma del DFID

Autorità politica Segretario di Stato per lo Sviluppo Internazionale Sottosegretario di Stato Parlamentare

Segretario Permanente Direttori Non Esecutivi

Direttore Generale Programmi Regionali

Direttore Generale Policy e Internazionale

Direttore Generale Performance e Competenze

Divisione Africa Divisione Asia Divisione Europa, Medio Oriente e Americhe

Dipartimenti Regionali di policy Programmi con base in Regno Unito 67 delegazioni estere

Divisione Policy* Divisione Europa, Commercio e IFI Divisione ONU, Conflitti e Umanitaria Unità 2005

5 gruppi di policy Dipartimento Internazionale Consultivo delle Divisioni Dipartimento IFI Dipartimento UE Dipartimento Commercio Internazionale Dipartimento Conflitti, Umanitario e Sicurezza Dip. ONU e Commonwealth Unità Ricostruzione Post Conflitto

Divisione Performance Finanziaria e Corporate Divisione Risorse Umane Divisione Competenze Divisione Sistemi Informativi

Strategia e Finanza ARIES Unità di Trasformazione del Business Dip. Internal Audit Guida & Sostegno dei Programmi Dipartimenti HR Dip. Servizi e Sicurezza Dip. Informazione & Società Civile Dip. Ricerca Centrale Dipartimento Valutazione

*la Divisione Policy comprende le seguenti sei aree: sviluppo umano; governance e sviluppo sociale; crescita e investimento; sviluppo sostenibile; efficacia dello sviluppo; comunicazioni e team centrali

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Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2006) Nel 2006 il Regno Unito ha affrontato l’esame della propria cooperazione allo sviluppo da parte del DAC. In sintesi alcune delle più importanti raccomandazioni finali:

a) Contestualmente alla prospettiva futura di erogare aiuti in maggiore quantità e di migliore qualità, peraltro in circostanze più difficili, il DFID dovrà continuare ad adattare il proprio modello operativo e a investire in un intenso processo di apprendimento a livello nazionale, garantendo allo stesso tempo che la classe politica sia informata e sostenga tali cambiamenti.

b) Mentre la leadership strategica del DFID è ampiamente riconosciuta, esso ha necessità di promuovere, tra i donatori internazionali, un dibattito che sia il più ampio possibile, in modo da facilitarne il coinvolgimento ed evitando così che il Regno Unito si limiti a promuovere il proprio modello di cooperazione. Ciò deve avvenire in merito a temi fondamentali per l’erogazione degli aiuti, come il Budget Support.

c) Il DAC conta sul mantenimento, da parte del Regno Unito, del proprio impegno politico di raggiungere, entro il 2013, l’obiettivo dello 0,7 per cento per il rapporto APS/RNL. Il DFID viene pertanto incoraggiato a sviluppare un programma più complessivo inerente alle modalità di impiego degli aumenti, incluse le allocazioni geografiche e settoriali, il bilanciamento dei canali bilaterale e multilaterale e l’insieme degli strumenti di erogazione.

d) Il Regno Unito dovrebbe continuare a perseguire la concentrazione geografica del proprio APS sui paesi poveri e a rafforzare il proprio approccio strategico, attraverso una prospettiva settoriale che rifletta il suo fondamentale obiettivo di riduzione della povertà. La complementarità con altri donatori potrebbe essere ricercata con maggiore sistematicità quando si definiscono le allocazioni-paese.

e) Fondandosi sul proprio vantaggio comparato e sulla forte competenza tecnica, il DFID dovrebbe indirizzare e promuovere meglio la crescita a favore dei poveri e l’uguaglianza dei generi, quali vettori fondamentali per raggiungere gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, nei propri programmi e attraverso l’advocacy nei fori internazionali.

f) Il Regno Unito dovrebbe cercare di migliorare gli strumenti strategici per la valutazione della performance multilaterale, come il MEFF (Multilateral Effectiveness Framework). Contestualmente allo sviluppo di una visione strategica per il finanziamento degli organismi multilaterali, il DFID dovrebbe preoccuparsi di evitare il rischio di dare una natura bilaterale all’agenda multilaterale.

g) Il Regno Unito dovrebbe articolare un’agenda di azioni per la coerenza delle politiche per lo sviluppo, con priorità definite più chiaramente.

h) Il DFID dovrebbe continuare ad attribuire particolare rilevanza alle implicazioni derivanti dall’aumento dell’APS, al fine di adattare la propria struttura, in un contesto di risorse amministrative e umane che in prospettiva si ridurranno.

i) Si incoraggia il DFID a rafforzare le interazioni tra le rappresentanze locali e la sede centrale, per quanto riguarda la definizione e l’esecuzione delle attività. Tali legami sono a maggior ragione importanti per affrontare le sfide derivanti da nuove modalità di intervento e dall’aumento degli aiuti.

j) Si incoraggia il DFID a coinvolgere ulteriormente, nei paesi beneficiari, livelli di governo diversi da quello centrale e a sviluppare un approccio strategico volto al coinvolgimento e al rafforzamento della società civile locale.

