Economia delle Aziende Pubbliche Evoluzione della Pubblica Amministrazione nella

riforma Brunetta (D. Lgs. 150/2009) parte 1

Università degli Studi di TriesteFacoltà di Scienze Politiche

Corso di laurea magistrale in Scienze del Governo e Politiche Pubbliche

Perché proporre una lettura manageriale del decreto 150 ?

La norma da interpretare

Le motivazioni da cogliere

Le motivazioni da cogliere: le spinte che hanno alimentato la riforma

RIFORMAD. 150/09

Imparare dalle esperienze estere

Capitalizzare sugli errori delle riforme precedenti

Individuare attori nuovi e riqualificare quelli vecchi

Recuperare proposte di riforma avanzate da più parti nel tempo

Definizione ed introduzione di strumenti di gestione

Spostare l’asse da controllo ad accompagnamento

Un paradigma in filigrana: una catena di senso

Per migliorare la nostra PA servono: La pressione sui risultati La pressione si esercita solo se c’è

trasparenza La trasparenza richiede la misurazione

delle performance

La riforma sul solco delle riforme precedenti

Walter Lippmann 1937: “Solo coloro che vogliono migliorare la

sorte dell’umanità credono di dover disfare l’opera dei loro predecessori”

Non è il nostro caso: Come le riforme precedenti anche questa

si colloca nel solco del New Public Management e della Public Governance

7

New Public Management acronimo NPM: è uno stile di governance (termine di derivazione anglosassone non meramente e

direttamente traducibile con governo) emerso nei primi anni ottanta gestione di settori pubblici complessi e non direttamente limitabili alle dinamiche di mercato, in quanto i

portatori di interessi (stakeholders) sono di natura plurima e comprendono istituzioni, onlus, privati, imprese e altri ee.pp. in rete: convergere di interessi disomogenei per natura e finalità in equilibrio dinamico (collaborative public management)

stile o paradigma di gestione del settore pubblico, sull'esempio delle pp.aa. anglosassoni, per integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali di un e.p. con una metodologia più orientata al risultato (l'interesse pubblico), mutuata dal settore privato e mirata ad un maggior coinvolgimento nella gestione della cosa pubblica, per consentire:

- una maggiore elasticità ed economicità nelle prestazioni richieste- una riorganizzazione delle burocrazie e dei bilanci in modo più efficiente- un ruolo che prediliga le funzioni di coordinamento e controllo, alleggerendo le funzioni di diretta

erogazione delle prestazioni di servizi alla cittadinanza, che se compiute tramite gli iter previsti dal diritto amministrativo sono spesso più costose a parità di efficienza

- una separazione tra indirizzo e controllo, di competenza dell’organo politico, e gestione, prerogativa del management[

- un'organizzazione per processi e per obiettivi;- una misurazione delle performance e il controllo sui risultati, anche tramite balanced scorecard- una semplificazione delle procedure per agevolare l’accesso ai servizi- il ricorso all’innovazione tecnologica- una attenzione sempre maggiore alla qualità Il cambiamento postulato dal NPM dovrebbe investire così tutto il sistema, compreso il rapporto tra

politica e pubbliche amministrazioni, costituendo in sostanza un abbandono del dirigismo centralista delle organizzazioni pubbliche

non vi è un modello uniforme di NPM, poiché ogni Stato lo declina in modo diverso, fermo restando il nucleo minimo costituito dalla introduzione nel settore pubblico dei meccanismi del mercato e della competizione tramite il ricorso alla contrattualizzazione e alla managerializzazione (Governance without government). Nell'Unione Europea il NPM troverebbe un ancoraggio nel principio di sussidiarietà

scheda di valutazione bilanciata (balanced scorecard - BSC)

strumento di supporto nella gestione strategica dell'impresa che permette di tradurre la missione e la strategia dell'impresa in un insieme coerente di misure di performance, facilitandone la misurabilità

rendere coerenti le quattro diverse prospettive di valutazione delle performance dell'impresa:

- la prospettiva finanziaria (financial perspective). Da questo punto di vista la domanda chiave è: per avere successo dal punto di vista finanziario, come dovremmo apparire ai nostri azionisti? Gli obiettivi sono quelli economici finanziari, misurati dai tradizionali indicatori di performance e redditività

- la prospettiva del consumatore (customer perspective). La domanda chiave è: come dovremmo apparire ai nostri consumatori? L'obiettivo è il miglioramento dell'offerta e del servizio per il cliente

- la prospettiva interna dell'impresa (business process perspective). La domanda cui è necessario rispondere è: per soddisfare i consumatori, in cosa dovremmo eccellere? L'obiettivo è il miglioramento dei processi core

- la prospettiva di innovazione e apprendimento (learning and growth perspective). La domanda chiave è: Come manterremo le nostre capacità di apprendimento e miglioramento? L'obiettivo è l'apprendimento e sviluppo organizzativo.

9

public governance Le aa.pp. sono sempre più impegnate a sviluppare iniziative e ricerche

sulla governance pubblica. Creare valore significa implementare strumenti di pianificazione, programmazione e controllo in un'ottica di miglioramento continuo.

