DOCUMENTO STRATEGICO REGIONALE 2007-2013 · documento di impostazione delle strategie e della spesa...

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA

DOCUMENTO STRATEGICO REGIONALE 2007-2013

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA

Indice

PREMESSA ...................................................................................................................... 5

1. SCENARIO ECONOMICO......................................................................................... 9

1.1. Scenari internazionali ............................................................................................... 9

1.2. Sistema produttivo ................................................................................................. 10 1.2.1. Dinamica del Prodotto Interno Lordo ..................................................................... 10 1.2.2. Struttura produttiva ..................................................................................................... 12

1.3. Mercato del lavoro .................................................................................................. 12

1.4. Tendenze strutturali e variabili di rottura.............................................................. 16

2. MIGLIORARE LA GOVERNANCE E LE CAPACITÀ ISTITUZIONALI ....................... 20

2.1. Riforma della programmazione .............................................................................. 20

2.2. Riforma delle Agenzie regionali.............................................................................. 21

2.3. Sussidiarietà e decentramento amministrativo ..................................................... 22

2.4. Riorganizzazione amministrativa e capacità istituzionale ..................................... 23

2.5. Partenariato ............................................................................................................ 25

2.6. Obiettivi e strategie per il periodo 2007-2013 ...................................................... 26

3. SVILUPPARE LA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA ................................................ 32

3.1. Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane............................................. 32 3.1.1. Istruzione e formazione .............................................................................................. 32 3.1.2. Politiche per l’occupazione ......................................................................................... 47

3.2. Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione

tecnologica per la competitività ............................................................................. 56 3.2.1. Ricerca scientifica e innovazione tecnologica...................................................... 56 3.2.2. Società dell’informazione............................................................................................ 64

4. ACCRESCERE LA QUALITÀ DELLA VITA, LA SICUREZZA E L’INCLUSIONE SOCIALE DEI TERRITORI ..................................................................................... 74

4.1. Uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo .................. 74 4.1.1. Energie rinnovabili e risparmio energetico .......................................................... 74 4.1.2. Risorse idriche ................................................................................................................ 83 4.1.3. Difesa del suolo e prevenzione dei rischi naturali ............................................. 94 4.1.4. Difesa e gestione delle zone costiere................................................................... 105 4.1.5. Rifiuti ................................................................................................................................ 109 4.1.6. Bonifica dei siti contaminati..................................................................................... 113

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4.1.7. Strumenti di governo per lo sviluppo sostenibile ............................................ 117

4.2. Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale .. 122 4.2.1. Servizi per la salute .................................................................................................... 122 4.2.2. Integrazione sociale.................................................................................................... 128 4.2.3. Immigrazione ................................................................................................................ 137 4.2.4. Valorizzazione delle reti degli emigrati sardi nel mondo .............................. 139 4.2.5. Sicurezza e legalità ..................................................................................................... 141

5. SVILUPPARE LA COMPETITIVITA’ DEI SISTEMI PRODUTTIVI .......................... 146

5.1. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo... 146 5.1.1. Biodiversità e risorse naturali ................................................................................. 146 5.1.2. Beni e attività culturali .............................................................................................. 154 5.1.3. Turismo sostenibile ..................................................................................................... 160

5.2. Azioni per la competitività del sistema produttivo regionale.............................. 172 5.2.1. Competitività dei sistemi produttivi...................................................................... 172 5.2.2. Sistema industriale ..................................................................................................... 188 5.2.3. Sistema agroalimentare e forestale ..................................................................... 195 5.2.4. Pesca e Acquacoltura ................................................................................................. 207 5.2.5. Adattabilità dei lavoratori, delle imprese e degli imprenditori ................... 212

5.3. Competitività e attrattività delle città, dei sistemi urbani e delle aree rurali .... 216 5.3.1. Paesaggio e politiche di assetto del territorio................................................... 216 5.3.2. Sviluppo urbano sostenibile..................................................................................... 220 5.3.3. Coesione territoriale: politiche anti–spopolamento e sviluppo rurale...... 225

5.4. Reti e collegamenti per la mobilità ...................................................................... 243 5.4.1. Rete stradale ................................................................................................................. 246 5.4.2. Rete ferroviaria ............................................................................................................ 251 5.4.3. Sistema aeroportuale................................................................................................. 255 5.4.4. Sistema portuale e sviluppo della intermodalità merci................................ 257 5.4.5. Mobilità nelle aree urbane........................................................................................ 261 5.4.6. Trasporto Pubblico Locale......................................................................................... 265

5.5. Cooperazione territoriale ...................................................................................... 267 5.5.1. Cooperazione territoriale e partenariati internazionali .................................. 268

6. FONTI DI FINANZIAMENTO................................................................................ 271

6.1. Fondi Comunitari................................................................................................... 271

6.2. Fondi Nazionali...................................................................................................... 271

6.3. Fondi Regionali...................................................................................................... 271

7. PIANO FINANZIARIO .......................................................................................... 271

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7.1. Piano Finanziario Generale ................................................................................... 271

7.2. Piano Finanziario per Settore e per Anno ............................................................ 271

7.3. Piano Finanziario per Programma Operativo ....................................................... 271 7.3.1. POR FESR ....................................................................................................................... 271 7.3.2. POR FSE .......................................................................................................................... 271 7.3.3. POR FEASR..................................................................................................................... 271 7.3.4. Accordi di Programma Quadro................................................................................ 271

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PREMESSA

Con l’approvazione del Regolamento Generale (CE) n. 1083/2006 sulla politica di coesione comunitaria per il periodo 2007-2013 e con l’accordo sulle prospettive finanziarie dell’Unione Europea approvato dal Consiglio del dicembre scorso, si è sostanzialmente definito il quadro di riferimento per i processi di programmazione per il periodo 2007/2013.

Il processo previsto privilegia un approccio programmatico strategico e un raccordo organico della politica di coesione con le strategie nazionali degli Stati membri. Tale approccio include l’adozione da parte del Consiglio Europeo - sulla base della proposta che la Commissione ha pubblicato a luglio 2005 - di un documento di orientamenti strategici in via di adozione da parte del Consiglio Europeo, e successivamente, la redazione di un Quadro Strategico Nazionale (QSN) da parte di ciascun Stato Membro, che deve prevedere la strategia di sviluppo nazionale e costituire il documento programmatico di riferimento per la redazione dei successivi Programmi Operativi.

Il Quadro Strategico Nazionale (QSN) dell’Italia avrà l'obiettivo di indirizzare le risorse che la politica di coesione ha destinato al nostro Paese, sia nelle aree del Mezzogiorno sia in quelle del Centro-Nord.

In Italia il contenuto del QSN è stato ulteriormente specificato dalle Linee Guida approvate dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni del 3 febbraio 2005: il QSN deve contenere l’impegno programmatico – assunto in una prospettiva di partenariato tra lo Stato e le Regioni – sia per la politica di coesione europea che per la politica regionale nazionale.

Il percorso definito dalle Linee guida si articola in tre fasi:

- estrapolazione e visione strategica delle Regioni e del Centro;

- confronto strategico tra Centro e Regioni;

- stesura del QSN.

In tutte le fasi è previsto un dialogo e un confronto con il partenariato economico – sociale e con le rappresentanze degli Enti Locali. Il percorso complessivo prevede una forte attenzione alla diagnosi, alla valutazione e al confronto sui contenuti.

In base alle “Linee Guida” approvate da Stato, Regioni ed Enti Locali con la citata intesa della Conferenza Unificata del 3.02.2005 e alla successiva Delibera CIPE del 15.07.2005, le Amministrazioni centrali, con il coordinamento del Ministero dell'Economia e delle Finanze, hanno predisposto il Documento Strategico Preliminare Nazionale che, con i Documenti Strategici predisposti dalle singole Regioni e con il Documento Strategico per il Mezzogiorno, definisce il quadro tecnico e amministrativo per la predisposizione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, quadro che riguarda sia le risorse della politica di coesione comunitaria che le risorse nazionali del Fondo per le Aree Sottoutilizzate.

Nella prima fase ciascuna Regione e Provincia Autonoma ha analizzato i propri punti di forza e di debolezza e ha definito le proprie strategie all’interno dei Documenti Strategici Regionali Preliminari (DSRP).

Le Regioni del Mezzogiorno, in modo coordinato tra loro e con il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dell'Economia, hanno contestualmente elaborato un documento comune denominato Documento Strategico del Mezzogiorno (DSM), la cui versione definitiva è stata predisposta nel gennaio 2006. Le Amministrazioni centrali hanno invece

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predisposto un proprio Documento Strategico Preliminare Nazionale, che è stato reso pubblico a dicembre 2005.

In questa fase il Centro Regionale di Programmazione, alla luce della proposta di Orientamenti Strategici Comunitari, delle Linee Guida per la predisposizione del Quadro Strategico Nazionale, del Documento Strategico per il Mezzogiorno, del DPEF della Regione Sardegna per gli anni 2006/2008, e sulla base dei contributi pervenuti dagli Assessorati regionali, ha predisposto il Documento Strategico Regionale Preliminare.

Il Documento Strategico Regionale individua gli obiettivi, le strategie e le priorità per le politiche di sviluppo della Sardegna per il prossimo periodo di programmazione 2007-2013 e costituisce pertanto il quadro strategico di riferimento che verrà utilizzato per la successiva definizione:

− dei Programmi Operativi Regionali (FESR, FSE, FEASR) per l’utilizzazione dei Fondi Strutturali 2007-2013, in coerenza con gli orientamenti strategici proposti dalla Commissione Europea;

− degli Accordi di Programma Quadro per l’utilizzazione delle risorse nazionali per le politiche regionali (Fondi per le Aree Sottoutilizzate).

Nel quadro della programmazione regionale, il DSR assume un ruolo importante non solo quale documento di impostazione delle strategie e della spesa regionale nell’ambito della politica comunitaria di coesione per il periodo 2007-2013, ma anche in termini di orientamento per la elaborazione del Programma Regionale di Sviluppo (PRS).

Il DSR recepisce inoltre i risultati del processo di programmazione territoriale e progettazione integrata attualmente in corso in Sardegna che ha portato, attraverso un ampio processo partenariale istituzionale e socio-economico, alla costituzione di otto Laboratori Territoriali di Progettazione ed alla elaborazione di altrettanti Documenti Strategici Provinciali.

La struttura del DSR segue il processo metodologico della programmazione degli investimenti pubblici attraverso le seguenti fasi:

- analisi della situazione attuale attraverso l’utilizzazione di pochi ma significativi indicatori in grado di fornire la misura dei ritardi ancora da colmare, soprattutto in materia di risorse umane;

- analisi delle politiche attivate nel periodo 2000-2006 e valutazione dei risultati e degli impatti attesi. La valutazione è effettuata tenendo in conto il reale stato di attuazione degli investimenti realizzati. La valutazione dei risultati permette di evidenziare le eventuali criticità nella strategie adottate e apportare i necessari correttivi per il nuovo periodo di programmazione;

- definizione degli obiettivi, delle strategie e delle priorità da adottare per il periodo di programmazione 2007-2013 sulla base:

dei risultati da conseguire in termini di target da raggiungere per gli specifici indicatori di contesto e settoriali;

della valutazione dei risultati e degli impatti attesi dalla realizzazione degli investimenti attuati e/o programmati nel periodo 2000-2006.

- illustrazione delle modalità che verranno adottate per garantire l’integrazione sia in fase di programmazione che in fase di gestione tra i diversi strumenti a disposizione della politica di coesione regionale e tra questi e gli strumenti a disposizione della politica rurale e della pesca;

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- illustrazione degli strumenti di governance e partenariato necessari per l’attuazione della strategia delineata; relativamente agli strumenti di governance, tra i più importanti si segnalano:

la riforma dell’apparato Amministrativo regionale e il decentramento territoriale delle competenze;

la riforma delle agenzie regionali;

la riforma della programmazione;

il piano per l’internazionalizzazione delle competenze.

− le modalità di coinvolgimento del partenariato economico e sociale, a partire dall’esperienza dei laboratori territoriali sperimentata all’interno del POR 2000-2006.

Il DSR preliminare è stato redatto non solo sulla base delle indicazioni contenute nei documenti nazionali e comunitari, ma in coerenza con i risultati del confronto realizzato a livello nazionale all’interno dei tavoli tematici per la predisposizione del QSN.

La Giunta Regionale ha preso atto del Documento Strategico Preliminare con Deliberazione n. 15/16 del 13.04.2006.

Nella seconda fase si è provveduto ad un confronto strategico tra i documenti dello Stato e delle Regioni, per arrivare infine ad un documento di sintesi da negoziare con la Commissione Europea. A tal fine, in ambito nazionale, sono stati attivati una serie di tavoli tematici che hanno affrontano i seguenti temi:

- Istruzione, formazione, territorio;

- Ricerca e innovazione, banche e aiuti di Stato, territorio;

- Ambiente, risorse naturali e culturali, mercato dei servizi, territorio;

- Servizi sociali, inclusione sociale, sicurezza e legalità;

- Reti/collegamenti, territorio;

- Mercato del lavoro, sistemi produttivi, sviluppo locale;

- Città, sistemi produttivi;

- Internazionalizzazione e attrazione investimenti.

Contestualmente, sono stati attivati dei Gruppi Tecnici per l’esame di tematiche trasversali:

- Il processo unitario di programmazione FAS – FS;

- Il partenariato economico sociale;

- Cooperazione – Obiettivo 2;

- Obiettivi di servizio : l’ipotesi di fissarli per alcuni servizi essenziali;

- Valutazione (già esistente presso Sistema nazionale di valutazione);

- Capacity building e premialità, assistenza tecnica e azioni di sistema;

- Monitoraggio e controllo;

- Il circuito finanziario e di progettazione;

- Il collegamento con gli altri programmi comunitari;

- Mercato interno e concorrenza.

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La Regione Sardegna ha partecipato attivamente al percorso avviato: i lavori per la predisposizione del Documento Strategico del Mezzogiorno sono stati seguiti dal Centro Regionale di Programmazione, mentre lo stesso CRP e gli Assessorati competenti hanno partecipato e contribuito allo sviluppo dei lavori dei tavoli tematici.

Nella terza fase è prevista la definizione del QSN definitivo e dei relativi Programmi Operativi Regionali e Nazionali da proporre ai Servizi della Commissione Europea per l’approvazione. In quest’ambito le Regioni elaborano i loro Documenti Strategici Regionali Definitivi.

La Regione Autonoma della Sardegna ha redatto il presente DSR Definitivo sulla base delle indicazioni contenute nella Bozza del Quadro Strategico Nazionale, nel Documento Strategico Preliminare Nazionale e nel Documento Strategico del Mezzogiorno.

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1. SCENARIO ECONOMICO

1.1. Scenari internazionali

L’economia mondiale è cresciuta negli ultimi due anni a tassi sostenuti, 5,2% nel 2004, 4,3% nel 2005, grazie soprattutto al notevole contributo dato dai cosiddetti paesi emergenti, che sono cresciuti ad un tasso medio del 7% (la Cina è cresciuta a tassi superiori al 9%).

I dati sull’economia italiana indicano una crescita molto più lenta persino rispetto alla media europea. Nell’area dell’euro la crescita infatti non è andata oltre il 2,1% nel 2004 e l’1,3% nel 2005; nel 2004 il PIL italiano è aumentato dell’1,2% e fra il 2004 e il 2005 la crescita è stata pari a zero.

La Sardegna si trova quindi inserita all’interno del sistema Italia, che perde competitività non solo nei confronti delle economie emergenti, ma anche rispetto agli altri paesi europei - come la Germania - che fino a pochi anni fa si trovavano ad affrontare situazioni di crisi non meno pesanti di quella italiana. Un dato su tutti, il costo del lavoro per unità di prodotto in Italia e in Germania. Tra il 1999 e l’inizio del 2006, quello italiano è cresciuto del 12%, quello tedesco è diminuito dell’8%.

L’ingresso dell’India, della Cina e degli altri paesi emergenti nel mercato mondiale globale sta determinando cambiamenti sempre più profondi, ma soprattutto sempre più rapidi. Il prodotto lordo delle nazioni emergenti, misurato a parità di potere d’acquisto, rappresenta già oggi oltre la metà della produzione mondiale globale, e la quota delle esportazioni mondiali dei paesi in via di sviluppo è passata dal 20% del 1970, al 43% attuale.

La delocalizzazione verso paesi con bassi costi del lavoro ha ridotto i costi delle imprese, ma anche la semplice opzione delle imprese di delocalizzare le produzioni ha diminuito il potere di contrattazione dei lavoratori nei paesi sviluppati. La quota di reddito nazionale dei lavoratori è caduta, mentre la quota dei profitti delle imprese è aumentata.

Altro aspetto fondamentale del processo di globalizzazione è dato dalla crescita dei livelli di istruzione e formazione dei paesi emergenti. L’assunto per cui solo i paesi ricchi possiedono una forza lavora abbastanza istruita per le produzioni ad alta tecnologia (skill intensive) non è più troppo vero, ed in prospettiva lo sarà sempre meno. Già oggi i laureati in ingegneria e in materie scientifiche delle università indiane e cinesi sono pari ai laureati di Stati Uniti, Europa e Giappone messi assieme, e i grossi investimenti in educazione di questi paesi stanno portando rapidamente a colmare l’attuale divario sulla qualità dell’istruzione.

Una piccola economia come la Sardegna si trova quindi a non poter condizionare il processo di sviluppo globale in atto, ma le sue scelte di politica economica devono essere dirette a gestire e non a subire i cambiamenti: investimenti nei settori dove sono presenti vantaggi competitivi, maggiore apertura verso l’esterno, forti investimenti in istruzione.

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1.2. Sistema produttivo

1.2.1. Dinamica del Prodotto Interno Lordo

Sebbene il contesto nazionale sia stato di perdurante stagnazione1, la Sardegna nel 2004 ha registrato una crescita dell’1,2% - superiore al tasso di crescita dello 0,6% del Mezzogiorno – che ha portato il tasso di crescita del Pil pro capite sardo ad essere inferiore soltanto a quello di 4 regioni italiane: Calabria, Lazio, Sicilia e Val d’Aosta. Questa performance relativamente positiva ha consentito alla Sardegna di ridurre il divario con il resto d’Italia: l’indice del Pil pro capite sardo è aumentato da un valore di 76 nel 2002 ad un valore di 78 nel 2004 (media italiana pari a 100).

Nonostante questi segnali incoraggianti, la Sardegna non regge il passo delle altre regioni europee in ritardo di sviluppo. Infatti, anche se le regioni italiane dell’Obiettivo 1 crescono ad un tasso superiore rispetto alle altre regioni italiane, il tasso di crescita del Mezzogiorno è significativamente inferiore rispetto a quello medio dell’Europa a 15 paesi e corrisponde a circa la metà di quello delle altre regioni europee dell’Obiettivo 1. Da un’analisi approfondita dei dati più recenti, presentata nell’ultimo Rapporto sull’Economia della Sardegna a cura del CRENoS, questo risultato andrebbe ascritto a fattori di carattere strutturale che fanno sì che le politiche di coesione adottate dall’Unione Europea producano effetti diversi a seconda delle diverse realtà nazionali.

Nell’analisi delle serie storiche, i dati mostrano una forte perdita di competitività della Sardegna, sia rispetto alle regioni del Centro-Nord, sia a quelle del Mezzogiorno; i tassi di crescita indicano che questa perdita di competitività si è manifestata soprattutto nel ventennio 1970-1990, durante il quale la crescita media della Sardegna è stata di circa 1 punto inferiore rispetto alla media nazionale. Tuttavia, negli ultimi anni l’economia sarda mostra una performance superiore rispetto a quella del Mezzogiorno e, soprattutto, rispetto a quella del Centro-Nord.

Tabella 1 - Prodotto interno lordo, 1970-2004

Pro-capite

Numeri indice (Italia=100) 1970 1980 1990 2002 2004

Sardegna 89 82 76 76 78

Mezzogiorno 73 72 69 69 70

Centro-Nord 115 115 118 117 117

Tassi di crescita 1970-79 1980-89 1990-99 2000-02 2003-04

Sardegna 2,06 1,49 1,50 2,16 0,59

Mezzogiorno 3,03 1,77 1,27 2,59 0,19

Centro Nord 3,19 2,43 1,53 1,63 -0,52

Italia 3,13 2,20 1,48 1,93 -0,25

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati ISTAT

Per quanto riguarda il 2005 si registra una variazione del Pil nulla nel Centro-Nord, mentre per il Mezzogiorno si stima una variazione negativa dello 0,2% (la SVIMEZ nel Rapporto 2006 sull’economia del Mezzogiorno riporta per questa macroarea una flessione dello 0,3%). Il 2005 è il secondo anno di seguito per il quale il Mezzogiorno mostra un tasso di crescita inferiore al

1 In base ai primi due trimestri del 2006, l’ISTAT prevede una crescita tendenziale del prodotto interno lordo dell’1,5% per l’anno corrente (Stima preliminare del Pil, II trimestre 2006, 11 agosto 2006)

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Centro-Nord, anche se, nel periodo 1996-2005, le regioni meridionali sono cresciute mediamente a un ritmo più elevato rispetto al resto del Paese (1,5% rispetto a 1,3%. La Sardegna, dal 1996 al 2004, media+ 1,6%)2.

A livello regionale non si dispone ancora di dati ufficiali di fonte Istat sul 2005, che saranno diffusi alla fine del 2006 o all’inizio del 2007. Per il 2005, pertanto, al momento si dispone solo di valori stimati o previsti per le economie regionali.

Tabella 2 - Prodotto interno lordo a prezzi costanti 1995, tassi di crescita

ISTAT SVIMEZ UNIONCAMERE

Media 1996-2004 2004 2005 2005 2005

Sardegna 1,6 1,2 -- 0,9 0,3

Centro-Nord 1,4 1,4 0,0 0,0 (*)

Mezzogiorno 1,7 0,6 -0,2 -0,3 0,1

Italia 1,5 1,2 0,0 0,0 0.0

(*) Nord-ovest -0.3; Nord-est 0.0; Centro 0.1

Come si evince dalla tabella, per l’anno 2005 tutti gli istituti di previsione stimano una crescita positiva per la Sardegna; nonostante il tasso di crescita sia in termini assoluti di modesta entità, è comunque superiore a quello medio del Mezzogiorno (-0,2%) e a quello medio del Paese (0,0%).

2 elaborazioni su dati di contabilità regionale Istat

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1.2.2. Struttura produttiva

La struttura produttiva non mostra cambiamenti significativi con riferimento agli ultimi anni. La tabella seguente riporta la composizione percentuale del valore aggiunto totale per settore di attività economica - negli anni compresi tra il 1970 ed il 2004 - per la Sardegna, il Mezzogiorno ed il Centro-Nord. Così come avviene nel resto del Paese, vengono confermate le tendenze in atto: aumento della quota del settore dei servizi e ridimensionamento delle quote relative ad agricoltura e industria. Il dato del 2004 sulle quote dei diversi macro-settori è sostanzialmente identico a quello del 2003 per tutto il territorio italiano, ad eccezione dell’aumento del peso dell’agricoltura (da 4,4% a 4,9%) e della contestuale diminuzione della quota dell’industria (da 20,7% a 20,4%) nel Mezzogiorno.

Tabella 3 - Composizione percentuale del valore aggiunto totale

1970 1980 1990 2004

Agricoltura 9,1 5,4 3,5 4,4

Industria 33,7 30,8 26,7 21,5

Industria in senso stretto 17,2 18,9 18,2 14,7

Costruzioni 16,5 12,0 8,5 6,8

Sardegna

Servizi 57,2 63,8 69,7 74,1


Industria 28,3 26,7 23,5 20,4


Costruzioni 12,8 9,0 7,8 5,8

Mezzogiorno

Servizi 61,9 66,4 72,0 74,7


Industria 37,4 35,1 32,8 30,3


Costruzioni 7,7 5,8 5,2 5,1

Centro-Nord

Servizi 58,5 61,6 64,6 67,3

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati ISTAT

1.3. Mercato del lavoro

L’analisi del mercato del lavoro si basa sulle nuove rilevazioni effettuate dall’ISTAT, i cui principali indicatori sono riportati nella tabella sottostante per gli anni 1995, 2000, 2004 e 2005, unitamente alla variazione relativa all’ultimo anno rispetto al precedente. I dati per il 2004 e il 2005 sono stati effettivamente rilevati, mentre quelli per gli altri due anni sono stati ricostruiti dall’ISTAT per esigenze di confrontabilità.

Sebbene gli indicatori considerati pongano in evidenza la distanza che ancora separa l’Isola dagli obiettivi stabiliti al Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 (e che dovrebbero essere raggiunti entro il 2010) essi confermano la tendenza in atto di un generale miglioramento della situazione occupazionale a fronte di una fase economica generale di forte rallentamento.

Il tasso di attività (59,2% nel 2005) mostra un andamento di lungo periodo crescente, sebbene dal 2004 ci sia stata una diminuzione di 0,4 punti (Mezzogiorno -0,8; Italia -0,2). Anche il tasso di occupazione è in continua crescita (+0,2 punti dal 2004, -0,3 nel Mezzogiorno). Sia il tasso di

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attività, sia quello di occupazione, sono entrambi significativamente al di sopra di quelli del Mezzogiorno.

Anche il tasso di disoccupazione continua a diminuire, sebbene la sua discesa sia stata più contenuta negli ultimi anni; in base ai recenti dati pubblicati dall’Istat sull’indagine delle forze lavoro con riferimento al periodo II trimestre 2005 – II trimestre 2006, il tasso di disoccupazione isolano mostra, invece, una rilevante riduzione, misurata in quasi 3 punti percentuali, dal 13,1% al 10,2%. Sono dati stagionali, ma che rappresentano sicuramente un netto miglioramento rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente.

Il problema cruciale resta quello della propensione a partecipare al mercato del lavoro, che riguarda tutte le regioni meridionali (con l’unica eccezione dell’Abruzzo e della Sicilia); anche in questo caso la Sardegna mostra una flessione - misurata dal tasso di attività - dal 2004 al 2005 molto contenuta sia rispetto alla media del Mezzogiorno (-0,8 punti), sia rispetto a regioni come il Molise (-1,9), la Campania (-1,3) o la Calabria (-1,6).

Tabella 4 - Indicatori del Mercato del Lavoro3

1995 2000 2004 2005 Variazione

2005-2004 1995 2000 2004 2005

Variazione

2005-2004 1995 2000 2004 2005

Variazione

2005-04

Tasso di attività Tasso di occupazione Tasso di disoccupazione

Sardegna 54,2 57,3 59,6 59,2 -0,4 46,2 48,3 51,2 51,4 0,2 14,7 15,6 13,9 12,9 -1,0

Mezzogiorn52,5 54,8 54,3 53,6 -0,8 42,9 44,4 46,1 45,8 -0,3 18,1 18,8 15,0 14,3 -0,7

Italia 58,4 61,0 62,5 62,4 -0,2 51,8 54,8 57,4 57,5 0,0 11,2 10,1 8,0 7,7 -0,3

Differenza tra tasso di attività maschile e Differenza tra tasso di occupazione Tasso di occupazione regolare

Sardegna 35,2 30,7 26,7 27,7 1,1 35,2 31,7 26,7 28,6 1,9 38,2 39,7 42,0(1) 41,5(2) -0,5(3)

Mezzogiorn34,6 32,8 31,6 32,5 0,8 33,2 32,5 31,1 31,8 0,7 35,1 36,2 37,9(1) 38,1(2) 0,2(3)

Italia 28,2 25,1 23,9 24,0 0,1 28,8 26,0 24,5 24,5 0,0 48,3 51,5 54,3(1) 55,2(2) 0,8(3)

Tasso di occupazione, 55-64 anni Tasso di disoccupazione giovanile Tasso di disoccupazione giovanile femminile

Sardegna 27,2* 27,2* 29,3 31,3 2,0 34,3 35,5 35,5 32,6 -2,8 40,4 38,9 39,6 38,6 -1,0

Mezzogiorn30,9* 30,8* 31,5 32,4 0,9 44,8 44,7 37,6 38,6 1,0 54,3 53,6 44,6 44,6 0,0

Italia 28,5* 27,7* 30,5 31,4 0,9 30,3 27,0 23,5 24,0 0,4 35,6 31,9 27,2 27,4 0,2

Tasso di disoccupazione di lunga durata Incidenza tasso di disoccupazione di Incidenza disoccupazione femminile di lunga

Sardegna 7,7 9,6 6,9 6,9 0,0 52,7 61,2 50,0 53,6 3,6 58,6 61,0 53,3 57,5 4,2

Mezzogiorn9,2 10,9 8,2 8,0 -0,2 50,9 57,8 54,8 56,1 1,3 50,8 58,4 59,3 59,1 -0,3

Italia 4,9 5,0 3,8 3,7 -0,1 43,9 49,7 47,7 48,3 0,6 43,2 48,8 50,5 50,5 -0,1

Fonte: ISTAT, Rilevazione continua sulle forze di lavoro

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Legenda: Tasso di attività: forze di lavoro in età 15-64 anni sul totale della popolazione in età 15-64 anni (%); Tasso di occupazione: persone occupate in età 55-64 anni sulla popolazione nella corrispondente classe di età (%); Tasso di disoccupazione: persone in cerca di occupazione in età 15 anni e oltre sulle forze di lavoro nella corrispondente classe di età (%); Tasso di occupazione regolare: occupati interni regolari sulla popolazione residente media in età 15-64 anni (%); Tasso di occupazione, 55-64 anni: persone occupate in età 55-64 anni sulla popolazione nella corrispondente classe di età (%); Tasso di disoccupazione giovanile: persone in cerca di occupazione in età 15-24 anni su forze di lavoro della corrispondente classe di età (%); Tasso di disoccupazione giovanile femminile: persone in cerca di occupazione in età 15-24 anni sul totale delle forze di lavoro femminili in età 15-24 anni - femmine (%); Tasso di disoccupazione di lunga durata: quota di persone in cerca di occupazione da oltre 12 mesi sulle forze di lavoro (%); Incidenza tasso di disoccupazione di lunga durata: quota di persone in cerca di occupazione da oltre 12 mesi sul totale delle persone in cerca di occupazione (%); Incidenza disoccupazione femminile di lunga durata: quota di persone in cerca di occupazione da oltre 12 mesi sul totale delle persone in cerca di occupazione - femmine (%). * Vecchia seria, i dati fanno riferimento alla rilevazione trimestrale delle forze lavoro.

(1) il dato si riferisce al 2003; (2) il dato si riferisce al 2004; (3) variazione calcolata con riferimento agli anni 2003-2004

Nel periodo II trimestre 2005 – II trimestre 2006 il tasso di attività sardo è passato da 59,7 a 58,6. A tale proposito è importante sottolineare un aspetto del tutto particolare che caratterizza questa flessione, ed è la netta disparità nella dinamica delle componenti maschile e femminile. La diminuzione complessiva infatti è interamente da attribuirsi al calo della componente femminile delle forze lavoro che si è ridotta di circa 14.000 lavoratrici, mentre la forza lavoro maschile è aumentata di 2.000 unità.

La ridotta partecipazione al lavoro è probabilmente da attribuirsi a un diffuso effetto scoraggiamento che colpisce in particolare le fasce più deboli dell’offerta di lavoro – giovani e donne – che decidono di rinunciare alla ricerca attiva di lavoro, o scompaiono dalle statistiche ufficiali perché si rivolgono al lavoro sommerso, oppure ancora perché decidono di emigrare verso le regioni del Centro-Nord. Tuttavia, queste due ultime spiegazioni non sono pertinenti nel caso specifico della Sardegna, in quanto la nostra regione ha una capacità superiore di offrire lavoro regolare rispetto al resto del Mezzogiorno e presenta un saldo migratorio positivo (unica regione del Meridione insieme all’Abruzzo). E’ ragionevole ritenere che una rilevante causa del problema sia la riduzione dei contratti di lavoro a tempo parziale (tra il 2004 e il 2005 si è avuta una contrazione del 3,0% in Sardegna e del 3,6% nel Mezzogiorno, a fronte di un aumento del 3,9% al Centro-Nord); questa forma di impiego, infatti, è proprio quella che risponde meglio alle particolari esigenze dei segmenti più deboli della forza lavoro, come le donne. La diminuzione dei contratti part-time (nel resto del Mezzogiorno questa è stata accompagnata da un aumento dei contratti a termine4) aumenta il livello di rigidità, e in alcuni casi anche di precarietà, del mercato del lavoro a scapito di quella flessibilità che permetterebbe una maggiore partecipazione, allontanando la Sardegna sempre più dagli standard europei.

La situazione di disagio che indubbiamente caratterizza ancora il mercato del lavoro della Sardegna è determinata essenzialmente dalla componente giovanile e femminile. Se si considerano infatti le differenze di genere, sia il tasso di attività sia quello di occupazione sono di circa 28 punti percentuali superiori per la componente maschile in Sardegna. Il tasso di disoccupazione giovanile (32,6%) è di quasi 20 punti percentuali superiore rispetto al tasso di

4 A livello regionale si dispone solo del dato con riferimento alla componente dipendente dell’occupazione, in Sardegna i

contratti a tempo determinato degli occupati dipendenti sono diminuiti nel 2005 dell’1.6%.

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disoccupazione medio; anche in questo caso il dato della Sardegna è ben al di sotto di quello corrispondente del Mezzogiorno (38,6%), ma ben lontano dal dato nazionale (24%). Particolarmente preoccupante è il dato che si registra per la componente femminile giovane, pari al 38,6%, anche tenendo conto anche del fatto che i divari di genere tendono ad aumentare nell’arco della carriera lavorativa, specialmente per le fasce della forza lavoro con bassi livelli di istruzione. E’ importante sottolineare che, sebbene il dato della Sardegna sia sempre inferiore rispetto a quello del Mezzogiorno, quest’ultimo è diminuito dal 1995 di circa 10 punti percentuali (da 54,3% a 44,6%), mentre il dato isolano si è mantenuto pressoché costante. Solo 10 anni fa la Sardegna aveva un tasso di disoccupazione femminile di 5 punti superiore alla media italiana, ma ben 14 punti percentuali al di sotto della media delle regioni del mezzogiorno. Nel 2005 il differenziale nei confronti del sud si è ridotto a 6 punti, quello con l’Italia nel suo complesso è aumentato a oltre 15 punti.

Indicazioni rilevanti per le politiche attive del mercato del lavoro si ricavano dall’analisi dei tassi relativi alla disoccupazione di lunga durata: in Sardegna tale tasso, pari al 6,9%, è quasi il doppio di quello registrato a livello nazionale e la sua incidenza è particolarmente elevata (53,6%, 56,1% per il Meridione e 48,3% per l’Italia); più della metà delle persone in cerca di occupazione si trova quindi in questa situazione da più di 12 mesi, segnale delle modeste prospettive occupazionali offerte dal mercato del lavoro isolano, in particolare per i lavoratori giovani e per quelli anziani (anni 55-64).

L’analisi della struttura dell’occupazione si basa sull’esame della distribuzione dei lavoratori per settore di attività economica. I dati per il 2005 sono sostanzialmente simili a quelli registrati lo scorso anno; il settore che mostra la maggior capacità di assorbimento è quello dei servizi (70% degli addetti), mentre l’industria occupa il 24% dei lavoratori, percentuale simile a quella del resto del Mezzogiorno, ma inferiore di 7 punti percentuali rispetto al dato nazionale; nel settore agricolo trova impiego il 6% degli occupati.

I dati più recenti con riferimento al II trimestre del 2006 indicano un aumento degli occupati in agricoltura (+4.000), una diminuzione nell’industria (-9.000 unità), che per circa l’80% è da attribuirsi al settore delle costruzioni (-7.000 unità). Gli occupati nel settore dei servizi5 sono invece aumentati di 14.000 unità. A tale aumento non ha contribuito il comparto del commercio, dove si è registrata una diminuzione degli occupati di circa 6mila unità, indice anche di una diminuita richiesta del mercato del lavoro di lavoratori meno istruiti.

5 Per il settore dei servizi la composizione percentuale del valore aggiunto è: Sardegna 74,1%; Mezzogiorno 74,7%,

Centro-Nord 67,3%.

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1.4. Tendenze strutturali e variabili di rottura

L’analisi dei principali indicatori macroeconomici della Sardegna mostra che solo negli ultimi anni si è assistito ad una lenta inversione della tendenza di lungo periodo che ha portato a un notevole peggioramento della posizione relativa della Sardegna rispetto alla media nazionale, Tale tendenza di lungo periodo ha causato una forte perdita di competitività, e ha allontanato la nostra Isola dalle regioni più ricche del Paese, rendendola sempre più simile al resto del Mezzogiorno.

Un quadro riassuntivo della situazione relativa della nostra Isola si ricava dai dati pubblicati dall’ISTAT sulle cosiddette variabili di rottura, costantemente monitorate per valutare i cambiamenti indotti nella struttura socio-economica meridionale dalle azioni previste dal piano di sviluppo del Mezzogiorno. Le variabili sono descritte nella tabella che segue, dove si riporta il valore corrispondente per l’Italia, il Mezzogiorno e la Sardegna, la variazione rispetto all’anno precedente e la posizione relativa della nostra Isola rispetto alle altre regioni italiane.

La prima variabile considerata rappresenta le esportazioni espresse in valore e rapportate al Pil. Com’è noto, le esportazioni rappresentano la variabile chiave per analizzare il livello di competitività e la dinamicità della struttura produttiva; un’elevata capacità di esportazione diventa cruciale per una piccola Isola come la Sardegna che, a causa delle sue dimensioni, non può basare il proprio sviluppo di lungo periodo producendo solo per il mercato interno. Rispetto al resto del Paese, i dati relativi alle esportazioni indicano chiaramente la scarsa dinamicità della struttura produttiva sarda, che nel 2004 arriva solo al 14° posto nella graduatoria nazionale. E’ importante sottolineare che la Sardegna guadagna 2 posizioni rispetto all’anno precedente, con un valore che passa da 8,6% a 9,5% (Mezzogiorno 9,1%, Centro-Nord 24,5% e Italia 21,0%). Tuttavia, questo risultato positivo non può essere interpretato come un sicuro segnale di ripresa, in quanto potrebbe essere dovuto alla perdita di competitività generale del nostro Paese e, in ogni caso, non è sufficiente per colmare il divario che separa l’Isola dal resto dell’Italia, e che si mantiene ancora significativamente elevato (circa 11 punti percentuali).

La composizione delle esportazioni è per la Sardegna un dato estremamente rilevante: per circa il 75% sono rappresentate da prodotti petroliferi e chimici. Se questi vengono esclusi, la percentuale sul Pil delle esportazioni isolane si riduce drammaticamente al 3,7% (Mezzogiorno 7,7%, Italia 20,2%). Questo dato, letto congiuntamente a quello relativo alla bassa proporzione di beni agro-alimentari esportati, appena lo 0,5% (Mezzogiorno 1,1%, Italia 1,4%), evidenzia chiaramente la scarsa capacità dell’economia sarda di sfruttare i vantaggi competitivi di cui gode.

Per quanto riguarda la quota regionale delle esportazioni settoriali sul totale nazionale6, le esportazioni sarde raggiungono appena l’1% delle esportazioni italiane; a livello disaggregato solo le esportazioni del comparto petrolifero e di quello dei minerali energetici e non energetici hanno mostrato una crescita maggiore della quota delle esportazioni sul valore totale nazionale dal 2001; mentre per gli altri comparti la stessa quota resta pressoché stabile, molto preoccupante è il dato sulle esportazioni agricole e dell’industria agro-alimentare che, se calcolate insieme, passano dall’1,5% della quota nazionale a meno dell’1%. Questo è senza dubbio uno dei maggiori limiti dello sviluppo dell’economia sarda, dovuto principalmente alle dimensioni delle imprese produttrici, troppo piccole per raggiungere l’efficienza distributiva ed una sufficiente visibilità nei mercati esteri.

6 ICE-ISTAT, Rapporto Annuale

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Tabella 5 - Variabili di rottura, anno 2004

Italia Mezzogiorno Sardegna

Posizione

relativa della

Sardegna

rispetto alle 20

regioni ultimo

anno

Posizione

relativa della

Sardegna

rispetto alle

20 regioni

1997

Variabile

Ultimo dato disponibile (variazione assoluta rispetto all’anno

precedente)

R1 Capacità di esportare 21,0 (0,7) 9,1 (0,4) 9,5 (1,0) 14 (+2) 17

R2a Grado di apertura dei mercati: importazioni 21,1 (0,9) 11,4 (0,8) 15,5 (1,3) 10 (+2) 8

R2b Grado di dipendenza economica1 0,4 (0,7) 16,5 (0,3) 16,9 (-0,2) 18 (=) 18

R3 Capacità di attrazione dei consumi turistici 5,9 (0,0) 3,4 (0,0) 6,3 (-0,1) 10 (=) 10

R4 Intensità di accumulazione del capitale1 20,4 (-0,4) 20,5 (-0,4) 23,2 (-1,0) 4 (=) 3

R5 Capacità di attrazione di investimenti esteri 499 (286) 2,5 (1,2) 0,1 (0,0) 16 (-1) 15

R6 Partecipazione della popolazione al

mercato del lavoro2 62,4 (-0,2) 53,6 (-0,8) 59,2 (-0,4) 14 (+1) 15

R7 Capacità di offrire lavoro regolare 13,4 (0,0) 22,8 (0,0) 17,2 (-0,9) 14 (=) 16

R8 Capacità di esportare prodotti a elevata o

crescente produttività 30,1 (0,1) 34,8 (2,1) 16,3 (0,9) 17 (+1) 12

R9 Capacità innovativa1 1,1 (0,0) 0,8 (0,0) 0,7 (0,0) 13 (+1) 11

R10 Capacità di sviluppo dei servizi alle

imprese1 17,5 (0,3) 16,0 (0,4) 13,8 (0,3) 16 (=) 15

R11 Capacità di sviluppo dei servizi sociali3 11,3 (0,3) 7,4 (0,9) 9,7 (1,0) 11 (+1) 11

R12 Capacità di finanziamento4 0,4 (0,0) 0,4 (-0,5) 0,1 (-0,5) 14 (=) 15

R13 Condizioni di legalità e coesione sociale1 13,9 (0,6) 17,0 (0,7) 12,4 (0,5) 13 (=) 9

Fonte: Elaborazione RAS su dati ISTAT

Legenda: R1: Valore delle esportazioni di merci in % del PIL; R2a: Valore delle importazioni di merci in % del Pil; R2b:

Importazioni nette in percentuale del Pil; R3: Giornate di presenza (italiani e stranieri) nel complesso degli esercizi

ricettivi per abitante; R4: Investimenti fissi lordi in % del Pil; R5: Investimenti diretti lordi dall'estero su investimenti diretti

netti in EU15; R6: Tasso di attività totale della popolazione in età 15-64 anni; R7: Unità di lavoro irregolari sul totale

unità di lavoro (%); R8: Quota % del valore delle esportazioni dei prodotti ad elevata crescita della domanda mondiale

sul totale delle esportazioni; R9: Spese in R&S della Pubblica Amministrazione, dell'Università e delle imprese

pubbliche e private in percentuale del Pil; R10: Unità di lavoro nel settore "attività immobiliari e imprenditoriali" sul totale

unità di lavoro dei servizi destinabili, %; R11: Persone di 14 anni e più che hanno svolto attività gratuita per associazioni

di volontariato sul totale della popolazione di 14 anni e più (%); R12: Differenziale dei tassi attivi a breve termine sui

finanziamenti per cassa con il Centro-Nord; R13: Crimini violenti per 10.000 abitanti.