29

GERMANIA43


Il Ministero Federale per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (BMZ), costituito nel 1961, è l’istituzione responsabile della pianificazione ed esecuzione della cooperazione tedesca allo sviluppo, ma non l’unico attore, come si evince dal seguente schema44:


43 Fonti utilizzate: “Management Structures and Practices for Development Cooperation” (OCSE, 2004); DAC Peer

Review (2006); Ministero Federale per la Cooperazione Economica e lo Sviluppo (www.bmz.de); Agenzia Tedesca per la Cooperazione Tecnica (www.gtz.de); Banca per la Ricostruzione (www.kfw.de); Società Tedesca di Investimenti e Sviluppo (www.deginvest.de); Agenzia Tedesca di Servizi per lo Sviluppo (www.ded.de); InWent (www.inwent.org); “Sistemi di cooperazione a confronto: spunti dall’Europa”, CeSPI/VIS (2006).

44 Per ogni soggetto sono riportate, a titolo indicativo, le quote di APS relative all’anno 2003 (sono gli ultimi dati disponibili).

Länder (9%) Governo federale (91%)

Ministero Federale delle

Finanze

Budget CE (13%)

Remissione del debito

(16%)

Ministero Federale per la Cooperazione

Economica e lo Sviluppo (BMZ) Aiuto bilaterale e

multilaterale (54%)

Ministero degli Esteri

federale

Aiuto umanitario

e altro (4%)

Altri Ministeri

4%

KfW

GTZ InWent, DED: risorse umane

Maggiori agenzie di attuazione della cooperazione bilaterale

30

Il BMZ, amministrazione del tutto separata dal Ministero degli Esteri45, è responsabile della cooperazione bilaterale e multilaterale, che gestisce in stretto coordinamento con il Ministero degli Esteri e con quello delle Finanze e con la collaborazione di varie agenzie di sviluppo, tra le quali spicca la KFW.

Il Ministro del BMZ 46 è coadiuvato da due Segretari di Stato. Nel 2003 è stata istituita la

figura del Commissario per gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (OSM), il quale, sotto la supervisione di un Segretario di Stato, ha il compito di coordinare le iniziative di cooperazione relative al raggiungimento degli OSM.

Il BMZ conta poco più di 600 dipendenti, di cui circa l’80 per cento lavora presso la sede di Bonn, il 10 per cento è ubicato nella sede di Berlino, mentre il restante 10 per cento opera all’estero, presso ambasciate e consolati, organizzazioni internazionali o in specifici progetti di sviluppo.

La struttura interna è stata riorganizzata negli ultimi anni sotto l’impulso del DAC Peer Review del 2001, per far sì che le componenti bilaterali, multilaterali e settoriali fossero maggiormente integrate tra loro.

Attualmente la sede di Bonn comprende tre Direzioni Generali, che si occupano rispettivamente di:

i) amministrazione e revisione conti; ii) politica di sviluppo a livello nazionale e regionale, cooperazione allo sviluppo con

Asia, America Latina ed Europa, Peacekeeping, Democratizzazione e sistema ONU. Composta da 15 divisioni, le responsabilità della seconda direzione generale coprono un raggio d’azione che spazia dal dialogo con i singoli paesi e la programmazione della cooperazione bilaterale, al controllo e gestione dei programmi di cooperazione bilaterale in campo tecnico e finanziario (vedi agenzie elencate sotto);

iii) cooperazione multilaterale. La sede di Berlino, che comprende sei divisioni e ha il compito di gestire i rapporti del BMZ

con il Parlamento e con gli organi di stampa, si occupa di specifiche attività che richiedono una stretta collaborazione con altri Ministeri (cooperazione con la Banca Mondiale e il FMI, UE, globalizzazione e commercio, prevenzione delle crisi, aiuti ai rifugiati).

Nel 2004 è stata costituita all’interno del Ministero una struttura di collegamento, volta a

garantire, mediante eventi divulgativi e un database, il mantenimento delle conoscenze acquisite in seno alla struttura, quale risposta agli avvicendamenti interni del personale, Esiste, inoltre, un’unità dedicata alla valutazione tematica, settoriale, di policy, degli strumenti o dei programmi paese (a tale esercizio di valutazione partecipano anche le agenzie di sviluppo (v. sotto). L’unità di valutazione soddisfa i criteri DAC, quali l’indipendenza dagli organi responsabili dei programmi, l’autonomia contabile e il ricorso a periti esterni.

Il BMZ si avvale inoltre della collaborazione di un Consiglio Consultivo Scientifico, organo

indipendente, formato da 30 accademici, che si riunisce tre volte all’anno in plenaria, mentre suoi sottogruppi di lavoro si riuniscono più frequentemente. I temi affrontati negli ultimi anni da tale organo, che produce rapporti per il BMZ, riguardano la ricerca agricola, la promozione dell’impiego delle energie rinnovabili, il ruolo dei PVS in un contesto economico orientato ai servizi.

Il BMZ produce Country Strategy Papers che rappresentano lo strumento principale e la

base della cooperazione di medio-termine. A livello di strategia globale, va menzionato il Programme of Action 2015, prodotto dal governo nel 2001 e la cui attuazione è sotto l’egida del BMZ. Si tratta di un programma elaborato con la collaborazione di varie ONG e delle Chiese, 45 Da tempo si ipotizza l’integrazione del BMZ nel Ministero degli Esteri. 46 Attualmente è Heidemarie Wieczorek-Zeul.