Il concetto di public governance differisce a seconda della visuale che si assume. Esistono tre profili ricorrenti

1) Sul piano soggettivo, la governance si caratterizza per il coinvolgimento di tre categorie di attori nella formulazione delle politiche e nell'erogazione dei servizi, e cioè poteri pubblici, imprese private e il cd. terzo settore. 2) In secondo luogo, la governance wave nasce come una risposta all'indebolimento dello Stato (in particolare del modello di Stato-nazione accentrato, troppo distante dai bisogni dei cittadini e dunque incapace di elaborare una risposta differenziata per le variegate esigenze dei cittadini). 3) Rappresenta una nuova tecnica di cura dell'interesse comune attraverso il coordinamento e il coinvolgimento di tutti gli stakeholders e mediante un processo di redistribuzione del potere decisionale. Infatti, sotto il profilo degli strumenti adoperati per effettuare tale redistribuzione, viene favorita l'auto-organizzazione attraverso l'implementazione di strutture reticolari e orizzontali, caratterizzate da relazioni di collaborazione (anziché di gerarchia) e improntate alla massima informalità e alla ricerca del consenso di tutti gli stakeholders nell'elaborazione e nell'attuazione delle decisioni.

Il susseguirsi delle riforme e le loro chiavi di lettura

CAVOUR BASSANINICASSESEGIANNINI1853 1975 1993 1997-99

Evoluzione

controlli

t

2009BRUNETTA

L’intuizioneLe tre E

La semplificazione

ed i controlliLa m

isurazione e la gestione

della performance e la pressione

sui risultati

Il confronto tra New Public Management, Public Governance e decreto 150/09

Le leve della riforma

New public management

Public governance

D.LGS 29/93 D.LGS286/99*

Decreto 150/09 e dintorni

Decentramento X X

Competizione nel settore pubblico

X

Meccanismi tipo mercato

X X X

Privatizzazioni X

Valutazione risultati e performance

X X X X

Limiti di cassa X

Le riforme degli altri paesi Le riforme in Italia

*"Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"

Il confronto tra New Public Management , Public Governance e decreto 150/09

Le leve della riforma

New public management

Public governance

D.LGS 29/93

D.LGS286/99

Decreto 150/09 e dintorni

Gestione delle risorse umane

X X

Etica X XContratti di performance e di risultato

X X

Miglioramento della regolamentazione

X X

Gestione del cambiamento

X X

Tecnologia di informazione e comunicazione

X X X

Relazioni con i cittadini

X X X X

Le riforme degli altri paesi Le riforme in Italia

Le risposte del decreto 150 a ciò che non aveva funzionato nelle riforme precedenti

Che cosa non aveva funzionato nelle riforme precedenti

Le risposte del Decreto 150/09

Riforme tecniche e non culturali: norme senza accompagnamento ma solo con controllo

Sistema ad incastro di soggetti e strumenti per creare cultura nuova

Il dirigente pubblico: tra ruolo passivo nelle riforme e rifiuto della funzione datoriale

Il dirigente posto al centro del processo di innovazione

Confusi i compiti con gli obiettivi Proposta una definizione precisa di obiettivi nell’ambito del ciclo di performance

Sistemi di valutazione del personale solo per gestire la premialità, che premialità non era

Riconosciuto al sistema di valutazione un ruolo centrale per la gestione della premialità e per lo sviluppo delle risorse umane

Controllo della qualità inesistente Prevista l’introduzione di standard di qualità, carte dei servizi e class action

Organismi di controllo interno costituiti pro forma

Rivisitata la governance prevedendo OIV “accreditati”

Sistemi di misurazione insufficienti Definendo i contenuti dei report si obbliga, pur lasciando libertà nell’azione, a sistemi di misurazione più mirati

Focus sulle Amministrazioni centrali, lasciando le altre facoltizzate ad adeguarsi alle prescrizioni

Raggio di azione più ampio in partenza e eliminazione delle facoltizzazioni per le pp.aa. locali

I cittadini al centro dell’attenzione solo a parole

Ruolo fondamentale dei cittadini per creare pressione sui risultati (civil audit, trasparenza e rendicontazione)

Incuranza della caduta dei valori etici Riscoperto il valore di integrità, trasparenza e accountability*

due accezioni o componenti fondamentali: 1. da un lato il dar conto all’esterno e in particolare al complesso degli stakeholder, in modo esaustivo e comprensibile, del corretto utilizzo delle risorse e della produzione di risultati in linea con gli scopi istituzionali; 2. dall’altro, l’esigenza di introdurre logiche e meccanismi di maggiore responsabilizzazione interna alle aziende e alle reti di aziende relativamente all’impiego di tali risorse e alla produzione dei correlati risultati. L’accountability investe tutte le operazioni dell’azienda, anche se è nata specificamente con riferimento alle informazioni economico-finanziarie e patrimoniali consuntive.

IL MODELLO EMERGENTE dall’analisi degli altri paesi

RIPENSARE IL RUOLO DEI DIPENDENTI

PUBBLICI

RIPENSARE IL RUOLO DEI CITTADINI

VALUTAZIONE DEI RISULTATI

SISTEMI DI PROGRAMMAZIONE E

CONTROLLO

SISTEMI DI RENDICONTAZIONE

DELLE PERFORMANCE

SISTEMI DI QUALITA’

FATTORI ABILITANTI

SISTEMI DI BILANCIO

LEVE DEL CAMBIAMENTO

FATTORI PROPULSIVI

SISTEMA DI VALUTAZIONE

La proposta del nuovo decreto 150: una serie di valori a sistema

Trasparenza Accountability Misurazione della valutazione Premiare il merito Soddisfazione dell’utente e qualità dei servizi Integrità come valore per combattere la

corruzione Il rispetto delle pari opportunità Il valore organizzativo del riforma a «costo

zero»

Nelle riforme precedenti i valori c’erano ma non erano a sistema:

qualità dei serviziMeritocraziaValutazione del personaleTrasparenzaEtica ed integrità

Nella riforma attuale gli stessi valori sono a sistema

Misurare, controllare e gestire dimensioni diverse:

Soddisfazione del cliente/ Stakeholder

Processi

Capitale intellettuale

Qualità

Accountability

Aspetti economici finanziari