Note: 1 Il dato si riferisce all’anno 2003, i criteri di rilevazione sono cambiati rispetto a quelli adottati sino allo scorso

anno.

2 Il dato si riferisce al 2005 ed è basato sulla nuova serie della rilevazione continua delle forze lavoro.

3 Il dato si riferisce al 2005, ma il confronto è effettuato rispetto al 2003 a causa dello spostamento del periodo della

rilevazione dell’indagine Multiscopo.

4 Il dato si riferisce al 2005; i criteri di rilevazione sono cambiati rispetto a quelli adottati sino allo scorso anno.

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Oltre ai dati sulle esportazioni, tra le variabili di rottura troviamo il grado di dipendenza economica misurato come percentuale delle esportazioni nette rispetto al Pil: in questo caso la Sardegna si colloca al 18esimo posto nella classifica nazionale, con un livello di dipendenza superiore persino alla media del Mezzogiorno, e che non mostra segni di miglioramento nell’arco degli ultimi dieci anni. Un grado di dipendenza dalle importazioni così elevato ha fatto sì che negli ultimi trenta anni, a fronte di un notevole aumento del divario del reddito pro-capite e della produttività sarda rispetto alle aree più avanzate del Paese, la Sardegna non subisse una riduzione dei consumi pro-capite.

La Sardegna si colloca invece al quarto posto (così come avveniva nell’anno precedente), per l’intensità di accumulazione di capitale (investimenti fissi lordi in percentuale del Pil), con un valore significativamente più elevato di quello relativo alla media italiana e a quella meridionale (23,2 rispetto a 20,4 e 20,5). Questo dato, tuttavia, deve essere interpretato con grande cautela: se, da una parte, un’elevata intensità di accumulazione del capitale permette di far crescere la dotazione infrastrutturale, elemento sicuramente positivo per una regione in ritardo di sviluppo, dall’altra questa accumulazione non si è tradotta in maggior crescita economica e in una riduzione del divario che separa la Sardegna dalla media del Paese in termini di Pil pro-capite. La dotazione infrastrutturale isolana presenta ancora notevoli carenze che limitano fortemente la competitività dell’economia sarda.

Il perdurante divario è inoltre da attribuirsi ai mancati investimenti - pubblici e privati - in infrastrutture immateriali, come denunciano i dati relativi alla capacità di innovazione (variabile R9), con una spesa in ricerca e sviluppo pari ad appena lo 0,7% del Pil, inferiore sia al corrispondente valore per il Mezzogiorno (0,8%) sia alla media italiana (1,1%). Rispetto alle altre regioni la Sardegna si trova in 13esima posizione. Il dato suscita preoccupazione considerando che altre regioni meridionali come l’Abruzzo, la Campania e la Sicilia si trovano nella prima parte della graduatoria nazionale. Inoltre, la spesa in ricerca e sviluppo nel caso della Sardegna, a causa di una grave carenza di investimenti privati, è per circa il 92% sostenuta dalla pubblica amministrazione e dalle università.

La scarsa capacità di innovazione si traduce in una ridotta capacità di attrazione degli investimenti esteri (16esimo posto) e in una limitatissima capacità di esportare prodotti ad elevata e crescente produttività (17esimo posto), con una caduta vertiginosa della competitività dell’economia sarda negli ultimi anni e la perdita di ben 5 posizioni rispetto al 1997: da allora la quota di esportazioni di prodotti ad elevata produttività si è notevolmente ridotta, passando dal 22,6% (nel 1998 aveva raggiunto il 26,6%) al 16,3%.

Come già discusso nel paragrafo precedente, il mercato del lavoro in Sardegna mostra una situazione di disagio meno grave rispetto al resto del Mezzogiorno, e in lieve e continuo miglioramento. La Sardegna occupa nel 2004 la 14esima posizione nella capacità di offrire lavoro regolare, indicatore in linea con l’andamento generale della situazione occupativa; la quota di unità di lavoro irregolari passa da 18,1% a 17,2%, inferiore rispetto a quella del Mezzogiorno (22,8%), ma purtroppo ancora significativamente più elevata rispetto alla media nazionale (13,4).

Nella capacità di attrazione dei consumi turistici la Sardegna, con un valore superiore al dato italiano (6,3 giornate di presenza per abitante contro 5,9), mantiene la decima posizione nel panorama nazionale. Tale posizione - di per sé non negativa – è un chiaro indice di quanto ancora sia necessario fare per valorizzare le risorse naturali e il patrimonio culturale dell’Isola. Il dato della Sardegna è infatti più vicino alla media meridionale (3,4 giornate), che a quello delle prime sei regioni. Il Trentino Alto Adige e la Val d’Aosta guidano la classifica con un numero di giornate pari rispettivamente a 40,8 e 26,1. Per la Sardegna è sempre più cruciale adottare

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politiche che mirino a ridurre la stagionalità e la concentrazione lungo le coste a favore delle zone interne, preservando al contempo il patrimonio ambientale.

Il differenziale dei tassi attivi a breve termine sui finanziamenti per cassa con il Centro-Nord, che misura la capacità di finanziamento delle imprese (R12), registra una tendenza alla diminuzione, collocando l’Isola al 14esimo posto nella graduatoria nazionale. Questo dato non può essere direttamente confrontato con quello degli anni precedenti in quanto l’ISTAT ha modificato i criteri di rilevazione.

Per quanto riguarda la capacità di sviluppo dei servizi sociali (R11) la Sardegna occupa una buona posizione, ben al di sopra di quella relativa al Mezzogiorno, mentre, vede peggiorare considerevolmente la sua posizione, dalla nona alla 13esima, rispetto alle condizioni di legalità e coesione sociale (variabile R13).

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2. MIGLIORARE LA GOVERNANCE E LE CAPACITÀ ISTITUZIONALI

La modernizzazione della pubblica amministrazione e lo sviluppo di capacità e di competenze adeguate costituisce un obiettivo prioritario della politica regionale di coesione.

Nel corso del 2000-2006 è stato realizzato uno sforzo consistente per il rafforzamento e la modernizzazione della pubblica amministrazione regionale, conseguendo progressi significativi in termini di efficienza finanziaria, capacità di gestione, capacità di cooperazione istituzionale, attivazione di un nuovo ed esteso partenariato economico e sociale.

La riforma dell’organizzazione amministrativa, finalizzata all’ottimizzazione delle risorse che fanno capo all’apparato regionale, è un fattore determinante per il rilancio del sistema economico della Sardegna e per il buon esito delle politiche di sviluppo e coesione nel periodo 2007-2013.

Tale riforma comporta infatti l’attribuzione della maggior parte delle funzioni amministrative agli Enti Locali. Ciò consentirà alla Regione di garantire una maggiore efficacia della propria azione e di assicurare, al tempo stesso, una maggiore efficienza ed economicità: sarà infatti possibile migliorare la soglia di accessibilità e la qualità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese, con ricadute positive sui comparti economici e sociali dell’Isola.

Le riforme saranno inoltre orientate a ricondurre l’apparato regionale ad una reale coerenza organizzativa con le funzioni di programmazione, pianificazione, indirizzo e controllo: la Regione ha una struttura organizzativa e finanziaria non sufficientemente focalizzata sulla propria missione caratteristica, che è quella di promuovere e facilitare lo sviluppo economico, sociale e territoriale attraverso adeguati programmi di intervento. L’azione di riforma dovrà inoltre condurre ad una trasformazione dell’apparato regionale in senso meritocratico.

L’azione di riforma prevede alcuni passaggi essenziali:

1. la riforma degli strumenti di programmazione, al fine di creare una catena logico attuativa consequenziale fra Piano Regionale di Sviluppo (PRS), Documento annuale di programmazione Economica e Finanziaria (DAPEF) e bilancio pluriennale;

2. il riordino e la razionalizzazione del sistema di Enti e Agenzie regionali;

3. il decentramento amministrativo;

4. la riorganizzazione dell’intera amministrazione secondo un modello organizzativo calibrato in funzione della realizzazione di programmi e obiettivi, della verifica dei risultati, della responsabilizzazione e incentivazione al loro raggiungimento, e della loro comunicazione al pubblico;

5. la programmazione condivisa (partenariato).

2.1. Riforma della programmazione

L’assenza di un disegno complessivo di sviluppo ha costituito in Sardegna un forte limite per la programmazione regionale, ivi inclusa l’elaborazione dei programmi dell’Obiettivo 1 negli ultimi 10 anni, che secondo i documenti della CE dovevano appunto svilupparsi entro un chiaro rapporto strategico e funzionale con il Programma di Sviluppo delle regioni.

La regione Sardegna si doterà entro il 2006 di un Programma Regionale di Sviluppo (PRS), strumento di programmazione aggiornabile annualmente tramite il DAPEF; l’elaborazione del

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PRS procederà in modo coordinato e si affiancherà alla predisposizione dei documenti di programmazione 2007-2013, sia nell’ambito delle politiche di coesione che in quello delle politiche di sviluppo rurale.

Nello schema strategico del PRS saranno inseriti i nuovi strumenti di programmazione di ambito tematico: il piano del turismo sostenibile, il piano socio-sanitario, il piano energetico, il piano di assetto del territorio, il piano agroalimentare e di sviluppo rurale, il piano anti-spopolamento, il piano per l’occupazione.

Il PRS – oltre che da piani - dovrà essere composto da progetti caratterizzati da elementi metodologici comuni: un sistema di obiettivi verificabili, la specificazione di strumenti e procedure, le risorse organizzative, il quadro finanziario, i metodi di controllo dei risultati in termini di efficienza e di efficacia, attraverso l’individuazione di indicatori di realizzazione, risultato e di impatto.

Il DAPEF, secondo anello della catena programmatoria, verrà conseguentemente ridefinito: dall’attuale documento di programmazione triennale “a scorrimento”, interamente rielaborato ogni anno, si passerà a un documento annuale che conterrà: lo stato di attuazione dei progetti del PRS e le disposizioni finanziarie e organizzative idonee a consentirne o velocizzarne l’attuazione; eventuali aggiornamenti ai progetti ed eventuali nuovi progetti da inserire nel PRS; l’impostazione politica della manovra di bilancio e i vincoli finanziari con il quadro d’insieme di tutte le fonti in entrata e uscita.

Con la riclassificazione del bilancio regionale saranno inserite le funzioni obiettivo della programmazione - da individuare con riguardo alle specifiche definizioni delle politiche regionali di sviluppo - e le tabelle finanziarie di raccordo con il DAPEF. Si perverrà nel contempo a un riordino unitario della attuale normativa stratificatasi con un elevato numero di modifiche prodotte di anno in anno.

La riforma della programmazione di ambito regionale includerà la disciplina di raccordo con la programmazione degli enti territoriali, ivi inclusa la pianificazione provinciale.

2.2. Riforma delle Agenzie regionali

Nell’ultimo anno la Regione ha avviato un importante processo di riorganizzazione delle proprie articolazioni strumentali, indirizzandosi verso un modello organizzativo capace di far fronte alle nuove esigenze competitive delle imprese nonché alla necessità di riordinare le proprie attività per aree omogenee e di ottimizzare l’utilizzo delle risorse pubbliche.

In ambito agricolo sono state istituite tre Agenzie: AGRIS - Agenzia per la Ricerca in Agricoltura della Regione Sardegna, LAORE - Agenzia Regionale di Assistenza Tecnica in Agricoltura e ARSEA - Agenzia regionale sarda per l’erogazione in agricoltura.

L’AGRIS avrà compiti nel campo della ricerca scientifica e applicata, della sperimentazione e dell’innovazione tecnologica; l’azione dell’AGRIS sarà volta al raggiungimento di uno sviluppo rurale sostenibile, favorendo lo sviluppo dei settori agricolo, agro-industriale, ittico e forestale e accrescendo la propria qualificazione competitiva nell’area europea della ricerca.

L’AGRIS subentra nell’esercizio di funzioni di ricerca svolte dal CRAS - Centro Regionale Agrario Sperimentale, dall’IZCS - Istituto Zootecnico e Caseario della Sardegna, dalla SSS - Stazione Sperimentale per la Sughericoltura, dall’Istituto di Incremento Ippico, dal Consorzio Interprovinciale per la Frutticoltura di Cagliari, Oristano e Nuoro e dal Consorzio per la Frutticoltura di Sassari i quali, a conclusione del processo, vengono assorbiti e soppressi o sciolti.

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L’Agenzia LAORE svolgerà funzioni di promozione dello sviluppo dell’agricoltura, dello sviluppo integrato dei territori rurali e del mantenimento delle caratteristiche ambientali, paesaggistiche e culturali degli stessi territori, favorendo la multifunzionalità delle aziende agricole, le specificità territoriali, le produzioni di qualità e la competitività sui mercati.

L’Agenzia LAORE subentra nell’esercizio delle funzioni di assistenza tecnica svolte dall’ERSAT - Ente Regionale di Sviluppo e Assistenza Tecnica in Agricoltura, dal Consorzio Interprovinciale per la Frutticoltura di Cagliari, Oristano e Nuoro, dal Consorzio per la Frutticoltura di Sassari, nonché di parte di quelle esercitate dall’Istituto di Incremento Ippico che, a conclusione del processo, vengono assorbiti e soppressi o sciolti.

L’ARSEA Sardegna svolgerà le funzioni di unico organismo pagatore di tutti gli aiuti, contributi e premi destinati all’agricoltura: non solo, quindi, gli aiuti finanziati o cofinanziati dall’UE, ma anche quelli a totale carico del bilancio regionale e/o statale. L’ARSEA, in particolare, svolgerà funzioni di ricezione, istruttoria, liquidazione e controllo delle domande di aiuto, previa apposita convenzione con la Regione. Tali funzioni vengono attualmente svolte principalmente dall’ERSAT e dall’Assessorato all’Agricoltura, le cui articolazioni organizzative sono presenti in tutto il territorio regionale.

La Regione Sardegna riconosce il ruolo fondamentale del turismo, dell’artigianato, del settore agro-alimentare e delle PMI quali risorse strategiche per lo sviluppo integrato dell’economia regionale e individua la necessità di provvedere ad una promozione unitaria dei prodotti della Sardegna, nonché della stessa Regione, nell’ottica dell’attrazione e dello sviluppo degli investimenti produttivi. A tal fine si è proceduto ad indicare le linee di indirizzo per un’Agenzia regionale con specifiche competenze in materia: “Sardegna Promozione”, Agenzia Regionale di Promozione Economica.

L’Agenzia “Sardegna Promozione” rappresenta il soggetto pubblico unitario per il coordinamento, la razionalizzazione e la gestione delle attività di promozione economica e il sostegno della capacità di esportazione e penetrazione dei prodotti sardi nei mercati esterni. Favorisce l’attrazione e la localizzazione in Sardegna di investimenti esterni nei settori strategici dell’economia regionale, promuove lo sviluppo degli investimenti, nel rispetto del quadro di indirizzi e di pianificazione territoriale adottati dalla Regione, delle Province e degli Enti Locali.

Sono funzioni prioritarie dell’Agenzia:

− la promozione dell’immagine unitaria della Sardegna e la promozione di produzioni di eccellenza in quanto specifici marcatori di identità;

− la valorizzazione dei prodotti del turismo, dell’artigianato e dell’agro-alimentare, quali valori inscindibili dal contesto ambientale e culturale regionale;

− il coordinamento dell’aggregazione dell’offerta, settoriale e territoriale, anche attraverso la predisposizione di specifici marchi;

− la fornitura di servizi e assistenza nei processi di internazionalizzazione delle PMI e lo svolgimento del ruolo di sportello regionale per la promozione di nuovi investimenti;

− la realizzazione di programmi di marketing territoriale e settoriale, in collaborazione con altre istituzioni ed enti.

2.3. Sussidiarietà e decentramento amministrativo

Iniziato negli anni passati, in seguito all’approvazione del d.lgs 234/2001, norma di attuazione dello Statuto con la quale la Regione ha recepito il d.lgs 112/1998, il processo di decentramento

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amministrativo, avviato dalla riforma Bassanini e perseguito secondo una logica di sussidiarietà, ha dato vita anche in Sardegna ad un primo considerevole conferimento di funzioni amministrative agli Enti Locali.

Il disegno di legge che attua il predetto decreto 234, elaborato nella passata legislatura con l’ampia condivisione delle autonomie locali, è stato preso in esame dalla nuova Giunta regionale alla luce dei mutati indirizzi politici. Dopo l’acquisizione del parere favorevole delle rappresentanze delle autonomie locali, membri della Conferenza Regione – Enti locali, è stato approvato dalla Giunta e quindi trasmesso al Consiglio regionale.

Contemporaneamente sono state attivate tutte le iniziative legislative e procedurali per portare a compimento l’attuazione del processo, anche al fine di acquisire le risorse statali da destinare agli enti locali per l’esercizio delle funzioni conferite.

In seguito all’approvazione della legge da parte del Consiglio e con il conseguente trasferimento delle risorse finanziarie, organizzative e umane, gli Enti locali saranno impegnati nello svolgimento di un ampio numero di funzioni e compiti amministrativi nei settori organici di materie disciplinati dal d.lgs.112/98. Si tratta, in parte, di funzioni che vengono trasferite ex novo alla Regione e agli Enti locali dal d.lgs. 234/2001, ma anche di ulteriori funzioni già esercitate dalla Regione, trasferite in attuazione del principio di sussidiarietà.

Viste le piccole dimensioni dei comuni della Sardegna e data la complessità dei compiti che essi dovranno svolgere, il disegno di legge pone una particolare attenzione sull’esercizio di funzioni in forma associata, privilegiando l’Unione dei comuni come previsto dal D. Lgs. 267/2000.

All’interno del rinnovato quadro istituzionale, la Regione si caratterizzerà pertanto come soggetto primario di programmazione, pianificazione e indirizzo e l’Amministrazione Pubblica in generale potrà rispondere nelle articolazioni sub territoriali dell’isola. In tal modo si potrà contribuire a produrre effetti positivi sui territori in maggiore difficoltà e a promuovere uno sviluppo regionale più armonioso.

Dato il nuovo ruolo della Regione, conseguente al decentramento amministrativo e trasferimento di funzioni agli Enti Locali, sulle linee già tracciate dalla Finanziaria 2005, proseguirà la ristrutturazione dell’organico regionale in termini di snellimento e professionalizzazione.

2.4. Riorganizzazione amministrativa e capacità istituzionale

La Regione Sardegna ha la volontà di completare il processo di modernizzazione in atto, avvalendosi di strumenti ed opportunità offerte dalla futura programmazione per lo sviluppo e la coesione.

Tale volontà nasce dal nuovo ruolo che i cittadini e le imprese chiedono alle Amministrazioni pubbliche: diventare un fattore di sviluppo favorendo attivamente condizioni infrastrutturali che determinino il vantaggio competitivo del territorio.

Il processo di modernizzazione dell’Amministrazione regionale non ha seguito un percorso parallelo all’avvio dei Programmi comunitari.

La gestione del POR e dei PIC 2000-2006 si è rivelata inizialmente molto problematica, sia per il mancato avvio di azioni di carattere strutturale propedeutiche all’attuazione del Programma, sia per la carenza di risorse umane assegnate ai Responsabili di Misura.

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L’effetto combinato della carenza di risorse umane, destinate alla gestione e al controllo della spesa, e della minaccia del disimpegno automatico ha provocato una autoselezione che ha favorito le azioni più “efficienti”, ovvero quelle che si basano su procedure consolidate che permettono alti tassi di spesa a fronte di un minore impegno di gestione, con un’attenzione ridotta nei confronti degli impatti sul sistema economico e sociale. Le azioni maggiormente innovative sono state caratterizzate da un avvio lento, conseguenza inevitabile della necessità di definire e condividere le relative procedure di attuazione.

Pur con tali problemi, l’avanzamento istituzionale nell’Amministrazione è stato in questi anni rilevante: il monitoraggio, il controllo e la valutazione, che rappresentano alcuni dei principi base del metodo europeo, hanno favorito il processo di modernizzazione della Pubblica Amministrazione in termini di verifica della qualità e efficacia degli investimenti.

A cinque anni dall’avvio del programma si può senz’altro affermare che le tecniche di monitoraggio, sono diventate patrimonio di una parte consistente dell’Amministrazione regionale direttamente e indirettamente coinvolta nella gestione dei Fondi Strutturali. Tali conoscenze sono state estese agli Enti Locali e ad altre istituzioni territoriali responsabili per l’attuazione dei progetti.

Si rileva peraltro la forte necessità, per il prossimo di periodo di programmazione, di avere un sistema unico di monitoraggio per tutti gli interventi finanziati all’interno delle politiche di sviluppo; l’esperienza dell’attuale fase – caratterizzata da una pluralità di sistemi di monitoraggio afferenti ai vari strumenti finanziari – viene reputata non ottimale in una logica di intervento unico nell’economia.

Per ciò che concerne il controllo e la rendicontazione delle spese, è stata completata la definizione dell’assetto organizzativo per la gestione e il controllo dei Programmi comunitari, anche attraverso la predisposizione di manuali finalizzati alla gestione dei sistemi di controllo di primo e di secondo livello.

Nella attuale programmazione, il maggior peso attribuito alle attività di valutazione, insieme agli altri principi base del metodo europeo (coinvolgimento del settore privato, integrazione, concentrazione territoriale, partenariato e premialità), hanno contribuito a creare quel valore aggiunto della politica regionale di coesione comunitaria.

I risultati dell’analisi di metà percorso hanno consentito di migliorare il livello di aderenza dell’impostazione strategica dei Programmi alle esigenze e alle caratteristiche della Regione attraverso l’individuazione degli obiettivi, delle strategie e degli strumenti più efficaci per favorire la coesione territoriale. In secondo luogo, hanno confermato la necessità di proseguire nel lavoro di riorganizzazione del governo della gestione, rafforzando la condivisione delle linee strategiche da parte dei soggetti responsabili e favorendo una più ampia partecipazione ai momenti decisionali.

L’esperienza 2000-2006 conferma l’importanza della valutazione nella gestione dei Fondi Strutturali, e in particolare della valutazione in itinere, e suggerisce sia l’estensione del processo valutativo alla politica di coesione nazionale che una più ampia partecipazione alla valutazione di tutti gli attori coinvolti nel processo programmatorio e attuativo.

Inoltre, si sono rivelate particolarmente utili le ricerche valutative su specifici settori o tematiche effettuate dal Valutatore indipendente nel corso dell’aggiornamento della valutazione intermedia, ricerche dei cui risultati si è fatto peraltro spesso ricorso in questo documento; si ritiene quindi opportuno fare un maggior ricorso a questi approfondimenti tematici anche nella fase di programmazione 2007-2013.

Va infine evidenziato che l’attuazione del POR – sulla base delle prescrizioni del QCS - ha portato la Regione Sardegna a dotarsi di diversi piani e strategie di settore che hanno permesso

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di migliorare il livello di attuazione degli interventi (risorse idriche, difesa del suolo, rifiuti, ricerca, trasporti, SI).

Internalizzazione delle competenze

L’esperienza maturata con la gestione dei Fondi Strutturali ha determinato una ridefinizione di funzioni, ruoli e relazioni tra le diverse istituzioni pubbliche interessate, generando, anche a livello regionale, nuovi assetti organizzativi e nuove competenze.

La programmazione 2000-2006 ha contribuito in maniere determinante a questa ridefinizione, e le attività derivanti dall’applicazione delle disposizioni del QCS hanno favorito numerosi miglioramenti, sia nell’approccio programmatico allo sviluppo, sia nella gestione e controllo della spesa pubblica. In particolare, la metodologia applicata all’elaborazione dei Programmi operativi, che si è basata sulla condivisione di strategie e obiettivi tra i diversi livelli istituzionali, sulla verifica della fattibilità degli investimenti, sull’informatizzazione dei sistemi di monitoraggio e di controllo e sulla standardizzazione delle procedure amministrative, ha determinato maggiore consapevolezza sui temi dell’informazione, della gestione e della valutazione degli investimenti pubblici.

L’istituzione dei nuovi assetti organizzativi e la creazione di nuove competenze sono stati supportati da numerose attività formative e di affiancamento indirizzate al personale dei servizi dell’Amministrazione coinvolto nell’attuazione dei Programmi. In particolare è stata favorita l’acquisizione di conoscenze in materia di gestione, valutazione e controllo delle azioni cofinanziate dai Fondi strutturali, in relazione ai nuovi ruoli istituzionali richiesti: Autorità di Gestione, Autorità di Pagamento, Autorità Ambientale e per le Politiche di Genere, Responsabili di Misura. L’attività formativa non ha potuto però coprire alcuni ambiti di azione per via delle difficoltà legate alla carenza di personale; si è reso pertanto necessario accompagnare le innovazioni introdotte nel sistema organizzativo facendo ricorso all’Assistenza tecnica, alle Azioni di sistema del PON ATAS, e a professionalità esterne. Le opportunità del PON ATAS hanno favorito il consolidamento delle competenze in materia ambientale, delle politiche di genere e delle politiche del lavoro; con la Misura specifica di assistenza tecnica del POR (7.1) sono state sostenute la diffusione delle competenze nell’ambito dell’attività di monitoraggio, il controllo e l’ammissibilità della spesa, la selezione e la valorizzazione degli indicatori di realizzazione.

2.5. Partenariato

L’attuazione del principio di partenariato nelle politiche di sviluppo e coesione della Sardegna, nel periodo 2000-2006, è stata rilevante ed appare rafforzata rispetto al passato.

La concertazione ha caratterizzato le scelte più importanti della programmazione in corso, soprattutto a partire dalla seconda metà del 2003, quando sono stati intensificati i momenti di confronto e resi più strutturati i meccanismi di partecipazione. Il confronto con i partner ha riguardato fra l’altro le direttrici della riprogrammazione e la revisione strategica del POR, le esigenze di miglioramento del sistema di gestione e monitoraggio dello stesso, l’informazione, l’attuazione della nuova fase di progettazione integrata.

L’impegno regionale è di confermare ed accrescere il coinvolgimento di tutti livelli decisionali ed operativi necessari alla programmazione e gestione delle politiche di sviluppo e coesione, così come di tutte le istanze territoriali in grado di contribuire al successo di programmi e progetti di sviluppo.

Fra gli strumenti per dare seguito a questo impegno ricadono la revisione delle stesse modalità di progettazione ed attuazione delle iniziative di sviluppo, nella direzione deI decentramento e

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della territorialità, il rafforzamento e l’estensione degli strumenti di confronto partenariale, l’inclusione nelle partnership territoriali di settori di avanguardia ed attori chiave per lo sviluppo, come banche, Università, Centri di Ricerca, la crescita e l’allargamento del confronto politico e culturale fra i partner.

La nuova amministrazione regionale ha apportato innovazioni al metodo della programmazione economica territoriale, iniziando una nuova fase di rilancio della Progettazione Integrata nel periodo 2004-2006, caratterizzata dal pieno coinvolgimento del partenariato istituzionale ed economico sociale nell’individuazione dei fabbisogni del territorio, nella scelta delle metodologie e degli strumenti, nell’elaborazione e attuazione delle politiche di sviluppo atte a soddisfarli.

In particolare, l’intero processo in atto vede il coinvolgimento diretto e continuo, in tutte le fasi propedeutiche alla elaborazione dei progetti integrati, di organismi partenariali e tecnici che hanno funzioni e composizione definite in maniera tale da garantire che l’elaborazione dei progetti stessi possa basarsi sulle priorità e sui bisogni specifici del territorio.

Tale modello organizzativo si fonda su tre livelli di concertazione: il Tavolo di Partenariato Regionale, i Tavoli di Partenariato Provinciali e i Laboratori regionali e territoriali.

I tavoli di partenariato regionale e provinciali, quale sede di dialogo e confronto tra attori istituzionali (rappresentanti dell’Amministrazione Regionale, delle Province, degli Enti Locali, delle Comunità Montane) e socio-economici (rappresentanti imprenditoriali, sindacali, professionali) sono chiamati a partecipare alla formulazione ed elaborazione delle linee strategiche di programmazione e progettazione integrata regionale e provinciale, concertando i contenuti e procedendo alla loro approvazione finale.

Da tali linee strategiche discende poi la fase più operativa del processo demandata ai laboratori di progettazione territoriale che, con l’ausilio di un gruppo di lavoro multidisciplinare, hanno il compito di coordinare ed accompagnare la formazione della progettualità regionale e territoriale, l‘identificazione di credibili percorsi di sviluppo territoriale, la verifica della coerenza e della fattibilità delle operazioni proposte, il loro raccordo con la progettualità pregressa o in via di realizzazione.

Ciascuno di tali compiti è il risultato dell’espletamento di più fasi complesse e articolate, che possono essere riportate sinteticamente nel modo che segue:

− analisi del contesto territoriale, attraverso il coinvolgimento e l’ascolto di testimoni privilegiati, al fine di individuare le criticità e potenzialità dei territori, nonché le possibili prospettive progettuali;

− condivisione ed integrazione dei risultati dell’analisi del territorio attraverso la realizzazione di forum territoriali e focus di approfondimento tematico con i principali attori locali;

− verifica e confronto con il partenariato istituzionale e socio-economico locale per la definizione degli indirizzi strategici e per l’approvazione dei Progetti Integrati individuati dai Laboratori territoriali;

− valutazione e approvazione definitiva dei Progetti Integrati da parte del partenariato regionale e successivo avvio delle procedure di selezione delle singole operazioni.

2.6. Obiettivi e strategie per il periodo 2007-2013

Le linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-2013 sottolineano la necessità di migliorare l’efficienza e la trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni, nonché di modernizzarne i servizi, rafforzando la capacità di gestione degli Stati membri e degli Enti

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territoriali. Pertanto, in linea con la strategia di Lisbona che invita a migliorare la legislazione, l’elaborazione delle politiche e la loro attuazione, si rendono necessari investimenti sul capitale umano che opera nei servizi pubblici.

Per perseguire gli obiettivi comunitari la Regione Sardegna orienterà le proprie strategie per definire politiche e programmi validi, migliorandone la capacità di attuazione, e adottando le necessarie misure legislative volte a ottenere un profondo rinnovamento delle istituzioni. Contestualmente, verrà effettuato un reale decentramento delle funzioni e una forte azione di miglioramento delle competenze di tutta la pubblica Amministrazione regionale.

Le azioni proposte dalla Regione mirano a rafforzare i fattori di sviluppo socio-economico della comunità e consentiranno di perseguire i seguenti obiettivi:

− migliorare la governance multilivello;

− migliorare la capacità di attuazione delle politiche e dei Programmi.

Migliorare la governance multilivello

In considerazione delle finalità perseguite dalle politiche di sviluppo regionali è indispensabile l’attivazione di un sistema di governance multilivello. E’ infatti necessario che si realizzi un forte impegno comune di tutta la Pubblica Amministrazione regionale per raggiungere obiettivi condivisi in funzione dei quali coinvolgere le istituzioni pubbliche, soggetti rappresentativi della società civile, gli attori privati.

Migliorare la definizione delle strategie potenziando la capacità di governo del Sistema regionale delle autonomie locali e strutturare il dialogo tra i diversi livelli della Pubblica Amministrazione

La riforma amministrativa della Regione è collegata alla piena attuazione del decentramento delle funzioni amministrative agli EE.LL., in attuazione del principio di sussidiarietà; il trasferimento delle funzioni consentirà una maggiore efficienza dell’azione amministrativa in base alla considerazione che il servizio è più efficace quanto più è vicino al cittadino. Per conseguire tale obiettivo si prevedono le seguenti linee di intervento:

− accompagnamento formativo degli EE.LL. nel processo di decentramento amministrativo;

− favorire il funzionamento di tavoli di policy multilivello Regione-Province-Comuni;

− favorire la gestione associata di funzioni pubbliche sia sotto l’aspetto istituzionale (Unione di Comuni), sia sotto l’aspetto organizzativo (Ufficio Comune e Ufficio Unico);

− potenziare gli strumenti di comunicazione alla collettività.

Al fine di trasferire il metodo comunitario ai processi di programmazione territoriali e per assicurare il perfezionamento degli strumenti di partecipazione degli Enti Locali ai processi decisionali regionali, si propongono le seguenti azioni:

− migliorare la qualità della concertazione tra le amministrazioni in merito agli obiettivi ed ai criteri di individuazione degli interventi, nel rispetto delle competenze e delle responsabilità;

− adottare metodologie e strumenti volti ad accelerare le fasi progettuali e a migliorare la qualità dei processi attuativi, con l’obiettivo di conseguire il più efficace impiego delle risorse disponibili;

− avviare uno scambio tecnico di esperienze, monitorando i processi in atto e promuovendo l’attuazione delle best practice.

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Assicurare un sostegno alla crescita di esperienze del partenariato locale

Al fine di conseguire gli obiettivi di sviluppo è indispensabile una cooperazione continuativa con le istituzioni coinvolte nei processi di programmazione e pianificazione ai vari livelli territoriali, con il coinvolgimento attivo dei cittadini e delle parti economiche e sociali, come previsto dalla riforma del Titolo V della Costituzione.

Pertanto, per l’attuazione di questo nuovo approccio strategico, il rafforzamento della metodologia della progettazione integrata è ritenuto indispensabile al fine di conseguire un reale sviluppo del territorio regionale.

Per rafforzare il sistema partenariale e per fornire supporto ai diversi operatori dello sviluppo locale coinvolti nel processo di progettazione integrata, sono stati già istituiti i Laboratori di Progettazione Provinciali e Regionali, per rilanciare la programmazione integrata nella seconda fase di attuazione del POR Sardegna 2000-2006. Anche nel futuro periodo di programmazione la Regione Sardegna utilizzerà la progettazione integrata come metodo e strumento per l’attuazione delle politiche e dei Programmi.

La metodologia di coinvolgimento del partenariato nei processi di Progettazione Integrata è considerata dalla Regione Sardegna il modello per le future azioni di sviluppo locale nel periodo 2007-2013.

La Progettazione Integrata rappresenta, infatti, un importante momento di sperimentazione e messa a punto dei modelli organizzativi, così da individuare efficaci percorsi di coinvolgimento e partecipazione del partenariato ai processi decisionali nell’ambito delle politiche di sviluppo.

La metodologia stessa della Progettazione Integrata è individuata attraverso un processo di affinamento continuo attuato insieme ai diversi tavoli di partenariato. Il metodo partenariale sperimentato con la Progettazione Integrata sta dando un notevole contributo all’individuazione dei Documenti strategici per la programmazione 2007-2013, ma soprattutto permetterà di individuare, durante la fase di attuazione, le azioni più rispondenti ai fabbisogni territoriali con una condivisione partenariale molto elevata.

L’effettivo coinvolgimento del partenariato nelle scelte relative alle politiche di sviluppo ha due dirette conseguenze: aumenta il grado di responsabilità degli EE.LL. in tema di qualità della progettazione e di accelerazione della spesa, favorisce un nuovo processo di governance, decentrando le decisioni e le responsabilità ai livelli istituzionali più prossimi al cittadino.

Ideare e attuare un piano strategico di sviluppo delle risorse e promuovere le comunità professionali

Per aumentare la capacità delle Amministrazioni Pubbliche e migliorare la governance è necessario elaborare un piano coerente di sviluppo delle competenze delle risorse umane, con un coinvolgimento permanente delle Amministrazioni locali e con il riconoscimento alla Regione del ruolo di supporto e affiancamento alle Province ed ai Comuni interessati dal decentramento in atto.

Gli EE.LL., ed in particolare i comuni più piccoli, già risentono negativamente della diminuzione dei trasferimenti finanziari e del riconoscimento di nuove competenze, della necessità di assorbire personale proveniente da Enti diversi e di integrarlo in nuovi contesti organizzativi.

La creazione di “comunità professionali“ che condividono esperienze culturali e professionali consentirà di rendere da subito efficienti le amministrazioni interessate per lo svolgimento di nuovi compiti, riducendo i tempi di adattamento, prevenendo criticità organizzative e aumentando la capacità di risposta ai cittadini.

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Anche la gestione condivisa dei diversi sistemi informativi - che vede già presenti i diversi partner istituzionali locali in progetti di notevole importanza per settori specifici di riferimento (lavoro, scuola e formazione) o per l’attuazione di più efficienti modelli di governance (il Sistema Informativo del Lavoro, il progetto Marte/Campus e il progetto Comunas) - rappresenta un importante momento di partenza per arrivare a qualificare le comunità professionali di dipendenti pubblici nell’ottica di migliorarne l’efficienza e la motivazione.

La gestione tecnica unitaria consentirà di mantenere livelli di prestazione ottimali e soprattutto di razionalizzare risorse che in altro modo rischierebbero dispersioni, sovrapposizioni e duplicazioni di costi, consentendo il costante aggiornamento del sistema al passo con l’evoluzione normativa e con le esigenze dell’utenza destinataria.

La gestione scientifica unitaria permetterebbe il costante aggiornamento dei sistemi e dei contenuti che devono essere coerenti con le evoluzioni normative e con le esigenze dell’utenza destinataria, mentre la razionalizzazione gestionale dei sistemi consentirebbe di garantire un livello costante di efficacia dei risultati dell’azione delle pubbliche amministrazioni e permetterà altresì di ottimizzare le performance, di razionalizzare i costi e di liberare risorse umane che potrebbero così essere occuparsi di nuovi servizi ed attività - non ultime quelle derivanti da provvedimenti di decentramento amministrativo - facendo al contempo fronte alla riduzione dei trasferimenti finanziari da parte dello Stato.

Migliorare la capacità di attuazione delle politiche e dei programmi

Per rafforzare la capacità amministrativa necessaria per una gestione oculata, efficiente e verificabile dei finanziamenti comunitari, nazionali e regionali, dovranno essere potenziate tutte le azioni che mirano ad ottenere una più qualificata attività amministrativa. Per conseguire tale obiettivo la Regione intende in primo luogo intervenire attraverso riforme istituzionali e organizzative dell’apparato regionale, nonché sul completamento del reale decentramento di funzioni in capo agli enti locali.

Riorganizzare l’Amministrazione Regionale

La Regione Sardegna, al fine di migliorare l'efficienza e la trasparenza delle proprie strutture, ha già avviato un processo di riordino e accorpamento delle funzioni teso alla modernizzazione dei servizi, da realizzarsi attraverso:

− la riorganizzazione dell’Amministrazione, secondo un modello orientato alla realizzazione dei Programmi, alla verifica dei risultati, alla responsabilizzazione dei dipendenti e all’incentivazione per il raggiungimento degli obiettivi;

− il miglioramento funzionale dell’apparato amministrativo attraverso il riordino delle competenze in capo agli Assessorati;

− il potenziamento della comunicazione verso la collettività, avviando un nuovo modello partecipativo all’interno del quale il dipendente della PA, il cittadino e l’impresa possano rivestire un ruolo diretto nella valutazione dell’attività amministrativa.

Per raggiungere tali obiettivi la Regione Sardegna, all’interno dell’APQ Società dell’Informazione, ha già avviato diversi progetti che fanno parte di un piano coerente di sviluppo dei servizi informativi per i cittadini, le imprese e gli EE.LL., tesi a garantire maggiore centralità all’utenza e ad ottenere benefici misurabili in termini di snellimento delle procedure, di valorizzazione del ruolo del funzionario pubblico, di sviluppo della cultura digitale.

Decentrare le competenze e delocalizzare i servizi

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Il processo di razionalizzazione delle strutture regionali, teso a indirizzare le riforme istituzionali verso un nuovo modello organizzativo volto a riordinare le attività per aree omogenee, prevede la delocalizzazione delle articolazioni strumentali dell’apparato regionale. Il decentramento delle competenze consentirà di dare attuazione alle politiche e ai programmi in modo più efficace attraverso i seguenti obiettivi prioritari di intervento:

− decentrare territorialmente i poteri gestionali anche attraverso la delocalizzazione delle Agenzie Regionali;

− supportare la creazione di team di progetto interfunzionali e interistituzionali;

− favorire processi di lavoro integrati e prevedere una formazione comune.

Migliorare la professionalità e le competenze del capitale umano delle Pubbliche Amministrazioni

Le amministrazioni pubbliche devono fornire ai cittadini servizi sempre più qualificati e contemporaneamente soddisfare esigenze di celerità nelle risposte; per garantire tale risultato occorre rafforzare la capacità amministrativa dei dipendenti attraverso:

− la qualificazione del capitale umano della P.A. sarda con politiche orientate ad assicurare standard di professionalità adeguati;

− il miglioramento della capacità di progettare ed elaborare capitolati e bandi per le sovvenzioni alle imprese;

− la formazione del personale mirata ad assicurare la corretta gestione delle risorse pubbliche: controllo, valutazione, certificazione delle spese;

− la formazione continua del personale utilizzando professionalità specialistiche già presenti nelle amministrazioni e diffondendo la formazione on line; nell’ambito delle attività di cooperazione potranno inoltre essere attivati gemellaggi con altre regioni europee per attività di formazione e accompagnamento;

− progetti di Institutional Building, inerenti programmi di formazione nel settore delle politiche di sviluppo locali e formazione del personale sulle tecniche di concertazione;

− potenziamento delle capacità organizzative regionali a sostegno dei progetti di cooperazione interregionale e transnazionale.

Internalizzazione delle competenze

Le sfide poste dalla programmazione 2007-2013 comportano esigenze strutturali che non possono essere coperte perennemente con il supporto di capitale umano esterno all’Amministrazione: pur nel rispetto dei vincoli e delle opportunità di cui le amministrazioni devono tener conto, occorre promuovere un graduale processo d’internalizzazione delle competenze.

Il processo, che verrà concretizzato in una programmazione puntuale dei fabbisogni di internalizzazione e che interesserà tutti i Dipartimenti dell’Amministrazione, dovrà valorizzare e mettere a sistema i ruoli, le competenze interne e le esperienze accumulate dalla Regione in tema di sviluppo delle risorse umane. Ciò allo scopo di utilizzare in maniera integrata gli strumenti disponibili, con particolare riferimento ai processi di selezione e reclutamento del personale, ai sistemi di valutazione e di progressione professionale, ai sistemi di formazione, ai quadri normativi e contrattuali.

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Saranno utilizzati i modelli in atto ed eventuali nuovi modelli per l’attrazione, il rafforzamento, l’acquisizione delle competenze prevedendo l’utilizzo integrato di diversi strumenti come: patti formativi, proposte legislative, bandi di reclutamento, autoapprendimento assistito, costruzione di sistemi a rete tra i vari soggetti.

L’articolazione del Piano regionale di internalizzazione comprenderà:

− la definizione del quadro strategico di riferimento, in relazione al modello di governo adottato dalla Regione e ai cambiamenti delle politiche e dei regolamenti comunitari;

− la ricostruzione della mappa delle competenze. Questa si svolgerà mediante l’analisi dei processi di gestione dei Fondi comunitari, con l’individuazione delle competenze chiave da internalizzare, delle competenze attualmente esternalizzate - che potrebbero essere riportate all’interno dell’Amministrazione - ed eventualmente delle competenze oggi gestite internamente che potrebbero essere portate all’esterno; l’individuazione dei detentori e dei luoghi di accumulo delle competenze chiave con la verifica del livello di adeguatezza delle competenze attualmente esercitate dal personale regionale;

− la definizione delle competenze fondamentali per ogni tipologia di ruolo coinvolto, con l’indicazione delle metodologie più adatte e dei sistemi di verifica degli apprendimenti; la ricostruzione di procedure, strumenti e prodotti standardizzabili, in grado di incorporare competenze operative in questo momento affidate alla discrezionalità di attori interni o esterni alla Regione e l’affidamento a sistemi informativi di parti dei processi ripetitivi e routinari in maniera da incorporare competenze nelle tecnologie. Questa ricostruzione si baserà su prodotti già realizzati dalle Assistenze Tecniche o nell’ambito delle Azioni di Sistema o messi a punto dagli Uffici nell’ambito dei loro processi lavorativi.