31

cattolica e protestante, che prevede un approccio interministeriale volto a coordinare varie attività di cooperazione, garantire coerenza nella politica di sviluppo attuata dai diversi attori della società civile tedesca, e mantenere informato il pubblico. Tale programma è fortemente legato agli OSM e si prefigge 10 azioni prioritarie: i) promuovere l’attività economica e la partecipazione dei paesi poveri; ii) eseguire la riforma agraria ponendo l’accento sul diritto all’alimentazione; iii) creare opportunità di commercio equo per i PVS iv) ridurre il debito; v) offrire servizi sociali di base; vi) assicurare l’accesso a risorse essenziali; vii) rispettare i diritti umani; viii) promuovere l’uguaglianza tra generi; ix) rafforzare la good governance; x) risolvere i conflitti pacificamente e promuovere la sicurezza e il disarmo.

Il BMZ opera con fondi di bilancio, che però non sono l’unica fonte di risorse di

cooperazione, dato il ruolo svolto dalle risorse reperite sul mercato dall’agenzia KFW, attraverso l’emissione di titoli.

Le agenzie pubbliche di sviluppo

In generale le responsabilità di queste organizzazioni includono: 1. attuazione della cooperazione bilaterale; 2. formazione di esperti e volontari; 3. formazione professionale di specialisti nei paesi partner – capacity building in loco.

I due pilastri della cooperazione bilaterale tedesca sono l’agenzia KfW, che funziona come

una banca di sviluppo e l’agenzia GTZ che cura la cooperazione tecnica47. Ad essa si affiancano altre agenzie di sviluppo tra cui: la Società Tedesca di Investimenti e Sviluppo (DEG), l’Agenzia Tedesca di Servizi per lo Sviluppo (DED), e la società InWEnt – Capacity Building International.

Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)

È più propriamente una banca di sviluppo, di proprietà del governo federale (80%) e dei Laender (20%), che finanzia nei PVS investimenti in infrastrutture (sociali ed economiche)48, servizi finanziari e protezione ambientale. Sin dal 1960 opera in qualità di agenzia principale nel campo della cooperazione finanziaria.

Le risorse gestite provengono dai mercati dei capitali (32%) e dal bilancio dello Stato (68%), provenienti dal BMZ. Tali fondi, anche dopo il loro trasferimento al KFW, non entrano tuttavia in una gestione extra-bilancio, restando soggetti alla normativa tedesca sul bilancio e alla legge sul bilancio federale (Bundeshaushaltsordnung).

KfW, avvalendosi di soli circa 370 esperti, operanti prevalentemente nella sede di

Francoforte - benché il personale in loco sia aumentato-, è solita delegare alle agenzie di esecuzione dei paesi beneficiari le attività di cooperazione finanziaria, sulla base di accordi stipulati fra la stessa KfW e le strutture locali. Il ruolo della banca include la valutazione ex ante dei progetti (per determinarne la fattibilità, il loro finanziamento, la fornitura di servizi di supporto per le organizzazioni partner nei PVS durante la fase di implementazione e la valutazione finale relativa ai risultati del progetto) come pure quella ex post 49.

KfW opera su incarico del BMZ ma non lavora solo per il Governo tedesco. Essa collabora con la Commissione Europea in vari modi, quali il dialogo tra esperti nel paese beneficiario, nei

47 Importante notare che il sistema tedesco si basa su una forte distinzione tra cooperazione “finanziaria” e cooperazione

“tecnica”, appunto svolte da due agenzie distinte. 48 In particolare sei settori idrico, fornitura di elettricità, costruzione di strade e scuole. 49 Valutazioni ex-post sono condotte da un dipartimento di valutazione indipendente incaricato dal KfW.

32

gruppi di lavoro dell’Unione Europea e promuove varie attività di co-finanziamento50. KfW collabora anche con l’Agence Française de Développement (AFD) grazie a un accordo di partenariato firmato dalle due agenzie nel 1998, che prevede scambi di personale, dialogo tra esperti e attività di co-finanziamento. Inoltre, KfW è uno dei più grandi cofinanziatori bilaterali della Banca Mondiale ed è l’unica istituzione bilaterale che gestisce progetti per la Global Environmental Facility (GEF).

Nel 2004 KfW ha impegnato 1,9 miliardi di euro per sostenere progetti di sviluppo. Due terzi di questo ammontare provengono dal bilancio del BMZ e un terzo dai fondi propri raccolti nel mercato dei capitali. Di seguito la composizione della cooperazione finanziaria nel 200451:

Fondi del Bilancio – BMZ Doni Prestiti

Fondi del KfW

Prestiti

Totale APS

Flussi altri paesi

Doni Prestiti (a condizioni standard e agevolate -IDA) Prestiti (crediti misti, interest subsidy)¹ Prestiti promozionali (a condizioni di mercato)²

685

298

321

461

160

685

295

764 0

0 3

18 0

Totale Fondi 685 619 621 1744 21 ¹ Per questi prestiti si utilizzano sia i fondi del bilancio del BMZ che i fondi del KfW. Nel caso degli interest subsidies, i doni dal bilancio del BMZ sono utilizzati come sostegno agli interessi sui prestiti del KfW. Conseguentemente, quei prestiti vengono conteggiati come APS (mentre, per evitare duplicazioni di conteggio, gli interest subsidies non sono riportati come APS). Nel caso dei crediti misti, i prestiti provenienti dal bilancio del BM sono aggiunti a quelli del KfW, e in questo modo soddisfano i criteri del DAC per quanto concerne la concessionalità. ² I crediti promozionali sono conteggiati come “other official flows” Fonte: DAC Peer Review 2006.

Per i Paesi Meno Avanzati (PMA) le erogazioni del KfW hanno luogo sotto forma di doni,

mentre gli altri PVS – come indicato oltre – ottengono crediti a condizioni IDA, fatta eccezione per gli investimenti in settori specifici quali l’istruzione, la salute o le infrastrutture sociali, nei quali sono comunque possibili doni anche per i paesi non PMA.

Agenzia Tedesca per la Cooperazione Tecnica (GTZ)

Fondata nel 1975, la GTZ è di proprietà del governo e si occupa esclusivamente di

cooperazione tecnica52. Nonostante sia riconosciuta come agenzia dipendente dal governo federale tedesco, essa, in termini organizzativi, si presenta come una società privata. Questo le permette di

50 A fine 2004, il KfW amministrava e controllava 17 progetti per conto della Commissione Europea, pari a un

ammontare complessivo di 140 milioni di euro, principalmente nelle regioni prioritarie dei Balcani, Turchia, Africa Sub-Sahariana e Afghanistan.

51 Ultimi dati disponibili. 52 Trasferimento di conoscenze tecniche e expertise organizzativo e economico. Recentemente ha anche iniziato ad occuparsi di capacity development.

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lavorare per terzi, previa autorizzazione del governo. In quest’ambito, infatti, la GTZ accetta incarichi a pagamento da parte di organismi internazionali quali la Banca Mondiale e la Commissione Europea. Il principale “cliente” del GTZ è il BMZ, seguito da altri ministeri o agenzie53. Le risorse che il GTZ riceve dal BMZ vengono erogate sotto forma di sussidi.

L’agenzia attualmente svolge circa 2700 programmi di sviluppo in 130 paesi (ha uffici in 67 di essi) e si avvale di circa 8900 impiegati, di cui la maggior parte (circa 8000) sono ubicati nei PVS. La GTZ opera su base public-benefit e ogni surplus generato viene utilizzato per finanziare i propri progetti di cooperazione internazionale.Attualmente si ipotizza la fusione tra KfW e GTZ, dato che non si ritiene efficiente mantenere due agenzie distinte per la cooperazione finanziaria e per quella tecnica, con conseguenti problemi di coordinamento delle rispettive attività. Si tratta infatti di una distinzione superata, come rilevato dal DAC nell’ultima Peer Review. D’altra parte, tale fusione non può essere deliberata prescindendo dal Ministero delle Finanze, considerati anche gli elevati costi che il processo potrebbe comportare.

Società Tedesca di Investimenti e Sviluppo (DEG) Questa società fa parte, dal 2001, del gruppo KfW, di cui è divenuta una sussidiaria al fine

di migliorare l’efficienza delle attività. Essa è specializzata nel finanziamento e strutturazione degli investimenti di società private nei PVS e nei paesi in transizione. Un’altra tipologia di attività della DEG è la concessione di finanziamenti a condizioni di mercato54. A tal fine, essa conclude accordi di partenariato con operatori economici, che contribuiscono alla sviluppo dinamico dell’imprenditoria privata e a una crescita economica produttiva. In tale ambito la DEG assiste le medie imprese tedesche che intendano intraprendere un processo di internazionalizzazione.

Tale società assume rischi più elevati di quelli accettati dalle banche commerciali. L’attività della DEG non comprende la concessione di sovvenzioni, consistendo invece in:

a) investimenti in paesi che, per le condizioni politiche ed economiche, presentano un elevato rischio Paese;

b) offerta di capitali d’investimento a lungo termine (sotto forma di partecipazioni, mezzanine financing, prestiti e garanzie) in contesti in cui essi non sono facilmente accessibili;

c) strutturazione dei finanziamenti in base alle necessità del progetto, con il reperimento delle garanzie in loco.

La DEG si avvale prevalentemente di risorse proprie, rifinanziandosi tramite la capogruppo KfW. Inoltre, essa ottiene finanziamenti per il programma Public Private Partnership (PPP), avviato dal BMZ per concludere con operatori economici accordi di partenariato per lo sviluppo. Nel 2005 anche l’UE e USAID si sono avvalse della collaborazione della DEG, trasferendo ad essa risorse per la realizzazione di propri progetti.

La società ha uffici in Brasile, Cina, India, Indonesia, Messico, Sudafrica, e Thailandia. Agenzia Tedesca di Servizi per lo Sviluppo (DED)

Di proprietà del governo federale, la DED è un’agenzia specializzata in programmi di

volontariato e formazione del personale specializzato da inserire in progetti nei PVS. I suoi finanziamenti derivano dal bilancio nazionale. La DED non ha programmi propri, ma risponde alle esigenze di organizzazioni presenti nei PVS tramite volontari.