Il Piano sarà articolato in una serie di azioni che hanno i seguenti obiettivi da leggere e interpretare in modo sinergico:

− attrarre competenze. Integrare competenze manageriali e tecniche pregiate, aumentando l’attrattività che i ruoli interni alle istituzioni esercitano anche su altri ruoli aziendali. (rivedere la normativa contrattuale, individuare nuove modalità di reclutamento e di premialità, migliorare l’immagine esterna del lavoro pubblico);

− rafforzare le competenze chiave ed esternalizzare le competenze periferiche. Rafforzare le competenze chiave (competenze di governo per la Regione, di regolazione per le Province, di governance dello sviluppo locale per i Comuni) esternalizzando le competenza periferiche e assorbendo sapere dai fornitori qualificati;

− costruire reti di competenze interne alle amministrazioni o in partenariato con altre Amministrazioni per poter accedere a competenza senza averne la proprietà diretta. Cioè attraverso processi di networking, di partenariato e di inclusione nel proprio sistema organizzativo di fonti di competenza appartenenti ad altre istituzioni pubbliche;

− incorporare le competenze in processi e strumenti con il supporto delle tecnologie: le competenze complesse non possono essere incorporate soltanto dalle persone, hanno necessità di disporre di processi organizzativi, di procedure amministrative, di strumenti gestionali, di infrastrutture tecnologiche, di reti digitali in grado di sostenere le decisioni e di rendere efficaci le attività.

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3. SVILUPPARE LA SOCIETÀ DELLA CONOSCENZA

3.1. Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane

3.1.1. Istruzione e formazione

3.1.1.1. Analisi della situazione attuale

Gli indicatori sui livelli di istruzione evidenziano che la Sardegna occupa una posizione di retroguardia all’interno di un Paese, l’Italia, che a sua volta vive una situazione di svantaggio rispetto all’Europa e ai paesi Ocse. Tra questi ultimi il 66% della popolazione di 25-64 anni possiede almeno un diploma di scuola secondaria superiore, in Italia solo il 44% (anno 2003, Education at a glance 2005, Ocse). In Sardegna il dato è pari a circa il 38%.

I giovani che abbandonano prematuramente gli studi rappresentano per la Sardegna un record assoluto in Italia. Il dato relativo alla popolazione di 18-24 anni, con titolo di studio inferiore al diploma di scuola secondaria superiore, che non partecipa ad ulteriore istruzione o formazione, infatti, è pari al 32,6% in Sardegna contro il 26,8% del Mezzogiorno e il 22,1% dell’Italia (Fonte Istat. Anno: 2005).

L’indice di mancato conseguimento della licenza media inferiore calcolato sulla popolazione residente in età compresa fra i 15 e i 52 anni si attesta intorno al 12%, ed è superiore alla media nazionale di circa il 2% e lievemente inferiore alla media del Mezzogiorno.

Il tasso di abbandono al primo anno delle scuole superiori (Fonte Istat. Anno: 2003/2004) è pari a 12,2 % per la Sardegna contro 11,7 del dato Italiano e 13,4 del Mezzogiorno. Il tasso di istruzione superiore dei giovani, calcolato sulla popolazione in età 20-24 anni con almeno il diploma di scuola secondaria superiore, in Sardegna si attesta sul 56,7% rispetto al 68,0 del Mezzogiorno e al 73,1 dell’Italia (Fonte Istat. Anno: 2005).

Il livello delle competenze acquisite, su cui pesa spesso anche il mancato recupero dei debiti formativi, vede la Sardegna agli ultimi posti in Italia e molto lontano dalla media dei 45 Paesi OCSE considerati nel programma di valutazione internazionale degli studenti PISA dell’Ocse. Nelle competenze dei quindicenni sulle capacità di lettura, matematica, scienze e problem solvine, la Sardegna ottiene performance vicine a quelle della Turchia e superiori solo a quelle del Messico, all’ultimo posto in graduatoria.

Sulla situazione sarda incide poi l’indice di copertura delle scuole nei vari comuni: la scuola primaria è assente in 29 comuni, la scuola media in 77, la scuola superiore in 298. Per questo ordine di scuola ben 34 comuni si sobbarcano un carico di studenti notevolmente superiore alla propria popolazione residente; emblematico il caso di Cagliari che, a fronte di una popolazione residente tra i 14 e 18 anni di circa 7.000 unità, fornisce servizi ad oltre 19.000 alunni, con il conseguente disagio del pendolarismo, che incide già per lo 0,7% nella scuola primaria e giunge al 39,3% nella scuola superiore (con punte di 64,1 nella provincia di Oristano) ed é aggravato da una rete di trasporti spesso inadeguata alle esigenze della scuola.

La Sardegna, in termini di percentuale di laureati sulla popolazione regionale si colloca al 252° posto su 261 regioni europee, comprese le 54 regioni dei Paesi nuovi entranti (Eurostat, 2002).

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L’istruzione universitaria in Sardegna sconta livelli particolarmente bassi di efficienza, con percentuali record di laureati fuori corso i quali, anche per motivi di età, incontrano maggiori difficoltà di inserimento lavorativo: nel 2005 il dato è stato pari all’81,4% (62% in Italia, fonte MIUR).

Prevalgono i profili di laurea umanistico-sociali, con livelli di specializzazione (concentrazione degli iscritti rispetto alla media nazionale) elevati per le facoltà di Lingue e letterature, Scienze della formazione, Scienze politiche, Giurisprudenza e per le facoltà medico-sanitarie, a scapito dei profili tecnico-scientifici (la maggiore concentrazione si ha in Ingegneria, ma il relativo indice di specializzazione è pari a 0,84 e inferiore alla media nazionale).

Il sistema universitario sardo esprime un’offerta sviluppatasi in modo inerziale e autoreferenziale, inadeguata rispetto agli odierni fabbisogni di competenze, espressi ad esempio dalle rilevazioni Excelsior in settori quali l’ITC e le macchine elettriche ed elettroniche, dove si segnalano elevate difficoltà di reperimento di personale idoneo entro l’isola.

La formazione professionale regionale non è stata in grado di perseguire efficacemente né la finalità di soddisfare, in modo complementare al sistema dell’istruzione, le aspirazioni individuali di miglioramento delle conoscenze e competenze, né quella di favorire l’incontro fra domanda e offerta nel mercato del lavoro: secondo i dati del valutatore indipendente del POR, il 54,5 % della corsualità finanziata dalla Regione non ha trovato corrispondenze nella analisi di riferimento sui fabbisogni formativi espressi dalle aziende regionali (Ricerca sui fabbisogni formativi, Censis, 2003). Le cause risiedono nella pregressa organizzazione storica della offerta da parte di centri di matrice pubblica e privata collocati al di fuori di un regime concorrenziale, nella precedente assenza di rilevazioni sui fabbisogni formativi e nella perdurante mancanza di un sistema obbligatorio di raffronto dei dati di domanda/offerta; nella mancanza, inoltre, di un sistema riconosciuto, almeno a livello nazionale, di certificazione degli standard formativi e delle competenze acquisite. Dalle analisi svolte (CRENoS 2006) emerge che in molti casi le imprese richiedono operatori con livelli formativi medio alti e gli enti di formazione sembrano rispondere esclusivamente con corsi di formazione di base.

La tipologia dei destinatari della formazione ha risentito di una tale offerta non integrata con il mercato del lavoro, organizzata piuttosto come uno sbocco inerziale sussidiato per giovani inoccupati in uscita dai percorsi di istruzione. Nel Mezzogiorno la gran parte dei destinatari dell’offerta corsuale sono stati appunto i giovani inoccupati, con basse percentuali di iscritti fra gli adulti occupati e disoccupati (diversamente dal più equilibrato dato italiano), un fenomeno che ha raggiunto i suoi estremi statistici nella nostra isola. Infatti, il dato sui giovani destinatari della formazione regionale è pari all’89,5 % per la Sardegna contro il 72,5 % del Mezzogiorno e il 46,5 % dell’Italia. Per contro l’indice relativo agli Adulti occupati destinatari della formazione regionale (% di destinatari - adulti occupati - sul totale iscritti ai corsi) registra un 9,1 % della Sardegna rispetto al 16,3 del Mezzogiorno e al 40,7 dell’Italia. Ancora, la Sardegna registra una percentuale molto bassa pari all’1,4 % relativamente all’indice “Adulti disoccupati destinatari della formazione regionale” rispetto al valore rilevato per il Mezzogiorno e l’Italia pari all’11 %.

Pur se con le criticità sopra evidenziate rispetto ai target d’utenza, il generale trend di crescita del numero di soggetti non occupati e occupati che hanno partecipato ad attività formative in Sardegna mostra un incremento più marcato rispetto al dato medio nazionale: dal 1995 al 2003 il dato sugli adulti inoccupati (% disoccupati e non forze di lavoro nella classe d'età 25-64 anni che partecipano ad attività formative e di istruzione nella classe d'età corrispondente) per la Sardegna passa da 5,8% a 8,9% mentre per il Mezzogiorno passa da 4,8% a 6,5% in linea con il dato italiano che va da 5,1% a 6,6%. Il dato relativo agli adulti occupati nella classe d'età 25-64 anni che partecipano ad attività formative e di istruzione nella classe di età corrispondente per la Sardegna passa da 1,7% a 4,3% rispetto ad un andamento che passa dal 2,9 al 3,5 per

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l’Italia e dal 1,6 a 1,8 per il Mezzogiorno. A fronte dei dati esposti in relazione all’utenza, si rileva che il numero di sedi accreditate a gennaio 2005 (338) risulta abbastanza elevato se comparato al dato nazionale (2168 istituti censiti dall’ISFOL).

Dall’analisi svolta, la crescita dell’offerta formativa sembrerebbe determinata da una crescita della domanda, ma non si può non considerare che la contribuzione pubblica - ovvero il finanziamento dei corsi di formazione professionale - ha creato una forte distorsione, generando una proliferazione di percorsi formativi, spesso con standard di qualità molto bassi, non corrispondenti alle reali necessità del mercato del lavoro ma attrattivi grazie al riconoscimento delle spese per i partecipanti. Ciò è ancor più vero con riferimento all’obbligo formativo per cui negli anni passati si è registrato un notevole numero di corsi finanziati senza prevedere alcuna integrazione con il sistema scolastico.

Tale considerazione non riguarda, tuttavia, solo la Regione Sardegna: in Italia, secondo l’ultimo rapporto sulla formazione continua pubblicato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, i corsi di formazione sono gestiti da agenzie formative come mediatrici della domanda di formazione delle imprese; ben il 42% delle PMI si è avvalso dell’ausilio di enti che hanno organizzato e gestito la formazione. La domanda individuale di formazione, ossia la domanda direttamente espressa dall’individuo e non dall’azienda per la quale lavora, ha iniziato ad essere sperimentata in ambiti abbastanza circoscritti a partire dalla fine degli anni ‘90.

3.1.1.2. Strategie e priorità 2000 - 2006

La strategia regionale sulle politiche di istruzione e formazione ha perseguito prioritariamente l’obiettivo di costruire la qualità dell’offerta formativa e di istruzione in linea con gli indirizzi per le politiche formative scaturiti dalle decisioni assunte dal Consiglio Europeo di Lisbona.

La strategia si è concentrata su due linee principali che si incrociano e rafforzano l’un l’altra:

− azioni mirate alla qualificazione delle strutture scolastiche e delle risorse umane in esse impegnate;

− azioni di contrasto della dispersione scolastica e formativa.

Per ottimizzare gli interventi previsti e procedere verso un economia basata sulla conoscenza la Giunta Regionale, il 26 aprile 2006, ha approvato il DDL n. 17/2 concernente “Principi e norme per l’educazione, l’istruzione e la formazione professionale” che prevede l’integrazione delle diverse competenze istituzionali, dei diversi settori di intervento e dei servizi alla persona per la costruzione di una rete di valorizzazione delle autonomie scolastiche e istituzionali.

Per creare le condizioni necessarie ad una puntuale e corretta identificazione delle cause sottostanti la performance del sistema dell’istruzione in Sardegna, la Regione ha ritenuto indispensabile dotarsi di un sistema informativo che contenga i dati aggiornati delle realtà scolastiche, che raccordi le varie iniziative finanziate e sia utilizzabile da tutti gli attori coinvolti nella filiera dell’istruzione (Regione, Province, Comuni, Direzione regionale scolastica, scuole, ecc.). La Regione ha siglato un’intesa con il Ministero della Pubblica istruzione per la costituzione, il mantenimento e l’implementazione di un archivio regionale digitale delle informazioni relative al sistema scolastico regionale.

Attraverso il Progetto SIPI (Sistema Informativo della Pubblica Istruzione) la Regione sta realizzando un archivio digitale comprendente tre database:

− l’anagrafe dell’offerta formativa: mappatura su tutto il territorio degli istituti scolastici di ogni ordine e grado, dei corsi di formazione professionale, dei corsi per l’educazione degli adulti, dei centri territoriali permanenti (CTP);

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− l’anagrafe della popolazione scolastica: usando i dati forniti dal Ministero della Pubblica Istruzione sugli alunni di età compresa tra i 6 e i 18 anni si intende monitorare il percorso scolastico di tutta la popolazione, dall’ingresso nella scuola primaria al conseguimento di un diploma o di una qualifica professionale, verificando in itinere i ritardi, le ripetenze e gli abbandoni. È in corso un primo test di raccolta dati sulla popolazione studentesca in Ogliastra;

− l’anagrafe dell’edilizia scolastica raccoglie le informazioni sugli interventi già effettuati e da effettuare presso ogni edificio scolastico sia in relazione alla messa a norma per la sicurezza, sia in relazione alla programmazione dell’utilizzo degli spazi. La rilevazione, di imminente avvio, avverrà di concerto con l’ANCI e sarà realizzata attraverso la collaborazione dei tecnici comunali e regionali.

Gli interventi adottati a supporto della strategia delineata, oltre all’erogazione di contributi a sostegno delle scuole dell’infanzia, dell’obbligo e superiore (L.R. 31/84 per il diritto allo studio) e di azioni di orientamento scolastico e a sostegno del diritto allo studio nelle scuole (L.R. 26/97; L.R 31/84; L.R. 3/03), si sono prioritariamente concentrati nella prevenzione della dispersione scolastica e della promozione del reinserimento educativo e formativo dei drop-out, con la Misura 3.6 del POR Sardegna che prevede il finanziamento di progetti integrati scuola - formazione - organismi territoriali (EE.LL, servizi assistenziali, ecc.), azioni di orientamento e counselling, formazione di docenti ed operatori e servizi di accoglienza, animazione e recupero scolastico. Tra questi va segnalata l’avvio della sperimentazione di alcuni progetti pilota innovativi che verranno inseriti all’interno del portale Conoscere.it:

− il Progetto MOKA, che prevede la raccolta sistematica di informazioni sulle attività educative e culturali offerte nel territorio da enti e associazioni e l’utilizzo degli SMS, canale di comunicazione privilegiato dai giovanissimi, per informare i ragazzi. La modalità innovativa di comunicazione ha l’effetto di rendere più appetibile l’offerta culturale e inserirla nel contesto informale dei giovanissimi;

− il Progetto Luoghi Della Scienza, che prevede la creazione di laboratori didattici per le scuole all’interno dei centri di ricerca al fine di diffondere la cultura scientifica e orientare i giovani verso le discipline scientifiche e le attività innovative;

− il Progetto Mondi Virtuali che prevede l’utilizzo degli strumenti della società dell’informazione per la creazione di mondi virtuali interattivi, come ambienti innovativi per l’acquisizione e la formalizzazione della conoscenza e, più in generale, di apprendimento per gli allievi delle scuole.

A tali interventi la Regione ha affiancato il Programma Straordinario per l’Edilizia Scolastica per la messa a norma degli edifici scolastici che, allo stato dell’arte, ha coperto il 46% delle esigenze dei Comuni ed il 65% di quelle delle Province. Questi sono integrati con la Misura 3.12 del POR relativo all’edilizia scolastica: una integrazione dell’intervento ordinario necessaria in questo settore, ancora inadeguato a coprire il fabbisogno regionale.

L’Amministrazione Regionale ha poi inteso puntare sull’innovazione delle metodologie di apprendimento e delle pratiche didattiche, principalmente tramite il Progetto Campus (evoluzione del progetto M@rte) e in secondo luogo tramite il portale dell’istruzione in Sardegna. Campus ha lo scopo di riempire di contenuti (ossia servizi innovativi) l’infrastruttura tecnologica costruita e consolidare ulteriormente la reale utilizzazione da parte delle scuole

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aderenti al progetto stesso7, che ha messo in rete circa 545 plessi scolastici tra scuole superiori di I e II grado presenti sul territorio.

Conoscere offre nuovi strumenti - come risorse didattiche e corsi gratuiti online - per sperimentare percorsi di apprendimento, favorire la condivisione di metodi ed esperienze tra le scuole della Sardegna e creare uno spazio virtuale in cui insegnanti e studenti possano promuovere progetti didattici e iniziative.

L’orientamento verso progetti e strumenti innovativi è esteso anche all’Università. È stato avviato un Progetto di Università telematica, denominato Sofia, con l’istituzione di tre corsi di laurea on line (Architettura, Scienze della comunicazione e Scienze dell’amministrazione), organizzati in modalità mista, ossia anche tramite seminari residenziali nei fine settimana, e fruibili in videoconferenza nelle aule M@rte in venti località della Sardegna. Ai corsi sono affiancati, sempre in modalità on line, una rete per l’orientamento e corsi di riallineamento, tendenti ad assicurare agli studenti che escono dalle scuole secondarie di II grado il livello di competenze e di conoscenze minimo richiesto dalla frequenza dei corsi universitari ai quali intendono iscriversi.

Per ciò che concerne il diritto allo studio universitario e la formazione superiore e permanente le attività poste in campo dalla Regione sono rilevanti. Oltre agli stanziamenti ordinari a favore delle università e della Ricerca (L.R. 26/96; L.R. 26/97) sono previsti, sempre all’interno del bilancio regionale e per un importo di circa 33 Milioni di euro, interventi per la formazione superiore, post universitaria e permanente (specializzazione degli insegnanti) nonché finanziamenti per la frequenza di corsi e scuole di alto contenuto scientifico e tecnologico e di scuole per interpreti e traduttori e il cofinanziamento di programmi comunitari di scambio universitario (Erasmus, ecc.). Nell’ambito del POR Sardegna è altresì prevista la Misura 3.7 – Formazione Superiore e Universitaria – che ha finanziato 109 progetti formativi (IFTS).

La Giunta Regionale, il 27.06.2006, ha approvato il DDL concernente Norme per l’attuazione di prestiti d’onore per gli studenti universitari. Il programma dei prestiti d’onore è finalizzato ad incrementare il numero degli iscritti e dei laureati sardi con un sistema di aiuto finanziario basato sulla restituzione delle somme prestate per il completamento degli studi. Tale sistema intende integrare l’impegno pubblico per garantire il diritto allo studio, fino ad oggi attuato con borse di studio a fondo perduto.

La Regione Sardegna ha stanziato più di 50 Milioni di euro del POR Sardegna lanciando il Programma Master and Back per sostenere, nel triennio 2005-2008, la formazione di eccellenza di circa 3.000 laureati. Il Programma offre ai giovani laureati sardi la possibilità di accedere a programmi di alta formazione presso università e organismi di qualità e reputazione riconosciute a livello internazionale, operanti fuori dal territorio regionale, e favorisce il loro rientro in Sardegna e l’inserimento nel mondo del lavoro. In coerenza con gli orientamenti europei della strategia di Lisbona, il Programma è stato ri-orientato in modo da incentivare la formazione presso istituzioni estere e favorire le specializzazioni nelle discipline tecnico scientifiche.

Infine è stato finanziato e definito il Progetto Sardegna Speaks English, per il quale sono stanziati 20 milioni di euro. Nell’ottica del rafforzamento delle infrastrutture della conoscenza, il Progetto intende fornire, quale strumento di lavoro e comunicazione, una buona competenza comunicativa nella lingua straniera più diffusa al mondo. L’intervento è destinato essenzialmente ai giovani, attraverso la scuola e l’università, e ai lavoratori, e la sua attuazione prevede un programma di certificazione e monitoraggio dei risultati ottenuti. Questo consentirà

7 D’intesa con il MIUR si sta predisponendo l’estensione del progetto alle scuole elementari.

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di estendere il Programma nel tempo, indirizzando gli interventi verso le modalità e le aree che si rivelano più efficaci, affinché siano consolidati i risultati iniziali e sviluppate sistematicamente le competenze avviate nel primo anno.

A tali interventi si affianca un programma strategico di potenziamento e qualificazione delle strutture universitarie per la didattica e la residenzialità. Gli obiettivi e le priorità del programma sono il potenziamento delle infrastrutture didattiche e scientifiche delle due Università regionali di Cagliari e Sassari. Il programma prevede la realizzazione del Polo di Eccellenza di Agraria e Veterinaria dell'Università di Sassari, il potenziamento del Polo Tecnologico dell'Università di Cagliari e delle strutture residenziali per gli studenti dell’Università di Cagliari.

Con riferimento agli interventi sulla formazione professionale, nel primo periodo di programmazione sono state finanziate, prevalentemente, iniziative formative tradizionali a valere principalmente sulle specifiche Misure dell’Asse III riguardanti la formazione specialistica8. Nell’ambito di tali Misure sono stati finanziati progetti formativi nei settori di intervento del POR quali ambiente, cultura, sviluppo locale, società dell’informazione e sanità, per un importo pari a circa 211 MEuro.

La Regione ha inoltre puntato, per sostenere processi di qualificazione e stabilizzazione dell’occupazione, sullo sviluppo di patti formativi aziendali, settoriali e/o territoriali. Tali interventi sono stati avviati con le Misure 3.16/4.6 e 3.8, nonché con il sostegno dell’assistenza tecnica fornita all’interno del PON ATAS con il progetto denominato FOCUS. In particolare con la Misura 3.16/4.6 si sono finanziati interventi per i disoccupati da inserire nelle aziende.

Con riferimento ai percorsi integrati scuola-formazione, nell’anno formativo 2003/2004, quando si è passati dall’obbligo formativo ai percorsi sperimentali triennali (l. 53/2003), sono stati attivati 643 corsi per circa 9000 allievi. Le aree professionali maggiormente presenti nei corsi finanziati sono state quelle dell’informatica, della meccanica e del turismo e ristorazione. Inoltre, si è operato per limitare l’ingresso precoce dei giovani in formazione riorientandoli verso il sistema dell’istruzione pubblica: sono stati avviati percorsi di reinserimento dei giovani sedicenni in dispersione con moduli specifici per il recupero della licenza media (nei Centri territoriali permanenti o nelle scuole ad essi collegate).

Nell’ambito di tale politica, l’Amministrazione Regionale ha concentrato una parte dei propri sforzi per migliorare l’efficienza delle proprie strutture. A tal fine si è ritenuto necessario rafforzare la qualificazione del capitale umano della Pubblica Amministrazione attraverso la formazione del personale, mirata soprattutto ad assicurare la corretta gestione delle risorse pubbliche e a supportare l’adeguamento delle competenze del personale regionale e locale ai processi di innovazione tecnologica e decentramento amministrativo in atto. Pertanto, con la Misura 3.9 del POR si sono finanziati 28 progetti formativi per lo sviluppo delle competenze della pubblica amministrazione con un impegno di risorse pari a circa 26 MEuro.

La strategia regionale, oltre agli interventi specifici indicati, si è concentrata sull’attuazione di una profonda riforma del sistema della formazione professionale con l’approvazione, da parte della Giunta Regionale, del disegno di legge organico di riforma dell’istruzione e della formazione.

Alcuni degli obiettivi di riforma previsti sono contenuti in diverse leggi varate tra il 2005 e il 2006, a partire dalla L.R. n. 20/2005, la quale, all’art. 39, prevede che le funzioni e i compiti amministrativi e gestionali della Regione siano conferiti alle province cui spetterà il compito di individuare, tramite i servizi per il lavoro, i fabbisogni formativi. Il concetto è ribadito dall’art. 19

8 Misure 3.14 (Formazione per l’Asse I del POR), 3.15. (Formazione per le attività culturali sviluppate nell’Asse II), 3.16 (Potenziamento delle competenze per lo sviluppo locale), 3.17 (Formazione per l’asse V) e 3.18 (Formazione per la Società dell’Informazione).

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della L.R. n. 4/2006 e dalla L.R. n. 9/2006 nella quale, all’art. 74, vengono anche dettagliate le funzioni che permangono in capo alla Regione.

In coerenza con gli obiettivi di riforma del sistema della formazione professionale si è operato sulla riforma del sistema di accreditamento delle agenzie e delle sedi formative: il nuovo sistema di accreditamento regionale delle Agenzie e delle sedi formative, varato nel 2005, è oramai pienamente a regime.

Infine, per ciò che riguarda la rilevazione e il monitoraggio dei fabbisogni formativi, è stata avviata una prima fase di coinvolgimento delle province anche nell’ambito delle attività di implementazione del SIL-Sardegna che prevede, tra l’altro, il supporto ai centri servizi per il lavoro con riferimento alle azioni di orientamento e di bilancio delle competenze e il collegamento con il catalogo dell’offerta formativa.

3.1.1.3. Strategie e priorità di attuazione 2007 - 2013

Gli orientamenti comunitari mettono le politiche dell’istruzione e della formazione al centro della creazione e della trasmissione delle conoscenze, in quanto elemento determinante delle potenzialità d’innovazione della società; l’investimento in capitale umano e la formazione permanente sono considerati le leve fondamentali per agevolare l’accesso all’occupazione per tutte le fasce di età e migliorare la produttività e la qualità del lavoro.

In linea con tali orientamenti, l’obiettivo della Regione Sardegna è quello di portare gli indicatori dei livelli di istruzione e formazione, iniziale e superiore, della popolazione sarda ai livelli medi europei.

Gli obiettivi specifici, le priorità e le linee di azione delle politiche regionali per il periodo 2007 – 2013 sono riportati di seguito.

Ridurre il fenomeno della dispersione scolastica nella scuola dell’obbligo

Il fenomeno della dispersione scolastica, o meglio dell’insuccesso scolastico, è complesso e spesso riferito a situazioni diversificate sia sul versante della fenomenologia (mancati ingressi, evasione dall’obbligo, abbandoni, proscioglimento dall’obbligo senza proseguimento del titolo, ripetenze, bocciature, frequenze irregolari, ritardi rispetto all’età, assolvimento formale dell’obbligo, qualità scadente degli esiti), sia sul versante delle cause che la determinano e che variano da situazione a situazione e di tempo in tempo (degrado ambientale e familiare, scarsa sensibilità verso i beni della cultura, marginalità, scarsa coesione morale, criminalità ecc.) fino ad arrivare al fenomeno ancora più complesso del disagio giovanile.

Per colmare il divario che vede la Sardegna fortemente indietro sia rispetto all’Italia, sia al resto del Mezzogiorno, in termini di dispersione scolastica e numero di diplomati, occorre innanzitutto impostare un sistema di governance e di raccolta e monitoraggio di dati e indicatori che consenta di ottenere elementi conoscitivi affidabili per migliorare ed ottimizzare le azioni di contrasto, così da:

− identificare i principali driver del fenomeno nelle diverse aree della Sardegna;

− rilevare le aree di intervento più urgenti e significative;

− valutare i progetti che hanno mostrato i migliori risultati nel territorio;

− rafforzare il metodo della collaborazione interistituzionale tra Regione e altri soggetti aventi competenze nel campo dell’istruzione e della formazione;

Le esperienze di miglior pratica possono quindi essere estese in contesti più ampi e con maggiori risorse per ottenere risultati generalizzati.

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Pur in assenza di un tale sistema di analisi, le esperienze maturate nel precedente ciclo di programmazione dimostrano che, per ridurre il fenomeno della dispersione, occorre lavorare contestualmente dentro la scuola, nel territorio, con le famiglie e per il rafforzamento degli strumenti di governo.

Nella scuola:

− rendere l’apprendimento più attraente sia attenuando le cause ambientali che lo ostacolano (edilizia scolastica, rapporto alunni/aule, alunni/classe e alunni/docente, disponibilità di laboratori e di spazi per lo studio ma anche per l’accoglienza e la socializzazione, di attrezzature sportive, di spazi verdi, all’apertura delle scuole in orario pomeridiano, alla presenza di figure professionali di supporto - per esempio, esperti in orientamento formativo, psicologi dell’età evolutiva, assistenti sociali e personale sanitario), sia innovando le metodologie di apprendimento e i contenuti disciplinari;

− valorizzare, nelle attività curriculari, le abilità e le conoscenze dei giovani acquisite in modo informale attraverso la diversificazione dell’offerta formativa, con l’intento di restituire a ciascuno/a un modello di scuola capace di offrire risposte a interessi e aspettative, a capacità e competenze possedute, ma non utilizzate;

− aprire la scuola al resto del mondo e all’ascolto delle differenze, da quelle di genere a quelle culturali, linguistiche, religiose, attraverso la promozione di scambi e l’educazione interculturale, momento di sintesi della cultura di genere e del riconoscimento del valore delle culture altre;

− promuovere e sostenere la continuità, in verticale e orizzontale, tra il primo e il secondo ciclo dell’istruzione per superare il gap del passaggio dalla scuola superiore di primo e secondo grado;

− promuovere l’orientamento formativo nelle scuole secondarie di 1° grado situate nelle aree dove è più alto il numero degli abbandoni, passo fondamentale per accompagnare il processo di crescita dei ragazzi a livello cognitivo, emotivo, sociale e per facilitare la scelta dell’indirizzo di studio;

− promuovere la formazione dei docenti sulle problematiche connesse alla dispersione scolastica, al disagio giovanile, all’integrazione di alunni stranieri e diversamente abili, finalizzate all’attuazione di interventi che introducano nella didattica metodologie e contenuti innovativi e funzionali all’apprendimento formale e informale degli allievi.

− finanziare borse di studio per la frequenza della scuola primaria e secondaria di primo e secondo grado, destinate agli studenti in condizioni economiche disagiate e a quelli capaci e meritevoli;

Nel territorio:

− creare le condizioni, nei diversi territori, per favorire l’incontro tra domanda e offerta di istruzione e formazione, tra domanda e offerta di occupazione;

− potenziare le biblioteche, i centri culturali, i musei e le strutture di aggregazione, potenziale veicolo di educazione, crescita e socializzazione per la popolazione locale;

− intervenire sul sistema dei trasporti per adeguare gli orari dei mezzi di trasporto a quelli delle scuole, istituire punti di servizio in tutti i luoghi di partenze e arrivo degli studenti e ottimizzare i tempi di percorrenza;

Nelle famiglie:

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− sensibilizzare i genitori per accrescere le loro aspettative nei confronti della scuola e dei risultati scolastici dei propri figli e orientarle rispetto alle opportunità di istruzione superiore, e di lavoro;

− avviare interventi di assistenza, animazione e formazione sulle famiglie nelle aree a rischio in raccordo con le scuole.

Migliorare la qualità del sistema di istruzione

Per migliorare la qualità del sistema di istruzione è indispensabile attivare un insieme di azioni, tra di loro integrate, che permettano alle scuole della Sardegna di raggiungere adeguati livelli di qualità, definiti sulla base di specifici indicatori.

Poiché le azioni da attivare dovranno essere individuate sulla base dei risultati delle analisi e del valore assunto dagli indicatori, in parallelo dovranno essere attivate azioni di sistema per l’individuazione e l’adozione di indicatori e la definizione di standard di qualità che permettano di misurare i risultati ottenuti. Le azioni sono descritte sinteticamente nel seguito:

− Azioni finalizzate al miglioramento qualitativo dell’offerta formativa. Le azioni sono finalizzate all’innalzamento:

dei livelli di apprendimento degli alunni nelle competenze di base (in particolare le otto competenze chiave definite a livello europeo) e nella diminuzione degli abbandoni scolastici;

degli indicatori fondamentali della qualità del servizio scolastico, quali:

− l’autovalutazione/valutazione del servizio scolastico;

− la progettualità educativa e formativa;

− l’organizzazione e gestione di ambienti e tempi di lavoro, di risorse finanziarie e materiali, di competenze tecniche e professionali, di orientamento al risultato.

− Azioni strutturali per favorire la qualità ambientale delle strutture scolastiche. Le azioni sono finalizzate alla definizione di standard di qualità per le strutture scolastiche e alla realizzazione di progetti che favoriscano il raggiungimento di tali standard intervenendo su cinque linee:

sicurezza degli edifici;

ecosostenibilità;

ambienti per l’accoglienza e l’orientamento;

strutture e strumenti per i docenti e per gli allievi (biblioteche, emeroteche, laboratori didattici per la sperimentazione scientifica, aule attrezzate per la consultazione su internet, per la preparazione di lezioni ed esperienze, per la fruizione di prodotti multimediali, strutture sportive e ricreative, etc.);

adattamenti edilizi alle nuove esigenze didattiche (uso della scuola per il territorio, tempo prolungato per gli alunni o anche ampliamento dell’offerta formativa e conseguente tempo di scuola nelle ore pomeridiane e serali, garanzia dell’accesso per portatori di handicap, etc).

Aumentare il numero di laureati sardi e di persone che accedono alla formazione post-universitaria

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Per recuperare nel medio periodo il gap che separa la Sardegna dal resto dell’Italia e dall’Europa diventa imprescindibile potenziare, diversificare e rendere maggiormente accessibile l’offerta di istruzione e formazione superiore universitaria e post-universitaria, dando contemporaneamente la possibilità agli studenti sardi di accedere a programmi di Alta Formazione organizzati da organismi di qualità e reputazione riconosciute a livello internazionale.

Le priorità di intervento individuate per il raggiungimento degli obiettivi sopra indicati sono:

− potenziare e qualificare le infrastrutture didattiche e scientifiche delle due Università regionali di Cagliari e Sassari, investendo nella certificazione dei servizi offerti dai due atenei e orientando il sistema verso la premialità dei risultati conseguiti;

− attuare una capillare attività di orientamento e di guida alla scelta consapevole dell’indirizzo di studi universitario, da effettuarsi soprattutto negli ultimi due anni di scuola secondaria superiore, tramite un raccordo sistematico tra il sistema scolastico e quello universitario;

− fornire strumenti innovativi di sostegno finanziario agli studenti sardi (voucher formativi, prestiti d’onore, borse di rientro);

− favorire la formazione di capitale umano di eccellenza attraverso il sostegno a percorsi di alta formazione innovativi da realizzare in contesti nazionali e internazionali di qualità e la concorrente attrazione di capitale umano di eccellenza dall’esterno (ricercatori di chiara fama, talenti sardi all’estero) nelle università sarde e nei centri di ricerca della regione;

− creare scuole di alta formazione in alcuni settori strategici dell'economia regionale (es: Turismo Sostenibile e Promozione dei Beni Culturali e Ambientali): master in collaborazione con scuole europee e del bacino del Mediterraneo di riconosciuta eccellenza, corsi brevi, laboratori;

− migliorare il livello qualitativo della didattica attraverso la progettazione, la sperimentazione e l’attuazione di processi d’insegnamento integrato che prevedano l’uso combinato, accanto alla lezione frontale, di modalità innovative e tali da potenziare e rendere più efficace la didattica tradizionale, come la formazione a distanza e l’e-Learning;

− potenziare e qualificare le strutture universitarie per la residenzialità, incrementando e rendendo più accessibile l’offerta di alloggi nelle sedi universitarie sarde.

Incrementare la qualità del sistema di formazione

L’obiettivo specifico sarà perseguito, in continuità con le attività in corso, attraverso un insieme integrato di azioni finalizzate a:

− Favorire il trasferimento di funzioni amministrative e di gestione delle attività formative alle Province;

− Implementare il sistema di accreditamento regionale;

− Conoscere i fabbisogni professionali;

− Definire il sistema regionale delle competenze;

− Diversificare l’offerta formativa;

− Accrescere l’utilizzo della società dell’informazione nel sistema formativo.

Favorire il trasferimento di funzioni amministrative e di gestione delle attività formative alle Province

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In materia di formazione il periodo 2007/2013 sarà caratterizzato da profondi cambiamenti derivanti dall’attuazione della L.R. 9/2006 e dell’art. 19 della L.R. 4/2006, che sanciscono il trasferimento alle Province delle funzioni amministrative e gestionali in materia di formazione professionale. Il governo di questo processo di decentramento amministrativo sarà definito nell’ambito di appositi tavoli tecnici interassessoriali. Sarà inoltre avviata un’attività di affiancamento dei funzionari provinciali da parte di personale regionale, al fine di trasferire le competenze sui criteri di gestione delle risorse con particolare riferimento ai fondi comunitari. Tali processi di cambiamento saranno completati dall’approvazione del disegno di legge di riforma della formazione e dell’istruzione.

Implementare il sistema di accreditamento regionale

La riforma avviata della formazione professionale in Sardegna consente oggi di implementare e aggiornare il sistema di accreditamento al fine di incrementarne la qualità. Si approfondiranno i seguenti aspetti:

− definizione di standard minimi dell’Agenzia Formativa;

− valutazione di nuovi parametri di efficacia ed efficienza che tengano conto maggiormente dei risultati dell’attività realizzata dalle Agenzie, anche attraverso il monitoraggio temporale dell’esito, sui beneficiari e sul territorio, dell’attività formativa svolta;

− miglioramento dei parametri di valutazione delle competenze professionali attraverso il sistema di certificazione delle competenze. Una considerazione particolare deve essere posta per le figure impiegate per l’erogazione degli interventi formativi (docenti e tutor) che saranno valutati in sede di aggiudicazione o approvazione dei progetti formativi, compatibilmente con le peculiarità dell’attività formativa in argomento.

A tal fine l’Assessorato del Lavoro è parte attiva nel tavolo nazionale attivato presso la Tecnostruttura delle Regioni per la revisione del sistema nazionale di accreditamento previsto dal D.M. 166/2001, con l’obiettivo di elevare ed omogeneizzare gli standard qualitativi minimi delle agenzie formative a livello nazionale e addivenire a un sistema nazionale di certificazione delle competenze dei formatori.

Conoscere i fabbisogni professionali.

L’analisi dei fabbisogni professionali in Sardegna mira ad identificare lo sviluppo di specifiche professionalità in contesti settoriali ritenuti strategici per l’economia e l’occupazione e a individuare i fattori di incontro tra domanda e offerta di lavoro. E’ pertanto indispensabile definire il quadro di riferimento e stimare i fabbisogni professionali proponendosi una stima della domanda del lavoro e, in generale, della previsione di tendenze.

Gli ambiti nei quali si potrà maggiormente utilizzare l’analisi del fabbisogno sono due:

− l’ambito istituzionale, per quanto concerne il supporto alle politiche di programmazione e intervento sul mercato del lavoro e sulla educazione/formazione/orientamento;

− l’ambito produttivo, per la soluzione di problemi connessi all’evoluzione tecnologico-organizzativo-professionale delle imprese.

Il sistema di rilevazione e analisi dei fabbisogni professionali in Sardegna dovrà essere in grado di elaborare una base dati capace di sostenere i policy makers nella scelta delle strategie più opportune per sviluppare il sistema istruzione e formazione in modo integrato rispetto alle politiche attive per il lavoro, ma più in generale si rivolge a diverse tipologie di utenza che operano nei sistemi:

− istruzione/formazione (programmazione, progettazione, orientamento, certificazione, ecc.);

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− mercato del lavoro (orientamento, politiche attive, formazione continua, ecc.).

Il contatto diretto con gli ambiti locali è ritenuto essenziale per avere dati più completi e approfonditi e, soprattutto coerenti con i fabbisogni specifici del territorio. In tal senso si prevede il coinvolgimento di una pluralità di attori, in primo luogo le imprese, le associazioni economiche e di categoria e le parti sociali.

Il carattere di anticipazione che le indagini debbono contenere fa sì che l'utilizzo temporale delle stesse non possa andare oltre un ragionevole intervallo di tempo, indicativamente individuato in tre/cinque anni. Ciò implica un'attività costante di rilevazione, sia per l'aggiornamento delle informazioni relative a comparti già esplorati, sia per l'individuazione di nuovi. La costante rilevazione e analisi presuppone che la Regione si doti di un sistema permanente e organizzato in grado di assicurare un flusso informativo attendibile e fruibile dagli attori interessati.

L’intervento prevede la realizzazione di un Osservatorio permanente in grado di fornire informazioni a breve periodo (analisi congiunturali), ma altresì dovrà soddisfare un bisogno che si manifesta in modo trasversale rispetto alle categorie di potenziali utilizzatori e cioè la possibilità che l’Osservatorio si orienti anche su attività di tipo previsionale/valutativo che consentano di cogliere le tendenze dei fenomeni.

Definire il sistema regionale delle competenze

Il sistema regionale delle competenze è uno strumento per rendere definite e riconosciute a livello regionale le competenze acquisite o acquisibili dall’individuo nella vita professionale, sociale e attraverso processi formativi formali e informali. Tale sistema, validato e riconosciuto dalle parti sociali, economiche ed istituzionali, favorirà la personalizzazione di percorsi per il potenziamento delle competenze individuali, attraverso la formazione, l’orientamento e le esperienze lavorative, al fine di accrescere l’occupabilità dell’individuo. Il sistema delle competenze consentirà, inoltre, il dialogo e l’integrazione fra diversi sistemi operanti nel territorio, quello formativo, quello dell’orientamento e quello del lavoro.

L’intervento proposto si muove in continuità con le metodologie e le risultanze dei lavori del gruppo interregionale, al quale partecipa anche la Regione Sardegna, sulla descrizione e certificazione delle competenze e famiglie professionali, operando in termini di contestualizzazione e di implementazione su aree e settori, come quelli innovativi, considerati prioritari e strategici per la Regione Sardegna.

Distinguendo tra standard professionali e standard formativi, ci si prefigge di definire il sistema regionale delle competenze, derivante dai profili professionali richiesti nel breve e nel medio periodo dalla imprenditoria regionale. La figura professionale comprende i riferimenti minimi nazionali per la descrizione della professionalità e per la comunicazione tra i sistemi Istruzione, Formazione Professionale e Lavoro.

La Regione elaborerà piattaforme e proposte di lavoro in termini di metodologie e di risultati, favorirà la discussione e l’approfondimento, produrrà sintesi sulle quali far convergere il massimo della condivisione. La validazione del sistema di competenze, che progressivamente sarà alimentato secondi gli standard metodologici ed operativi assunti, sarà formalizzata con atto regionale e avrà natura prescrittiva per il sistema delle certificazioni.