In WEnt – Capacity Building International

53 Circa il 90% del volume degli affari del GTZ è costituito dalle commissioni delle agenzie statali tedesche. 54 Finanziamenti di circa 5.6 miliardi di euro hanno permesso la mobilizzazione di investimenti privati di circa 37

miliardi di euro.

34

Agenzia specializzata nello sviluppo di risorse umane, predisposizione di tirocinii e corsi di formazione nell’ambito dello sviluppo sociale, economico ed ecologico. Essa è stata creata nel 2002 dalla fusione della Carl Duisburg Society e della German Foundation for International Development (DSE), attive nella realizzazione di programmi di alta formazione. Il maggior azionista è il governo tedesco mentre il GTZ e la DED sono gli azionisti minori. Oltre a lavorare per conto del governo tedesco, In Went lavora anche per i Laender, l’Unione Europea, la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale, il WTO, le Nazioni Unite e per società private, generando un volume di affari annuale pari a 130 milioni di euro.

L’istituzione della In Went, al pari del riassorbimento in KfW (nel 2003) della banca DtA55, deriva dalla necessità di un migliore coordinamento dei soggetti attivi nella cooperazione.

Länder I Länder rappresentano il livello subnazionale della cooperazione tedesca. Oltre il 90 per

cento della loro attività di cooperazione è volta a coprire i costi di accoglienza degli studenti provenienti da PVS, mentre il resto è destinato al finanziamento di progetti di sviluppo.

Altri attori

Altri attori coinvolti nella cooperazione allo sviluppo in Germania includono: le fondazioni

politiche, che nel 2003 hanno ricevuto circa 187 milioni di euro dal governo tedesco; le chiese, che svolgono le proprie attività di sviluppo quasi interamente tramite fondi propri. Altri Ministeri attivi nelle erogazioni di APS (bilaterale) sono: il Ministero degli Affari Esteri e, in misura molto minore, il Ministero della Salute e della Sicurezza Sociale, il Ministero per la Protezione dei consumatori, l’alimentazione e l’agricoltura, il Ministero dell’Economia e del Lavoro, il Ministero dell’Istruzione e della Ricerca, il Ministero degli Interni e il Ministero per l’Ambiente.


Recentemente, sono stati fatti significativi passi avanti verso il rafforzamento del coordinamento tramite l’introduzione, nel 2003, di country teams (che raggruppano i funzionari del BMZ, del Ministero degli Affari Esteri, delle agenzie esecutrici e dell’ambasciata in loco impegnati nella cooperazione verso un determinato Paese56) e la formazione di uffici congiunti - conosciuti come “Case tedesche” - nei paesi beneficiari, formati da rappresentanti del GTZ, KfW e del DED. Nel primo anno sono stati istituiti sei gruppi di questo tipo, seguiti da altri venti nel biennio successivo. Sono attivi anche dei “team settore”, i quali raggruppano persone impegnate in medesime aree settoriali.

Di particolare interesse risulta la collaborazione tra KfW e GTZ nei seguenti ambiti: • preparazione di country strategy papers e priority strategies (in particolare KfW e

GTZ con funzioni di supporto al BMZ); • seminari su questioni tecniche relative per esempio alla fornitura d’acqua o di

elettricità; • collaborazione su progetti specifici. Viene effettuato anche un coordinamento interministeriale organizzato in working groups

volti a elaborare piani d’azione specifici. Sono previsti accordi operativi tra i vari Ministeri coinvolti in determinati interventi. Inoltre, un collegio formale si riunisce regolarmente per coordinare gli aiuti umanitari e di emergenza.

55 La banca DtA promuove iniziative imprenditoriali degli emigrati di ritorno nei rispettivi Paesi. 56 Gli incontri dei funzionari del BMZ con gli operatori in loco si svolgono almeno una volta all’anno.

35

Il BMZ concorda annualmente, con il Ministero degli Esteri, un quadro programmatico, nel quale si stabilisce l’ammontare di risorse da destinare complessivamente a un determinato Paese nell’anno in questione. Sono inoltre sottoposte al Ministero degli Esteri tutte le ipotesi di progetto, al fine di consentirne un esame relativo alla loro compatibilità con le opzioni di politica estera.

Il Ministero delle Finanze, come indicato oltre, concorda ogni anno con il BMZ gli stanziamenti di bilancio destinati alla cooperazione multilaterale.

Ruolo del Parlamento Per quanto riguarda il ruolo del Parlamento, presso il Bundestag è istituita una Commissione

per la cooperazione e lo sviluppo economico. Essa esercita le competenze istruttorie delegate dall’assemblea e può di propria iniziativa assumere informazioni presso il BMZ o esperti indipendenti e discutere tutti i temi legati alla cooperazione allo sviluppo57. Il Bundestag esercita dunque un controllo di tipo politico sulle attività del governo, tra l’altro trasmettendo ad esso raccomandazioni in ordine alle iniziative da intraprendere, ma non assumendo comunque deliberazioni vincolanti. A tal fine, il Parlamento si avvale delle seguenti sedi di controllo: a) dibattiti parlamentari; b) preparazione delle decisioni parlamentari rilevanti in materia di politica dello sviluppo; c) approvazione del bilancio statale, che comprende le risorse destinate alla cooperazione. Il controllo formale da parte del Parlamento ha luogo anche mediante interrogazioni parlamentari indirizzate al governo, alle quali risponde il BMZ.


Germania 2005

2004

APS (USD milioni) 10.082 7.534 APS/RNL 0,36% 0,28% Quota Bilaterale* Quota multilaterale

74% 26%

3.823 ml USD (51%) 3.712 ml USD (49%)

Fonte: OECD, 30 novembre 2006 * Fonte: 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

Nella classifica dei paesi DAC, per volume di ODA, la Germania è al 4° posto su un totale di 22 membri.

A. Canale bilaterale

I fondi messi a disposizione dal BMZ hanno termini e condizioni che variano a seconda della situazione economica del paese beneficiario:

• I PMA ricevono doni • I PVS con un reddito pro capite annuale pari a USD 1,415 ricevono prestiti a

condizioni agevolate alle stesse condizioni di quelle applicate dall’IDA (0,75% tasso di interesse, periodo di rimborso di 40 anni, periodo di grazia di 10 anni)

• Tutti gli altri PVS ricevono crediti a tassi di interesse del 2% per un termine di 30 anni con 10 anni di grazia.

57 Le dichiarazioni del governo sulla politica di sviluppo sono divenute una parte integrante dei dibattiti del Bundestag a partire dal 1998.

36

Inoltre, in quei paesi che possono solamente ricevere crediti d’aiuto, è possibile concedere sino al 25% dell’assistenza finanziaria sotto forma di dono per progetti mirati a ridurre la povertà, migliorare la condizione sociale delle donne, la protezione ambientale, le infrastrutture sociali e come garanzia per le piccole e medie imprese.

• Crediti: sono finanziati con i fondi di bilancio uniti, con diverse modalità, ai fondi procurati dal KfW.

o Prestiti a condizioni agevolate o Integrated composite finance - (le condizioni sono al di sopra di quelle normalmente

concesse per gli aiuti alla cooperazione, ma rimangono comunque al di sotto delle condizioni di mercato. La legge di bilancio del 2004 ha previsto un tetto di 2 miliardi di euro per questo tipo di strumento).

o Crediti misti - (questo tipo di crediti necessita garanzie ed è pertanto legato all’agenzia di crediti all’esportazione HERMES. I progetti resi possibili da questo strumento sono selezionati e valutati ex-ante da KfW).

• Crediti Promozionali: KfW concede questi prestiti a proprio rischio, a condizioni

simili a quelle predominanti nei mercati dei capitali. Questo tipo di crediti (nella classificazione del DAC sono equiparati agli Other Official Flows) è particolarmente utilizzato per l’espansione di infrastrutture economiche e del settore finanziario in particolare nei PVS più avanzati. Tali crediti promozionali non sono conteggiati come APS.

Percentuali prestiti/doni (dati del 2004)

Doni Prestiti concessionali Quota sull’APS totale: 85% Quota sull’APS totale: 15%

Elemento dono (%) 62.7% Scadenza media (anni) 32.4 Periodo di grazia medio (anni) 6.6 Tasso di interesse medio (%) 1.7%


Grado di slegamento dell’APS (2004)

Anche a seguito della raccomandazione DAC del 2001 per i PMA, la Germania ha slegato la

maggior parte dei suoi aiuti. Attualmente, rimane più ridotto lo slegamento per quanto concerne la cooperazione tecnica, i cui flussi sono legati per circa il 50-60 per cento. Percentuale Aiuti Slegati 92.2% (USD 2.993)

Percentuale Aiuti Legati 7.8% (USD 252) Fonte: 2005 Development Co-operation Report – Volume 7, No. 1 – OECD 2006

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Priorità e settori Biennio 2003-2004

Azione relativa al debito

19%

Aiuto programma

1%

Infrastruttura economica e

servizi16%

Infrastruttura sociale e servizi

40%

Settori produttivi4%

Altro20%


Nell’ambito della cooperazione bilaterale, la politica del BMZ si focalizza

sull’identificazione di aree di priorità e sulla definizione di strategie relative a tali aree in accordo con i paesi beneficiari e in coordinamento con altri donatori. Questo approccio è stato definito “joint-up” development cooperation. Inoltre, uno strumento efficace ormai utilizzato in circa 36 paesi e in tutti i settori dello sviluppo è rappresentato dal Partenariato tra pubblico e privato58.

Inoltre, il governo tedesco sta attualmente realizzando un processo di review delle proprie strategie di cooperazione al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia degli interventi. Per esempio, al momento sono state sottoposte ad esame le aree in cui l’assistenza allo sviluppo risulta essere particolarmente coronata da successo (settori idrico ed energetico), in modo tale da misurare l’efficacia dei programmi rispetto agli OSM.

La cooperazione tedesca ha individuato 6 temi trasversali su cui focalizzarsi: la riduzione della povertà, la lotta contro l’HIV/AIDS, l’uguaglianza di genere, la good governance, la protezione ambientale e la prevenzione dei conflitti.