Diversificare l’offerta formativa

Al fine di eliminare ogni contenuto assistenzialistico dai percorsi della formazione professionale, comprese le tipologie di aiuto che si configurano come un salario di ingresso surrettizio, esaltandone il ruolo peculiare ed evitando gli “spiazzamenti” impropri dei percorsi di istruzione, si intende promuovere un’azione di riconversione centrata:

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− sulla diversificazione dell’offerta (percorsi integrati individualizzati, percorsi d’aula brevi, voucher formativi e istituzione del catalogo regionale dell’offerta formativa, ecc.);

− sull’erogazione di servizi e rimborsi spese effettive al posto dell’indennità di frequenza.

Accrescere l’utilizzo della società dell’informazione nel sistema formativo

In linea con quanto previsto per l’istruzione, occorre rendere il sistema formativo maggiormente attraente, agendo sulle dotazioni tecnologiche e telematiche, sulla strumentazione didattica, sui servizi aggiuntivi e avanzati, puntando specialmente sull’e-learning. In particolare, le aree rurali e marginali e le persone a rischio di esclusione sociale possono enormemente beneficiare dalla maggiore diffusione, promozione dell’utilizzo e accesso della società dell’informazione per la formazione.

A tal fine si prevede di individuare criteri premiali per i progetti formativi che utilizzino dotazioni tecnologiche avanzate, strumentazioni didattiche innovative nonché metodologie didattiche collegate all’utilizzo di nuove tecnologie. Si prevede, inoltre di promuovere azioni di e-learning all’interno del portale dell’istruzione Conoscere.it e il SIL Sardegna.

Accrescere la qualità della formazione iniziale

In linea con quanto previsto a livello nazionale, la formazione iniziale rappresenta una priorità anche in funzione di accelerazione dei processi di innovazione e riforma. La forte criticità rilevata nei livelli di competenza e del suo peso sul ritardo innovativo della Regione, invita a continuare a dare priorità, in termini qualitativi, alle politiche intraprese e a modularle per affrontare le criticità evidenziatesi nei percorsi di formazione iniziale.

L’evoluzione normativa più recente riconosce a tutti il diritto a conseguire un diploma o una qualifica entro il diciottesimo anno di età, mobilitando una pluralità di canali, attori e responsabilità. L’esperienza di questi anni evidenzia la necessità di intervenire sui sistemi di istruzione e di formazione per rafforzare la relazione tra scuola e territorio e integrare esperienze innovative nella didattica tradizionale.

Capitalizzando le esperienze della precedente programmazione, per contrastare la dispersione e per aumentare l’inclusività del sistema istruzione/formazione, è necessario implementare percorsi integrati, flessibili, basati su metodologie fortemente innovative e condivisi con i soggetti del territorio.

In particolare si intende agire su due fronti, le azioni di sistema e i progetti pilota. In continuità con quanto realizzato e in corso di realizzazione con il POR Sardegna 2000/2006, si procederà alla promozione e sperimentazione di un modello di integrazione tra i sistemi nell’ambito dei percorsi sperimentali per il raggiungimento del diritto-dovere di istruzione e formazione.

Al fine di accelerare tale percorso si proseguirà nell’attivazione di progetti pilota per testare metodologie già sperimentate a livello nazionale nella realtà sarda. Nello specifico, l’integrazione tra istituti scolastici e enti di formazione sarà realizzata con un primo anno integrato (studio di materie teoriche di base unitamente ad un percorso finalizzato al conseguimento della qualifica professionale). Nel secondo e terzo anno, lo studente disporrà di una scelta “aperta”: percorso integrato, ritorno all’istruzione scolastica, iscrizione alla formazione professionale.

L’individuazione di dispositivi per l’orientamento di supporto alla formazione iniziale e le misure di accompagnamento a tali percorsi (accoglienza, tutoring, inserimento) rappresentano un servizio di primaria importanza per il successo formativo dei giovani. Saranno realizzati strumenti e linee guida di supporto agli operatori per favorire l’integrazione scuola/formazione. La gestione operativa dell’azione di orientamento sarà effettuata all’interno della rete di

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orientamento prevista per le politiche per il lavoro. Si prevede, infine, l’utilizzo di strumenti formativi quali lo stage e il tirocinio nei percorsi scolastici e formativi.

Nell’ambito dei progetti pilota si avvierà la costituzione di un insieme di Poli Formativi, ad indirizzo tecnologico, che mettano in rete le risorse e le competenze dei sistemi dell’istruzione, della formazione professionale e del sistema delle imprese in termini di competenze possedute dal personale docente, di attrezzature e laboratori, di relazioni e pratiche di tipo formativo con il mondo del lavoro e delle professioni (stage, docenza esterna, etc.). I Poli saranno anche uno strumento per favorire la mobilità degli studenti da una filiera all’altra e saranno realizzati secondo standard qualitativi condivisi dal mondo del lavoro nei contenuti, nei metodi didattici, nelle attrezzature, negli spazi e nell’organizzazione complessiva. Dovranno essere in grado, cioè, di aggregare il know how delle imprese dei settori produttivi di riferimento presenti nel territorio, della ricerca e della formazione professionale d’eccellenza, offrendo una risposta alle esigenze di risorse umane con competenze adeguate alla domanda del mercato del lavoro. Nei Poli le scuole sono collegate con le altre istituzioni formative per realizzare un’offerta più ampia e modulare che consenta di realizzare, nella stessa sede:

− percorsi in alternanza scuola-lavoro;

− percorsi di istruzione e formazione professionale triennali e quadriennali per il conseguimento di una qualifica e di un diploma professionale;

− percorsi di specializzazione tecnica superiore (IFTS).

I Poli potranno diventare non solo un laboratorio di innovazione curricolare e didattica, ma anche un centro di servizi per le imprese del territorio, offrendo le proprie strutture e il proprio know how per la realizzazione di lavorazioni conto terzi, i cui proventi potranno accrescere le risorse disponibili per il loro sviluppo.

Aumentare la partecipazione a opportunità formative lungo tutto l’arco della vita

È urgente incrementare le opportunità di apprendimento per la popolazione adulta considerando le necessità di diversi target di utenza (identificabili per genere, livello d’istruzione, età, cittadinanza, condizione nel mercato del lavoro) e dei territori.

E’ necessario pertanto aumentare l’orientamento al life long learning dei sistemi di istruzione e formazione, focalizzandosi sui contenuti dell’apprendimento in termini di efficacia nell’acquisizione di competenze, di spendibilità delle stesse, di conseguimento di livelli alti di qualificazione correlati a innovazione e competitività.


− garantire l’accessibilità a opportunità formative, certificate, per le competenze chiave e la cittadinanza attiva;

− accrescere l’utilizzo di percorsi integrati per l’inserimento e il reinserimento lavorativo.

Garantire l’accessibilità a opportunità formative, certificate, per le competenze chiave e la cittadinanza attiva

Le politiche e le azioni che dovranno essere attivate, in continuità con le esperienze in corso, devono contribuire a:

− assicurare offerte formative rivolte soprattutto a persone per le quali la formazione permanente costituisce una risorsa per l’integrazione sociale e lavorativa;

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− attivare reti coordinate dei soggetti che erogano le diverse offerte di servizi formativi e orientativi;

− introdurre sistemi di monitoraggio, valutazione e certificazione delle competenze.

Riguardo alle reti necessarie, l’obiettivo primario è l’ottimizzazione e il miglioramento delle strutture esistenti, aprendole a tutti i soggetti del territorio, intervenendo con nuove strutture laddove ce ne sia effettiva necessità. In questo modo si favorisce anche la cooperazione tra attori diversi.

A sostegno delle scelte degli individui deve essere potenziato un sistema capillare di informazione e orientamento che possa raggiungere coloro che meno sono in grado di individuare le occasioni formative e di operare scelte consapevoli.

Accrescere l’utilizzo di percorsi integrati per l’inserimento e il reinserimento lavorativo

L’accesso al lavoro richiede interventi nei quali la formazione si accompagna ad azioni di politica del lavoro, costituendo mix differenziati a seconda delle peculiarità dei gruppi target e con particolare attenzione all’utenza femminile e giovanile.

La strategia punterà prioritariamente alla promozione delle capacità imprenditoriali, promuovendo l’utilizzo di una strumentazione integrata per l’inserimento lavorativo dei disoccupati attraverso l’autoimpiego e l’autoimprenditorialità.

La strumentazione che sarà attivata per favorire l’avvio delle nuove iniziative imprenditoriali è la seguente:

- azioni di formazione e azioni di accompagnamento per i Soggetti beneficiari;

- erogazione di prestiti d’onore per l’avvio delle iniziative imprenditoriali;

- promozione delle opportunità imprenditoriali a livello locale e servizi per la loro messa in rete realizzati dagli Enti locali.

Per specifici target d’utenza (giovani e donne) le iniziative saranno attivate prioritariamente all’interno della Progettazione Integrata il cui percorso di lavoro consente di:

- individuare con sufficiente precisione per ciascun territorio le opportunità per la creazione di iniziative di lavoro autonomo e d’impresa che abbiano la caratteristica della sostenibilità nel tempo;

- inserire le nuove iniziative nell’ambito di strategie e progetti condivisi e sostenuti da una molteplicità di Istituzioni locali e di Soggetti privati;

- prevedere l’utilizzazione e la messa a reddito di beni pubblici sottoutilizzati o non utilizzati per la realizzazione delle iniziative di lavoro autonomo.

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3.1.2. Politiche per l’occupazione


Il mercato del lavoro in Sardegna è connotato da indicatori di disagio meno forti rispetto al Mezzogiorno, ma ancora oggi molto più alti rispetto ai valori medi nazionali e a quelli del Nord del Paese, e lontani dagli obiettivi di Lisbona. Infatti, nonostante il tasso di occupazione, nel decennio 1995-2005, sia cresciuto in Sardegna di oltre cinque punti, con un trend costante (dal 46,2 % sino al 51,4), la disoccupazione di lunga durata permane strutturalmente elevata in tutto il decennio, così come la disoccupazione giovanile e quella femminile.

Se si considerano infatti le differenze di genere, sia il tasso di attività sia quello di occupazione sono di circa 28 punti percentuali superiori per la componente maschile in Sardegna. Una differenza così rilevante è particolarmente importante in quanto sembra essere determinata da fenomeni di scoraggiamento della forza lavoro che, in condizioni di scarsa crescita e difficoltà di attivazione occupazionale, non partecipa al mercato del lavoro, interrompendo le attività di ricerca. Il tasso di disoccupazione giovanile (32,6%) è di quasi 20 punti percentuali superiore rispetto al tasso di disoccupazione medio, anche in questo caso il dato della Sardegna è ben al di sotto di quello corrispondente del Mezzogiorno (38,6%), ma ben lontano dal dato nazionale (24%). Particolarmente preoccupante è il dato che si registra per la componente femminile giovane, pari al 38,6%, se si tiene conto anche del fatto che i divari di genere tendono ad aumentare nell’arco della carriera lavorativa, specialmente per le fasce della forza lavoro con bassi livelli di istruzione. E’ importante sottolineare che sebbene il dato della Sardegna sia sempre inferiore rispetto a quello del Mezzogiorno, quest’ultimo è diminuito dal 1995 di circa 10 punti percentuali (da 54,3% a 44,6%) mentre il dato isolano si è mantenuto pressoché costante.

Indicazioni rilevanti per le politiche attive del mercato del lavoro si ricavano dall’analisi dei tassi relativi alla disoccupazione di lunga durata. In Sardegna tale tasso, pari al 6,9%, è quasi il doppio di quello registrato a livello nazionale e la sua incidenza è particolarmente elevata (53,6%, 56,1% per il Meridione e 48,3% per l’Italia), più della metà delle persone in cerca di occupazione si trovano in questa situazione da più di 12 mesi, segnalando le modeste prospettive occupazionali offerte dal mercato del lavoro isolano, in particolare per i lavoratori giovani e per quelli anziani (55-64 anni).

L’analisi della struttura dell’occupazione si basa sull’esame della distribuzione dei lavoratori per settore di attività economica. I dati per il 2005 sono sostanzialmente simili a quelli registrati per il 2004; il settore che mostra la maggior capacità di assorbimento è quello dei servizi (70% degli addetti), mentre l’industria occupa il 24% dei lavoratori, percentuale simile a quella del resto del Mezzogiorno, ma inferiore di ben 7 punti percentuali rispetto al dato nazionale; nel settore agricolo trova impiego il 6% degli occupati.

Tale situazione è ulteriormente appesantita dalla persistente e aggravata crisi dell’intero sistema industriale sardo che, già fortemente penalizzato, ha subito negli ultimi anni un ulteriore e drastico ridimensionamento. La crisi coinvolge almeno 5.000 lavoratori a rischio, dei settori chimico, metallurgico, tessile e meccanico, ai quali si aggiungono i circa 1.560 lavoratori che, attraverso i cosiddetti accordi in deroga, continuano a beneficiare di ulteriore Cigs e Mobilità, oltre ai lavoratori provenienti da aziende con meno di 15 dipendenti, esclusi dal regime degli ammortizzatori sociali. Gli indicatori statistici del mercato del lavoro sardo mostrano come ad una crescita di opportunità di impiego non abbia corrisposto una analoga crescita del processo di inclusione sociale dell’utenza svantaggiata nel mercato del lavoro.

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Si tenga conto inoltre, che il recente andamento positivo degli indicatori del mercato del lavoro deve essere valutato tenendo conto della composizione settoriale della nuova occupazione; le riforme più recenti non hanno sempre garantito lo sviluppo qualificato della risorsa lavoro. I principali effetti si sono registrati infatti in settori poco dinamici dell’economia, come i servizi non vendibili.

Tale considerazione è strettamente correlata all’organizzazione del sistema di incontro fra domanda e offerta di lavoro che, in Sardegna, è tecnicamente ancora poco evoluto e organizzato. Circa dieci anni fa, con il D. Lgs. 469/97, veniva disposto il trasferimento di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro da parte dello Stato alle Regioni ed agli EELL: da definirsi entro sei mesi per le regioni a statuto ordinario o attraverso apposite norme di attuazione per le regioni a statuto speciale. La norma regionale di attuazione è stata varata in Sardegna solo nel corso della attuale legislatura, nel dicembre 2005 (L.R. 20/2005), per cui l’organizzazione e il coordinamento di efficienti servizi per l’impiego, l’istituzione del sistema informativo lavoro (SIL) e tutte le correlate attività di orientamento al lavoro e di mediazione fra domanda e offerta hanno subito gravissimi ritardi.

Dai dati comparati9 emerge come sino al 2004 i servizi di orientamento al lavoro venivano erogati in Sardegna quasi solo nelle forme elementari (assistenza alla compilazione di moduli) e come fossero del tutto inesistenti nelle forme evolute, con un vistoso handicap organizzativo anche rispetto al solo Mezzogiorno.


Nel corso del 2005 è stata approvata la L.R. n. 20, “Norme in materia di promozione dell’occupazione, sicurezza e qualità del lavoro - disciplina dei servizi e delle politiche del lavoro”, di fondamentale importanza per la definitiva riorganizzazione amministrativa dei Servizi per l’Impiego. In attuazione di tale norma è stata emanata la circolare alle Province per l’istituzione delle commissioni provinciali per i diversamente abili e delle commissioni per i servizi per il lavoro.

E’ stato completato il trasferimento del personale e dei beni dal Ministero del Lavoro alle Province che, con l’utilizzo dei finanziamenti del POR, sono state sostenute nel loro programma di “Avvio dei servizi innovativi e sperimentali per l’impiego e messa a regime dei CPI” (FSE). Si è realizzato, inoltre, un programma di interventi di manutenzione e ristrutturazione dei Centri per l’Impiego (FESR).

Per quanto riguarda il SIL Sardegna (Sistema Informativo del Lavoro) è stato avviato il programma di estensione (Fase 2) con avviso di gara e suo espletamento, nonché il collegamento al portale della Regione. Nell’ambito del SIL è stata istituita anche la Borsa Regionale del Lavoro, che dal dicembre 2005 costituisce uno dei nodi della Borsa continua nazionale del lavoro.

Alle azioni di sistema si sono affiancate le politiche finalizzate all’inserimento lavorativo, con uno stanziamento complessivo, all’interno del POR, di circa 250 MEuro per la realizzazione di percorsi integrati a favore di disoccupati e inoccupati.

Gli interventi realizzati mirano alla creazione di percorsi di transizione al lavoro, all’acquisizione di competenze effettivamente spendibili nel mercato del lavoro e al sostegno (promozione e organizzazione) della mobilità per formazione e tirocini formativi. Tali interventi si affiancano, in

9 (Attivazione di servizi di orientamento al lavoro - % delle strutture sul totale delle rispettive aree che erogano servizi EL = elementari, ME = medi, AV = avanzati - Fonte: Isfol. Anno 2004. Sardegna: EL 75,0; ME 7,1; AV 0,0. Mezzogiorno: EL 75,0; ME 64,8; AV 15,6. Italia: EL 62,3; ME 74,8; AV 28,1

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una logica di integrazione, alla normativa regionale in materia di imprenditoria giovanile (L.R. 1/2002) e alle azioni finanziate a sostegno del lavoro autonomo e della piccola e media impresa in settori legati al miglioramento della qualità della vita (assistenza socio-sanitaria, valorizzazione dei beni storico-artistici, promozione culturale, tutela dell'ambiente) finanziate con la Misura 3.10 del POR. Con tale Misura sono state finanziate circa 700 iniziative con una dotazione finanziaria pari a 29 Meuro, con un impatto decisamente positivo sui livelli occupazionali (+ 35% rispetto ai livelli occupazionali registrati nel periodo precedente all’erogazione dei benefici10).

In linea con le priorità trasversali indicate a livello comunitario, si è posta particolare attenzione agli interventi mirati a favorire la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, al loro inserimento nel lavoro indipendente, alla creazione di lavoro autonomo e di impresa, allo sviluppo di carriera. In questo ambito, oltre alla Misura 3.11, la Regione ha istituito il Fondo regionale per l’Imprenditoria femminile con cui integra le risorse statali disponibili con la L. 215/92, che concede incentivi all’imprenditoria femminile. L’impatto di tali finanziamenti è senza dubbio rilevante, anche se differenziato rispetto al tipo di agevolazione. In particolare, per la Misura 3.11, si evidenzia un numero di pratiche istruite pari a 1.417, di cui 676 con esito positivo per un impegno di risorse complessivo pari a circa 20 MEuro. Con riferimento alla L. 215/92, invece, le domande presentate in base al VI bando, pubblicato a dicembre 2005 e attualmente in corso di istruttoria, sono circa 600 con una diminuzione del 75% rispetto al numero di istanze presentate in occasione del bando precedente (circa 2.300).

Con riferimento alle politiche attive sul costo del lavoro, sono stati avviati una serie di interventi nell’ambito della L.R. 24.12.1998, n. 36. Come previsto dall’art. 10 della L.R. 7/2005 è stato pubblicato ed espletato il IV Bando, nell’ambito del quale sono pervenute circa 6.000 istanze per oltre 23.500 assunzioni a tempo indeterminato previste tra stabilizzazioni di rapporti di lavoro precari e nuove assunzioni vere e proprie. Le risorse disponibili, pari a € 12.000.000,00 sono state integralmente impegnate e lo strumento, mediante convenzione con l’INPS, è già operativo.

Le politiche regionali a favore dell’occupazione si compongono, infine, di un programma per l’emersione dell’economia sommersa, che prevede finanziamenti regionali a favore degli L.S.U, della Cooperazione Sociale, nonché progetti di inserimento lavorativo a favore di soggetti svantaggiati.

In particolare, con riferimento alle azione per i lavoratori socialmente utili, è stato confermato, anche per il 2006, il regime di convenzione con lo Stato per il tramite del Ministero del Lavoro, grazie al meccanismo premiale attivato dalla Sardegna con l’elevato numero di stabilizzazioni raggiunte. Con atto aggiuntivo la Regione ha anche ottenuto un consistente incremento delle assegnazioni statali, utilizzabili per incentivare nuovi processi di stabilizzazione. In tale ambito è stato attuato il Progetto “Sardegna Fatti Bella” che promuove, anche attraverso un’ampia sensibilizzazione dei cittadini, le attività di rimozione e conferimento a impianti di smaltimento autorizzati dei rifiuti presenti in aree pubbliche e/o private oggetto di scarico abusivo, e di quelli per cui non sia identificabile il responsabile dell’abuso con l’impiego dei lavoratori socialmente utili. È stata approvata la delibera con la quale la Giunta Regionale ha stabilito le modalità attuative e impartito le direttive per la gestione del Progetto, con relativa erogazione ai Comuni della Sardegna dei 20.000.000 di euro stanziati per il 2006, cui dovranno aggiungersi i 10.000.000 di euro di co-finanziamento degli Enti locali.

10 Rapporto Finale sulla misura 3.10 a cura della task force di Italia Lavoro nell’ambito del progetto “PIT Lavoro”. L’indagine è stata condotta su un campione di 391 aziende.

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Nell’ambito del diritto al lavoro dei diversamente abili, sono stati messi a regime alcuni fra gli interventi previsti dalla D.G.R. n° 41/4 del 14.11.2003, procedendo all’avvio del programma di concessione dei contributi per la creazione di nuove attività imprenditoriali per disabili disoccupati, migliorando l’efficacia delle modalità di concessione delle agevolazioni previdenziali e assistenziali per assunzioni di persone con disabilità più elevata e incrementando l’erogazione dei benefici legati allo svolgimento dei tirocini.

Per quanto attiene alle misure integrate per i soggetti svantaggiati, si segnalano alcune iniziative di formazione, inserimento lavorativo e accesso gratuito ai servizi essenziali finanziate dal POR Sardegna - FSE. Si tratta in particolare dei Centri per l’inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati (CESIL), che svolgono un fondamentale ruolo di animazione territoriale, consulenza e supporto alle persone svantaggiate e per l’erogazione degli incentivi a sostegno dell’imprenditoria nei bacini per l’impiego e alle donne aspiranti imprenditrici.

Oltre alla istituzione dei CESIL e gli interventi finanziati ai sensi della L. 68/99 e della L.R. 20/02, è stata avviata la sperimentazione dei CSL – Centri servizi per il lavoro - istituiti con L.R 23/05, che prevedono tra l’altro la figura dell’operatore dell’orientamento per le fasce deboli.

Tra gli interventi integrati di politiche attive rivolti a lavoratori di aziende in crisi, si segnalano il progetto ICS e il programma PARI, finanziati nell’ambito degli interventi previsti dall’art. 7, comma 5, della L.R. 1/2006, coerentemente con le finalità dell’art. 43 della L.R. n. 20/2005 (realizzazione di azioni sperimentali per l’indennità di inserimento di inoccupati e disoccupati).

Il Progetto ICS è un progetto sperimentale che mira alla creazione di nuovi posti di lavoro destinati a donne, over 45, disoccupati di lunga data, ex tossicodipendenti e tutti gli altri soggetti che rientrano nella categoria dei lavoratori svantaggiati. Con uno stanziamento di 9.536.000 euro, si pone come obiettivo principale l’occupabilità di 800 lavoratori svantaggiati, residenti nelle otto province dell’Isola, attraverso l’incentivazione alle imprese per il re/inserimento professionale e sociale di lavoratori.

Nell’ambito dell’Iniziativa Comunitaria Equal, oltre al completamento della prima programmazione, sono in corso di attuazione i progetti della seconda fase, caratterizzati da un forte dialogo sociale tra mondo istituzionale, produttivo e associativo, finalizzati a:

- costruire reti sociali e istituzionali al fine di eliminare le barriere che impediscono l’inclusione, il mantenimento e l’inserimento al lavoro dei gruppi sociali maggiormente discriminati;

- promuovere e rafforzare l’economia sociale;

- migliorare l’adattabilità del sistema delle imprese e dei lavoratori;

- sperimentare interventi di flessibilità che incidano sulla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro delle donne e a valorizzare la qualità e la produttività del lavoro femminile.

3.1.2.3. Strategie e priorità di attuazione 2007 – 2013

La situazione generale del mercato del lavoro mette in evidenza quelle che saranno le priorità di intervento per i prossimi anni: la scarsa partecipazione delle donne e dei lavoratori over 45, la disoccupazione di lunga durata, le difficoltà di ingresso nel mondo del lavoro dei giovani. Temi che saranno affrontati col supporto dei riformati servizi pubblici per l’impiego.

Gli obiettivi specifici, le priorità e le linee di azione delle politiche regionali per il periodo 2007 – 2013 sono riportati di seguito.

Migliorare l’efficacia dei servizi di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro e i raccordi con i sistemi delle imprese, dell’istruzione e della formazione

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Per quanto attiene al completamento della riforma del mercato del lavoro, sarà data priorità all’integrazione dei sistemi del lavoro, della formazione e dell’istruzione in attuazione della L.R. 20/2005, introducendo, in sintonia con la legislazione nazionale, delle norme che consentano di mitigare l’impatto di alcune riforme introdotte dalla Legge 30/2003 (Legge Biagi).

Verrà inoltre data attuazione all’articolo 15 della L.R. 20/05, sull’istituzione della Agenzia Regionale per il Lavoro, con compiti di assistenza tecnica e di monitoraggio delle politiche del lavoro a supporto dell’esercizio delle funzioni della Regione e delle Province, collaborando al raggiungimento dell’integrazione tra i servizi per il lavoro e le politiche attive del lavoro, nel rispetto delle attribuzioni spettanti alle Province e alla Commissione regionale per i servizi e le politiche del lavoro.

Gli interventi da completare o implementare riguardano, in particolare, il rafforzamento del sistema dei Centri Servizi per l’Impiego (ora “Centri dei Servizi per il Lavoro”), l’informatizzazione, nell’ambito del SIL, degli adempimenti aziendali e il potenziamento del network dei Centri con l’individuazione dei “Centri di Eccellenza per il Lavoro.”

Nell’ambito dei finanziamenti del POR Sardegna sarà completato il programma di avvio dei servizi innovativi e sperimentali per l’impiego, formando il relativo personale e monitorandone le attività. Sarà inoltre completato il programma di interventi di manutenzione e ristrutturazione degli immobili ospitanti i Centri per l’Impiego.

Coerentemente con le riforme del settore, si intende sviluppare sul territorio una rete multiattore pubblico-privata dei servizi per l’impiego, valorizzando il ruolo di coordinamento dei servizi pubblici ed aumentando la qualità dei servizi erogati a livello locale (sia da operatori pubblici che da operatori privati autorizzati e, in prospettiva accreditati quali Università, Scuole, etc.), adeguando tali servizi a standard qualitativi omogenei, in termini di organizzazione, di servizi offerti e colmando le disuguaglianze territoriali.

Il SIL verrà ampliato con moduli applicativi destinati ad accogliere le comunicazioni dei soggetti intermediari pubblici e privati accreditati e realizzando la cosiddetta “fase 2” con estensione del network alle nuove Province. La banca dati SIL sarà collegata con gli istituti previdenziali e con gli altri soggetti pubblici al fine di potenziare i servizi di “cooperazione applicativa” con conseguente elaborazione e implementazione dei modelli per l’orientamento e la rilevazione dei fabbisogni formativi.

In tale ambito è prioritaria la realizzazione del sistema di servizi per l’orientamento e l’autoprogettualità del lavoro, secondo un’offerta segmentata in base alla domanda di servizi di orientamento elementari, di media e alta specializzazione, nell’ambito di metodologie omogenee su scala regionale. Verrà quindi realizzata una rete territoriale pubblico-privata di servizi per l’orientamento, potenziati i servizi per l’impiego attraverso lo sviluppo di servizi innovativi di consulenza orientativa, il tutto sotto il coordinamento di un Centro Risorse dell’orientamento regionale, con compiti di servizio e assistenza tecnica al sistema di servizi di orientamento pubblici e privati.

Si prevede, inoltre, l’implementazione dei futuri interventi interistituzionali relativi alle politiche per il lavoro (es. BNL, PARI, ICS, etc.) secondo procedure ordinarie operate dagli SPI attraverso il supporto tecnologico del SIL Sardegna.

È prevista infine la messa a regime dell’Osservatorio del Mercato del Lavoro, con il consolidamento della banca dati unificata e l’avvio della sperimentazione del sottosistema di monitoraggio delle politiche del lavoro.

Qualificare e finalizzare in termini di occupabilità e adattabilità gli interventi di politica attiva del lavoro, collegandoli alle prospettive di sviluppo del territorio

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L’obiettivo è sostenere processi di qualificazione e stabilizzazione dell’occupazione e di investimento sulle risorse umane per combattere ogni rischio di precarizzazione del mercato del lavoro e aiutare così uno sviluppo del sistema produttivo misurato sui fattori della qualità e dell’innovazione nella competizione sui mercati. Lo sviluppo del lavoro atipico apre in tal senso scenari sul fronte delle tutele e delle garanzie.

Nell’ambito delle misure per favorire la stabilizzazione e per combattere la precarizzazione dei rapporti di lavoro, considerato che il regime di aiuto della L.R. 36/98 cessa al 31.12.2006, verranno attivate nuove forme di incentivazione, con aiuti differenziati per categorie di lavoratori. In particolare si prevede di differenziare le agevolazioni concesse alle imprese erogando maggiori aiuti per l’assunzione e la stabilizzazione di donne e over 45. Tale azione verrà realizzata in armonia con i provvedimenti nazionali in materia di contenimento del costo del lavoro di prossima emanazione.

La Regione conferma il proprio impegno in favore delle stabilizzazioni occupazionali relative ai lavoratori socialmente utili, il cui stato di precarizzazione, superiore ad un decennio, necessita di interventi mirati che permettano, come in passato, di utilizzare appieno le risorse aggiuntive assegnate dallo Stato alla Sardegna a titolo di premialità.

Nell’ambito della flessibilità del mercato del lavoro, come previsto dall’art. 42 della L.R. 20/05, si darà attuazione a sistemi di protezione, finalizzati alla realizzazione di un sistema di tutele applicabili al lavoro, tra cui il sostegno all’attivazione di forme previdenziali integrative, in accordo con le parti sociali. In convenzione con istituti di credito operanti in Sardegna, verrà costituito un fondo di garanzia per favorire l’accesso al credito dei lavoratori temporanei. Inoltre, è prevista l’erogazione alle aziende di assegni di servizio per la copertura dei costi legati al riconoscimento dei diritti dei lavoratori dipendenti ai lavoratori flessibili (maternità, ferie, malattia ecc…).

Si proseguirà nella attivazione di programmi di inserimento lavorativo (tirocini e stage, Piani di Inserimento Professionale, etc.), nella progettazione di modelli e strumenti per la realizzazione di percorsi integrati per l’inserimento lavorativo (orientamento, formazione, stage, tirocini, apprendistato, etc.) e negli aiuti alla creazione di impresa e al lavoro autonomo (orientamento, formazione, servizi di accompagnamento, erogazioni di piccoli sussidi e prestiti d’onore, etc.).

Infine, la Regione intende indirizzare le legislazioni di settore (industria, commercio, artigianato, etc.), tramite accordi con le associazioni di categoria interessate, legando la concessione di contributi previsti dalle leggi di settore che incentivano investimenti, credito e occupazione, così come gli interventi sulla progettazione integrata, al perseguimento degli obiettivi occupazionali prioritari per l’intera regione, ad esempio promovendo le assunzioni di donne e lavoratori di oltre 45 anni.

Promuovere interventi mirati alle esigenze di specifici gruppi target

L’efficacia delle politiche del lavoro dipende sia dalla qualità della loro integrazione con quelle dell’istruzione, della formazione, dell’orientamento e delle politiche sociali, sia dalla capacità di affrontare in maniera differenziata, in funzione delle caratteristiche territoriali locali, i problemi rilevanti per specifici target.

Per contrastare la marginalità di alcuni soggetti nell’ambito del mercato del lavoro è richiesto un ulteriore rafforzamento delle politiche integrate e individualizzate volte all’inclusione socio-lavorativa, specialmente dei gruppi svantaggiati. In tale ambito si intende proseguire nello sviluppo di un sistema integrato di interventi in grado di coniugare flessibilità del mercato del lavoro, assistenza in caso di disoccupazione, sostegno alle fasi di transizione tra lavoro e lavoro, sviluppo occupazionale, sviluppo di competenze effettivamente utilizzabili e spendibili.

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Appare necessario quindi che si definisca un nuovo quadro di welfare to work per tutti coloro che affrontino periodi di transizione lavorativa, ridisegnando gli ammortizzatori sociali all’interno di un sistema coerente di politiche attive e passive, e promuovendo politiche per favorire la conciliazione tra tempi di lavoro e di vita. Il contributo previsto consentirà di affrontare problemi rilevanti per specifici target, assumendo l’approccio di azioni integrate per l’inserimento lavorativo come modalità prioritaria di intervento.

Per quanto riguarda i giovani, è prioritario sviluppare forme di alternanza tra scuola, formazione e lavoro dimostratesi in grado di aumentare i livelli formativi e di favorire l’inserimento occupazionale (cfr. par.istruzione e par. formazione).

L’invecchiamento attivo è da perseguire valorizzando le competenze dei lavoratori anziani, promuovendo forme di contrasto alla marginalizzazione e all’espulsione lavorativa a partire dalla riqualificazione delle competenze. Le priorità di intervento individuate sono:

- fornire opportuni incentivi ai lavoratori per rendere più attrattiva la loro permanenza nel mondo del lavoro e ai datori di lavoro perché assumano e/o mantengano in organico i lavoratori anziani;

- migliorare le condizioni e la qualità del lavoro;

- predisporre interventi personalizzati tesi a impedire l’uscita dal mondo del lavoro in caso di ristrutturazione/ridimensionamento del personale dell'impresa: servizi d'orientamento, formazione specifica, riqualificazioni esterne; il progetto pilota previsto per i lavoratori espulsi dai processi produttivi, potrà essere replicato, con i dovuti aggiustamenti, sulla base dei risultati ottenuti;

- politiche di apprendimento permanente per garantire le competenze necessarie per adattarsi alle evoluzioni del mercato del lavoro (vedi formazione permanente).

Per quanto riguarda le donne sono necessari interventi sia per favorire la partecipazione al mercato del lavoro, sia per contrastare le disparità nelle carriere e nelle retribuzioni. È necessario inoltre prestare particolare attenzione a politiche dedicate, orientate alla creazione d’impresa e lavoro autonomo. I servizi per la conciliazione dei tempi di vita con quelli di lavoro devono poter essere effettivamente disponibili e fruibili.

In relazione ai livelli dell’occupazione femminile saranno pertanto attivate azioni specifiche, valutando l’opportunità di istituire uno specifico fondo regionale, peraltro attualmente previsto dalla L.R. 26/2000 ad integrazione della Legge 215/92. Ancora, si proseguirà con l’erogazione di prestiti d’onore per le donne previsti nella Misura 3.11 del POR Sardegna.

Con riferimento alle azioni di conciliazione tra vita familiare e lavorativa le priorità di intervento sono:

- incentivi ai datori di lavoro pubblici e privati per sostenere azioni innovative nella riorganizzazione del lavoro: flessibilità dell’orario di lavoro – part-time – job sharing - lavoro a distanza – doppia presenza in particolari fasi della vita delle donne;

- introduzione dell’orario concentrato, dell’orario differenziato, dell’orario flessibile con la contestuale compensazione attraverso l’assunzione di supplenti o la sostituzione con colleghi disposti a fare straordinario in periodi particolarmente critici per le lavoratrici (vacanze estive e natalizie di figli minori, necessità della presenza in famiglia per garantire assistenza a familiari non autosufficienti);

- voucher, sotto forma di contributi, a favore di donne lavoratrici per agevolare l’accesso ai servizi di cura per i bambini (asili nido, scuola, materna, baby sitter, ecc.);

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- azioni di sostegno alle imprese che intendono attivare servizi di cura per le lavoratrici con figli minori a carico o con figli portatori di handicap;

- decentramento produttivo nel domicilio delle lavoratrici in determinate situazioni personali e attivazione di servizi di cura che possano prevedere l’accoglienza dei figli in azienda o convenzioni con cooperative per la cura dei bambini.

L’analisi della situazione occupazionale ha rilevato gli elevati differenziali di partecipazione al lavoro delle donne rispetto agli uomini. Inoltre, in Italia, il 13,5% delle donne smette di lavorare dopo aver partorito il primo figlio. Verrà quindi realizzato un progetto pilota di reinserimento nel mercato del lavoro dopo la maternità. Il progetto prevede l’individuazione di un tutor con funzioni di ascolto individuale delle donne che si assentano dal lavoro per congedi parentali. I dati sugli ostacoli al reinserimento dopo l’assenza saranno esaminati dal tutor che utilizzerà gli strumenti di conciliazione indicati al punto precedente per un percorso individualizzato di reinserimento.

L’integrazione sociale e lavorativa dei soggetti svantaggiati è promossa in particolare attraverso interventi multidimensionali e partenariali, nel quadro di un sistema di relazioni tra i diversi operatori interessati della scuola, della formazione professionale, del terzo settore, delle imprese e delle istituzioni locali. In tale ambito occorre anche incentivare l’attivazione di reti tra imprese, istituzioni, operatori di settore e condurre azioni di sensibilizzazione presso gli imprenditori in merito agli strumenti offerti dalle politiche attive.

Con riferimento alla cooperazione sociale, l’approvazione del Dlgs n. 155/2006 attuativo della legge delega n. 118/2005 sull’impresa sociale, pone la questione di un’urgente rivisitazione della L.R. 16/97 nel suo complesso, per consentire una sua armonizzazione con gli strumenti legislativi nazionali. In questa stessa ottica deve collocarsi la revisione dell’intero sistema di incentivazione. L’adeguamento normativo deve tenere anche conto della L.R. 23/2005 che recepisce e regolamenta in Sardegna la L.328/2000, relativa al riordino del sistema socio-assistenziale.

Con riferimento alle norme per il diritto al lavoro dei diversamente abili, verranno decentrati alle Province gli adempimenti relativi alla concessione dei benefici di cui all’art. 13 della L. 68/1999.

Nell’ambito dell’Iniziativa Comunitaria Equal, si procederà alla validazione delle sperimentazioni in corso e al trasferimento dei caratteri distintivi del programma e delle buone prassi alle politiche ordinarie e alla nuova programmazione del FSE. Infatti, il sistema Equal, ormai ampiamente sperimentato, consentirà di operare con nuovi approcci di processo e di prodotto per favorire l’inclusione socio-lavorativa delle fasce deboli del mercato del lavoro, secondo la logica del partenariato tra soggetti pubblici e privati. Questo, oltre a favorire una maggiore integrazione tra i soggetti del mercato, aprirà processi di contaminazione positiva tra le politiche del lavoro, sociali e di sviluppo locale.

Fra le misure integrate per i soggetti svantaggiati sarà finanziata la prosecuzione dell’attività dei Cesil.

Nell’ambito delle azioni di accompagnamento all’inserimento o al reinserimento nel mercato del lavoro delle persone svantaggiate, ivi compresi i disabili, la Regione Sardegna intende proseguire nello sviluppo di interventi diretti ad implementare le opportunità lavorative e sostenere i costi del lavoro, così da favorire percorsi verso la piena autonomia, svincolati dal concetto di assistenzialità, anche mediante l’utilizzo di fondi autonomi regionali. In tale contesto, oltre al finanziamento dei piccoli sussidi (per l’avvio di nuove imprese e/o l’inserimento in cooperative sociali e progetti di eccellenza), si inseriscono progetti sperimentali finalizzati ad alcune categorie svantaggiate che potranno inserirsi in un percorso di inserimento lavorativo oppure realizzare forme di auto-impiego e creazione di impresa.

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Tale proposta tiene conto di diversi fattori che costituiscono altrettanti vincoli e opportunità:

- la presenza di importanti crisi di strutture produttive che stanno generando fenomeni di disoccupazione;

- il ritardato sviluppo di settori considerati trainanti;

- l’attivazione di risorse significative destinate alle fasce deboli del mercato del lavoro;

- l’attivazione dei piani integrati territoriali che destinano significative dotazioni economiche e finanziarie allo sviluppo;

Queste condizioni obbligano i proponenti dei progetti sperimentali a tener conto di due importanti variabili:

- il dover agire in un contesto di crisi occupazionale per facilitare l’incontro domanda-offerta;

- la non sovrapposizione agli attuali strumenti e progetti in corso.

Le iniziative sopra descritte potranno trovare capienza nell’ambito della L.R. 24 febbraio 2006 n.1 (Legge Finanziaria 2006), destinata alla realizzazione di un Programma di azioni sperimentali per l’indennità di inserimento di inoccupati e disoccupati, in attuazione dell’art. 43 della L.R. 5 dicembre 2005, n. 20.

Emersione e lotta alle irregolarità

La politica regionale contribuisce all’obiettivo territoriale di emersione e contrasto delle irregolarità (specie sul lavoro) con un approccio trasversale di mainstreaming, sia dando vita ad interventi volti a sviluppare, nei diversi contesti, la cultura della legalità e del rispetto delle regole, sia predisponendo strumentazioni differenziate e flessibili a seconda delle caratteristiche che l’irregolarità assume nei diversi contesti territoriali. Ciò attraverso:

- l’identificazione di aree territoriali caratterizzate da omogeneità economico-sociale;

- lo sviluppo di approcci integrati, capaci di attivare modalità di intervento differenziate e convergenti;

- il coinvolgimento di un ampio spettro di attori sociali, economici, e istituzionali.

Nell’impostazione della politica regionale, assume rilevanza la piena utilizzazione di strumenti già disponibili per il contrasto al lavoro grigio/nero sia nel campo degli appalti che degli aiuti alle imprese11. L’efficacia di tale azione di accompagnamento è assai favorita e condizionata dall’efficienza della Pubblica Amministrazione nell’erogazione di servizi ai cittadini e alle imprese.

Migliorare la qualità del lavoro e sostenere la mobilità geografica e professionale

Si intendono sviluppare azioni a sostegno della mobilità geografica e professionale per l’acquisizione e lo scambio di competenze e per l’inserimento nel sistema produttivo regionale, anche attraverso l’aumento della disponibilità e della qualità degli strumenti dei tirocini e dell’orientamento. In tale ambito si proseguirà con il finanziamento del Programma Master & Back.

11 Quali ad esempio il Documento Unico di Regolarità Contributiva.

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3.2. Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione tecnologica per la competitività

3.2.1. Ricerca scientifica e innovazione tecnologica


I dati riferiti alla spesa per R&S (in % sul PIL) relativi all’anno 2003 mostrano in Sardegna un trend di crescita simile a quello del Mezzogiorno e dell’intero Paese. Come per queste due aree, tuttavia, la quota totale della spesa per R&S sul PIL (Sardegna 0,70%, Mezzogiorno 0,78%, Italia 1,14%) registra valori ancora lontani dagli obiettivi posti dalla strategia di Lisbona (3% di spesa, di cui 2/3 provenienti dal settore privato).

Nell’Unione Europea il dato corrispondente è pari all’1,9% del Pil, negli Stati Uniti 2,7% e in Giappone 3%. Il numero di ricercatori per mille lavoratori in Italia è il più basso d'Europa (2,9 contro la media UE di 5,4) e il valore corrispondente per la Sardegna è pari a 1,6. Negli Stati Uniti il numero sale a 8,1, mentre in Giappone è di 9,3 (European Commission, Key Figures 2003-2004). Il numero di brevetti registrati nell’anno 2002 allo European Patent Office per milione di abitanti è pari a 9 per la Sardegna, a 12 per il Mezzogiorno e a 83 per l’Italia.