Nel XII Rapporto sulla cooperazione prodotto dal BMZ (2005) si definiscono 11 aree focali (nelle quali sono state maturate particolari competenze, in un’ottica di maggiore efficacia degli aiuti), le quali, oltre ai citati temi (ad eccezione della riduzione della povertà e dell’uguaglianza di genere), comprendono: a) istruzione; b) fornitura di acqua potabile e gestione idrica; c) sicurezza alimentare e agricoltura; d) riforma economica e promozione dell’economia di mercato; e) energia; f) trasporti e comunicazioni; g) sviluppo rurale e urbano integrato.

58 Rilevante è in proposito la presenza di una linea di bilancio della DEG, finalizzata al finanziamento di partenariati

pubblico-privato (PPP, i quali erano circa 700 alla fine del 2004).

38

Partner

Il BMZ concentra le proprie attività di cooperazione su circa 70 paesi definiti “priority

partner countries” e “partner countries”59. Questi due gruppi di paesi non si differenziano tanto per l’entità degli aiuti ad essi destinati, quanto per l’intensità della cooperazione e per le modalità di intervento. Per quanto concerne i “priority partner countries” (circa 40), la cooperazione tedesca si concentra su 3 aree prioritarie, che vengono stabilite durante le negoziazioni tra i due governi, mentre per i “partner countries” (circa 30 paesi), si concentra su una sola area prioritaria; inoltre porta avanti attività di cooperazione anche in paesi non appartenenti a questi due gruppi.

Recentemente il BMZ ha integrato l’approccio sino ad oggi adottato con l’introduzione dei cosiddetti partenariati strategici con alcuni paesi denominati dalla Germania “paesi àncora60” dato che essi svolgono un ruolo chiave nell’economia globale in virtù della loro potenza economica e influenza politica nelle regioni di appartenenza e la loro crescente determinazione a partecipare ai processi internazionali. Tra essi spiccano l’India, la Cina, il Brasile e il Sudafrica.

Tramite una procedura di consultazione interministeriale, il BMZ rivede regolarmente la lista dei paesi beneficiari. Nel 1999 ha iniziato a manifestarsi la tendenza a ridurre il numero dei Paesi partner, dovuta sia a vincoli di natura finanziaria che all’obiettivo di rendere più efficace l’aiuto bilaterale. Il BMZ ha infatti richiesto al DIE (Istituto tedesco per lo sviluppo)61 l’elaborazione di criteri di selezione volti a un’ulteriore riduzione della lista dei paesi partner.

Di seguito la media del 2004-200562 relativa agli aiuti per regione in ripartizione percentuale:

27%

9%

14%22%

12%

6%10%




Non specificato

Fonte: Aid at a Glance - OECD, DAC 59 Nel 2003 i priority partner countries hanno ricevuto il 73% degli aiuti bilaterali e i partner countries il 19%, e il rimanente 8% è stato distribuito tra 60 paesi sotto forma di debt relief e assistenza umanitaria. 60 Argentina, Brasile, Cina, Egitto, India, Indonesia, Iran, Messico, Nigeria, Pakistan, Russia, Arabia Saudita, Sud Africa, Thailandia e Turchia. Tali Paesi sono stati individuati in quanto maggiori Paesi delle rispettive regioni

geografiche o in quanto responsabili di almeno il 20% del PIL regionale. 61 Trattasi di una società no-profit, che rappresenta una sede di riflessione e studio sulla politica di sviluppo della Germania. L’Istituto ha uno staff di 58 persone, di cui 30 ricercatori. Il comitato degli amministratori del DIE è formato da membri di dipartimenti governativi interessati alle tematiche dello sviluppo. 62 Sono gli ultimi dati disponibili.

39

Gli impegni del 2005 sono stati così ripartiti tra le seguenti regioni: • Asia/Oceania (35%) • Africa sub-sahariana (24%) • Europa/Caucaso (17%) • Nord Africa/Medio Oriente (15%) • America Latina (9%)

ONG

Il governo tedesco spende il 12% del suo budget per sostenere progetti bilaterali promossi da

ONG ed altri attori non governativi, tra cui alcuni provenienti dal settore privato e le fondazioni politiche. Pertanto, la partnership tra BMZ e la società civile (tedesca e dei paesi beneficiari) è un elemento chiave della cooperazione bilaterale tedesca. Le ONG, infatti, sono spesso coinvolte nella formulazione di strategie paese, strategie regionali e settoriali e sono inoltre particolarmente attive anche nella raccolta di donazioni private da destinare all’attività di cooperazione da loro svolta. Per quanto riguarda gli enti locali, le Municipalità tedesche hanno avviato numerosi (circa 180) programmi di partenariato con PVS; il governo federale ha istituito, insieme a dieci Länder e alla città di Bonn, un’agenzia di servizio attiva nella consulenza e nell’informazione.


Germania - Ripartizione Multilaterale (USD milioni) - 2004 Banca Mondiale Banche Regionali

di Sviluppo Agenzie delle Nazioni Unite

Commissione Europea

Altro multilaterale

1148 di cui: IDA 1148

170 di cui: AfdB 106 AdB 63 IADB 1

289 di cui: UNDP 33 WFP 29 UNICEF 8 UNHCR 6

1877 di cui: FES 679

228 di cui: IFAD 39 IMF -


Il BMZ è l’attore principale per quanto concerne la cooperazione multilaterale. In questo ambito, esso gestisce i contributi riguardanti le Banche di Sviluppo63, le Nazioni Unite e il Fondo Europeo di Sviluppo (FES). I fondi destinati a queste organizzazioni fanno parte del bilancio del BMZ, che ogni anno negozia con il Ministero delle Finanze (BMF) le richieste di stanziamento. Va segnalato inoltre il ruolo svolto dal BMF in relazione alla supervisione e coordinamento delle politiche nell’ambito delle istituzioni finanziarie internazionali, con particolare riguardo al Fondo Monetario (cui il BMF versa i relativi contributi, tra cui quelli al PRGF Trust Fund, utilizzato anche per la cancellazione del debito)64 e alla Banca Mondiale. Per quanto riguarda le Banche di Sviluppo, il BMF partecipa al loro processo decisionale, nell’ambito delle proprie aree di competenza.

63 I cui direttori esecutivi sono nominati dallo stesso BMZ, ad eccezione della BERS. 64 Il BMF controlla direttamente l’ufficio presso il FMI, il cui direttore e vicedirettore esecutivo sono nominati alternativamente all’interno del Ministero delle Finanze e della Bundesbank.

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Risultati dell’Esame tra Pari del DAC (2006)

Tra le raccomandazioni emerse dal DAC nell’ultima Peer Review (2006) si segnala in particolare il suggerimento di abolire la distinzione tra cooperazione finanziaria (svolta principalmente dal KfW) e quella tecnica (GTZ) in quanto nell’attuale approccio allo sviluppo, di tipo olistico, esse non rappresentano più due sfere totalmente differenti tra loro. Inoltre, riguardo al rapporto tra BMZ e Ministero degli Affari Esteri nel settore degli aiuti umanitari e prevenzione delle crisi, si suggerisce di intervenire tramite un approccio congiunto in quanto più efficace.

Nello specifico, il DAC ha formulato le seguenti raccomandazioni:

a) al fine di mantenere la riduzione della povertà come obiettivo prioritario nel proprio programma di sviluppo, la Germania dovrebbe continuare a regolare le proprie politiche e i propri approcci in modo sistematico e coerente. In particolare, è necessario inserire nei programmi bilaterali un quadro coerente e sistematico di valutazione dell’impatto sulla povertà degli interventi finanziati;

b) il rispetto degli impegni internazionali richiederà un ampio sostegno all’interno del governo e della società civile, basato su fondazioni politiche, organizzazioni religiose e ONG. La Germania è invitata a ripensare la comunicazione, al fine di assicurare una migliore comprensione pubblica dei temi dello sviluppo e dei risultati conseguiti;

c) la Germania deve affrontare con urgenza la sfida rappresentata dall’impegno assunto di aumentare le risorse per l’APS;

d) la Germania ha bisogno di adottare un approccio più strategico verso gli aspetti geografici e tematici dello sviluppo, che rifletta meglio l’obiettivo della riduzione della povertà;

e) una maggiore enfasi sulla performance della agenzie multilaterali potrebbe essere tradotta in una politica di allocazione più selettiva delle risorse. Ciò può richiedere un quadro più adeguato per la cooperazione multilaterale, anche in merito ai fondi globali, basato su una metodologia che comprenda la verifica della performance, preferibilmente in collaborazione con gli altri donatori;

f) occorre, da parte del BMZ, un orientamento più chiaro e operativo in merito alla coerenza delle politiche di sviluppo, al fine di indirizzare e organizzare meglio l’azione nazionale su specifiche priorità;

g) a sostegno dell’agenda sull’efficacia degli aiuti della Dichiarazione di Parigi e tenendo conto dell’aumento dei propri aiuti, la Germania dovrebbe amplificare i propri sforzi nell‘integrare le attività delle proprie agenzie di esecuzione. Si dovrebbe intensificare la cooperazione con gli altri donatori, nella misura in cui essi sostengono le realtà nazionali. Inoltre, andrebbe rafforzato il riferimento alle strategie di riduzione della povertà dei paesi partner;

h) si dovrebbe accelerare il processo di decentramento operativo e, per quanto possibile, andare oltre il mero coordinamento dell’APS tedesco, coinvolgendo maggiormente le delegazioni locali delle strutture di cooperazione;

i) la Germania dovrebbe sviluppare per gli aiuti umanitari una politica complessiva che rifletta i principi GHD (Good Humanitarian Donorship) e le good practices;

j) la Germania dovrebbe aumentare le allocazioni per l’aiuto umanitario e sondare la possibilità di avvalersi di nuove modalità di aiuto;

k) si dovrebbe incrementare la coerenza di tutte le componenti dell’aiuto umanitario (prevenzione, risposta alle emergenze, ripresa e ricostruzione), il che sarebbe facilitato dall’impiego di un budget comune;

l) si dovrebbe sviluppare un sistema di valutazione dell’aiuto umanitario e considerare la possibilità di valutare la performance complessiva coinvolgendo il Ministero degli Esteri e il BMZ.

Francia, Regno Unito e Germania: tre modelli di ... · ii Ministero dell'Economia e delle Finanze...

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