La componente pubblica della spesa per R&S in Sardegna ha un incidenza superiore (0,65%) rispetto a quella che si registra nel Mezzogiorno (0,56%), nel Centro-Nord (0,59%) ed in Italia (0,58%) e viceversa la Sardegna mostra valori nettamente più bassi (0,06%) rispetto al Mezzogiorno (0,22%), al Centro-Nord (0,64%) ed all’Italia (0,54%) relativamente alla spesa in R&S delle imprese.

Le imprese sarde denotano quindi scarsa propensione all’innovazione, bassa percezione del valore competitivo della tecnologia e della ricerca e, di conseguenza, insufficiente capacità di formulare fabbisogni. Questo si traduce in:

- una ridotta capacità di attrazione degli investimenti esteri (15° posto tra le Regioni italiane);

- una limitatissima capacità di esportare prodotti ad elevata e crescente produttività (18° posto tra le Regioni italiane), con una caduta vertiginosa della competitività dell’economia sarda negli ultimi cinque anni e la perdita di ben 6 posizioni.

Il sistema pubblico della ricerca scientifica e tecnologica è costituito in Sardegna da:

- Enti nazionali - Università, CNR, Inaf – Istituto nazionale di astrofisica, INFN – Istituto nazionale di fisica nucleare, INFM – Istituto nazionale di fisica della materia;

- Enti e Organismi regionali - Agris – agenzia regionale per la ricerca in agricoltura, Polaris – Parco scientifico e tecnologico, Porto Conte ricerche;

- 15 centri di ricerca a partecipazione pubblico-privata - CRS4, Neuroscienze Pharmaness, Shardna, Hydrocontrol, Parco Genos, Saras Ricerche e Tecnologie, Akhela, Porto Conte Ricerche, Fondazione IMC, Cirspe Sardegna, Cifra, Biotecne, INBB, Promea, ASRIS.

Il sistema regionale della ricerca mostra un potenziale vantaggio competitivo da mettere a frutto, la concentrazione di risorse e competenze in precise filiere scientifico-tecnologiche (principalmente in alcuni ambiti dell’ICT, nelle biotecnologie applicate alla farmacologia e alla genetica, nella biomedicina), ma anche alcuni tratti caratteristici negativi per la modifica dei quali occorre impostare specifiche strategie.

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In primo luogo, è evidente la scarsa capacità di mettere in rete i centri di ricerca pubblici e le università con il mondo imprenditoriale, anche a causa delle ridotte dimensioni delle imprese locali. Il sottodimensionamento, accanto alla difficoltà di realizzare consorzi di imprese o alleanze imprenditoriali a vario titolo, limita la capacità del sistema di effettuare investimenti in ricerca e innovazione e determina la bassa competitività delle imprese locali. Tutto ciò conferma l’importanza dell’intervento pubblico per sostenere, all’interno delle PMI, l’innesco di un processo virtuoso di ricerca, innovazione e conseguente aumento di competitività.

Una recente indagine del MIUR nelle Regioni meridionali evidenzia le seguenti criticità sia sul versante dell’offerta che su quello della domanda:

- l’offerta è connotata da una netta predominanza di Enti e strutture di natura pubblica e di origine accademica, il cui orientamento predominante è di fare ricerca per produrre conoscenze da proporre nel confronto interno alla comunità scientifica allargata. Il mercato di riferimento per questi Enti è rappresentato dalle risorse pubbliche (nazionali, comunitarie e regionali) disponibili sui programmi di R&S, e non tanto dalla domanda dei soggetti imprenditoriali che devono vincere la sfida della competitività sui mercati;

- la domanda è rappresentata per lo più da tante piccolissime, piccole e (alcune) medie imprese, destrutturate, con una cultura industriale approssimativa e con un debolissimo posizionamento sul mercato, tanto che il loro raggio d’azione è spesso soltanto locale. La domanda di servizi scientifico-tecnologici da parte di questo tessuto produttivo è quasi inesistente. Più che di domanda si può parlare di fabbisogno inespresso e insoddisfatto, perché mancano nei diversi contesti locali le competenze in grado di interpretarlo e di orientare conseguentemente i soggetti imprenditoriali nelle loro scelte. Le imprese per innovare aggiornano i macchinari e le attrezzature, mentre sono poco propense a utilizzare i servizi delle strutture scientifiche esistenti sul loro territorio.

Un’altra indagine, che ha riguardato circa 1/3 dei soggetti che – a livello nazionale - dichiarano di operare nel settore dei servizi per l’innovazione e per il trasferimento tecnologico, conferma che la domanda di servizi espressa dalle imprese è costituita prevalentemente dalla richiesta di assistenza all’acquisizione di finanziamenti pubblici e alla compilazione di business plan e che l’offerta si sostanzia prevalentemente in servizi di brokeraggio e di assistenza nella ricerca di competenze e finanziamenti. I servizi meno diffusi sia nell’ambito della domanda che dell’offerta sono quelli legati alla progettazione e allo sviluppo di prodotti e processi.

Le risultanze dell’aggiornamento della valutazione intermedia del PON, invece, hanno fatto emergere i seguenti aspetti:

- anche se si sta diffondendo nelle imprese meridionali l’orientamento verso l’attività di R&S (quasi il 20% delle imprese che hanno avuto accesso alle agevolazioni del D. Lgs. 297/99 non aveva precedenti esperienze di ricerca), la maggior parte delle imprese che ha fruito dell’aiuto sono ancora le grandi imprese. Infatti la partecipazione di PMI si ferma al 40% circa del totale;

- la potenzialità dei servizi di ricerca erogabili dai soggetti scientifici presenti sul territorio è nota solo ad una minima parte delle imprese locali;

- i servizi erogati da personale qualificato, in grado di leggere non soltanto dal punto di vista tecnologico un contesto aziendale, consentono di sensibilizzare gli attori industriali ed indurre a comportamenti innovativi costanti e strategicamente orientati (questo è l’esito che scaturisce dall’esperienza degli audit scientifico-tecnologici, realizzati a valere sulla Misura I.2 del PON 2000-2006);

- è necessario incentivare la creazione dei partenariati tra sistema scientifico e sistema produttivo. Infatti, le collaborazioni tra università ed imprese avviate con interventi

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cofinanziati in ambito PON tendono a consolidarsi e a reiterarsi anche dopo il completamento degli interventi).


L’obiettivo dell’attuale Strategia Regionale per l’Innovazione (SRI) è innanzitutto quello di superare la particolare debolezza nel settore della Ricerca e Sviluppo Tecnologico (RST); riconoscendo un ruolo centrale alla competitività, e ponendo la ricerca e lo sviluppo tecnologico al servizio della crescita economica, dell’occupazione e della coesione sociale.

Ciò si traduce nella necessità di impostare la strategia regionale lungo tre assi principali di interventi:

- miglioramento degli indicatori quantitativi della R&S sarda (numero di laureati, investimenti in R&S, numero di brevetti);

- orientamento delle attività di R&S verso la competitività delle imprese e l’occupazione;

- raccordo dell’alta formazione con le attività di ricerca applicata e le esigenze del tessuto produttivo locale.

Si sta pertanto puntando alla valorizzazione del know-how del sistema della ricerca e alla sua apertura verso il territorio, in coerenza con il quadro delle politiche europee per l’innovazione. Per sfruttarne appieno le potenzialità si vuole integrare la formazione avanzata con la ricerca applicata e con i fabbisogni che emergono dalle imprese e dal mercato del lavoro.

La SRI, in coerenza con gli indirizzi strategici del Consiglio Europeo di Lisbona, può essere sinteticamente articolata nelle seguenti azioni prioritarie:

- riassetto e ri-definizione del sistema ricerca in Sardegna, attraverso la nuova legge regionale sulla ricerca, la ridefinizione della mission del Consorzio 21 e l’avvio di partenariati strategici con gli altri attori della ricerca locale (rapporto di cooperazione stabile e operativo con le Università, i Centri di Ricerca e le Imprese regionali che produce già importanti risultati12), con il MUR e con altre Regioni (Programma “Gemellaggi” del PON ATAS per la condivisione e il trasferimento reciproco di buone pratiche e la costruzione di specifici progetti di cooperazione);

- investimenti infrastrutturali per le attività di ricerca scientifica anche attraverso il potenziamento dei Centri del PST Polaris, e l’allestimento dei centri di competenza;

- realizzazione di centri di competenza e laboratori tecnologici nei settori strategici dell’economia regionale per il trasferimento nei processi di produzione e nei prodotti di conoscenze tecniche e risultati della ricerca, quali ad esempio i nuovi Laboratori di Ricerca della Facoltà di Ingegneria dell’Università di Cagliari, che saranno attrezzati per ospitare Centri di Competenza e Laboratori Tecnologici a servizio delle imprese.;

- creazione di distretti tecnologici nei settori in cui sono presenti contestualmente competenze scientifiche e attività di ricerca di eccellenza, in grado di attrarre investimenti esterni e cluster di imprese innovative che operano sui mercati internazionali (es. biomedicina, ICT);

- realizzazione di programmi e progetti di ricerca scientifica, a totale finanziamento pubblico, nei settori strategici dell’economia regionale;

12 Progetto CyberSar, Progetto Filiera del Vino, Programma Master and Back, Laboratori del Distretto della Biomedicina, avvio imminente

del Distretto dell’ICT, etc

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- formazione di risorse professionali a elevata specializzazione nei settori strategici dell’economia regionale e inserimento nel sistema delle imprese;

- creazione di strutture di interfaccia tra domanda e offerta di innovazione;

- analisi della domanda di innovazione delle singole imprese e per i settori strategici dell’economia regionale attraverso la realizzazione di audit tecnologici e la creazione di osservatori tecnologici;

- realizzazione e attuazione di strumenti integrati di incentivazione per sostenere le imprese nell’adozione dell’innovazione;

- realizzazione e attuazione di strumenti integrati per la promozione, la valutazione, l’assistenza tecnica alla definizione del business plan e i servizi allo start-up di imprese innovative.

Sono inoltre state avviate azioni per aumentare la dotazione di capitale umano di eccellenza: programma per visiting professor e visiting scientist; avvio di Scuole di Alta Formazione (Master, Summer School, etc.) da attivare in Sardegna in alcuni settori strategici per l’economia regionale (Economia del Turismo, Biomedicina e Tecnologie della Salute, ICT); programma strategico per incrementare il numero dei laureati in Sardegna che prevede il potenziamento delle strutture didattiche, scientifiche e residenziali delle due Università sarde di Cagliari e Sassari e l’erogazione di prestiti d’onore agli studenti universitari per poter frequentare i corsi di laurea; programma Master and Back per la formazione post-laurea dei giovani laureati sardi anche attraverso tirocini e stage in centri di ricerca di eccellenza internazionali.

3.2.1.3. Strategie e priorità di attuazione 2007- 2013

L’obiettivo specifico di migliorare e aumentare gli investimenti nella RST si inquadra nelle linee guida della strategia comunitaria per il periodo 2007-2013 della politica di coesione a sostegno della crescita e dell’occupazione, partendo dalla considerazione che la competitività delle imprese europee dipende essenzialmente dalla loro capacità di introdurre prima possibile sul mercato le nuove conoscenze. Questa capacità viene rafforzata grazie all’aiuto pubblico per la RST, in cui rientra il sostegno fornito alle imprese quando ciò sia giustificato dalle condizioni dell'economia e del mercato. L’aiuto pubblico per la RST può essere giustificato anche da questioni quali la proprietà dei risultati della ricerca e la necessità di raggiungere una massa critica in determinati settori di ricerca.

Nell’attuare la politica regionale si deve tener conto della natura specifica della RST, e in particolare della necessità di una stretta interazione tra le diverse parti in causa per favorire la creazione di poli di eccellenza onde raggiungere la massa critica. Gli interventi nel settore della RST devono essere allineati con la politica dell’UE in materia e con le esigenze delle regioni interessate. Dal punto di vista metodologico, ci si deve basare su un’impostazione analitica solida, come le previsioni sull’uso di indicatori, i brevetti per quanto riguarda le risorse umane, l’ubicazione degli istituti di ricerca pubblici e privati e l’esistenza di gruppi di imprese innovative.

Gli orientamenti comunitari in materia di RST sono quindi i seguenti:

- rafforzare sia la cooperazione tra le imprese che quella tra le imprese e gli istituti pubblici di ricerca/di istruzione superiore incentivando la creazione di gruppi di eccellenza regionali e transregionali;

- sostenere le attività di RST presso le PMI e consentire alle PMI di accedere ai servizi di RST degli istituti di ricerca finanziati dallo Stato;

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- appoggiare le iniziative regionali di natura transfrontaliera e transnazionale volte a rafforzare la collaborazione e la capacità in materia di ricerca nei settori prioritari della politica pertinente dell’UE;

- sviluppare ulteriormente la capacità di R&S, segnatamente le ICT, le infrastrutture di ricerca e il capitale umano, nelle zone ad alto potenziale di crescita.

Per sfruttare appieno le potenzialità della ricerca in Sardegna è indispensabile integrare la formazione avanzata con la ricerca applicata e soprattutto con i fabbisogni che emergono dalle imprese e dal mercato del lavoro. In base a ciò le politiche si orientano su due obiettivi specifici:

- rafforzare le capacità regionali di RST (quindi agire sull’offerta di RST, ossia i soggetti che producono ricerca, quali Università, Centri di ricerca e imprese particolarmente innovative);

- rafforzare l'innovazione e il trasferimento tecnologico (agire sia sulla domanda di RST, ossia imprese innovatrici, e sia sull’incontro di domanda e offerta).

Rafforzamento delle capacità regionali di RST

La capacità di ricerca della regione verrà rafforzata intervenendo in primo luogo sulle aree strategiche e sugli obiettivi regionali di sviluppo, in secondo luogo mediante interventi infrastrutturali, infine incentivando lo sviluppo di capitale umano innovativo.

Le aree scientifiche e tecnologiche di punta e con competenze distintive consolidate, considerate strategiche, sono in particolare:

- la biomedicina e le tecnologie per la salute (sistemi di drug delivery intelligente, diagnostica in tempo reale, nuovi materiali biocompatibili, breakthroughs nella lotta contro il cancro, ricostruzione e coltivazione di tessuti, sistemi impiantabili, ecc.);

- le biotecnologie e le nanobiotecnologie (biotecnologie agroalimentari, per la protezione dell’ambiente, per la salute, biotecnologie applicate ai processi industriali);

- le Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione, con particolare riferimento al DMT (Digital Media Technologies), al X Internet ed a tutti i processi di applicazione industriale, nei servizi e nella Pubblica Amministrazione;

- l’energia e l’ambiente.

Le priorità di intervento per il rafforzamento delle capacità regionali di RST, sono:

- realizzazione di programmi e progetti di ricerca scientifica, a totale finanziamento pubblico, nelle aree strategiche dell’economia regionale anche attraverso la creazione di nuovi laboratori di ricerca e l’attrazione di ricercatori di riconosciuta eccellenza internazionale;

- potenziamento della capacità di ricerca e sviluppo del sistema locale, qualificandola e concentrandola sulle aree a maggiore potenzialità distintiva e favorendo soprattutto forme che assicurino una crescente propensione alla progettualità ed alla spesa da parte dei privati;

- interventi per favorire la partecipazione finanziaria privata a grandi progetti di ricerca e sviluppo (cofinanziamento pubblico, forme di venture capital, ecc.);

- internazionalizzazione del sistema innovativo regionale, sia nei segmenti più qualificati del sistema delle imprese che delle istituzioni pubbliche di ricerca e dei centri di ricerca pubblici e privati, favorendo le collaborazioni, gli scambi di esperienze e di risorse umane, la partecipazione comune a progetti transnazionali.

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Sebbene non previsti dall’obiettivo Competitività della nuova politica di coesione, a causa delle forti carenze ancora presenti in Sardegna si rendono necessari anche gli interventi strutturali, sia come disponibilità di spazi attrezzati che come infrastrutture e reti in senso ampio.

Le priorità di intervento sono:

- realizzazione di infrastrutture e reti per le attività di ricerca scientifica anche attraverso il potenziamento dei Centri del PST Polaris;

- interventi infrastrutturali di filiera nel campo dell’RST, compresa la disponibilità per imprese e centri di ricerca di apparecchiature e strumentazione avanzata, purché tali interventi siano direttamente funzionali agli obiettivi di crescita economica regionale;

- interventi infrastrutturali per la creazione e lo sviluppo di centri di eccellenza e di strutture di interfaccia (poli del parco tecnologico, centri di alta competenza scientifica, ecc.);

- interventi infrastrutturali per lo sviluppo di distretti tecnologici nei settori in cui sono presenti contestualmente competenze scientifiche e attività di ricerca di eccellenza in grado di attrarre investimenti esterni e cluster di imprese innovative che operano sui mercati internazionali (es. biomedicina);

- creazione dei laboratori tecnologici nei settori strategici dell’economia regionale, promossi congiuntamente da imprese private e centri di ricerca, per il trasferimento nei processi di produzione e nei prodotti di conoscenze tecniche e risultati della ricerca scientifica (es. biomedicina, biotecnologie e nanobiotecnologie, ICT, energia e ambiente, etc.);

- realizzazione dei nuovi Laboratori di Ricerca della Facoltà di Ingegneria dell’Università di Cagliari, della Clinica Veterinaria e della relativa Azienda Sperimentale dell’Università di Sassari; realizzazione, attraverso il Progetto CyberSar (finanziato nell’ambito del PON Ricerca), della rete di sistemi di calcolo ad alte prestazioni (grid computing).

Per sostenere il capitale umano innovativo si interverrà con insieme specifico di azioni e metodologie formative orientate alla diffusione della cultura dell’innovazione, sia con riferimento alle esigenze del sistema economico, sia al sistema sociale nel suo complesso e sulla valorizzazione di tale capitale nelle imprese.

Le priorità di intervento per lo sviluppo del capitale umano innovativo sono:

- incentivazione dell'alta formazione: master, stage, tirocini, corsi di specializzazione, attivazione di collegamenti e interscambi con centri di ricerca ed università estere;

- potenziamento della ricerca universitaria attraverso le due linee prioritarie della premialità orientata ai risultati e della internazionalizzazione della ricerca e formazione universitaria

- inserimento, anche temporaneo, di risorse professionali a elevata specializzazione nel sistema delle imprese, con l’obiettivo di elevarne la capacità innovativa attivando reali processi di trasferimento e diffusione delle conoscenze, anche tramite collegamenti con imprese estere.

Rafforzare l'innovazione e il trasferimento tecnologico

La politica regionale dell’innovazione tecnologica dedicata a sviluppare la domanda di RST da parte delle imprese, dovrà essere ispirata ad una concentrazione selettiva degli interventi che indirizzi gli stessi verso aree integrate di ricerca - saper fare innovativo - cultura imprenditoriale, evitando la dispersione di risorse e favorendo il raggiungimento della necessaria massa critica.

A partire dai raggruppamenti, anche territoriali, di competenze ed imprenditorialità innovativa, dovranno essere facilitati i trasferimenti di know how, capitale umano e strumenti finanziari di

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sostegno verso le aree regionali e verso i settori a più bassa intensità di RST, col fine di favorire la loro capacità di assorbire la cultura dell’innovazione e generare forme sempre più diffuse di crescita autopropulsiva.

Saranno poste in essere azioni volte a far incontrare domanda e offerta di RST, facilitando l’accesso delle imprese all’innovazione e creando le reti che offrano opportunità e spazi, reali e virtuali, per tale incontro.

Le priorità di intervento per facilitare l’accesso all’innovazione sono:

- creazione di una rete regionale per l’innovazione, a disposizione di tutte le imprese per intraprendere reali percorsi di innovazione e concepita come interfaccia unica ”one stop shop” per l’impresa;

- creazione degli ILO (Industrial Liaison Office) quali strutture di interfaccia tra Università-imprese;

- creazione dei centri di competenza nei settori strategici dell’economia regionale (es. biodiversità, filiera del vino, ambiente, ICT, etc.), promossi congiuntamente da imprese private e centri di ricerca, per il trasferimento nei processi di produzione e nei prodotti di conoscenze tecniche e risultati della ricerca scientifica;

- cooperazione tra le imprese e le istituzioni pubbliche di ricerca/istruzione/formazione, incentivando lo sviluppo ed il consolidamento dei cluster innovativi territoriali che avranno raggiunto livelli di eccellenza o si approssimino ad essi;

- voucher tecnologici per le imprese finalizzati alla realizzazione di audit tecnologici e alla formulazione dei relativi progetti di adozione/fattibilità delle necessarie innovazioni (la realizzazione dei progetti sarà finanziata sulla base dei risultati della fattibilità);

- sostegno all’avvio di nuove iniziative imprenditoriali innovative, anche di spin-off, utilizzando modelli ed esperienze di successo realizzate in altre Regioni;

- azioni per l’attrazione di imprese esterne prioritariamente nei settori della Biomedicina e dell’ICT;

- sviluppo di servizi finanziari innovativi a sostegno delle attività di RST (seed capital, venture capital, etc.).

Le azioni più direttamente orientate alle imprese, e in particolar modo alle PMI, saranno attivate soprattutto attraverso strumenti di incentivazione finanziaria. Si tratta di sostenere le attività di RST delle piccole imprese, con un approccio di tipo “comune”, che favorisca l’innovazione di filiera/cluster/gruppo ed il superamento dei nodi critici che limitano le potenzialità innovative del sistema imprenditoriale sardo.

Sul piano dell’incentivazione all’innovazione nelle PMI, si segnalano le seguenti priorità di intervento:

- interventi agevolativi comuni a più imprese, secondo una logica di condivisione delle competenze e diffusione del know how prodotto (finanziamento di progetti cluster, finanziamento di centri di ricerca pubblici per il supporto scientifico e gruppi di imprese, ecc.);

- realizzazione e attuazione di strumenti integrati di incentivazione per sostenere le imprese (singole o associate) nell’adozione di innovazioni tecnologiche, organizzative e di mercato. Tali strumenti, che sono stati sperimentati in ambito nazionale attraverso i PIA (Pacchetti Integrati di Agevolazioni), consentono alle imprese di effettuare contestualmente e in maniera integrata differenti tipologie di investimenti (ricerca, formazione, impianti, etc.);

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- interventi per promuovere gli spin off e la creazione di imprese innovative.

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3.2.2. Società dell’informazione

4.2.2.1 Analisi della situazione attuale

Recenti dati ISTAT, resi disponibili nel 2006 e relativi a indicatori statistici riferibili alla società dell’informazione, descrivono la situazione della Sardegna come caratterizzata da una evidente potenzialità, che non riesce tuttavia a tradursi in un organico e coerente quadro di sviluppo. Una situazione cioè che segnala la presenza delle condizioni minime necessarie per poter progettare strategie di sviluppo fondate ed ambiziose ma, nello stesso tempo, non fornisce alcuna garanzia sulla stabilità dei risultati raggiunti.

In questo settore la Sardegna presenta indicatori più favorevoli rispetto a quasi tutte le regioni del mezzogiorno e, in alcuni casi, superiori anche ad alcune regioni del centro nord.

Più in particolare è possibile considerare i dati relativi all’utilizzo di Internet. Con una media nazionale del 31,8 % la Sardegna raggiunge il 31,2% e precede, oltre a tutte le regioni del mezzogiorno, anche la Liguria.

Se concentriamo l’attenzione sull’industria è possibile osservare una diffusione di servizi di larga banda (imprese con almeno 10 addetti) che raggiunge il 54,5% a fronte di una media nazionale del 58%. Anche in questo caso oltre alle regioni del mezzogiorno (ad esclusione della Sicilia) la Sardegna precede regioni di forte industrializzazione quali le Marche e l’Umbria.

A tale disponibilità di servizi di interconnessione non corrisponde tuttavia una analoga capacità di utilizzo. Infatti, una statistica relativa alle imprese che posseggono un sito web mostra che, con una media nazionale del 57% (che quindi coincide con il dato relativo alla disponibilità di larga banda) la Sardegna raggiunge soltanto il 44,6% ed è seguita solo da altre quattro regioni. Ciò significa che alla disponibilità tecnologica non corrisponde una adeguata competenza d’uso capace di tradurre le opportunità tecnologiche in servizi innovativi. Ciò è tanto più significativo considerando le potenzialità innovative che le tecnologie ICT possono fornire ai sistemi produttivi.

Analoga considerazione sulla separazione tra disponibilità delle tecnologie e capacità d’uso può essere svolta se consideriamo i dati relativi alla pubblica amministrazione. Qui le statistiche dei PC per dipendente pubblico indicano per la Sardegna un dato dell’ 86,6%, inferiore soltanto a quello del Veneto e nettamente superiore alla media nazionale che è del 67,4%. Peggiori sono i dati relativi alla connettività: solo il 26% dei comuni Sardi dichiara di possedere accesso ad internet in banda larga indipendentemente dalla tipologia di connessione utilizzata. La media nazionale è nettamente superiore ed è pari a circa il 33%.

Se dal numero di PC e dalla connettività spostiamo la nostra attenzione sui dati relativi ai servizi innovativi disponibili, abbiamo che, in linea con la media nazionale, più del 96% dei comuni sardi possiede un sito istituzionale, ma solo il 67,9% consente di scaricare moduli on-line (media nazionale: 87,1%) e solo il 28,6% fornisce informazioni con qualche livello di interattività (media nazionale: 45,8%).

Tali dati forniscono importanti elementi di riflessione per orientare la strategia 2007-2013 e confermano la necessità di procedere ad uno sviluppo della società dell’informazione basato non soltanto sulla condizione abilitante della realizzazione delle infrastrutture, ma anche sulla promozione della capacità d’uso e dell’orientamento all’innovazione delle imprese, della pubblica amministrazione e dei cittadini.

4.2.2.2 Strategie e priorità 2000 - 2006

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L’attuale strategia della Regione in quest’ambito trae origine dalla “Strategia per lo sviluppo della Società dell’Informazione”, adottata dalla Giunta Regionale (Deliberazione 13/28 del 29.04.2003) e approvata dal Gruppo di Lavoro “Società dell’Informazione” del Comitato di Sorveglianza del QCS.

Gli strumenti di finanziamento per la diffusione delle Tecnologie dell’Informazione e delle Telecomunicazioni (TIC) sono il POR 2000-2006 (e, in particolare, le Misure 6.3 FESR, per 94,660 MEuro, 6.4 FSE per 24,056 MEuro e 3.18 FSE per 17,578 MEuro) e l’APQ Società dell’Informazione (per 55,226 MEuro più 35,360 MEuro il primo Atto Integrativo e 25,000 MEuro il secondo Atto Integrativo).

La strategia è stata recentemente riorientata attraverso piani d’azione specifici definiti da apposite Deliberazioni della Giunta Regionale e riferiti ai seguenti temi:

- Rete Telematica Regionale;

- Sistema informativo dell’Amministrazione Regionale;

- Sistema Informativo della Sanità Regionale;

- Sistema Informativo degli Enti Locali;

- Diffusione della Società dell’informazione in tutto il territorio della Sardegna (Sardegna all digital).

Nell’ambito di ognuno di questi temi sono stati realizzati, o sono in corso di realizzazione, rilevanti progetti di innovazione.

Il Sistema della Rete Telematica Regionale

Gli interventi previsti, che si concluderanno entro il 2006, consistono prevalentemente nella realizzazione della rete telematica regionale per collegare la maggior parte degli uffici dell’amministrazione. Tale rete utilizzerà infrastrutture di comunicazione già di proprietà della regione, realizzando significative economie, ed è previsto il suo ampliamento per fornire servizi di interconnessione a tutti gli uffici della regione ed agli enti locali.

Il Sistema informativo dell’Amministrazione regionale

In tale ambito sono in fase avanzata di realizzazione alcuni interventi, quali: il Centro Servizi Regionale (CSR); il Sistema Informativo di Base dell’Amministrazione Regionale (SIBAR), per lo svolgimento delle funzioni operative della struttura burocratica, e la realizzazione di un sistema contabile integrato e di un sistema di gestione delle risorse umane; il Sistema Informativo Territoriale Regionale (SITR); il Sistema Integrato per la Gestione dei Beni Ambientali e Culturali; il Sistema Statistico Regionale (SiStaR) per l’acquisizione, l’analisi, l’elaborazione e la distribuzione delle informazioni statistiche di carattere socio-economico; il Sistema Informativo Lavoro (SIL) per la gestione dei nuovi servizi per l’impiego; il Sistema Informativo dell’agricoltura regionale (LAORE); i Centri di Acquisto territoriali (CAT).

Il Sistema informativo della Sanità

In questo ambito la Regione sta realizzando un quadro organico e coerente di interventi quali: il sistema di gestione dell’anagrafe sanitaria regionale (Anags) che garantisce la coerenza con le anagrafi comunali e con gli archivi dell’anagrafe tributaria; la generazione e la consegna a tutti i cittadini sardi aventi diritto della tessera sanitaria (TESSERA), in attuazione di una specifica convenzione tra questa amministrazione regionale e l‘Agenzia delle Entrate che, con disposizione del Ministero dell’Economia n.21 063/E del 12.12.2003 ha avuto l’incarico della “regia operativa” di tale intervento; la messa in Rete dei Medici di Medicina Generale e Pediatri di libera scelta, delle farmacie e dì tutti i punti di erogazione dei servizi sanitari e sociosanitari (pubblici e privati); un sistema di gestione dei servizi assistenziali (SERAS). finalizzato a

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sostenere i processi di miglioramento della qualità dei servizi, a favorire l’analisi epidemiologica e dei bisogni di salute, a facilitare l’accesso ai servizi, a monitorare l’appropriatezza clinica e organizzativa delle prestazioni erogate, a sviluppare sistemi di archiviazione dei dati sanitari.

Il Sistema informativo degli Enti Locali

È in corso di realizzazione il sistema “Comunas”, volto ad offrire i servizi di e-Government da parte degli Enti Locali sia mediante la realizzazione di infrastrutture sia tramite esplicito sostegno alle attività degli Enti stessi con particolare riferimento ai piccoli comuni, attraverso il riuso, ove possibile, di soluzioni già realizzate o in fase di realizzazione sia in ambito regionale che nazionale. In tale ambito sono stati anche avviati servizi di supporto allo sportello unico per le imprese (Suap). Procede di pari passo la realizzazione sul territorio di centri locali di supporto professionale ai piccoli comuni organizzati a livello provinciale.

La Sardegna All Digital

É in via di realizzazione un intervento per rendere disponibile la banda larga nelle aree servite da centrali già connesse con dorsali in fibra ottica ma non attrezzate per la distribuzione dell’ADSL al pubblico. Una seconda iniziativa, già in corso di definizione, prevederà l’esecuzione di specifici interventi di infrastrutturazione in fibra ottica per il collegamento a banda larga di centrali aggiuntive rispetto a quelle comprese nel precedente intervento, al fine di promuovere l’attivazione di servizi di connettività a banda larga per le rispettive aree del territorio regionale. Nell’ambito della diffusione della società dell’informazione sul territorio regionale, sono stati inoltre realizzati importanti sistemi di portali relativi sia ai servizi della amministrazione regionale, sia alla digitalizzazione e pubblicazione di contenuti culturali, artistici, musicali, iconografici relativi alla Sardegna.

4.2.2.3 Strategie e priorità di attuazione 2007 - 2013

Il ciclo di investimenti appena trascorso ha prodotto una pluralità di progetti in corso di attuazione, una recente ridefinizione del quadro strategico (2005) e l’avvio conseguente di un impegnativo processo di riorientamento dei progetti avviati nell’ambito di tale nuovo quadro strategico (2006).

Obiettivo generale per la programmazione 2007-2013 nel settore della società dell’informazione è la trasformazione dei significativi ma parziali risultati finora conseguiti, in effetti duraturi e quantitativamente rilevanti sulle infrastrutture abilitanti, sui sistemi della pubblica amministrazione e della produzione, sulla produzione culturale, sulla qualità delle relazioni sociali.

Conseguire questo obiettivo richiede l’aggiornamento e lo sviluppo del quadro strategico ed un esplicito impegno sulla capacità di governo e di gestione dei processi innovativi.

E’ infatti indispensabile evolvere da una situazione caratterizzata dalla polverizzazione dei progetti, orientata alla cattura di risorse finanziarie ad una effettiva capacità di selezione, orientamento e gestione integrata delle iniziative e delle opportunità di finanziamento.

Il nuovo quadro strategico risponderà ad una visione generale e si articolerà in dieci aree di intervento:

La visione generale

Con il termine società dell’informazione, in accordo con quanto previsto nei documenti preparatori del QSN 2007 – 2013, e nei documenti europei ad esso collegati, ci si riferisce non soltanto al settore che produce tecnologie dell’informazione e della comunicazione (le imprese di informatica, di telecomunicazioni, di servizi) ma, soprattutto, all’insieme di processi innovativi

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resi possibili da un utilizzo intenso e pervasivo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei più diversi settori: dall’industria all’amministrazione, dal commercio alla sanità, dalla formazione all’esercizio della cittadinanza.

In questa prospettiva le tecnologie dell’informazione e della comunicazione sono considerate una risorsa cruciale per lo sviluppo complessivo della Sardegna, tale, per le sue caratteristiche, da consentire di rimuovere alcuni vincoli che hanno storicamente fortemente limitato lo sviluppo dell’economia e della società. L’economia di rete infatti non inquina, utilizza risorse immateriali ed è insensibile ai vincoli di luogo.

L’innovazione dell’amministrazione regionale

L’innovazione dell’amministrazione regionale, un drastico innalzamento dei livelli di qualità e di efficienza dei servizi resi dai suoi uffici, un significativo ridimensionamento dei costi di funzionamento rappresentano condizioni necessarie per lo sviluppo economico. Oggi l’amministrazione sta attuando importanti investimenti, sia nel funzionamento interno della macchina amministrativa (sistemi di contabilità, di gestione del personale, di gestione dei processi amministrativi) sia in alcuni importanti ambiti di servizio (agricoltura, lavoro, ambiente, cultura, servizi alle imprese). Tale impegno va sviluppato e consolidato, in particolare mediante:

- un forte orientamento al servizio, attraverso il coinvolgimento di cittadini e imprese quali utenti attivi nell’orientare sviluppi e gestione dei nuovi servizi digitali;

- lo sviluppo di strutture integrate di gestione dei nuovi sistemi, tali da garantire integrazione e non ridondanza di funzioni, qualità, efficienza e sicurezza dei servizi resi, economicità di esercizio;

- la disponibilità e l’integrazione delle informazioni relative alle anagrafi più rilevanti: popolazione, territorio, imprese, beni culturali;

- l’utilizzo delle tecnologie come risorsa abilitante per la riorganizzazione complessiva dell’amministrazione, tale da favorire processi orizzontali di coordinamento e cooperazione;

- un drastico miglioramento della capacità individuale di utilizzo delle tecnologie, mediante intensi e pervasivi processi formativi del personale dell’amministrazione.

Il sostegno all’innovazione degli enti locali

E’ cruciale il ruolo degli enti locali, ed in particolare dei comuni, nella erogazione di servizi verso cittadini e imprese. E’ quindi fondamentale assicurare il pieno coinvolgimento degli enti locali nei processi innovativi, sostenendo la autonoma capacità di ogni amministrazione locale di generare innovazione amministrativa e di servizio. L’esperienza degli ultimi anni ha dimostrato che tale capacità, anche quando è sostenuta da un adeguata qualità professionale, se non si sviluppa nell’ambito di precisi quadri di riferimento, rischia di produrre dispersione di risorse e varietà di soluzioni incompatibili con i bilanci economici delle amministrazioni e tali da disorientare gli utenti finali. Occorre quindi che il sostegno agli enti locali non si limiti al mero finanziamento di progetti, ma faccia convergere le scarse risorse disponibili verso iniziative e progetti di sistema a livello regionale.

Alcuni progetti di sistema, quale, ad esempio, il progetto “Comunas”, sono già stati avviati dalla regione con il coinvolgimento delle amministrazioni comunali. Per garantire il successo di queste iniziative, oltre ad una solida capacità di gestione a livello regionale, alle necessarie attività di concertazione istituzionale dovrà sommarsi la costituzione di comunità professionali capaci di condividere competenze, valori professionali e esperienze di realizzazione.

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Obiettivi significativi saranno tra gli altri:

- la fornitura agli enti locali di servizi di supporto, infrastrutturali e applicativi, tali da garantire piena responsabilità all’ente locale nella titolarità del servizio e, allo stesso tempo, economicità, qualità e sicurezza della componente tecnologica del servizio.

- la realizzazione e la gestione di canali di erogazione di servizi a livello regionale, quali, ad esempio, portali web, tv digitale, telefonia mobile

- la promozione e il sostegno di centri di competenza territoriali, articolati a livello provinciale, e già in corso di costituzione, capaci di erogare servizi professionali, in particolare verso i comuni di piccole dimensioni.

- l’interoperabilità e l’integrazione degli archivi digitali relativi alla popolazione, al territorio (catasto), alle imprese, ai beni culturali.

Il sistema di supporto per la sanità

La sostenibilità economica e la qualità dei servizi del sistema sanitario regionale dipendono in misura significativa dalla efficienza e dalla qualità dei sistemi informativi di supporto, sia per ciò che riguarda i servizi amministrativi, sia per ciò che riguarda l’utilizzo delle tecnologie nelle attività diagnostiche e di cura.

Il patrimonio applicativo ed informativo degli attori del Sistema Sanitario Regionale risulta attualmente fortemente disomogeneo in termini di copertura informatica, di tecnologie utilizzate e di integrazione, sia per i principali processi di erogazione dei servizi socio sanitari, sia per il loro raccordo con i sistemi amministrativi e di governo.

La Regione ha pertanto avviato e intende sviluppare e consolidare un importante piano di evoluzione dei sistemi informativi del Sistema Sanitario Regionale.

Obiettivo prioritario è la realizzazione di un “Sistema Informativo Sanitario Integrato Regionale” che superi la mancanza di correlazione tra processi e sistemi informatici di governo e processi e sistemi di erogazione dei servizi, in un contesto di necessaria accelerazione di una innovazione estesa dei processi di erogazione.

L’architettura del sistema prevederà la presenza sia di servizi centrali gestiti direttamente del Centro Servizi Regionale, sia di servizi collocati presso le aziende sul territorio.

Gli attori che potranno utilizzare i servizi del Sistema Informativo Sanitario Integrato Regionale sono i cittadini, gli operatori sanitari, le aziende sanitarie, l’amministrazione regionale, le amministrazioni statali di riferimento.

Obiettivi saranno tra gli altri:

- consentire il monitoraggio dei livelli essenziali di assistenza e fornire strumenti informativi per il controllo della spesa sanitaria;

- migliorare l’efficienza delle cure primarie anche attraverso l’integrazione di reti professionali al fine di agevolare i processi di continuità assistenziale;

- sostenere adeguatamente gli interventi di prevenzione attiva sul territorio;

- facilitare l’accesso ai servizi potenziando e facilitando la scelta dei cittadini attraverso l’interoperabilità tra i sistemi di prenotazione;

- consentire il miglioramento dei processi di assistenza domiciliare integrata, l’integrazione tra presidi, distretti e professionisti;

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- sostenere il miglioramento della qualità dei servizi sanitari e favorire il consolidamento e lo sviluppo delle eccellenze, attraverso l’introduzione di sistemi di supporto al governo clinico, alla formazione continua in medicina, alla misurazione dei risultati e alla telemedicina.

I sistemi produttivi

Particolarmente significative saranno gli effetti dello sviluppo della società dell’informazione per i sistemi produttivi della regione Sardegna.

In primo luogo mediante azioni volte al rafforzamento del settore che produce servizi e prodotti nell’ambito delle telecomunicazioni e dell’informatica, che rappresenta uno dei settori strategici per lo sviluppo industriale ed economico dell’isola. Tale settore ha già oggi valenza europea, in particolare nei servizi di telecomunicazione. Accanto al consolidamento e all’ulteriore sviluppo di tale presenza industriale dovrà essere adeguatamente sviluppata la componente informatica, cogliendo le opportunità offerte dai processi di convergenza tra informatica e telecomunicazioni, e valorizzando la presenza di comunità professionali operanti nel settore dei sistemi aperti e già attive su tali nuovi mercati.

In secondo luogo, e con non minore intensità, un utilizzo intenso e pervasivo delle tecnologie digitali per promuovere e sostenere l’innnovazione di processo e di prodotto nei più diversi settori, dal turismo al commercio, dall’artigianato alle professioni, dall’agricoltura all’industria, dalla cultura alla finanza.

Elemento distintivo di tali interventi sarà la stretta integrazione tra disponibilità tecnologica e radicali processi di innovazione dell’intero ciclo organizzativo (logistica, risorse, produzione, vendita).


- promuovere lo sviluppo del settore ICT mediante una domanda pubblica di servizi innovativi tale da innalzare la qualità dell’offerta, favorire processi di cooperazione e crescita dimensionale delle imprese del settore, favorire la nascita di nuove imprese;

- promuovere la realizzazione di servizi ICT destinati a settori industriali sia localizzati territorialmente, sia collegati da relazioni di fornitura e di cooperazione, al fine di diminuire i costi di innovazione e di favorire la creazione di distretti produttivi, anche non caratterizzati da contiguità territoriale;

- favorire il trasferimento dei risultati della ricerca nel settore ICT in nuovi prodotti/servizi o in innovazioni di processo, sia nello stesso settore ICT, sia negli altri settori industriali;

- promuovere le iniziative imprenditoriali generate dalla comunità professionali già operanti nel settore informatico dei sistemi aperti, anche in relazione alla crescente domanda proveniente dalle pubbliche amministrazioni nazionali ed europee.

Le infrastrutture abilitanti

Gli obiettivi precedentemente descritti, e, più in generale, lo sviluppo della società della conoscenza nella Regione Sardegna, presuppongono la disponibilità di servizi infrastrutturali tali da raggiungere tutte le località, soprattutto quelle meno servite da infrastrutture tradizionali, e tali da consentire livelli di servizio adeguati per quantità e qualità.

Sono servizi infrastrutturali sia quelli di interconnessione (larga banda), sia quelli che, nell’utilizzo della interconnessione, garantiscono sicurezza e consentono accesso digitale (identificazione e autenticazione) e interoperabilità dei sistemi.

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Due sono gli ambiti di intervento. Il primo riguarda la rete dell’amministrazione regionale e di tutti gli enti locali del territorio. Tale rete è in fase di avanzata attuazione, ma è necessario garantire il suo consolidamento e completamento, e la sua evoluzione in termini di servizi disponibili e modalità di gestione. Le infrastrutture generate dalla realizzazione di tale rete potranno anche essere utilizzate, in forma sussidiaria, per coprire temporanee necessità di interconnessione di cittadini e imprese non ancora raggiunti da servizi adeguati.

Il secondo riguarda gli interventi di infrastrutturazione del territorio che, in accordo con le strategie nazionali, hanno l’obiettivo di creare le condizioni favorevoli a consentire investimenti da parte degli operatori di mercato su tutto il territorio, in particolare laddove tali condizioni non siano assicurate da una domanda di servizi ancora latente. Tali interventi si basano su una attenta individuazione del mix ottimale di caratteristiche economico-ambientali e tecnologie disponibili (fibra, wireless, satellite), al fine di ottimizzare costi, qualità dei risultati e rapidità di attuazione.


- il consolidamento e completamento della rete della pubblica amministrazione regionale con l’obiettivo di garantire interconnessione adeguata per tutti gli enti locali del territorio e per tutti gli uffici della regione;

- la disponibilità di collegamenti in fibra ottica in tutti i territori comunali con popolazione superiore ai 2000 abitanti;

- la disponibilità di collegamenti con tecnologie wireless o satellitare in tutti i territori comunali con popolazione inferiore ai 2000 abitanti, laddove non siano possibili altre più efficaci tipologie di intervento;

- la promozione ed il consolidamento presso il centro servizi regionale di strutture in grado di fornire alla regione ed a tutti gli enti locali del territorio servizi di sicurezza, accesso digitale e interoperabilità.

L’inclusione dei soggetti esclusi

Lo sviluppo della società dell’informazione, se non attentamente governato, può generare nuovi tipi di esclusione, che possono sommarsi ad altri più tradizionali divari nello sviluppo economico e nella disponibilità di risorse. Tali forme di esclusione, alle quali ci si riferisce generalmente con il termine di digital divide attraversano diverse dimensioni della società e vanno contrastate tempestivamente.

Il digital divide può manifestarsi in ambito generazionale, laddove i processi di apprendimento dei più giovani sono garantiti non tanto dalla formazione istituzionale, quanto dalla comune appartenenza a pratiche di uso e di relazione con le tecnologie, caratterizzate da una naturale dimestichezza e familiarità, che è invece spesso assai rara nelle in chi è nato nella prima metà del secolo scorso. Può manifestarsi inoltre in relazione al genere, alla classe sociale, al livello di formazione. Può presentarsi collegato al territorio ed alla sua dotazione infrastrutturale. Può riguardare interi ambiti professionali.

E’ necessario considerare la capacità d’uso delle tecnologie come una condizioni abilitante al pari delle infrastrutture, e promuoverne adeguatamente lo sviluppo.

Particolare attenzione deve infine essere dedicata all’accessibilità dei portatori di handicap, non solo per una corretta pratica di inclusione, ma per il prezioso e inedito valore di contrasto che le tecnologie ICT possono ricoprire nei confronti di alcune tipologie di disabilità.

Sono obiettivi tra gli altri:

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- la disponibilità di servizi di comunicazione adeguati in tutto il territorio della Sardegna, in particolare nelle zone caratterizzate da un tradizionale isolamento e da altre carenze infrastrutturali;

- la realizzazione sul territorio di luoghi di accesso ai servizi tecnologici (scuole, biblioteche luoghi associativi), completando e consolidando i progetti già attuati;

- la realizzazione di campagne formative sulle opportunità di utilizzo delle tecnologie destinate ai soggetti esclusi;

- la promozione dello scambio intergenerazionale, favorendo occasioni formative degli anziani da parte dei giovani fuori dai circuiti formativi istituzionali;

- la promozione di specifici utilizzi “di genere” delle tecnologie, per favorire pari opportunità di utilizzo tra donne e uomini.

La formazione

Lo sviluppo di competenze ed esperienze nel settore della società dell’informazione è una condizione abilitante al pari dei servizi infrastrutturali. La numerosità di ingegneri elettronici o di informatici e la qualità della formazione universitaria è una condizione necessaria ma non sufficiente per lo sviluppo della società dell’informazione. Accanto - e a completamento - della formazione universitaria è necessario promuovere opportunità formative legate a esperienze dirette del mondo della produzione e dell’utilizzo di ICT.

E’ importante non solo, quindi, la collocazione di neolaureati in progetti produttivi presso le aziende ICT, ma l’utilizzo delle loro competenze anche presso gli utenti, siano essi pubbliche amministrazioni o aziende ed enti di altri settori, per promuovere specifiche competenze sui processi di innovazione.

E’ necessario inoltre rilevare la straordinaria efficacia della opportunità formative informali tipiche della rete e progettare iniziative adeguate di sostegno centrate sulla esistenza e sullo sviluppo delle comunità professionali.


- il sostegno e lo sviluppo dei corsi laurea collegati alle professioni della società dell’informazione;

- l’organizzazione ed il sostegno di una azione di affiancamento del personale degli uffici delle pubbliche amministrazioni della Sardegna coinvolti da processi innovativi, da parte di giovani neolaureati in informatica, ingegneria elettronica, scienza delle comunicazioni etc.;

- la valorizzazione di specifiche comunità professionali operanti nel settore della società dell’informazione mediante l’utilizzo di strumenti di cooperazione e di formazione tipici di internet.

La produzione di contenuti digitali

La produzione e la pubblicazione sul web di contenuti digitali riguardanti la cultura, la letteratura, la musica, il territorio, le immagini della Sardegna, non riguarda soltanto la rappresentazione dell’identità storica e culturale del popolo sardo e la sua narrazione sulle reti globali della comunicazione. Rappresenta la disponibilità, in forma digitale, di un bene comune, la conoscenza, che è possibile riferire alla Sardegna. Bene comune in quanto la sua disponibilità e la sua fruizione non devono avere barriere di costo o vincoli di proprietà e la cui utilità potenziale si intende riferita a tutta la popolazione.

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La digitalizzazione della conoscenza legata alla cittadinanza europea è d’altro canto un obiettivo perseguito esplicitamente dalla Commissione, ed il cui conseguimento nell’ambito della Sardegna vede già un significativo livello di realizzazione.

Effetto secondario, ma estremamente rilevante, di tale iniziativa è la sedimentazione in Sardegna della peculiare esperienza professionale relativa ai processi di digitalizzazione e pubblicazione di informazioni culturali. Tale esperienza può consentire di promuovere lo sviluppo della crescente industria dei contenuti digitali e attrarre sul territorio sardo iniziative nazionali ed europee che si svilupperanno in tale prospettiva.


- il consolidamento e lo sviluppo del sistema di portali tematici e culturali già oggi in fase di avanzata attuazione, con il coinvolgimento esteso dei centri di produzione culturale oggi esistenti, e la promozione della loro evoluzione nel contesto digitale

- la promozione di centri di cultura digitale a livello territoriale, nell’ambito dei quali realizzare la produzione di contenuti digitali a elevati livelli di qualità tecnica e redazionale e, contemporaneamente, la formazione sul territorio di competenze professionali distintive e tali da risultare appetibili per l’industria dei contenuti digitali.

- il sostegno alla nascita di iniziative di impresa nel settore dei contenuti digitali riferiti non solo alla Sardegna, ma all’intero universo di internet, con particolare attenzione all’area del Mediterraneo.

- la promozione di progetti di ricerca per la realizzazione di strumenti tecnologici finalizzati all’industria dei contenuti digitali (navigatori, motori di ricerca, drm) al fine di verificarne l’usabilità e promuoverne lo sviluppo in termini industriali

Lo sviluppo della partecipazione politica

Le tecnologie ICT possono fornire un importante contributo alla qualità dei processi di partecipazione alle decisioni politiche ed amministrative. Tale opportunità deve essere tuttavia perseguita con attenta consapevolezza, al fine di evitare un utilizzo “povero” delle tecnologie ICT, finalizzato esclusivamente all’espressione individuale e solitaria delle opinioni (come può avvenire, ad esempio, nella organizzazione di sondaggi di opinione per via telematica). Si tratta, al contrario, di organizzare modalità ampie ed efficaci di confronto di opinioni e di competenze tra comunità di cittadini e di esperti tali da stimolare i processi di decisione politica ed amministrativa e sottoporre a verifica l’attuazione ed i risultati.

Obiettivo non è soltanto promuovere un pieno esercizio dei diritti di “cittadinanza digitale”, ma anche quello di migliorare la qualità delle decisioni. L’aumento di complessità che infatti caratterizza le decisioni politiche ed amministrative nei più diversi settori, richiede la mobilitazione di saperi socialmente diffusi e di competenze ed esperienze specialistiche che spesso hanno difficoltà a entrare in relazione con i circuiti decisionali tradizionali, ma il cui coinvolgimento, se adeguatamente organizzato, può migliorare significativamente i processi di decisione.


- l’informazione estesa e tempestiva sugli atti e le decisioni delle assemblee elettive e degli organi di governo delle amministrazioni pubbliche della Sardegna, sui processi di attuazione e sui risultati di tali decisioni;

- la promozione di strumenti di partecipazione mediante canali telematici ai processi di decisione politica e amministrativa delle assemblee elettive e degli organi di governo;

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- la promozione di luoghi virtuali di confronto tematico tra cittadini, esperti e decisori politici, anche mediante l’utilizzo di specifici strumenti ICT, adeguati a promuovere la partecipazione, la cooperazione, e l’espressione certificata delle opinioni, al fine di alimentare i processi di decisione politica.

Lo sviluppo della capacità di governo dell’innovazione

L’insieme di obiettivi e iniziative delineate nel settore della società dell’informazione impone un significativo salto di qualità nella capacità di promozione e di gestione dei processi di innovazione da parte della amministrazione regionale.

Tale capacità di governo dovrà garantire una gestione integrata dei processi di innovazione, sia all’interno dell’amministrazione regionale, sia nei confronti degli enti locali, chiamati ad un assolvere ad un ruolo primario nell’attuazione dell’innovazione. Tanto più importante questo obiettivo, tanto più lontana da esso appare la situazione attuale, caratterizzata da frammentazione e fragilità organizzativa all’interno dell’amministrazione, e da scarsa cooperazione tra gli enti locali del territorio. Senza strumenti adeguati per “fare sistema”, gli ambiziosi processi di innovazione precedentemente descritti rischiano di produrre risultati parziali e inadeguati.

A tal fine sarà necessario, all’interno della più ampia ridefinizione dell’organizzazione regionale, prevedere una specifica struttura dedicata al governo dell’innovazione tecnologica sia dell’amministrazione, sia del territorio regionale. Tale struttura, la cui prima articolazione è rappresentata attualmente dalla Direzione per l’Innovazione tecnologica della presidenza, costituita nel 2005 e attivata nel corso del 2006, non si sostituirà ai diversi uffici o amministrazioni nel sostenere specifiche responsabilità di attuazione, ma svolgerà funzioni di pianificazione, sostegno, indirizzo e verifica dei risultati, promuovendo nell’amministrazione regionale e sul territorio un insieme integrato e condiviso di indirizzi strategici, di riferimenti tecnici, di modalità di attuazione, di strumenti di monitoraggio.

Elemento costitutivo del governo dell’innovazione nel settore della società dell’informazione sarà la costituzione di un Centro Servizi Regionale, che assicurerà la gestione e l’evoluzione delle infrastrutture comuni e dei sistemi informativi in corso di realizzazione per l’amministrazione regionale, per gli enti locali del territorio e per le strutture della sanità regionale. La realizzazione e la gestione di tale Centro Servizi Regionale sarà affidata ad una società di prossima costituzione, tale da rispondere ai requisiti previsti per le società in house a livello comunitario ed a livello nazionale, e che opererà sotto il diretto controllo dell’amministrazione.

Tale società erediterà le attività attualmente svolte a supporto dell’amministrazione regionale da parte del CRS4, si rivolgerà al mercato per l’acquisto di beni e servizi e promuoverà la crescita delle imprese locali di servizi di informatica e telecomunicazioni. Opererà a supporto dei processi innovativi avviati dai diversi uffici dell’amministrazione, al fine di sostenerne una tempestiva attuazione e garantire la coerenza e l’integrazione dei nuovi sistemi tecnologici, sia nella fase di progettazione, sia nella fase di attuazione.

Al fine di garantire la partecipazione attiva ed il consenso consapevole da parte degli enti locali del territorio, particolare attenzione verrà assegnata alla costituzione di organismi di concertazione tecnica ed istituzionale. La promozione della comunità professionale degli “innovatori” nell’ambito delle amministrazioni pubbliche della Sardegna sarà un fattore di successo non solo per le attività di concertazione, ma per la stessa qualità dei processi innovativi avviati.

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4. ACCRESCERE LA QUALITÀ DELLA VITA, LA SICUREZZA E L’INCLUSIONE SOCIALE DEI TERRITORI

4.1. Uso sostenibile ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo

4.1.1. Energie rinnovabili e risparmio energetico


In base ai dati del Piano Energetico Ambientale Regionale (2005), il sistema energetico della Sardegna presenta le seguenti caratteristiche:

- pressoché totale dipendenza energetica dall’esterno (Sardegna 94%, Italia 85%, UE 50%);

- assenza di diversificazione delle fonti di energia primaria – specie in conseguenza dell’indisponibilità di gas naturale dovuta alla mancanza di collegamento alla rete nazionale di trasporto, e dell’insufficiente impegno nello sfruttamento delle fonti energetiche rinnovabili – che determina una forte dipendenza dal petrolio (Sardegna 75%, Italia 47%) e dai combustibili solidi (Sardegna 23%, Italia 7,9%), a fronte di un’esigua dipendenza dall’energia elettrica primaria (Sardegna 3%, Italia 12%);

- produzione di energia elettrica basata essenzialmente sugli impianti termoelettrici (Sardegna 94%, Italia 81%), con un’incidenza dei prodotti petroliferi del 44% (Italia 26,8%) e soltanto un piccolo ruolo assegnato al carbone;

- consumi finali per usi energetici caratterizzati da un’incidenza dei prodotti petroliferi del 76% (Italia 47%) e dell’energia elettrica del 23% (Italia 19%) sempre a causa della mancanza di gas naturale (nella penisola il gas naturale è disponibile negli usi finali per il 32%);

- alta concentrazione di settori industriali ad elevata intensità energetica, con una maggiore quota di impegno nel settore industriale (Sardegna 44%, Italia 31%), una minore quota nel settore civile (Sardegna 18%, Italia 33%) e con una maggiore quota di impiego di energia primaria per usi non energetici (Sardegna 13%, Italia 4%);

- elevata intensità energetica del sistema economico sardo (Sardegna 161,5 tep/M€-£ ’95, Italia 124,8) ed elevata intensità elettrica (Sardegna 493,7 MWh/M€-£ ’95, Italia 240,3), indici di minore efficienza del sistema.

Le carenze e le inefficienze del sistema vengono ancora di più avvalorate dalla comparazione con i seguenti indicatori QCS:

Tabella 12 – Indicatori QCS

Indicatore Sardegna Italia Italia ob.1

Frequenza interruzioni servizio elettrico (2003) 4,6/utente 2,7/utente 4,0/utente Energia da fonti rinnovabili (2003) 5,1% 18,0% 7,2% Potenza efficiente lorda fonti rinnovabili (2003) 13,8% 24,3% 12,3% Intensità energetica industria (migliaia di tep per migliaia di euro di valore aggiunto prodotto dall’industria) (2001)

308,9

144,7

239,2

Popolazione servita dal metano (2003) 0,0% 90,5% 77,0% Fonte: ISTAT,

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Queste caratteristiche strutturali comportano diverse conseguenze negative per il sistema energetico/economico della Sardegna.

La mancanza di gas naturale determina, ad esempio, un maggior ricorso, rispetto all’Italia, ai prodotti petroliferi ed all’energia elettrica anche per le utenze termiche come il riscaldamento degli ambienti e dell’acqua, con ricadute in termini di aumento dei consumi, per i bassi valori dei rendimenti di conversione, un più elevato costo unitario dell’energia ed un maggior impatto ambientale.


La strategia impostata con i programmi comunitari dal 1994 ad oggi e ribadita nell’APQ Metano (Delibera CIPE 35/2005), è stata orientata e ha prodotto risultati innanzitutto nel campo dell’estensione delle reti urbane di distribuzione del gas e, secondariamente, in quello della valorizzazione delle risorse locali a fini energetici.

Relativamente al primo obiettivo, la Giunta regionale, sulla base dello studio prodotto dalla Società G.& Fint Srl13, ha adottato, con Delibera n. 21/20 del 3 maggio 2004, il Piano di metanizzazione per le reti urbane e relative infrastrutture.

In attuazione del Piano, con Delibera n. 54/28 del 22 novembre 2005, sono state emanate le direttive per lo sviluppo delle reti di distribuzione del metano ed è già stato indetto il bando per la selezione dei bacini di utenza finanziabili a valere sulle risorse dell’APQ Metanizzazione. La Giunta regionale ha inoltre destinato risorse integrative a valere sui fondi FAS messi a disposizione dal CIPE per ulteriori 86 milioni di euro, portando la dotazione finanziaria disponibile per la realizzazione delle reti urbane del gas metano a oltre 200 milioni di euro.

Oggi, le utenze allacciate risultano essere circa 45.000, prevalentemente nei capoluoghi di provincia di Cagliari, Sassari, Oristano e Nuoro. Si ritiene che, con i finanziamenti disponibili e nuovi, si possa raggiungere il numero di 250.000 utenze allacciate al 2010.

Nel frattempo, in considerazione dell’importanza strategica affidata alla piattaforma terrestre sarda nel Mediterraneo nello sviluppo delle reti transeuropee dell’energia, in particolare tra il continente europeo e la costa nordafricana, è venuta delineandosi più compiutamente la scelta tecnica del sistema di adduzione del gas verso l’isola, attraverso il gasdotto Algeria – Sardegna – Corsica – Italia, soluzione apparsa più conveniente14 rispetto ad altre sia dal punto di vista economico che strategico.

Lo studio di fattibilità del gasdotto è in corso, da parte della Società Galsi Spa15, costituita allo scopo fra la Regione Sardegna e le Società Sonatrach, Edison Gas, Wintershal, Eos Energia, Enelpower.

Il più recente cronoprogramma della Galsi prevede che il gas sia disponibile in Sardegna entro il 2009, per cui è necessario avviare la realizzazione delle reti di bacino in tempi utili a consentire la distribuzione del gas alle utenze non appena arriverà la fornitura del metano16.

13 L’incarico di redigere una proposta di Piano di metanizzazione era stato affidato alla Società dalla Giunta regionale

con Delibera n. 21/20 del 3 maggio 2004. 14 Le altre soluzioni considerate erano quella dell’approvvigionamento del gas naturale allo stato liquido (GNL) mediante navi metaniere con centrale di rigassificazione sulla costa e quella della realizzazione di un metanodotto passante per il mare Tirreno dalla penisola alla Sardegna. 15 Lo studio di fattibilità è stato affidato alla Società GASLI Spa con Delibera della Giunta regionale n. 29/30 del 29

agosto 2002. 16 I comuni della Sardegna sono stati ripartiti in 38 bacini di utenza mentre per quanto riguarda la rete, in base al Decreto del Ministero delle Attività Produttive del 29 settembre 2005, che individua i criteri per la classificazione delle reti regionali di trasporto e per l’allacciamento diretto di utenze alle stesse reti, si è stabilito che i gasdotti che si dipartiranno dalla dorsale verso alcune grandi utenze o verso i punti di riconsegna alle reti di distribuzione, costituiscono

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Con riferimento al secondo obiettivo – la valorizzazione delle risorse locali a fini energetici – la Regione ha ottenuto dal Governo il riconoscimento della validità del progetto di sfruttamento delle risorse del bacino carbonifero del Sulcis per la produzione di energia elettrica, con l’inserimento del progetto stesso, già oggetto del DPR 28 gennaio 1994, nel cosiddetto “Decreto competitività” (convertito con la Legge 80/2005), attraverso la conferma degli incentivi già previsti dal citato DPR.

Il progetto di concessione integrata dovrà essere affidato dalla Regione, a seguito di gara internazionale, entro il 2006, sulla base dei criteri già individuati dalla norma citata, tra cui, in primo luogo, la massimizzazione del rendimento energetico complessivo degli impianti e la minimizzazione delle emissioni nocive con tecnologia idonea.

Le industrie energivore, che trarranno notevoli vantaggi competitivi dalla realizzazione di tali interventi, saranno chiamate a partecipare al processo di razionalizzazione, o attraverso la partecipazione alla gara internazionale per la concessione integrata, o attraverso l’adozione di soluzioni alternative che prevedano, tra l’altro, l’acquisizione di impianti già esistenti o la realizzazione di una nuova centrale di cogenerazione che utilizzi le opportunità offerte dal metanodotto Galsi.

Sul fronte della diversificazione delle fonti energetiche, di incentivazione delle fonti rinnovabili e di promozione del risparmio energetico, la Regione ha portato avanti alcune iniziative nell’ambito della Misura 1.6 del POR 2000-2006.

Ad oggi, è stato emanato, ed è in corso di istruttoria, un bando per il Solare Termico aperto sia alle imprese che agli enti pubblici ed ai privati cittadini, e sono in corso di realizzazione 4 impianti idroelettrici (tipologia mini hydro) della potenza installata di 44 Mw.

Sul versante delle minicentrali di S. Lorenzo e Simbirizzi, si è giunti alla fase di istruttoria del progetto esecutivo; per quanto riguarda le macrocentrali, la consegna del progetto esecutivo dovrà essere effettuata entro i primi mesi del 2006.

Per incentivare il risparmio energetico delle imprese anche mediante fonti rinnovabili, sono state approvate, con Delibera della Giunta regionale n. 30/12 dell’11 luglio 2006, le direttive attuative dell’art. 6, comma 4, lett. e) della Legge Regionale n. 1 del 24 febbraio 2006.

Nel complesso, tuttavia, gli interventi programmati sulla Misura 1.6 del POR 2000-2006 non hanno consentito di sfruttare pienamente i potenziali di sviluppo delle energie alternative che invece esistono in Sardegna.

A questo dovrebbe porre rimedio l’attuazione del nuovo Piano Energetico Ambientale Regionale, approvato dalla Giunta con delibera n. 50/23 del 25 ottobre 2005, che ha tra i suoi principali obiettivi lo sviluppo delle fonti rinnovabili e la valorizzazione delle risorse endogene.


L’approvvigionamento di energia, adeguato in quantità e costi, è una precondizione per lo sviluppo di qualsiasi tipo di attività produttiva ed è anche uno degli indicatori che maggiormente qualificano le opportunità di insediamento civile e industriale.

Le direttive europee nel campo energetico puntano, in via prioritaria, alla riduzione della dipendenza dalle fonti tradizionali di energia, migliorando l’efficienza energetica e promuovendo

la rete di trasporto regionale; i gasdotti che dai punti di riconsegna alimenteranno le reti di distribuzione e i collegamenti di interconnessione tra una rete di distribuzione e l’altra nell’ambito di un bacino, saranno realizzati dall’organismo di bacino e troveranno remunerazione nella tariffa di distribuzione.

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le energie rinnovabili, attraverso il sostegno a progetti volti a diffondere modelli di sviluppo a bassa intensità energetica, nonché attraverso la promozione e lo sviluppo delle tecnologie rinnovabili secondo gli obiettivi della strategia di Lisbona17.

Coerentemente con questo quadro strategico generale, e in continuità con le azioni già avviate, la strategia regionale, delineata nel nuovo Piano Energetico Ambientale Regionale, seguirà due fondamentali direttrici:

- la rottura dell’isolamento energetico, mediante le opportunità offerte dall’Unione Europea con le reti energetiche transeuropee;

- la diversificazione delle fonti energetiche, con particolare impulso alla metanizzazione della Sardegna e con la valorizzazione delle fonti rinnovabili, che non solo hanno il vantaggio di tutelare l’ambiente, ma possono rappresentare una reale opportunità per creare nuove fonti di reddito e occupazione.

La nuova programmazione energetica regionale terrà conto sia dei benefici economici e sociali indotti dallo sviluppo energetico, sia dei relativi costi, compresi quelli di ordine ambientale e sociale.

Sotto il profilo normativo, essa sarà attuata nel rispetto della ripartizione di competenze in materia energetica fra gli enti locali e la Regione – cui spetta un ruolo programmatorio e di indirizzo, nonché l’attuazione degli interventi strategici per l’Isola – attraverso la predisposizione di una disciplina di attuazione della Legge Regionale n. 9/2006.

Rottura dell’isolamento energetico.

Le principali direttrici su cui si opererà e che dovranno portare alla realizzazione delle relative opere entro il 2010 saranno:

- il collegamento alle reti energetiche transeuropee. Come detto, per quanto riguarda l’approvvigionamento e la distribuzione in rete in tutta l’isola del gas naturale, è in fase di predisposizione il progetto di fattibilità del metanodotto Algeria – Sardegna – Italia. E’ previsto che l’opera di adduzione e la relativa rete di trasporto per il continente italiano siano operative dal 2010; nello stesso termine sarà resa disponibile la rete di distribuzione;

- la realizzazione del cavo Sapei, con la sostituzione del vecchio cavo Sacoi, che collegherà la Sardegna alla penisola italiana, triplicando la capacità di trasporto di energia elettrica da e per il resto d’Italia. Il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale (GRTN) realizzerà, con l’impegno congiunto della Regione e dei Ministeri competenti, il nuovo cavo Sapei in due fasi: un primo cavo da 500 MW sarà posato entro il 2008, un secondo cavo, che porterà la potenza a 1000 MW, entro il 2009. Rispetto alla situazione attuale con il cavo SACOI (300 MW), si avrà quindi un notevole aumento della capacità di scambio energetico con il continente che, oltre a stabilizzare la fornitura di energia elettrica, consentirà anche di esportare quella prodotta in eccesso.

Diversificazione delle fonti energetiche.


- metanizzazione della Sardegna;

- sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili;

17 L’obiettivo di Lisbona prevede che, entro il 2010, il 21% dell’elettricità dovrà provenire da fonti rinnovabili.

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- risparmio energetico e uso razionale dell’energia;

- valorizzazione delle risorse locali;

- riduzione delle quote di emissione di CO2 (Protocollo di Kyoto).

Metanizzazione della Sardegna

Si prevede che il gasdotto venga realizzato entro il 2009, si pone pertanto il problema se utilizzare il gas naturale in Sardegna soltanto per il settore civile e per le piccole e medie industrie, o anche per la produzione di energia elettrica in modo efficiente con le centrali tipo NGCC.

Nel nuovo Piano Energetico Ambientale Regionale si propone la riconversione di alcune centrali esistenti dall’olio combustibile al gas naturale con la tecnologia del “ciclo combinato gas-vapore” (NGCC) che consente oggi di ottenere rendimenti elettrici dell’ordine di 60%, e di ridurre le emissioni specifiche locali di CO2 (kgCO2/kWh) a circa un terzo rispetto alle emissioni delle centrali a carbone.

Sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili.

Attualmente la Sardegna si trova agli ultimi posti tra le regioni italiane ed europee con un 4-5% di energia da fonti rinnovabili.

Deve essere perseguito l’obiettivo di colmare questo divario svolgendo un’indagine dettagliata sulle potenzialità di sfruttamento delle diverse fonti rinnovabili presenti sul territorio regionale. Tale indagine consentirà di individuare progetti innovativi e strategici da avviare nel breve periodo, con ricadute positive per le imprese e per i lavoratori. Un importante completamento di tale indagine sarà rappresentato dall’attivazione di scambi interregionali per il trasferimento di know how tecnico e gestionale.

In particolare, lo studio sulle potenzialità dell’energia da biomasse consentirà di valutare la possibilità di produzione combinata di energia elettrica e calore, anche in relazione agli impianti di termovalorizzazione dei rifiuti urbani e, nel settore dei trasporti, la possibilità di produzione di biocombustibili. In tal senso la ricerca nel campo della produzione di energia da biomasse e di energia solare termodinamica potrebbe consentire di raggiungere non solo obiettivi di tipo scientifico-sperimentale, ma anche l’avvio della produzione industriale della tecnologia contenuta negli impianti, valorizzando in questo modo le competenze industriali regionali.

Per quanto riguarda lo sfruttamento dell’energia solare mediante collettori solari termici e fotovoltaici, la Regione sta attuando programmi specifici per incentivarne l’utilizzo da parte delle piccole e medie imprese e nel settore dell’edilizia abitativa.

Si dovrà altresì iniziare un concreto programma di sviluppo delle nuove fonti in fase di sviluppo come l’idrogeno.

Risparmio energetico e uso razionale dell’energia.

Le politiche regionali prevedono l’attuazione di un programma di sviluppo e incentivazione per l’efficienza energetica e l’uso razionale dell’energia nell’edilizia pubblica e residenziale, mediante l’utilizzo di tecnologie moderne anche in relazione agli sviluppi dei concetti di bioedilizia e bioarchitettura.

In particolare, l’uso razionale dell’energia nell’edilizia sarà attuato attraverso:

- l’isolamento termico degli edifici, che, già previsto dalle leggi in vigore, sarà reso obbligatorio mediante una rigorosa applicazione della certificazione energetica degli edifici;

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- la sostituzione dello scaldacqua elettrico con quello a gas;

- la riduzione degli usi elettrici non obbligati, adottando le lampade ad alta efficienza, alimentando lavatrici e lavastoviglie con acqua calda fornita da impianti termici (non elettrici).

Valorizzazione delle risorse locali.

Nella logica di valorizzare le competenze e le risorse locali, la Regione ha ottenuto dal Governo il riconoscimento della validità del progetto di sfruttamento delle risorse del bacino carbonifero del Sulcis, per la produzione di energia elettrica, con l’inserimento del progetto stesso nel cosiddetto “Decreto competitività”.

Tale progetto rappresenta una importante occasione di sviluppo occupazionale e di reddito per il territorio del Sulcis e potrà contribuire a risolvere in maniera strutturale il problema del costo energetico per le imprese in cui tale costo incide in misura determinante sulla competitività (c.d. industrie energivore).

Il progetto sarà affidato dalla Regione, tramite gara internazionale entro il 2006, sulla base dei criteri già individuati dal suddetto Decreto, che comprendono in particolare la massimizzazione del rendimento energetico complessivo degli impianti e la minimizzazione delle emissioni nocive con tecnologia idonea.

Riduzione quote di emissione della CO2 (Protocollo di Kyoto).

L’attività regionale in materia di programmazione energetica, presterà la massima attenzione alle sollecitazioni derivanti dall’andamento della politica energetica internazionale e dall’avanzare delle tecnologie che assicurano uno sviluppo energetico efficiente e sostenibile per l’ambiente; a tal fine, potranno essere attivati scambi interregionali per il trasferimento di know how tecnico e gestionale.

Nelle scelte di politica energetica si terrà conto dei benefici economici e sociali indotti dallo sviluppo energetico, e dei costi supportati dalla collettività per l’impatto che tali progetti possono avere sull’ambiente naturale e sulla destinazione e vocazione paesistica del territorio. Sarà importante l’attuazione del protocollo di Kyoto per quanto riguarda il sistema delle quote di emissione di CO2 e attuazione del conseguente mercato di “Emission Trading”. In particolare, la pubblicazione da parte della Commissione Europea del Libro Verde sull’Efficienza Energetica costituisce un indispensabile punto di riferimento per perseguire coerentemente questo obiettivo unitamente a quello di competitività dell’Agenda di Lisbona.

Azioni collaterali saranno rappresentate dalla campagna per l’energia sostenibile, articolata nelle due linee d’azione “risparmio ed efficienza energetica” e “comunità sostenibili”, nonché dalla promozione di progetti pilota, quali “foresta sostenibile” (gestione del patrimonio forestale regionale per la conservazione e l’incremento dei bacini di carbonio) e “risparmio energetico in edilizia” (integrazione delle politiche energetiche sostenibili nella pianificazione urbanistica).

Aumento della produzione di biomasse e diffusione di pratiche/attività per la riduzione di gas serra (FEASR)

La Sardegna, sulla base anche del Piano energetico regionale, si propone di contribuire a rispettare i programmi di riduzione delle emissioni nocive secondo i Protocolli di Montreal, di Kyoto, di Goteborg, compatibilmente con le esigenze generali di equilibrio socio-economico e di stabilità del sistema industriale esistente facendo ricorso alle Fonti di Energia Rinnovabili (FER) ed alle migliori tecnologie per le fonti fossili.

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Ai fini della mitigazione dei cambiamenti climatici, è noto il contributo che l’agricoltura e la silvicoltura possono fornire, sia incrementando quelle pratiche che aumentano la capacità dei terreni agricoli e delle foreste di assorbire carbonio, riducendo nel contempo le emissioni di metano e protossido d’azoto di cui l’agricoltura è la principale fonte, sia partecipando attivamente alla produzione di energia, attraverso la destinazione di superfici agricole alla produzione di colture dedicate ai fini energetici da destinare a centrali elettriche o per produrre biocarburanti.

Biomassa

La produzione di energia da biomassa può caratterizzarsi come sistema diffuso e distribuito sull'intero territorio, in modo da stabilire una profonda correlazione con il territorio stesso, influenzandone molti settori.

Il processo produttivo del combustibile ha un costo che grava sulla conduzione dell'impianto, ma può, a determinate condizioni, creare un flusso economico locale, valorizzando un patrimonio collettivo, rivitalizzando aree affette da continui flussi di spopolamento, creando un'opportunità di lavoro per i soggetti coinvolti nelle attività di preparazione e di raccolta del legno, soprattutto se accompagnato da una prima lavorazione in situ (operazioni di cippatura e/o pellettizzazione delle ramaglie, così da compattare il combustibile e ottimizzare la fase di trasporto), del trasporto in centrale, della conduzione dell'impianto.

Questa politica di "valorizzazione energetica" deve basarsi su una politica di gestione del territorio che deve avere chiaro il principio di sostenibilità e d'integrazione: ogni azione deve comunque riguardare risorse rinnovabili, le modifiche apportate devono essere reversibili, gli eventuali danni causati all'ecosistema devono potersi riparare e, non ultima, il progetto deve avere un'accettabilità sociale ed economica elevata. Questo presuppone anche l'individuazione delle linee di azione e il continuo monitoraggio dello stato del territorio.

Gli obiettivi che si vogliono perseguire con l'utilizzo della biomassa sono di carattere energetico (diversificazione delle fonti), socio-economico (creazione di nuovi posti di lavoro), ambientale (da intendersi sia come riduzione delle emissioni inquinanti, in particolar modo della C02, coerentemente con l'accordo di Kyoto, sia come presidio e salvaguardia del territorio con particolare riguardo al rischio del dissesto idrogeologico e degli incendi boschivi).

Il contributo potenziale teorico delle varie forme di biomassa in Sardegna, individuato tramite stime teoriche basate su dati reali, evidenzia che la biomassa esiste, ma occorre anche un puntuale verifica se il prelievo della pulizia dei boschi esistenti o la coltivazione dedicata sia sostenibile sotto l'aspetto ambientale ed economico.

La produzione di biomassa in Sardegna è teoricamente possibile tramite il contributo proveniente da:

- nuova forestazione (Short Rotation Forestry);

- paglia del comparto cerealicolo;

- colture energetiche erbacee;

- olivicoltura;

- viticoltura.

Biogas

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Il biogas è un combustibile ricavato dalla biomassa e/o dalla parte biodegradabile dei rifiuti, sia urbani che zootecnici, che può essere utilizzato per alimentare motori a combustione interna finalizzati alla generazione elettrica, mentre se trattato in un impianto di purificazione, si può ottenere un carburante di qualità analoga a quella del gas naturale, per cui il biogas diventa adatto anche per l’autotrazione.

Il biogas è tuttavia solitamente utilizzato direttamente, senza ulteriori grosse lavorazioni, nella generazione elettrica, anche in considerazione del fatto che tale produzione è coperta da certificato verde.

Il biogas è il risultato della fermentazione anaerobica di materia organica che produce una miscela di metano (in percentuale variabile tra il 50 e il 70%) e CO2. Residui organici come il letame, residui della produzione di alimenti e i fanghi di depurazione urbani sono utilizzati in appositi reattori (digestori) per la produzione del biogas; inoltre, può essere ottenuto mediante recupero dalle discariche di rifiuti urbani (gas di discarica).

Per quanto attiene alla produzione di biogas da deiezioni animali, volendo stimare il contributo che da essi può derivare, si prendono in considerazione le solo deiezioni di bovini e di suini.

In Sardegna esistono circa 250.000 bovini e 200.000 suini; considerando una corrispondente produzione di reflui, rispettivamente di 10.000 e 1.600 m3/giorno, si può stimare un limite massimo della produzione di energia primaria, nel caso si potessero utilizzare interamente tali quantitativi di reflui, in circa 25 ktep/anno, 22 dei quali dovuti al comparto bovino e circa 3 al comparto suino.

Ovviamente nella realtà non è pensabile di poter utilizzare tali quantitativi, data la frammentarietà con la quale si presentano le aziende e la relativa bassa densità territoriale. Il censimento delle aziende isolane mette in evidenza proprio questo aspetto, specialmente in riferimento alle aziende suinicole, caratterizzate da un basso numero specifico di capi (capi/azienda), su circa 20.000 aziende, poco più di 300 superano i 15 capi (intesi come scrofe). Si individuano, tuttavia, alcune aziende caratterizzate da un numero minimo di scrofe pari a 100 unità (consistenza pur sempre piccola per la realizzazione di un impianto digestore), per le quali sia ipotizzabile un impianto digestore: tali aziende sono in tutto 20 per un totale di 3.500 scrofe, le quali potrebbero consentire la produzione di circa 0,5 GWh/anno di energia elettrica.

Relativamente al comparto suinicolo, in totale, tra gli impianti già esistenti e quelli ipoteticamente realizzabili, si potrebbero ottenere circa 5 GWh/anno di energia elettrica, per potenza installata di circa 2 MW elettrici.

Per quanto riguarda il settore bovino esiste attualmente il polo ad allevamento intensivo di Arborea, il quale può essere preso in considerazione ai fini della produzione di biogas: si stima che ivi siano concentrate circa 35.000 vacche da latte che possono alimentare una centrale da circa 5 MW elettrici di potenza e produrre 34 GWh/anno di energia elettrica.

Biodiesel

Attualmente in Sardegna la produzione di colture oleaginose interessa una limitata estensione territoriale, pari a circa 3.809 ha. Mediamente da 1 tonnellata di semi di girasole si ottengono circa 420 kg di olio grezzo, da cui infine si traggono 390 kg di olio raffinato; parallelamente si hanno, come sottoprodotto, 2,6 tonnellate di residui colturali, 580 kg di panello alimentare, 30 kg di residuo di processo.

In particolare giova sottolineare che i residui colturali rappresentano un ottimo combustibile per le centrali termoelettriche alimentate a biomassa, per cui è necessario realizzare una sinergia tra il settore della biomassa lignocellulosica e quello dei biocarburanti.

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In definitiva la produttività media è stimata in 1 tonnellata di biodiesel per ettaro di oleaginosa; la potenzialità del settore dipende quindi dalla superficie che si vuole dedicare; se ad esempio investissimo a oleaginose una estensione di 30.000 ettari, si potrebbero ottenere annualmente circa 30.000 tonnellate di biodiesel, che in termini energetici equivalgono a circa 27 ktep/anno.

Ciò consentirebbe di risparmiare altrettante tonnellate di gasolio e una mancata emissione di circa 70 kton di CO2, tenendo in conto anche le emissioni dovute al processo produttivo del biocarburante.

Bioetanolo

Il bioetanolo può essere ottenuto dalla fermentazione di varie colture ricche di amidi o zuccheri; esiste già in Sardegna una tradizione per la barbabietola da zucchero, come testimonia la presenza dello zuccherificio di Villasor (Sadam - Industria sarda Zuccheri), un tempo traino per l'economia locale, ora in fase di riconversione.

Quello della bieticoltura è un settore in crisi in tutta Italia se si pensa che, in virtù della riforma voluta dalla CE, sono stati chiusi 13 stabilimenti su 19, con una forte riduzione della produzione di oltre il 50%;

In Sardegna il settore si è confrontato con la ciclica carenza d’acqua, che ha inciso pesantemente sulla produzione, tanto che spesso i coltivatori, in assenza di garanzie sulla disponibilità idrica, decidevano di ridurre l'area da dedicare alla bieticoltura.

Alla luce di queste considerazioni, vista in particolare la riforma comunitaria del settore saccarifero, una possibile soluzione potrebbe essere proprio quella di convertire la produzione bieticola in altra produzione utile all’ottenimento di bioetanolo, avvantaggiandosi del fatto che gli impianti di trasformazione sono già disponibili, ma in ogni caso resta da verificare la sostenibilità economica e ambientale della proposta.

Per fare una esemplificazione, se si coltivassero 6.000 ettari a barbabietola o ad altra coltura zuccherina, così come è avvenuto nei periodi di massima espansione dello zuccherificio, e tale superficie venisse dedicata alla produzione di bioetanolo, si potrebbero ottenere circa 19 ktep/anno di energia primaria.

Se si verificassero tutte le condizioni (ambientali ed economiche) per la coltivazione delle colture zuccherine finalizzata alla produzione di bioetanolo, il contributo in termini energetici sarebbe proporzionale alla superficie dedicata.

È da sottolineare che la produzione dei biocarburanti necessità di forti quantitativi di acqua per irrigare i campi, ma anche di sostegno finanziario, dal momento che allo stato attuale i costi di produzione sono ancora eccessivi e poco competitivi con quelli di produzione dei combustibili fossili.

Inoltre il settore dei Biocarburanti è affetto da incertezze legate alla sostenibilità ambientale ed economica che necessariamente dovrà essere verificata e che, così come per le biomasse forestali, dovrà essere valutata sulla base di ulteriori studi e sperimentazioni sul campo, al fine di verificare anche l'esistenza delle condizioni meteo-agronomiche necessarie per lo sviluppo redditizio del settore sia in termini prettamente monetari che in termini socio-occupazionali e di stimolo alla salvaguardia e allo sviluppo rurale delle zone interne, coerentemente con la politica comunitaria del settore.

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4.1.2. Risorse idriche


Il sistema di gestione della risorsa idrica in Sardegna mostra ancora oggi, nel suo complesso, una serie di carenze e problematicità.

In un contesto meteoclimatico caratterizzato da un’alternanza di fenomeni estremi, piene e siccità che condizionano fortemente le regole di gestione del territorio, si inseriscono infatti da un lato un sistema di approvvigionamento idrico attualmente non in grado di garantire le idroesigenze complessive della regione per gli usi civili e per quelli produttivi, dall’altro un sistema infrastrutturale di adduzione, distribuzione e depurazione in parte degradato, in parte insufficiente.

L’approvvigionamento idrico è ottenuto in Sardegna principalmente tramite le acque superficiali; minori sono i volumi utilizzati derivanti da acque sotterranee e modeste le utilizzazioni di acque non convenzionali (acque reflue, acque salmastre).

Questo sistema ha manifestato negli ultimi decenni un basso livello di affidabilità, mostrando la sua inadeguatezza a seguito delle pesanti sollecitazioni determinate dalle fluttuazioni climatiche registrate negli ultimi due decenni. La vulnerabilità del sistema infrastrutturale di accumulo e di vettoriamento non ha consentito una razionale programmazione pluriennale della risorsa idrica, esponendo il territorio a gravi situazioni di emergenza che hanno interessato non solo i settori produttivi ma anche le utenze civili. Al problema della scarsità delle risorse si associa, inoltre, un comportamento sociale ed economico poco attento alle pratiche di risparmio.

I dati contenuti nel Piano Stralcio di Bacino per l’Utilizzo delle Risorse Idriche18 indicano che il volume complessivo delle risorse idriche attualmente disponibili ed erogabili è pari a circa 990 Mmc, di cui 770 Mmc da risorse superficiali e non convenzionali19 e 220 Mmc da risorse sotterranee. A fronte di ciò, lo stesso Piano stima nel modo seguente i fabbisogni.

Nel settore civile, il volume complessivo della domanda è pari a 297 Mmc/anno. A seguito della realizzazione degli interventi previsti nell’APQ e nel POR 2000/2006, la domanda potrà scendere, con la riduzione delle perdite dal 40% al 20%, a 223 Mmc/anno.

Relativamente agli usi industriali, le più recenti elaborazioni del PSURI stimano il fabbisogno in circa 144 Mmc (80 Mmc a carico delle risorse superficiali e 64 a carico delle risorse sotterranee) riducibile, solo in seguito all’attuazione del riuso dei reflui prodotti nell’ambito delle stesse aree industriali, del 50% circa.

Per la definizione della domanda irrigua, nel Piano Stralcio di Bacino sono state considerate le superfici attualmente attrezzate con un impianto di distribuzione distrettuale. Il valore complessivo della domanda irrigua in Sardegna risulta in tal caso pari a 699 Mmc/anno (643 Mmc a carico delle risorse superficiali e 56 Mmc a carico di quelle sotterranee). Se si

18 E’ opportuno precisare che i bilanci idrici calcolati nel PSURI sono stati formulati assumendo la serie storica 1922-1975 e tenendo conto della variazione dei deflussi registrati nell’ultimo ventennio; ciò in considerazione della grave emergenza idrica che ha colpito la Sardegna e che ha determinato lo specifico Commissariamento Governativo sin dal 1995. 19 Tra le risorse idriche non convenzionali si possono oggi considerare i reflui depurati dell’impianto di depurazione di Is Arenas (CA) per un volume potenziale annuo di circa 20 Mmc da destinare agli usi irrigui del Campidano meridionale, e l’adduzione delle acque sotterranee della Miniera di Campo Pisano (Iglesias) per un volume potenziale annuo di circa 10 Mmc. da destinarsi agli usi multisettoriali dell’area vasta di Cagliari. Nel breve-medio termine è previsto l’ulteriore recupero di circa 18 Mmc di reflui derivanti da atri impianti, tra cui quelli di Sassari, Alghero, Olbia.

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considerano gli estendimenti irrigui attesi (per circa 30.000 Ha), il fabbisogno a carico delle risorse superficiali ascenderebbe a 792 Mmc.

Quanto poi alla domanda ambientale, ovvero all’esigenza di prevedere il rilascio dalle opere di sbarramento o derivazione del Deflusso Minimo Vitale (DMV), che costituisce la minima quantità d’acqua che deve essere presente in un fiume per garantire la sopravvivenza e la conservazione dell’ecosistema fluviale, il suo valore complessivo risulta pari a 40 Mmc/anno.

In definitiva, nonostante siano state riformulate le idroesigenze dei vari settori, permane un deficit attuale medio annuo quantificabile in circa 190 Mmc.

Per quanto riguarda il sistema infrastrutturale civile, nella ricognizione per il Piano d’Ambito (2002) sono stati censiti 55 impianti di potabilizzazione per una potenzialità complessiva di 14.268 l/s corrispondenti ad una capacità teorica di trattamento di 445 Mmc/anno. Il 90% degli impianti ha necessità di essere adeguata ma è idonea al funzionamento nel breve-medio periodo, mentre il 10% deve essere dismessa nel medio periodo.

Il sistema idrico integrato è dotato di 888 serbatoi con volumetrie variabili da 5 mc a 45.700 mc; Il 19% dei serbatoi è in cattivo stato di conservazione, il 41% ha un buono stato di conservazione, ma occorre considerare che solo il 38% è stato costruito negli ultimi 20 anni.

La lunghezza totale della rete di adduzione idrica è di 4.941 Km; il 40% della rete si trova in cattive condizioni di funzionamento. La lunghezza totale delle reti di distribuzione interna è di 8.513 km per una copertura del servizio pari al 91% della popolazione; circa il 49% delle infrastrutture ha un cattivo stato di conservazione.

La lunghezza complessiva delle reti fognarie è di 7.225 km. Si può stimare che anche in questo caso circa il 50% della rete sia in cattivo stato di conservazione; il dato di copertura del servizio fognario è risultato pari al 75% della popolazione con una lunghezza pro-capite di 2,22 m/abitante servito, dati che risultano inferiori rispetto ad altri Ambiti del Mezzogiorno (in media 85% di popolazione servita con 3 m/abitante servito).

Il parco impianti di depurazione è composto da 570 depuratori ad uso civile, misto civile ed industriale, di cui solo 466 funzionanti e di questi ben il 55% sono insufficienti e/o da adeguare alle normative vigenti; il grado di copertura del servizio di depurazione è pari al 68% della popolazione, valore sensibilmente inferiore ad altri Ambiti del Mezzogiorno (in media 84%).

Per quanto riguarda il sistema multisettoriale, le infrastrutture utilizzate per la produzione ed adduzione dell’acqua da risorse superficiali per usi plurimi (multisettoriale) nel sistema complessivo regionale comprendono 47 dighe, 21 traverse, 87 vasche e partitori, 37 impianti di sollevamento e opere di adduzione per uno sviluppo complessivo di 957,78 Km., di cui 697,87 Km. di condotte, 145,68 Km. di canali e 114,23 Km. di gallerie.

Per dare un’idea dello stato di conservazione di tale complesso di infrastrutture, c’è da considerare che per la maggior parte sono state realizzate con l’intervento straordinario nel Mezzogiorno negli anni 1950/1960. A causa della vetustà degli impianti, il PSURI stima in circa 30 MEuro/annui il costo della manutenzione al netto del costo di ammortamento del capitale (pari a circa 45 MEuro/annui).

Passando poi agli aspetti qualitativi delle risorse idriche, c’è da dire che la rilevazione effettuata in occasione della stesura del Piano di Tutela delle Acque (giugno 2005) ha mostrato come, relativamente allo stato di qualità ambientale dei corsi d’acqua, sono classificabili come in buono stato il 30% dei fiumi, in sufficiente il 42%, in scadente il 14% ed in pessimo stato il 4% (10% non determinato); relativamente agli invasi, sono classificabili come oligotrofici il 3%, mesotrofici il 17%, eutrofici il 43% e ipertrofici il 37%.

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Anche per le acque sotterranee i dati non sono positivi: oltre la metà del campione ricade infatti nella classe “scadente”, mentre il 32% ricade nella classe “buono”.

Diversa la situazione per quanto riguarda le acque di balneazione. Nella stagione 2003/2004 solo 7 zone per un totale di 2.150 metri di costa sono state rilevate temporaneamente non idonee alla balneazione, mentre sono risultate idonee il 99,7% delle zone oggetto di controllo (963 Km).

Le pressioni esercitate sulle diverse componenti del comparto acqua possono essere generate sia da fonti puntuali e diffuse, sia da squilibri fisici del sistema idrico come prelievi e modifiche delle caratteristiche morfologiche del territorio.

La definizione dell’impatto proveniente da fonte diffusa prende in considerazione tutte le attività, di natura antropica e naturale, che per tipologia e provenienza non sono circoscrivibili.

Tra le fonti di inquinamento diffuso, si rilevano diverse zone nelle quali l'elevato carico zootecnico e l'intensivo utilizzo agricolo del terreno, con la distribuzione di concimi chimici e pesticidi, contribuisce alla diffusione di sostanze inquinanti, provocando contaminazioni nei corsi d'acqua e nelle falde acquifere superficiali. Per stimare, qualitativamente e quantitativamente, l’apporto di inquinanti ai corpi idrici, sono stati stimati i carichi generati da fonti agricole e zootecniche.

In particolare, la valutazione del carico potenziale di origine zootecnica si basa sul numero di capi di bestiame per tutti i comuni della Regione Sardegna, così come forniti dal “V Censimento Generale dell’Agricoltura” del 2001 (fonte ISTAT).

Applicando la metodologia dell’IRSA – CNR, per calcolare il valore del carico potenziale zootecnico il numero di capi di bestiame viene moltiplicato per coefficienti moltiplicativi denominati “loading factors zootecnici”:

Per calcolare il valore del carico potenziale di origine agricola, viene invece presa in considerazione la superficie agricola relativa ad ogni coltura, che viene moltiplicata con i coefficienti moltiplicativi denominati “loading factors agricoli”:

Nel quadro dell’inquinamento provocato da fonti agricole due problematiche assumono particolare rilievo, anche per l’importanza ad esse attribuite dalla normativa comunitaria: l’inquinamento provocato da nitrati20 e quello generato dall’utilizzo di prodotti fitosanitari. Per entrambe le problematiche, la legislazione vigente prevede che la Regione individui e cartografi le zone vulnerabili, ai fini della tutela delle risorse idriche sotterranee.

L’Allegato 7/A-I del D.Lgs. 152/99, che recepisce a livello nazionale la Direttiva “Nitrati”, nello stabilire i criteri21 per l’individuazione delle zone vulnerabili, definisce come tali “le zone di territorio che scaricano direttamente o indirettamente composti azotati in acque già inquinate o che potrebbero esserlo in conseguenza di tali scarichi”.

20 Il 12 dicembre 1991 il Consiglio delle Comunità europee adottava la Direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione

delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati di origine agricola, nota come “Direttiva NITRATI”, che modificava e/o integrava le Direttive 75/440/CEE, 78/869/CEE e 80/778/CEE concernenti essenzialmente la tutela della qualità dell’acqua potabile.

21 I criteri sono i seguenti: la presenza di nitrati, o la loro possibile presenza ad una concentrazione superiore a 50 mg/L in acque dolci

superficiali, in particolare quelle destinate alla produzione di acqua potabile, in assenza degli interventi previsti dall’articolo 19;

la presenza di nitrati, o la loro possibile presenza ad una concentrazione superiore a 50 mg/L in acque dolci sotterranee, in assenza degli interventi previsti dall’articolo 19;

la presenza di eutrofizzazione oppure la possibilità di verificarsi di tale fenomeno nell’immediato futuro nei laghi naturali di acque dolci o in altre acque dolci superficiali, negli estuari, nelle acque costiere e marine, in assenza degli interventi previsti dall’art. 19.

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Sulla base di tali criteri, una valutazione della vulnerabilità intrinseca degli acquiferi regionali è stata effettuata nell’ambito delle attività propedeutiche alla redazione del Piano di Tutela delle Acque, mediante il metodo SINTACS, un sistema parametrico per la valutazione e la mappatura della vulnerabilità degli acquiferi all’inquinamento.

Dall’esame dei dati analitici dei campionamenti preliminari e del monitoraggio, per quanto riguarda la vulnerabilità da nitrati, è stato possibile distinguere quattro tipologie di acquiferi:

1) acquiferi con contaminazione da nitrati rilevante ed estesa territorialmente;

2) acquiferi con contaminazione da nitrati accertata, per i quali va definita l’importanza dell’inquinamento e/o la sua estensione territoriale;

3) acquiferi con presenza significativa di nitrati, per i quali deve essere accertata l’eventuale contaminazione diffusa;

4) acquiferi senza evidenti segnali di compromissione da nitrati.

Solo i territori occupati dagli acquiferi appartenenti alle prime due classi sono stati presi in considerazione, in via preliminare, per l’identificazione delle zone potenzialmente critiche per quanto riguarda la vulnerabilità da nitrati. All’interno di questi territori, grazie alla cartografia prodotta con il metodo SINTACS, sono stati individuate in particolare quelle aree con vulnerabilità intrinseca da alta a molto elevata.

Queste aree sono:

- 17-Acquifero Detritico-Alluvionale Plio-Quaternario del Campidano: i valori di vulnerabilità da nitrati variano all’interno dell’acquifero dalla classe elevata a quella alta;

- 32-Acquifero dei Carbonati Mesozoici della Nurra: i valori di vulnerabilità da nitrati rientrano nella classe alta;

- 16-Acquifero Detritico-Alluvionale Plio-Quaternario del Cixerri: i valori di vulnerabilità da nitrati variano all’interno dell’acquifero dalla classe elevata a quella alta;

- 02-Acquifero Detritico-Alluvionale Plio-Quaternario della Marina di Sorso: i valori di vulnerabilità da nitrati variano all’interno dell’acquifero dalla classe elevata a quella alta;

- 18-Acquifero delle Vulcaniti Plio-Pleistoceniche del Logudoro: i valori di vulnerabilità da nitrati rientrano nella classe media.

Relativamente alla problematica generata da prodotti fitosanitari, ai sensi del D.Lgs. 152/99, un’area è considerata vulnerabile quando l’utilizzo al suo interno dei prodotti fitosanitari autorizzati pone in condizioni di rischio le risorse idriche e gli altri comparti ambientali rilevanti.

Le aree che presentano i valori più elevati di densità di carico potenziale da prodotti fitosanitari22 sono essenzialmente concentrate nella zona del Campidano e di Arborea (con densità che

22 Per l’individuazione delle aree vulnerabili ai prodotti fitosanitari vengono valutate tre componenti fondamentali:

• fattori che determinano l’immissione nell’ambiente dei prodotti fitosanitari, • fenomeni di attenuazione del suolo, • livello di contaminazione della risorsa.

Per la stima dei quantitativi di prodotti fitosanitari utilizzati in Sardegna e, di conseguenza, del carico potenzialmente impattante sull’ambiente, sono state invece utilizzate:

• la quantificazione, a livello comunale, delle superfici trattate con prodotti fitosanitari, suddivisi per tipologia (erbicidi, antiparassitari di origine chimica, antiparassitari di origine biologica); • residui di prodotti fitosanitari riscontrati in alcune significative tipologie di coltura, le tipologie di principi attivi maggiormente riscontrati ed le percentuali di utilizzo delle diverse tipologie di fitofarmaci.

Incrociando l’informazione relativa alla superficie trattata con quella relativa al residuo ed alla stima quantitativa dei prodotti fitosanitari, e considerando studi pregressi relativi allo studio sull’utilizzo di fitofarmaci in agricoltura, è stato possibile ricostruire una stima quantitativa per tutte le tipologie di coltura usualmente trattate con tali prodotti.

Le risultanze della stima dei prodotti fitosanitari sono state rappresentate in termini di densità rispetto alla Superficie Agricola Utilizzata (SAU) all’interno di ogni comune nella carta di “distribuzione dei fitofarmaci a livello comunale”. In

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arrivano fino a 30 kg/ha SAU*anno); nella zona del basso cagliaritano, in corrispondenza dei comuni di Masainas, Capoterra, Nuxis, Santadi e Pula (con valori attestati tra 11 e 18 kg/ha SAU*anno); nella zona del sassarese, in corrispondenza dei comuni di Alghero e Putifigari con valori compresi tra 11 e 18 kg/ha SAU*anno.

L’area del Campidano è sicuramente la più problematica, a causa di un intensivo utilizzo del territorio a scopo agricolo.

All’interno di tale area, le punte massime vengono registrate in corrispondenza del comune di Samassi, ove insistono coltivazioni intensive di tipo cerealicolo ed ortivo, caratterizzate, quindi, in maniera piuttosto rilevante da trattamenti antiparassitari.

Situazione analoga si presenta per il comune di Cabras e nella zona di Arborea, ove le coltivazioni cerealicole ed ortive rappresentano una parte consistente delle attività agricole presenti.

In generale i comuni ove la superficie agricola utilizzata per queste due tipologie di coltura è molto consistente, presentano dei valori di carico potenziale da fitofarmaco piuttosto elevate.

Naturalmente, se a questa situazione corrisponde anche un’area coltivata relativamente ampia, il dato tende ad appiattirsi, distribuendo il quantitativo utilizzato, mentre esso viene massimizzato quando la superficie agricola è significativamente contenuta.

Un cenno a parte meritano le pressioni esercitate sulle diverse componenti del comparto acqua da squilibri fisici del sistema idrico come prelievi e modifiche delle caratteristiche morfologiche del territorio.

Un quadro riassuntivo delle informazioni disponibili sugli usi irrigui ed industriali delle acque sotterranee, seppure parziale, è ricavabile dai dati contenuti nel database SIRIS. Dal suo esame risulta che la portata complessiva emunta per gli usi irrigui nelle quattro province ammonterebbe annualmente a circa 1.784,33 l/s di acque sotterranee corrispondenti ad un’erogazione complessiva annua di circa 56,27 Mmc, mentre quella emunta per scopi industriali ammonterebbe annualmente a circa 2.039,91 l/s di acque sotterranee corrispondenti ad un’erogazione complessiva annua di circa 64,33 Mmc.

L’utilizzazione di acque sotterranee per irrigazione non è generalmente praticata dai Consorzi di Bonifica. Oggi, soltanto il Consorzio di Bonifica del Cixerri capta tale tipo di risorsa, quale surplus invernale dalle sorgenti di San Giovanni di Domusnovas, e nell’annata 2000-2001 ha fruito di acque di miniera per circa 40 l/s emunte appositamente da Campo Pisano, presso Iglesias, pur dopo la cessazione dell’attività mineraria.

Per il resto, fra gli Enti pubblici, solo l’ERSAT ha svolto attività di ricerca idrica, assicurando ogni anno qualche milione di metri cubi di acqua agli usi agricoli.

Attualmente però, la gestione delle acque sotterranee a fini irrigui è in massima parte privata, in mano ad aziende e singoli agricoltori. Complessivamente, nell’Isola, si può ritenere accertato un prelievo annuale dal sottosuolo per l’irrigazione di almeno 56,27 Mmc d’acqua.

A questa va aggiunta, ovviamente, la somma di tanti innumerevoli prelievi dalle varie migliaia di pozzi sparsi soprattutto nel Campidano, nella Nurra, nelle pianure minori, litoranee ed interne. A questi prelievi appare ragionevole assegnare un volume d’acqua totale di ulteriori 20 Mmc emunti ogni anno.

tal modo risulta subito evidente ove insistono situazioni di utilizzo eccessivo di tali prodotti, avendo normalizzato il quantitativo assoluto calcolato con la superficie effettivamente sfruttata a scopi agricoli.

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La strategia regionale nel periodo considerato è stata rivolta principalmente all’attuazione della Legge Galli e della Legge regionale di recepimento relativa all’istituzione del Servizio Idrico Integrato” ( la Legge Regionale n. 29/97), ed all’attuazione del D.lgs. n. 152/99.

Attraverso i provvedimenti del Commissario Governativo per l’Emergenza Idrica in Sardegna è stato approvato il Piano d’Ambito (dell’Unico Ambito della Sardegna) e, nel dicembre 2002, si è provveduto alla costituzione dell’Autorità d’Ambito23 e all’approvazione del “Piano Stralcio Direttore di Bacino” per l’utilizzo delle risorse idriche previsto dagli artt. 17 e 20 della Legge 183/89.

Nel 200424 è stato approvato il Programma Operativo Triennale 2004-2006 del Piano d’Ambito, che declinava in sei progetti l’obiettivo generale dell’equilibrio tra fabbisogni idrici e disponibilità:

- efficientamento delle reti di distribuzione, al fine di ridurre le perdite idriche in rete di circa il 50%;

- adeguamento del sistema fognario-depurativo alle prescrizioni del D.lgs n. 152/99;

- monitoraggio, recupero, tutela ed utilizzo delle fonti sotterranee significative dal punto di vista tecnico-economico per ridurre la dipendenza dell’approvigionamento idropotabile da schemi intersettoriali con usi plurimi concorrenziali;

- interventi sulle aree ad elevato indice di rischio di crisi idrica;

- rinnovo, adeguamento e messa a norma delle parti elettromeccaniche degli impianti;

- raggiungimento del 100% di popolazione servita da acquedotto con riferimento specifico alla domanda turistica stagionale.

Ad oggi, il Piano d’Ambito è stato interamente finanziato grazie a diversi strumenti, i più importanti dei quali sono:

- le risorse previste nell’Accordo di Programma Quadro “Risorse Idriche, Opere Fognario-Depurative” sottoscritto il 26 febbraio 2002 e nell’Atto integrativo all’APQ sottoscritto l’11 giugno 2004 (stanziamento € 639.653.288);

- le risorse stanziate sulla Misura 1.1. “Ciclo integrato dell’acqua” del POR 2000-2006 (€ 510.653.000);

- i fondi per l’emergenza idrica del Commissario Governativo per l’Emergenza Idrica (€ 241.031.828).

Il Programma Operativo Triennale mostra una buona performance, con il maggior grado di avanzamento fra tutte le Regioni dell’Obiettivo 1.

Il soggetto gestore del SII è stato definitivamente individuato e si è concluso il percorso istitutivo, che ha visto dapprima la designazione del Consorzio SIDRIS (società in house a totale controllo degli Enti Locali) quindi la fusione delle società che lo costituivano in un’unica Società affidataria del Servizio, ABBANOA SpA.

Sul piano della riforma del settore, imposta anche dall’entrata in vigore della Direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque, sono stati fatti

23 Il soggetto gestore era stato individuato dall’Autorità d’Ambito nella società SIDRIS (società in house a totale controllo degli Enti Locali). 24 Il POT è stato approvato con Deliberazione della Giunta regionale n. 33/18 del 10 agosto 2004.

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passi notevoli con la predisposizione e l’approvazione dei principali strumenti di governo del ciclo integrato.

Con le deliberazioni n. 17/5 e 17/6 del 12 aprile 2005 sono stati adottati rispettivamente, in via preliminare, gli elaborati del Nuovo Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (NPRGA) e gli elaborati del Piano Stralcio di Bacino Regionale per l’Utilizzo delle Risorse Idriche. Con Deliberazione n. 32/2 del 21 luglio 2006 il NPRGA è stato definitivamente adottato.

Con delibera n. 26/10 del 10 giugno 2005 è stato approvato il Disegno di legge recante “Disposizioni in materia di risorse idriche e bacini idrografici” che persegue i seguenti obiettivi:

- istituzione, ai sensi della legge 183/89, di un’unica Autorità di Bacino, e dell’Agenzia Regionale del Distretto Idrografico della Sardegna prevista dalla Direttiva 2000/60/CE;

- definizione delle procedure di redazione ed approvazione del Piano di Gestione dei Bacini Idrografici;

- unificazione della pianificazione e del controllo di gestione dell’acqua e del suolo nel governo integrato del Distretto in capo all’Autorità di Bacino, con il supporto operativo del Comitato tecnico e dell’Agenzia di Distretto;

- individuazione di un unico organismo (EAF Sardegna) responsabile della gestione industriale del sistema di approvvigionamento idrico primario regionale;

- assunzione nella titolarità regionale di tutte le concessioni di corpo idrico utilizzate, di fatto, per gli usi multisettoriali e rilasciate per opere realizzate con finanziamenti pubblici;

- definizione di un’articolazione dei prezzi dell’acqua unica su base regionale per le risorse primarie ad uso multisettoriale, che deve tener conto delle specificità del settore di utenza e delle diverse realtà territoriali.

Infine, il 5 ottobre 2005, la Giunta regionale ha approvato il Piano di Tutela delle Acque, che costituisce anche un piano stralcio di settore del Piano di Bacino Regionale della Sardegna ai sensi dell’art. 17, comma 6 ter della Legge n. 183/89 e s.m.i..

Gli obiettivi del PTA sono i seguenti:

- raggiungimento o mantenimento degli obiettivi di qualità fissati dal D.Lgs.152/99 e suoi collegati per i diversi corpi idrici ed il raggiungimento dei livelli di quantità e di qualità delle risorse idriche compatibili con le differenti destinazioni d’uso;

- recupero e salvaguardia delle risorse naturali e dell’ambiente per lo sviluppo delle attività produttive ed in particolare di quelle turistiche (da perseguire con strumenti adeguati soprattutto negli ambienti costieri);

- raggiungimento dell’equilibrio tra fabbisogni idrici e disponibilità, per garantire un uso sostenibile della risorsa, anche con accrescimento delle disponibilità idriche attraverso la promozione di misure tese alla conservazione, al risparmio, al riutilizzo ed al riciclo delle risorse idriche;

- lotta alla desertificazione.

Relativamente alla particolare problematica dell’inquinamento idrico provocato dai nitrati di origine agricola, la Giunta regionale ha provveduto a designare con Deliberazione n. 1/12 del 18 gennaio 2005 una porzione del territorio del Comune di Arborea, che si estende per 55 kmq nel settore settentrionale del Campidano di Oristano, quale zona vulnerabile.

Tale zona è stata ricompresa nel Piano di Tutela delle Acque ed è quindi stato predisposto il Programma d'Azione che, assumendo l’obiettivo di ridurre l'inquinamento idrico provocato da

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composti azotati, contiene misure volte a razionalizzare l'impiego in agricoltura di tutti i fertilizzanti contenenti azoto e a stabilire restrizioni specifiche nell'impiego di effluenti zootecnici.

In particolare, in applicazione del Programma d’Azione, nella zona vulnerabile da nitrati di origine agricola di Arborea, l'utilizzazione agronomica degli effluenti zootecnici, delle acque reflue provenienti dalle aziende di cui all’articolo 28, comma 7, lettere a), b) e c) del D.lgs 152/99 e da piccole aziende agroalimentari, nonché dei concimi azotati e ammendanti organici di cui alla legge 748 del 1984, è soggetta ad una serie di disposizioni volte in particolare a:

a) proteggere e risanare la zona dall'inquinamento provocato da nitrati di origine agricola;

b) limitare l'applicazione al suolo dei fertilizzanti azotati sulla base dell'equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle colture e l'apporto alle colture di azoto proveniente dal suolo e dalla fertilizzazione in coerenza anche con il Codice di Buona Pratica Agricola approvato con Decreto Ministeriale del 19 aprile 1999;

c) accrescere le conoscenze attuali sulle strategie di riduzione delle escrezioni e di altri possibili inquinanti durante la fase di allevamento degli animali, sui trattamenti degli effluenti e sulla fertilizzazione bilanciata delle colture, mediante azioni di informazione e di supporto alle aziende agricole.

Le aziende agricole che operano nella ZVN sono, inoltre, tenute ad applicare quanto indicato dal Codice di Buona Pratica Agricola (CBPA)25.


L’analisi delineata porta ad individuare due fondamentali obiettivi strategici per il ciclo di programmazione 2007-2013: la gestione sostenibile e la tutela qualitativa e quantitativa della risorsa idrica, e una maggiore efficienza e qualità dei servizi collegati, indispensabile requisito sia per la qualità della vita dei cittadini che per lo sviluppo e la competitività alle imprese.

Il raggiungimento di questi due obiettivi passa inevitabilmente attraverso il rispetto e la piena implementazione del quadro giuridico nazionale e comunitario, di cui la Direttiva 2000/6026 è il principale riferimento, e il completamento della riforma del Servizio Idrico Integrato, con il superamento delle difficoltà di vario ordine che si frappongono ad una effettiva industrializzazione del sistema.

L’approccio integrato agli aspetti qualitativi e quantitativi della risorsa idrica e l’organizzazione unitaria del suo governo sono i criteri di riferimento nel completamento e nell’attuazione dell’assetto normativo e pianificatorio, che proseguirà attraverso:

25 Vedi GURI n. 102 del 4 maggio 199 Supplemento ordinario. 26 Direttiva 2000/60/ce DEL Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2000 che istituisce un quadro per

l’azione comunitaria in materia di acque.

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- l’adeguamento del Piano di Tutela delle Acque (PTA), strumento unitario di pianificazione della tutela quali-quantitativa delle risorse idriche27 e uno dei presupposti fondamentali per la definizione e la gestione dei distretti idrografici, alla Direttiva 2000/60, la sua attuazione e l’armonizzazione dei vari strumenti pianificatori;

- l’approvazione della legge in materia di risorse idriche e bacini idrografici, e quindi l’istituzione dell’Autorità di Bacino e dell’Agenzia del Distretto Idrografico della Sardegna, l’individuazione dell’autorità competente, e, soprattutto, l’approvazione del Piano di Gestione dei Bacini;

- il completamento delle fasi di implementazione della Legge 36/94, con la definizione e l’attuazione, in particolare, del Piano di Gestione del soggetto Gestore Unico del Sistema Idrico Integrato;

- la definizione e l’attuazione delle leggi regionali di riforma delle gestioni idriche.

Coerentemente e in attuazione di questo quadro normativo e pianificatorio, sono state individuati gli obiettivi specifici e le linee di intervento per il futuro periodo di programmazione.

Sostegno agli interventi previsti nel Piano d’Ambito

L’obiettivo è sostenere il completamento e/o la realizzazione degli interventi previsti nel Piano d’Ambito, così come recepiti dal soggetto Gestore Unico del Sistema Idrico Integrato, nel Piano di Tutela delle Acque e nel futuro Piano di Gestione dei Bacini idrografici.

La priorità sarà data alle azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi vincolanti e degli standard di tutela quali-quantitativa dei corpi idrici interni e marini previsti dalla normativa comunitaria e nazionale: in particolare, ad azioni di tipo infrastrutturale individuate e ottimizzate all’interno di programmi di interventi relativi all’intero ciclo integrato dell’acqua (approvvigionamento e distribuzione, scarico o riutilizzo), e ad azioni volte al contenimento degli impatti sulla risorsa idrica o al ripristino ambientale di ecosistemi.

Miglioramento dell’offerta dei servizi idrici

Una seconda tipologia di azioni riguarderà il miglioramento dell’offerta dei servizi idrici e il contenimento dei costi gestionali. Funzionale all’obiettivo saranno, per esempio, la fissazione di target di efficienza facilmente misurabili e associati a sistemi incentivanti legati al

27 Gli obiettivi minimi di qualità ambientale per i corpi idrici significativi, specificati nell’ allegato 1 del PTA e temporalizzati al 2008 ed al 2016, riguardano: − i corsi d’acqua per i quali per la totalità entro il 31 dicembre 2008 è previsto che conseguano almeno lo stato di

“sufficiente” ed entro il 2016 almeno quello di “buono”; − i laghi per i quali sono previste riduzioni significative al 2008 ed al 2016 del carico di fosforo che, tra i

macrodescrittori dello stato trofico, è il maggior responsabile dell’eutrofizzazione; − le acque di transizione per le quali, data la variabilità delle criticità, gli obiettivi sono fissati per ciascun corpo idrico; − le acque marino-costiere per le quali gli obiettivi dipendono da un monitoraggio più efficace ed efficiente di quello

attuale e dalla redazione di serie storiche significative; − le acque sotterranee per le quali valgono gli stessi obiettivi delle acque superficiali; L’obiettivo di qualità per specifica destinazione, sempre temporalizzato al 2008 e al 2016, contenuto nell’allegato 2 del PTA, riguarda in special modo: − le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile per le quali il Piano si propone entro il 2008 che

sia mantenuta, ove esistente, la classificazione nelle categorie A1 e A2 (art. 7 D.Lgs 152/99) e, per tutti i corpi idrici attualmente in classe A3, la classificazione in classe A2 e per tutti quelli contenuti negli Elenchi Speciali (classi Sub-A3 E1 e E2) la classificazione in classe A3; per il 2016 per tutti i corpi idri sia raggiunta la classificazione nella categoria A1;

− le acque di balneazione per le quali è previsto che al 31 dicembre 2008 siano eliminate le aree interdette permanentemente in presenza di foci di fiumi, laddove ci sia un’idoneità dei punti di controllo per una serie storica continuativa di quattro anni; al 31 dicembre 2016 è prevista un’ulteriore riduzione delle aree ad interdizione permanente per inquinamento (foci fluviali e scarichi).

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raggiungimento dell’obiettivo prefissato, e il monitoraggio della qualità della gestione, mediante un processo di reporting tra le realtà AATO e il livello regionale, che favorisca la comunicazione dei parametri di giudizio della qualità degli investimenti messi in atto, valutandone la loro ricaduta sia in termini di qualità fisica del servizio reso che in termini di attenzione e soddisfacimento dell’utenza.

Uso efficiente delle risorse idriche

In terzo luogo, sarà incentivato l’uso efficiente delle risorse idriche, attraverso politiche dei prezzi differenziate, ma che assicurino un adeguato contributo al recupero dei costi sostenuti lungo tutta la filiera idrica, ivi inclusi i costi finanziari di gestione e quelli per la tutela ambientale ed il mantenimento della risorsa.

Fondamentale ai fini della tutela quali-quantitativa della risorsa sarà poi la definizione e l’adozione di strumenti per la razionalizzazione degli usi (relativamente ai diversi livelli di qualità) e il contenimento degli usi impropri, per il risparmio idrico e per la riduzione delle perdite.

Sarà perseguito il coordinamento con la politica di sviluppo rurale, prevedendo e promuovendo, all’interno del PSR, l’utilizzo di tecniche e tecnologie a minor consumo, di metodi e sistemi irrigui per incrementare l’efficienza di distribuzione, per migliorare la funzionalità degli schemi idraulici, per garantire i regimi idraulici idonei allo scolo delle acque, controllarne gli usi e minimizzare le perdite.

Sarà anche incentivato il recupero e l’uso di fonti idriche alternative, come le acque reflue, sia per fini irrigui (irrigazione di colture e irrigazione di aree destinate al verde e ad attività ricreative e sportive) che per fini civili (per tutte le idroesigenze dei pubblici servizi ad eccezione di quello potabile e per l’alimentazione di reti duali di distribuzione) e industriali (ad esclusione degli usi nel ciclo di preparazione dei prodotti alimentari e farmaceutici).

Ricostituzione delle riserve idriche naturali

Nella direzione della tutela quali-quantitativa delle risorsa andrà pure la ricostituzione delle riserve idriche naturali, che i modelli di gestione attuali, ma anche la riduzione delle superfici a macchia e a foresta, per incendi e disboscamenti, le urbanizzazioni, i drenaggi di terre umide hanno esaurito o fortemente compromesso, creando seri problemi di sostenibilità e rischi di desertificazione. Saranno infatti attuate azioni specifiche, come:

− la ricostituzione dei sistemi di vegetazione naturale, specie nelle aree a rischio di erosione e di frana prevista nel Piano Forestale Ambientale Regionale;

− l’emanazione di un’apposita disciplina che garantisca il rispetto, per ogni corpo idrico, del deflusso minimo vitale;

− il censimento e monitoraggio delle principali risorse idriche sotterranee, al fine di stabilire soglie massime di prelievo ed apposite normative d’uso e di gestione;

− la definizione di specifiche normative tecniche settoriali (in edilizia, in agricoltura, nei lavori pubblici ecc..), per mantenere il livello di permeabilità dei suoli ed il deflusso naturale dei corpi idrici superficiali.

Tutela qualitativa e quantitativa delle risorse idriche superficiali e profonde (FEASR)

La tutela qualitativa delle risorse idriche è ottenibile attraverso il sostegno alle imprese agricole, zootecniche e forestali che si impegnano ad attuare pratiche agronomiche compatibili con la conservazione qualitativa della risorsa idrica, tra cui quelle a basso impiego di input, in particolare nutrienti (azoto e fosforo) e prodotti fitosanitari. E’ auspicabile favorire la

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concentrazione degli interventi in quelle aree a forte “criticità ambientale” (in particolare, zone vulnerabili da nitrati), dove le particolari condizioni del sistema agro-ambientale favoriscono fenomeni di contaminazione dei corpi idrici superficiali e sotterranei.

Sotto il profilo della tutela qualitativa delle risorse idriche, anche gli interventi forestali dovrebbero essere considerati, sia attraverso attività di forestazione ambientale che attraverso la creazione di fasce tampone, boschetti e filari, sebbene prevalentemente orientati a favorire l’infiltrazione delle acque, l’alimentazione delle falde, la creazione di aree di espansione dei fiumi.

La tutela quantitativa delle risorse idriche può essere perseguita tramite il progressivo raggiungimento di un equilibrio fra disponibilità e bisogni a livello territoriale (es. bacino idrografico) e tramite un più oculato ed efficiente uso dell’acqua improntato al risparmio idrico.

Sarebbe pertanto opportuno attivare interventi che favoriscano l’adozione di pratiche agronomiche finalizzate al risparmio idrico e una più efficiente gestione dell’irrigazione.

Occorre infine prevedere interventi che favoriscano l’implementazione a medio termine della direttiva quadro per le acque 2000/60/CE.

Potenziare le capacità istituzionale di programmazione e gestione

L’attuazione della politica regionale in materia di acque dovrà infine qualificarsi con indirizzi operativi adeguati ad accompagnare gli avanzamenti istituzionali e, più precisamente:

− con azioni volte a rafforzare la base conoscitiva e la interoperatività dei sistemi di monitoraggio ambientale (anche per consentire la piena attuazione della Direttiva 2000/60 e la predisposizione degli strumenti di pianificazione settoriale), a garantire la sorveglianza sanitaria, a supportare la valutazione dell’impatto della gestione sulla risorsa idrica;

− con azioni volte ad accrescere le capacità tecniche, organizzative e gestionali e delle funzioni di governo da parte delle Amministrazioni Pubbliche (Regioni, Enti Locali, Autorità di bacino, Autorità di ambito, etc.) anche attraverso l’acquisizione di esperienza sul terreno (gemellaggi, training on the job, azioni di sistema);

− con azioni di tipo informativo e attività di promozione, sensibilizzazione, coinvolgimento e concertazione rivolte a tutti i soggetti portatori di interesse, secondo gli orientamenti del PTA, che prevede la definizione ed attivazione di un Piano di Comunicazione e di Informazione e di un Piano di Educazione Ambientale per la corretta gestione, la tutela e la preservazione della risorsa idrica.

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4.1.3. Difesa del suolo e prevenzione dei rischi naturali


Il suolo in Sardegna, come nel resto del Paese, presenta situazioni di rilevante criticità legate alle problematiche del rischio idrogeologico, degli incendi, dei fenomeni erosivi e di desertificazione, dell’inquinamento e del degrado generato da discariche di rifiuti e da attività industriali e minerarie.

Il quadro informativo sulle condizioni del suolo sardo, tuttavia, non è oggi considerabile omogeneo e completo su tutto l’ambito regionale; la carta dei suoli della Sardegna risale ai primi anni ‘90 e rappresenta, pur nel pregio della sua qualità rappresentativa, un dettaglio 1: 250.000, non sufficiente alla definizione necessaria ad evidenziare aree critiche di intervento.

Molto di più si possiede se si passa dall’ambito podologico a quello geolitologico. Alla fine del 2004 la Giunta regionale ha infatti adottato il Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico28 (PAI), e recentemente è stato ufficialmente presentato l’inventario dei fenomeni franosi IFFI.

Per ognuno dei sette sub-bacini in cui è stato suddiviso il territorio regionale (Sulcis, Tirso, Coghinas-Mannu-Temo, Liscia, Posada-Cedrino, Sud-Orientale, Flumendosa-Campidano-Cixerri), il PAI individua l’estensione in ettari delle aree a rischio idraulico (rischio di piena) e delle aree a rischio di frana determinandone il grado di rischio: da Ri1 a Ri4 (rischio massimo) nel primo caso, da Rg1 a Rg4 nel secondo. I dati regionali relativi alle aree individuate a rischio (fattore R) indicano una superficie soggetta a rischio frana di circa 125.000 ettari ed una superficie a rischio idraulico di poco più di 51.000 ettari.

Il PAI definisce inoltre, in maniera distinta, la perimetrazione delle aree pericolose per fenomeni di piena e di frana, che consente di evidenziare il livello di pericolosità che insiste sul territorio anche se non occupato da insediamenti, allo scopo di prevenire un uso improprio del territorio in aree non sicure. Un allegato al PAI riporta infine le zone umide perimetrate quali aree di pericolosità idraulica, che sono anche sedi di attività socio-economiche di pesca estensiva, per le quali sono state individuate le tipologie dei lavori e sono stati quantificati gli interventi.

Le situazioni di pericolosità idraulica sono presenti prevalentemente lungo il reticolo idraulico principale, nei tratti a valle delle dighe, e lungo il reticolo idrografico minore, che spesso, per l’effimericità delle portate, è quello che presenta maggiori stati di scarsa manutenzione. I bacini idrografici interessati dalle maggiori criticità sono il sistema del Flumendosa Picocca e Corr’e Pruna, che ha causato frequenti allagamenti della parte costiera del Sarrabus, e il sistema del Mannu-Cixerri specialmente nel basso Campidano; il TirsoMogoro nella piana del Golfo di Oristano; il Temo a Bosa ed infine il Cedrino-Posada nella parte terminale della valle del Cedrino.

I corsi d’acqua principali sono per lo più interessati da opere di ritenuta e da interventi di regimazione idraulica, costituite da rettifiche d’alveo ed arginature; tuttavia, in alcuni casi, la scarsa manutenzione fluviale ha reso più vulnerabili i tratti arginati, dando luogo spesso

28 Il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico è stato approvato in via definitiva con delibera della Giunta regionale n. 54/33 del 30 dicembre 2004, ai sensi dell’ dell’art. 17, comma 6 ter della Legge 183/83, così come modificata dalla Legge 267/98.

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all’esondazione delle onde di piena. Il più delle volte però i problemi derivano dagli affluenti, dove la manutenzione è ancor più insufficiente.

Per quanto riguarda il Temo, le inondazioni derivano da una serie di concomitanze, quali le dimensioni insufficienti della sezione fluviale alla foce, l’innalzamento del livello medio del mare dovuto al frangivento delle onde ed alla marea, la presenza di insediamenti urbani in aree golenali.

L’asta principale del Tirso, nel tratto terminale, risulta arginata e l’entrata in esercizio della Diga Cantoniera, seppure in fase provvisoria, sortisce un notevole effetto di laminazione. Tuttavia permangono alcune situazioni critiche nella zona di Ottana-Illorai e nella zona di Fordongianus.

Le aste principali del Fluminimannu e del Cixerri non mostrano particolari problemi, almeno per le portate di piena caratterizzate da tempi di ritorno più bassi, mentre il reticolo minore determina le principali situazioni di rischio. La presenza di grandi invasi in tutti i bacini idrografici della Sardegna esercita un’influenza non trascurabile sulle portate di piena con tempi di ritorno tra i 50 ed i 200 anni sia per la capacità di invaso che per la superficie di bacino drenata. Una considerazione particolare merita l’invaso di Pedra e’Othoni che sovrasta la valle del Cedrino: la tipologia di costruzione della diga (realizzata in materiale sciolto) risulta assai vulnerabile all’insufficienza degli organi di scarico, con gravissime conseguenze sulla sicurezza della valle sottostante, così come purtroppo è stato reso evidente dalla recente alluvione del dicembre 2004.

In linea generale si può rilevare che anche per la Sardegna, così come per quasi tutto il territorio nazionale, il problema della pericolosità idraulica si manifesta principalmente nel reticolo minore. In particolare, le criticità derivano dall’intersezione con la rete viaria e con l’edificato e dalla mancanza di manutenzione fluviale. Su 1.055 casi di pericolosità censiti nel PAI, circa la metà delle cause deve ascriversi a insufficienza della luce libera sotto i ponti, il 32% a scarsa manutenzione fluviale, il 19%, quasi in egual misura, l’urbanizzazione in aree di pertinenza fluviale e l’insufficienza della sezione alveata o di adeguate opere di difesa. In base alle risultanze degli studi di Sub-Bacino contenute nel P.A.I. l’estensione netta in ettari delle aree pericolose aggregate nel Bacino Unico Regionale è di 29.156 ettari.

L’intersezione delle aree pericolose con la cartografia degli elementi a rischio porta a determinare le superfici a rischio idrogeologico che nel Bacino Unico Regionale sommano a 26.700 ettari.

All’incirca la metà delle superfici inondabili in Sardegna colpisce aree antropizzate generando un rischio molto alto; altrettanto si verifica nelle aree ad alto valore economico.

Quanto al rischio di frana, i Comuni in cui sono state rilevate situazioni di rischio sono 152 ovvero il 40,4% sul totale dei 376 Comuni sardi. La superficie totale a rischio di frana per il Bacino Regionale è invece di 124.276 ettari, equivalenti al 5,1% del territorio regionale (2.409.000 ha).

L’analisi delle criticità mostra come numerose situazioni di elevato rischio da frana possano essere imputate a:

− l’inosservanza, in fase di pianificazione urbanistica e territoriale, dei criteri di sicurezza relativi al posizionamento delle aree edificabili rispetto alle condizioni generali di stabilità dei pendii;

− la realizzazione di nuclei urbani e delle relative infrastrutture in aree soggette a fenomeni di distacco e rotolamento di porzioni lapidee instabili;

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− l’apertura di trincee, sbancamenti per la realizzazione di strade ed edifici lungo versanti contraddistinti da precarie condizioni di stabilità dei terreni sciolti di copertura quaternaria e della sottostante porzione alterata e fratturata del substrato roccioso;

− l’inadeguata e insufficiente regimazione delle acque di scorrimento superficiale, ipodermico e profondo in corrispondenza dei nuclei abitati e delle infrastrutture situate lungo pendii con acclività medio-elevata.

Un aspetto comune a tutti i sottobacini è il riscontro delle condizioni di maggior rischio in corrispondenza delle reti principali di comunicazione (strade statali e provinciali, linee ferroviarie): i versanti che presentano una naturale pericolosità elevata sono stati o sono interessati dagli intagli per la realizzazione della rete stradale o ferroviaria che instaurano condizioni di rischio che si protraggono, e a volte si aggravano, nel tempo.

Un’altra delle principali cause del degrado del suolo in Sardegna è rappresentata dai numerosi incendi che percorrono ogni anno il territorio regionale e che, nel 90% dei casi, sono di origine dolosa.

E’ a rischio di incendio molto alto il 25% del territorio regionale, mentre il 47% presenta una vulnerabilità alta e molta elevata.

La superficie media annua percorsa dal fuoco è di circa 44.000 ha, equivalenti all’1,8% del territorio regionale. I dati degli ultimi 30 anni denotano la tendenza all’aumento delle superfici incendiate per il decennio 1970-1980, a cui ha fatto seguito una diminuzione nelle annate successive. Le Province di Nuoro e di Sassari risultano quelle più colpite dal fenomeno, quella di Oristano la meno colpita.

Un fenomeno di particolare gravità, in Sardegna come in quasi tutte le regioni mediterranee europee, è l’erosione, che sta consumando il capitale naturale costituito dai suoli ad una velocità incomparabilmente maggiore rispetto a quella con la quale la risorsa si rinnova.

L’erosione è il più rilevante processo di degradazione dei suoli nell’Isola e anche il principale agente di desertificazione. Il fenomeno è indotto fondamentalmente da un utilizzo non sostenibile delle terre e la sua gravità è particolarmente accentuata dall’irregolarità delle precipitazioni, dai lunghi periodi di siccità, dagli incendi, dal sovrapascolamento e da errate pratiche di miglioramento del pascolo29.

Fattori concorrenti sono costituiti dagli altri processi di degradazione dei suoli: la salinizzazione delle falde e dei suoli irrigati, dovuta all’emungimento eccessivo, soprattutto nelle piane costiere, che sta portando alla perdita di fertilità in alcune tra le maggiori aree a vocazione agricola della regione; la perdita di sostanza organica; la contaminazione chimica delle acque e dei suoli circostanti causata dall’abbandono degli sterili a seguito del decadimento dell’attività mineraria; a cui si aggiungono i processi di degradazione degli ecosistemi forestali e delle risorse idriche.

Anche le complesse dinamiche socio-economiche, quali lo spopolamento delle campagne e la “littoralizzazione”30 dell’economia, concorrono ad accentuare e sinergizzare i processi di desertificazione.

29 L'attività zootecnica è spesso praticata con carichi di bestiame eccessivi e con tecniche inadeguate di ampliamento

delle aree a pascolo, quali incendi e arature per la coltivazione di erbai in aree a pendenza eccessiva; ciò ha favorito i processi di degrado dei suoli.

30 L’espansione dei grandi centri urbani e lo sviluppo turistico lungo le coste della Sardegna ha causato, negli ultimi decenni, una irreversibile perdita di estese superfici coltivabili.

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In anni recenti, a livello nazionale e regionale, sono stati individuati provvedimenti finalizzati a contrastare il fenomeno della desertificazione e a definire la zonizzazione del territorio ai fini di uno sviluppo sostenibile.

Il D.Lgs. 152/99, all’art. 20, Comma 2, stabilisce che “Le Regioni e le Autorità di bacino verificano la presenza nel territorio di competenza di aree soggette o minacciate da fenomeni di siccità, degrado del suolo e processi di desertificazione e le designano quali aree vulnerabili alla desertificazione”. La definizione delle aree vulnerabili alla desertificazione è prevista anche nel DPCM 26/9/97 che ha approvato il 22 luglio 1999 le Linee Guida per le politiche e misure nazionali di lotta alla desertificazione (PAN)31.

A seguito dell’emanazione delle Linee Guida, la Regione Autonoma della Sardegna, con la Deliberazione della Giunta n. 14/2 del 23 marzo 2000, ha predisposto il Programma regionale per la lotta alla desertificazione.

In attuazione di quanto previsto nel suddetto programma Regionale, l’ERSAT (Ente Regionale di Sviluppo e Assistenza Tecnica in Agricoltura) con la collaborazione del Servizio Agrometeorologico Regionale per la Sardegna (SAR), ha sviluppato un programma di azione e monitoraggio avente l’obiettivo della “Realizzazione del sistema informativo geografico per l’individuazione ed il monitoraggio delle aree sensibili alla desertificazione in Sardegna”.

Lo studio, che in una prima fase ha visto la realizzazione di una carta delle aree vulnerabili al rischio di desertificazione in scala 1:250.000, successivamente è stato ulteriormente dettagliato a una scala maggiore (1:100.000).

La Carta delle aree sensibili alla desertificazione pubblicata nel 2004 sulla base dei dati forniti32 dal programma di azione e monitoraggio evidenzia che:

ben il 52% del territorio sardo è costituito da aree critiche, cioè da aree già altamente degradate a causa del cattivo uso del territorio,

il 37% del territorio è costituito da aree fragili, dove qualsiasi cambiamento del delicato equilibrio dei fattori naturali o delle attività umane molto probabilmente porterà alla desertificazione,

il 4% del territorio sardo è costituito da aree potenzialmente vulnerabili alla desertificazione cioè aree in cui una particolare utilizzazione del suolo praticata con criteri gestionali non corretti potrebbe creare seri problemi (si tratta per lo più di aree marginali abbandonate e non gestite in modo appropriato),

Per quel che resta, il 5% è costituito da aree non classificate (aree urbane, corpi idrici, rocce nude), l’1% da aree non soggette al rischio di desertificazione.


La strategia regionale per la difesa del suolo, nel periodo considerato, è stata rivolta principalmente a creare condizioni generali di sicurezza “fisica” dei territori, riducendo i rischi, e i danni economici, per gli abitati e le attività produttive e di servizio, conseguenti ai fenomeni di dissesto idrogeologico.

31 Le Linee Guida per le politiche e misure nazionali di lotta alla desertificazione” sono state predisposte sulla base degli indirizzi della Delibera n. 154 del 22 dicembre 1998. 32 La metodologia utilizzata è nota come ESAs (Environmentally Sensitive Areas) ed ha lo scopo di individuare le aree

vulnerabili alla desertificazione attraverso l’applicazione di indicatori pedologici, fisici, morfologici, climatici, di uso del suolo, che consentono di classificare le aree in “critiche”, “fragili” e “potenziali”.

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A tal fine, la Regione si è dotata, in attuazione della Legge 183/89, degli strumenti di pianificazione necessari a consentire un approccio mirato alle problematiche e a realizzare le opere strutturali e infrastrutturali di difesa.

Con Delibera della Giunta regionale n. 54/33 del 30 dicembre 2004 è stato approvato in via definitiva il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico33, limitatamente alle perimetrazioni delle aree pericolose e a rischio34 e alle norme di salvaguardia.

Grazie alla puntuale identificazione e quantificazione economica degli interventi strutturali idonei alla mitigazione delle situazioni di rischio contenuta nel PAI, fino ad oggi è stato possibile finanziare la messa in sicurezza di circa il 27% delle aree a rischio idrogeologico idraulico o di frana.

Complessivamente, sul POR 2000-2006 è stata prevista la realizzazione di 267 interventi di messa in sicurezza di siti a rischio idrogeologico (messa in sicurezza di superfici a rischio di frane o idraulico, protezione delle sponde e delle coste, protezione del patrimonio naturale, e in particolare ricostruzione di fasce di zone umide) e di circa 100 interventi di potenziamento di strutture e servizi di protezione civile.

Degli interventi previsti, 151 sono stati avviati a realizzazione e, di questi, circa il 50% conclusi.

Con l’APQ Difesa del Suolo, stipulato il 31 marzo 2004 e integrato nel dicembre 2005, sono stati programmati 41 interventi di mitigazione del rischio (in aree R3, R4 o H3, H4), relativi a infrastrutture viarie per un importo complessivo di 30 M€. Sono state altresì avviate 6 operazioni, per complessivi 9,6 M€, per il recupero della funzionalità idraulica degli stagni costieri sedi di attività economiche di pesca estensiva.

Per la maggior parte, gli interventi sono di piccole dimensioni finanziarie ed i fondi sono stati distribuiti in moltissime operazioni (circa 500) affidate per la realizzazione agli EE.LL. che, dati i tempi lunghi per le progettazioni, gli appalti e l’esecuzione dei lavori, non garantiscono una rapida esecutività

Oltre al PAI, la pianificazione di settore è stata portata avanti anche relativamente al Piano stralcio delle fasce fluviali, attualmente in corso di definizione da parte dell’impresa aggiudicataria, e al Piano Forestale Ambientale Regionale, di cui la Giunta ha approvato una proposta con Deliberazione n. 3/21 del 24 gennaio 2006.

Con la redazione del Piano Forestale, che costituisce un Piano Stralcio del Piano di Bacino regionale ai sensi della legge 183/89, la Regione si è dotata di uno strumento di pianificazione e di programmazione economico-finanziaria della materia forestale che, recependo i principali documenti nazionali ed europei35 , persegue cinque macro-obiettivi:

− la tutela dell’ambiente;

− il potenziamento del comparto produttivo;

− lo sviluppo di una pianificazione forestale integrata;

− la valorizzazione della formazione professionale e della educazione ambientale;

− la ricerca scientifica.

33 Il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico è stato approvato ai sensi dell’ dell’art. 17, comma 6 ter della Legge

183/83, così come modificata dalla Legge 267/98. 35 Delibera CIPE 57/2002, D.M. 16.06.05, Strategia di Lisbona per lo sviluppo sostenibile, Convenzione europea sui cambiamenti climatici, Convenzione europea sulla biodiversità, Convenzione Europea per la lotta alla desertificazione.

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Intimamente legata alla tutela delle acque, la tutela del suolo rappresenta un aspetto fondamentale nella politica di protezione e valorizzazione del territorio regionale.

Il suolo assicura una serie di funzioni chiave dal punto di vista ambientale (magazzinaggio, filtraggio e trasformazione di diverse sostanze, habitat di un’enorme quantità e varietà di organismi), economico (produzione alimentare, di biomasse e di altre materie prime), sociale e culturale (in quanto elemento del paesaggio e del patrimonio culturale) che sono fondamentali per assicurare uno sviluppo sostenibile.

Essendo tuttavia il prodotto di interazioni complesse, esso è continuamente minacciato da pressioni di origine naturale e antropica che ne compromettono la funzionalità e quindi la disponibilità e la redditività a lungo termine.

La strategia regionale dovrà pertanto affrontare, con un approccio sistemico, le diverse problematiche che riguardano questa risorsa (rischio idrogeologico, fenomeni erosivi e desertificazione, inquinamento e degrado generato da discariche di rifiuti e da attività industriali e minerarie, ecc.) al fine di arrestare i processi di degrado e assicurare un’adeguata protezione per il futuro.

Un prerequisito a tal fine sarà, in mancanza di un Piano Unico di Bacino, il completamento e l’aggiornamento dei Piani stralcio, che permetterà di disporre di un corpo organico e coerente di strumenti conoscitivi, normativi e tecnico-operativi, grazie ai quali pianificare e programmare le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione della acque.

Un’altra necessaria condizione sarà l’integrazione delle politiche di tutela e salvaguardia del territorio con quelle settoriali: agricoltura, industria, infrastrutture e turismo.

Le linee di intervento per il prossimo periodo di programmazione saranno individuate all’interno degli strumenti di pianificazione esistenti.

Allo stato attuale, il principale strumento di pianificazione regionale per ridurre, contenere e fronteggiare i fenomeni di dissesto idrogeologico resta il Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico (PAI).

Sostegno agli interventi previsti nel Piano Stralcio di Bacino per l’Assetto Idrogeologico, nel Piano Stralcio di Bacino per le Fasce Fluviali e nel Piano Forestale Ambientale Regionale

E’ prioritario proseguire nell’azione di finanziamento degli interventi di mitigazione del rischio individuati nel PAI, per accrescere la sicurezza sia dei centri abitati sia delle infrastrutture strategiche e delle aree produttive, quale presupposto essenziale per garantire la competitività e il corretto sviluppo dei territori.

Di fondamentale importanza sarà anche il controllo e la gestione delle aree “naturalmente pericolose”, che andranno preservate nell’attuale configurazione, inibendo, o comunque condizionando, l’inserimento di nuovi elementi che trasformerebbero le stesse da aree pericolose ad aree a rischio, e le azioni per la prevenzione del dissesto idrogeologico a livello delle fasce fluviali, relativamente alle quali la Regione si sta dotando del “Piano Stralcio di Bacino per le Fasce Fluviali” .

Quanto alla prevenzione “attiva” dei fenomeni di dissesto all’interno dei bacini idrografici, il principale quadro di riferimento è oggi costituito dal Piano Forestale Ambientale Regionale.

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In esso è affrontata la tematica della difesa del suolo in ambito montano – dove più forte si manifestano fenomeni di dissesto e di erosione che costituiscono le premesse dei più generali fenomeni di desertificazione – e nello stesso sono previste, rispetto ad alcuni macroambiti (aree con vincolo idrogeologico, aree a pericolosità idrogeologica cartografate ai sensi della Legge 183/89, aree franose individuate dall’IFFI36 e aree in degrado individuate dal PFAR) azioni di:

− pianificazione, quali la rivisitazione del vincolo idrogeologico, l’integrazione e coordinamento con il Piano regionale di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi e il coordinamento ed integrazione con l’aggiornamento delle Aree a rischio previste nel PAI;

− di prevenzione, come il monitoraggio e la regolamentazione conservativa dell’uso del suolo;

− interventi protettivi forestali, visti quale investimento per il ripristino delle funzionalità dei suoli, degli ecosistemi e dei processi idrogeologici, da gestire in un’ottica di ottimizzazione tra costi e benefici ambientali, tenendo conto di approcci e tecniche innovative;

− azioni di buona gestione del territorio, da attuare con il coinvolgimento e il sostegno delle comunità locali, come l’avvio di processi di diversificazione dell’uso agricolo, di introduzione delle idonee pratiche agricole e silvicolturali, di incentivazione della gestione forestale e della manutenzione delle opere idraulico-forestali.

Tutela del territorio (FEASR)

Favorendo la diffusione di servizi ambientali e di pratiche agricole e zootecniche compatibili con le risorse naturali ed ambientali, si contribuisce alla diffusione di attività agricola e di sistemi forestali ad elevata valenza naturale, e al mantenimento dei paesaggi agrari tradizionali.

Attraverso il perseguimento di questo obiettivo si riconoscono tutte quelle esternalità positive associate al ruolo degli agricoltori che non vengono normalmente riconosciute dal mercato.

Tra le diverse priorità ambientali elencate ciò che le sintetizza, fungendo da cornice all’interno della quale collocare le varie componenti dell’ambiente, è il concetto di paesaggio, che costituisce il comune denominatore dei tre obiettivi specifici.

Le attuali caratteristiche ambientali, in particolare la biodiversità intesa nelle sue molteplici componenti, sono infatti il prodotto di alcuni millenni di storia durante i quali l’uomo ha creato usi del suolo, introdotto specie ed adattato l’ambiente alle sue esigenze, costruendo quelle identità che caratterizzano il territorio isolano.

Il miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale è quindi legato al mantenimento e al recupero o valorizzazione degli elementi che compongono la struttura dei paesaggi tipici che sono quindi il risultato di un percorso storico. E’ importante non tradurre questo obiettivo in un generico concetto di recupero di “natura”, ma piuttosto nel recupero del prodotto delle interazioni di lungo periodo tra uomo e ambiente naturale che caratterizzano le diverse identità dei paesaggi isolani.

Le azioni che verranno intraprese per migliorare lo spazio rurale in funzione paesaggistica dovranno ridurre gli effetti negativi di alcune tecniche produttive o di alcune politiche inappropriate in materia di agricoltura e foreste e scongiurare l’abbandono delle campagne, ma non dovranno tradursi in azioni volte per esempio alla sola conservazione della natura, salvo nei casi in cui le due cose coincidano.

36 Inventario dei Fenomeni Franosi della Sardegna.

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A questo scopo è importante avere quadri conoscitivi che individuino le caratteristiche del paesaggio, su cui impostare una corretta pianificazione del territorio rurale che porti al risultato ultimo di mantenere e, nel caso, migliorare il paesaggio tradizionale. Infatti, interventi che possono avere effetti positivi in alcuni contesti paesistici potrebbero rivelarsi assolutamente controproducenti in altri.

In campo agrario, le azioni dovranno contrastare gli effetti negativi dell’abbandono delle aree marginali come i fenomeni di imboschimento spontaneo o artificiale tendenti a cancellare i paesaggi tradizionali preesistenti. Sarà inoltre importante conservare tutti quegli elementi del paesaggio considerati inutili o di ostacolo alla meccanizzazione.

Per quanti riguarda i boschi, una gestione forestale compatibile con il paesaggio va adeguata alle caratteristiche locali dei paesaggi tradizionali. Se in alcune zone l’imboschimento può essere una operazione necessaria o compatibile con il paesaggio, in molte aree la conservazione integrale del bosco, o il favorire l’estensione di superfici boscate, può non esserlo. L’estensione del bosco può infatti andare ulteriormente ad aggravare la riduzione dei pascoli, delle colture agricole tradizionali nelle aree abbandonate, o contribuire alla perdita della ricchezza in termini di diversità, struttura e composizione specifica del paesaggio forestale, che nel passato si articolava in una grande varietà di strutture spaziali. In ogni caso, interventi di forestazione dovrebbero avvenire privilegiando specie autoctone.

Devono essere quindi attentamente valutate ulteriori rinaturalizzazioni del territorio rurale, a fronte della perdita degli elementi culturali, fonte della biodiversità. In questo senso un ruolo importante è giocato dai sistemi agro-silvo-pastorali in grado di soddisfare il duplice scopo di mantenere la biodiversità ed il paesaggio culturale.

L’obiettivo specifico “Tutela del territorio” persegue anche la necessità di tutelare la risorsa suolo dalle numerose cause che concorrono al suo degrado, tra cui in particolare l’uso improprio del territorio da parte dell’uomo. Impatti molto significativi sono determinati dagli usi non sostenibili nel settore agricolo e forestale, attraverso la dinamica delle destinazioni d’uso, la composizione colturale e la gestione delle pratiche agricole.

Scelte politiche e di mercato sono risultate spesso le cause fondamentali che predispongono al degrado del territorio sino alla perdita delle risorse, mitigata a volte quando è stata effettuata una pianificazione territoriale basata su valutazioni attitudinali agli usi specifici, oppure quando è stata fornita un’assistenza tecnica adeguata.

L'esatta conoscenza dei suoli assume una fondamentale importanza sulla scelta degli ordinamenti produttivi (es. colture ortive da pieno campo, colture cerealicole, colture da frutto) e sulla qualità dei prodotti.

Sistemazioni idraulico-agrarie e forestali, sistemi di irrigazione, bonifiche idrauliche, concimazioni e correttivi devono necessariamente essere differenziati in funzione delle caratteristiche dei differenti suoli. In questo contesto la cartografia pedologica è fondamentale. Tali studi, se generalizzati e consolidati, possono essere resi strumenti operativi adatti per la divulgazione e per essere estesamente utilizzati dagli operatori, a supporto delle proprie scelte tecniche ed economiche, possibilmente con la supervisione di un servizio di assistenza tecnica competente.

La valutazione delle attitudini agronomiche, abbinata a sistemi di zonizzazione territoriale riferiti al rischio di desertificazione o più in generale di vulnerabilità dei suoli ai processi di degradazione e dissesto, dovrebbero costituire una delle basi del processo di pianificazione. Inoltre, in ambienti mediterranei relativamente fragili come quello sardo, dovrebbero contribuire alla definizione di criteri oggettivi atti ad individuare le “aree fragili e marginali”, da non intendere quindi in accezioni limitate come ad esempio quella di “aree montane”, nonché a codificare i

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criteri per valutare la sostenibilità delle misure in tema di eco-condizionalità, sistemi di qualità alimentare, di conversioni d’uso di tipo “primo imboschimento”.

Specifici interventi di formazione, aggiornamento e sensibilizzazione sono necessari a tale riguardo sia a livello dei funzionari responsabili dell’assistenza tecnica, dei professionisti e consulenti del settore, sia degli imprenditori agricoli.

Gli interventi diretti utili per la tutela e la protezione del suolo appaiono piuttosto articolati, in quanto hanno a che fare con le problematiche dell’erosione, diminuzione della sostanza organica, contaminazione (locale e diffusa), consumo di suolo e sua impermeabilizzazione, oltre a quelle della compattazione, diminuzione di biodiversità, salinizzazione e infine degli smottamenti.

Gli interventi funzionali a questo obiettivo dovrebbero tendere, in particolare, a promuovere:

- la protezione del suolo dall’erosione e dai dissesti idrogeologici;

- il mantenimento e incremento della sostanza organica nel suolo;

- il mantenimento e miglioramento della struttura del suolo;

- la prevenzione della contaminazione diffusa dei suoli;

- la promozione dell’equilibrio territoriale tra zone urbane e rurali.

Si sottolinea inoltre l’importanza della gestione forestale attiva nella tutela dell’equilibrio idrogeologico del territorio. Il mantenimento della gestione attiva è un obiettivo fondamentale che va incentivato con forme e modalità tali da conciliare aspetti economici, di protezione del suolo e delle risorse ambientali. La corretta gestione forestale garantisce inoltre una regolarizzazione dei deflussi idrici nei bacini.

Si tratta, pertanto, di una strategia ad ampio raggio che, anticipando alcune tematiche fondamentali che riguarderanno la direttiva quadro europea sul suolo, intende rafforzare quanto previsto dalla condizionalità. In tale contesto, è fortemente auspicabile una progressiva integrazione, nei disciplinari di produzione integrata e biologica, di elementi di conservazione e difesa del suolo. Una integrazione funzionale all’obiettivo della tutela del suolo dovrebbe essere perseguita anche con alcune misure di tipo competitivo, in particolare con le azioni di formazione, informazione e consulenza sulla tutela e sulle pratiche di conservazione del suolo, azioni di sostegno degli investimenti per l’ammodernamento aziendale che abbiano un impatto conservativo sul suolo, opere infrastrutturali di difesa del suolo (ingegneria naturalistica, sistemazioni idrauliche forestali).

Le Misure che possono essere attivate per promuovere l’utilizzo sostenibile dei terreni agricoli sono le seguenti:

− Indennità a favore degli agricoltori delle zone montane;

− Indennità a favore degli agricoltori delle zone caratterizzate da svantaggi naturali, diversi dalle zone montane;

− Indennità Natura 2000 e indennità connesse alla direttiva 2000/60/CE;

− Pagamenti agroambientali;

− Pagamenti per il benessere degli animali.

Lotta della desertificazione

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Per quanto riguarda più specificatamente il problema della lotta alla desertificazione, da affrontare con un approccio di protezione integrata delle risorse terra, acqua, vegetazione, paesaggio, lavoro umano nelle zone aride colpite, oltre alle azioni di tutela del suolo derivanti dalla Legge 183/89 e dal PAI, di cui si è detto, saranno avviate o proseguite, in coerenza con il Programma nazionale per la lotta alla siccità e alla desertificazione:

− le azioni e le misure relative alla gestione sostenibile delle risorse idriche, individuate nel Piano di Tutela delle Acque, che ha designato, ai sensi del D.Lgs. 152/99 e in base allo studio effettuato da ERSAT, le aree regionali vulnerabili alla desertificazione;

− gli interventi di bonifica e rinaturalizzazione dei siti contaminati da discariche e da attività minerarie dismesse, contemplati nel Piano regionale delle bonifiche;

− le misure di prevenzione e lotta agli incendi boschivi;

− le attività di ricerca e monitoraggio sulla desertificazione condotte nell’ambito della cooperazione transnazionale tra Paesi del Mediterraneo37.

− le attività di monitoraggio, valutazione e controllo necessarie a parametrare le componenti responsabili del rischio di desertificazione, a valutare quantitativamente gli impatti economici, ambientali e sociali prodotti ogni anno sul territorio dagli incendi e dalla gestione irrazionale delle pratiche agropastorali e ad attuare efficienti sistemi di gestione dei processi.

Gestione sostenibile delle attività estrattive

Un tema a parte nel panorama delle politiche per la difesa del suolo e la gestione sostenibile dei territori è rappresentato dalle attività estrattive, sia di miniera che di cava.

Queste attività presentano infatti caratteristiche che richiedono un equilibrio attento tra considerazioni ambientali, economiche e sociali.

Da un lato esiste la possibilità di sfruttare giacimenti in chiave redditizia, dall’altro le operazioni estrattive generano una serie di impatti sugli insediamenti umani circostanti, sull’ambiente e il paesaggio.

La strategia regionale sarà finalizzata pertanto a promuovere un andamento di produzione e di consumo più ecologico ed efficiente, garantendo un alto grado di protezione ambientale e, a parità di livelli di produzione e di servizi, una riduzione nell’uso dei materiali, nel consumo di energia e nelle emissioni.

Il riorientamento della normativa e della pianificazione regionale relativa alle attività di cava e di miniera e la corretta attuazione e il rigoroso controllo non solo delle nuove disposizioni in materia, ma anche della legislazione ambientale settoriale (normativa sulle acque, sulla qualità dell’aria, sulla conservazione della natura, sui rifiuti) e trasversale (IPPC, EMAS, VIA, VAS) è il primo obiettivo che l’Amministrazione regionale intende porsi e attraverso il quale saranno garantiti:

− la pianificazione delle attività, coerente con il quadro di norme e vincoli specifici in tema di tutela dell’ambiente e del paesaggio, e funzionale ai fabbisogni di materie prime e alla ricaduta economica nel contesto territoriale generata dalle attività estrattive;

37 Ci si riferisce in particolare al progetto DesertNet finanziato all’interno del Programma Interreg III B MEDOCC e ai progetti ad esso collegati che la Regione Sardegna sta portando avanti insieme ad altre Regioni del Mediterraneo.

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− un contenimento delle aree destinate alle attività estrattive attraverso l’incentivazione, ogniqualvolta possibile, della ripresa di attività dismesse e dell’ampliamento di attività in essere rispetto all’apertura di nuove cave e miniere;

− la sostituzione, nella misura massima possibile, dei materiali provenienti dall’estrazione con quelli disponibili provenienti da altri cicli produttivi;

− una migliore gestione, e quindi un minore impatto, degli sterili, dei materiali di risulta e degli sfridi provenienti dalle attività estrattive attraverso l’obbligo del loro riutilizzo nella riabilitazione ambientale del sito o nella destinazione ad altri impieghi;

− l’internalizzazione dei costi ambientali nei prezzi dei minerali attraverso, per esempio, sistemi di partecipazione finanziaria dell’impresa alla riabilitazione del sito.

In questo contesto è pressoché conclusa la fase preliminare relativa alla definizione dei criteri e delle procedure per la stesura del Piano Regionale delle Attività Estrattive.

Un altro obiettivo legato al perseguimento della sostenibilità ambientale, economica e sociale delle attività estrattive sarà la promozione sia di tecnologie ambientali innovative sia di tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni (per esempio GIS) in grado di migliorare, grazie a monitoraggi in tempo reale, il controllo degli impatti delle attività e di aumentare le prestazione in termini di produttività.

Potenziare le capacità istituzionale di programmazione e gestione

La strategia regionale per la difesa del suolo dovrà infine ricomprendere azioni complementari sul lato della governance attraverso:

− il miglioramento e la diffusione delle capacità tecniche e della cultura relativa al concetto complessivo di difesa del suolo e dell’ambiente, attraverso la promozione di iniziative di informazione/educazione/sensibilizzazione e di formazione indirizzate ai diversi livelli partecipativi, settori specialistici o semplici cittadini;

− il rafforzamento – sia nella fase di acquisizione e condivisione delle conoscenze, sia, e soprattutto nel momento decisionale, che troppo spesso risente di approcci settoriali e unilaterali – delle forme di collaborazione, integrazione e partecipazione dei diversi livelli istituzionali deputati al governo del territorio e degli attori locali.

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4.1.4. Difesa e gestione delle zone costiere


Con uno sviluppo dei propri litorali (1.840 Km) superiore a tutte le altre regioni italiane, la Sardegna si contraddistingue per un ambiente marino e costiero di grandissimo pregio naturalistico, ambientale e paesaggistico.

Le zone costiere sarde presentano infatti un importante patrimonio di biodiversità, riconosciuto e tutelato a livello nazionale e internazionale con l’istituzione di aree naturali protette e l’individuazione di aree della Rete Natura 2000 (pSIC e ZPS) e di Zone Umide di Importanza Internazionale della Convenzione Ramsar.

Queste zone emergono, all’interno dello stesso Mediterraneo, per la presenza di sistemi di spiaggia, in particolare le cosiddette “pocket beach”, di grande valenza ambientale e paesaggistica in virtù, prevalentemente, dell’alto grado di naturalità, delle colorazioni del corpo di spiaggia, della trasparenza delle acque frontaliere.

L’assetto di queste aree costiere sta però conoscendo importanti modificazioni – tra le quali i processi erosivi sono i più significativi e visibili – dovute, oltre che a cause naturali, ad un non corretto uso e alle pressioni generate da attività antropiche spesso in conflitto tra di loro e con le esigenze di tutela degli habitat naturali e del paesaggio.

Nonostante ciò, sono ancora inadeguate le conoscenze acquisite sui fenomeni morfodinamici e ambientali, e ancor di più gli strumenti di valutazione, pianificazione e gestione necessari a tutelare questi ecosistemi in un’ottica di valorizzazione e sviluppo sostenibile delle risorse endogene.

Gli studi morfodinamici e sedimentologici già effettuati, quali il Progetto “Dinamica dei litorali” condotto da CNR e Università di Cagliari nel 2000 e il Progetto per una “Carta del rischio” elaborata dal Gruppo Difesa Catastrofi Idrogeologiche del CNR in collaborazione con l’Università di Cagliari nel 2003, necessitano di aggiornamenti e approfondimenti e, parimenti, dovranno essere avviati le azioni di monitoraggio dell’erosione costiera e il monitoraggio della qualità ambientale delle acque marino costiere e di transizione (relativamente alle matrici acqua, sedimenti e biota) già previsti nel Programma generale di monitoraggio in corso di attuazione sulla Misura 1.7 del POR 2000-2006.

Relativamente alla qualità delle acque marine costiere, c’è da dire che generalmente essa si presenta elevata, anche se a livello locale emergono alcune criticità.

La percentuale di coste non idonee alla balneazione (le acque di di balneazione rappresentano quasi il 50% del totale regionale) per inquinamento temporaneo di origine prevalentemente microbica è veramente esigua, mentre la percentuale di coste non idonee alla balneazione per inquinamento permanente ha subito un decremento negli ultimi 10 anni, fatta eccezione per la provincia di Oristano, in cui si registra anche il più basso numero di scarichi depurati rispetto agli scarichi diretti ed indiretti a mare.


L’alterazione, talora anche drastica o irreversibile, di alcuni ambienti costieri e, più in generale, le modificazioni cui le coste sarde sono soggette principalmente per le pressioni legate allo sviluppo del turismo balneare, hanno fatto crescere in anni recenti la sensibilità verso le

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condizioni fisiche di questi ambienti e la consapevolezza della necessità di affrontare le complesse problematiche ad esse attinenti.

I primi passi in tal senso sono stati, nel periodo considerato, due provvedimenti adottati dal Governo regionale.

Il primo è stata l’approvazione, ai sensi dell’art. 1 della Legge regionale n. 8 del 25 novembre 2004 recante “Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale” del Piano Paesaggistico Regionale per tutti gli ambiti costieri della Sardegna, in cui sono compresi tutti i comuni costieri e gran parte di quelli retrostanti.

Il Piano si caratterizza per il fatto di sottoporre ad una tutela rigorosa una fascia costiera mediamente distante poco più di due chilometri dal litorale, prevedendo interventi edilizi lungo la costa soltanto nelle aree urbane, nelle borgate e nelle zone già compromesse o degradate. All’interno di questa, la fascia litoranea dei 300 metri viene sottoposta ad una disciplina di tutela che investe tutte le aree urbane.

In tal modo si è inteso avviare un processo di controllo e di forte limitazione dell’espansione edilizia tutelando un bene paesaggistico ritenuto strategico per lo sviluppo della Regione.

Il secondo provvedimento è stata l’istituzione, con Deliberazione n. 9/2 del 9 marzo 2005, della Conservatoria delle Coste, cui è stato demandato il compito della conservazione e della gestione economica sostenibile degli ambiti costieri del territorio regionale di maggior interesse naturalistico, paesaggistico, storico-culturale, che già appartengono al patrimonio e al demanio regionale.

Sulla base del primo piano di attività della Conservatoria, approvato con Deliberazione n. 36/1 del 26 luglio 2005:

− è stata avviata una ricognizione del patrimonio immobiliare regionale ricadente nella fascia costiera dei due chilometri, al fine di valutarne lo stato di consistenza e di individuare le aree suscettibili di intervento pubblico, sia in termini di tutela che di indirizzi d gestione, da attivarsi in stretta collaborazione con i Comuni costieri;

− è stato predisposto un progetto da finanziarsi sull’Accordo di Programma Quadro “Sostenibilità Ambientale” che riguarda le aree della ex riforma agraria ubicate nel territorio di Santa Margherita di Pula;

− sono attualmente in corso di elaborazione i progetti di recupero, restauro e manutenzione programmata del sistema di torri costiere di proprietà regionale al fine di determinare, con il passaggio del restante patrimonio statale alla Regione, un sistema di global service per i beni culturali e patrimoniali costieri. A questi si aggiungono quelli che riguardano il sistema degli stagni costieri per la loro messa in sicurezza ed accessibilità al pubblico;

− insieme all’Ente Foreste, è stato avviato il progetto “Foreste Costiere” per una gestione integrata di quei litorali particolarmente delicati su cui insiste una parte significativa del patrimonio boschivo isolano.


Per l’alto valore intrinseco e l’importanza che riveste per lo sviluppo dell’economia regionale l’ambiente marino-costiero, è necessario che la Regione definisca, in una prospettiva globale di ampia portata (tematica e geografica), una propria strategia di gestione delle zone costiere che contempli l’interdipendenza e la diversità dei sistemi naturali e delle attività umane che esercitano impatti su tali ambienti.

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Il quadro di riferimento, a livello europeo, è dato dalla Raccomandazione comunitaria 2002/41338 relativa all’attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa, dal Protocollo ICAM della Convenzione di Barcellona, cui la Sardegna ha aderito, e dal Libro verde sulla politica marittima dell’Unione, recentemente presentato dalla Commissione39.

Migliorare il quadro conoscitivo e gli strumenti di programmazione e gestione sostenibile delle zone costiere

La strategia regionale dovrà affrontare, in particolare, i problemi legati alla necessità di:

− disporre di un quadro conoscitivo esaustivo, e immediatamente fruibile da parte dei decisori e dei responsabili della pianificazione, sulle diverse problematiche (e relativo stato, tendenze evolutive e interazioni) di carattere biologico fisico e antropico che tali zone presentano;

− superare la frammentazione delle competenze – oggi ripartite, in ragione delle attribuzioni conseguenti a normative di settore, fra diverse strutture dell’Amministrazione regionale e vari organismi locali – creando momenti di cooperazione e meccanismi atti a garantire un’azione coordinata;

− armonizzare e integrare gli strumenti normativi e di pianificazione ambientale (tutela e gestione delle risorse idriche, difesa del suolo, tutela, conservazione e gestione delle specie e degli habitat costieri e del patrimonio forestale, ecc.), territoriale (pianificazione paesaggistica, piani urbanistici) ed economica (turismo, agricoltura e pesca, ecc.);

All’interno di questo quadro strategico, le tipologie di intervento riguarderanno:

− la definizione e attuazione di un programma pluriennale di ricerca e di azioni conoscitive, relativamente agli ambiti dei fenomeni fisici e morfologici, delle metodologie e procedure di gestione integrata, delle tecnologie innovative di intervento, finalizzato alla costruzione di un sistema di supporto alle decisioni e propedeutico alla definizione di aree concrete di in intervento;

− la predisposizione di un Piano di gestione integrata delle coste all’interno del quale individuare:

- strumenti per l’armonizzazione e il coordinamento delle normative e delle pianificazioni di settore (da quelle ambientali e territoriali, come la pianificazione di bacino e quella paesaggistica, a quelle economiche, come il Piano di Sviluppo Rurale, il Piano di Sviluppo Turistico, il Piano Regionale dei Trasporti);

- strumenti di raccordo e di partecipazione ai processi decisionali delle istituzioni e degli organismi aventi un ruolo nella gestione dei litorali (Regione, Enti locali, Autorità Portuali, Marina Mercantile)40;

- strumenti economici per l’incentivazione di accordi volontari, di progetti di sviluppo fortemente integrati e di forme di gestione innovativa promosse dal basso;

- aree concrete di intervento per la conservazione del bene ambientale e del suo razionale utilizzo;

38 Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2002 relativa all’attuazione della gestione

integrata delle zone costiere in Europa. 39 Livre vert “Vers un politique maritime de l’Union: une vision européenne des oceans et des mers” COM (2006) 275 fin. 40 Il disposto dell’ art. 6 del Decreto Legge n. 400 del 5 ottobre 1993, come convertito dalla Legge 4 dicembre 1993, n. 494, relativo alla Determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime prevede, per esempio, il preventivo parere dei Sindaci dei Comuni interessati rispetto agli atti regionali di pianificazione dei litorali.

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- azioni di monitoraggio dei sistemi marino costieri, con particolare riferimento alle azioni per il monitoraggio e controllo dell’erosione costiera, da attuarsi in applicazione delle Raccomandazioni emanate dalla Commissione europea sulla base delle acquisizioni del Programma comunitario EUROSION41;

- azioni di formazione rivolte agli enti locali e agli organi amministrativi competenti per rafforzare le conoscenze sui sistemi marino-costieri e favorire l’applicazione dei principi di gestione integrata;

- azioni per la diffusione delle conoscenze e dei dati, e azioni di informazione, sensibilizzazione ed educazione rivolte a gestori, utenti e in generale all’opinione pubblica.

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4.1.5. Rifiuti


L’analisi dei dati forniti con il 6° Rapporto sulla gestione dei rifiuti urbani (agosto 2005) mostra un sistema Sardegna fortemente in ritardo rispetto ai principali obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale vigente, non solo nel confronto con le più avanzate realtà presenti a livello nazionale, ma anche a paragone delle Regioni Obiettivo 1.

Il primo dato significativo è quello relativo alla produzione dei rifiuti urbani che, con un trend di crescita media annua nell’ultimo quinquennio (1997-2004) pari al 2,5%, ha raggiunto i 530 Kg/abitante, dato leggermente superiore al valore medio nazionale (524 Kg/ab/anno), ma decisamente alto se riferito alle sole regioni del Sud (456 kg/ab/anno).

Disaggregando il dato complessivo di produzione (875.000 t/a) su base provinciale, Cagliari incide per il 47%, Sassari per il 31%, mentre Nuoro e Oristano, rispettivamente, per il 14% e 8%. La produzione da fluttuanti incide per circa l’8,5%, ed è legata prevalentemente ai Comuni costieri a vocazione turistica, che sopportano una pressione doppia se non addirittura tripla, in termini di contributo pro-capite relativo ai residenti, rispetto alla media regionale (15 Comuni superano la soglia di 1.000/Kg/ab/anno). Tuttavia, e questo appare un dato non rassicurante, la propensione all’aumento della produzione dei rifiuti da parte della popolazione non è da riferire tanto ai Comuni costieri, ma piuttosto ai Comuni interni di dimensione medio-piccola.

Quanto alla destinazione dei rifiuti urbani, la discarica controllata rimane, pur diminuendo costantemente la sua incidenza, la forma di smaltimento prevalente (55%) seguita dall’incenerimento (27%), dal conferimento in impianti di selezione e stabilizzazione (12,2%) e dalla raccolta differenziata che, con un evidente ritardo sui livelli stabiliti sia dalla normativa nazionale che dalle previsioni di Piano, si attesta al 5,3%.

Nella composizione merceologica la somma dei beni durevoli e dei materiali ingombranti/ferrosi rappresenta complessivamente il 35% del totale differenziato, mentre le altre frazioni (vetro, carta, plastica e organico) coprono il rimanente 65% ovvero solo il 3,5% della produzione totale dei rifiuti urbani. Ancora significativo, nonostante gli incrementi rilevati nell’ultimo anno, il ritardo nella differenziazione dell’organico, dato che questa tipologia di rifiuto rappresenta ben il 31% dei rifiuti urbani prodotti e che, a differenza di altre frazioni (vetro, plastiche, carta, ecc.), è un materiale interamente recuperabile all’interno del territorio regionale.

La situazione impiantistica relativa ai rifiuti urbani indifferenziati rende conto di 15 impianti/discariche di smaltimento, di cui 2 impianti di termodistruzione, su cui incidono maggiormente gli impianti di Cagliari (21,7%) e Olbia (11,5%) e la discarica di Scala Erre (13,8%). Per la sostanza organica i centri di conferimento, che rappresentano anche le destinazioni finali, sono costituiti da 2 impianti di compostaggio di qualità e da impianti di trattamento dei rifiuti urbani indifferenziati dotati di linea di trattamento della frazione organica. Le piattaforme di raccolta o centri di recupero delle frazioni recuperabili sono 14 cui vanno a sommarsi i vari centri di rottamazione autorizzati per gli ingombranti di natura ferrosa.

Per quanto riguarda la produzione di rifiuti speciali, coerentemente con un quadro economico caratterizzato da un numero relativamente piccolo di grandi produttori e da un vasto bacino di piccole utenze diffuse, il dato significativo è la presenza – incidente per circa il 70% dei rifiuti speciali complessivi prodotti – di flussi omogenei legati principalmente alle attività dell’industria metallifera, mineraria ed energetica. Tra i rifiuti speciali i pericolosi rappresentano una quota pari al 16% del totale prodotto, con un contributo della provincia di Cagliari di ben il 94%.

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Il sistema di smaltimento maggiormente adottato è rappresentato dallo stoccaggio definitivo o preliminare in discarica controllata (79% del totale dei rifiuti speciali prodotti in Sardegna); segue il recupero (15%) di singole tipologie di rifiuti, trattate e smaltite in impianti attivati dalle imprese con esercizio “conto proprio”; infine l’incenerimento e altri trattamenti chimico-biologici che incidono complessivamente per il 6%.


Nel periodo considerato, la strategia regionale in materia di rifiuti è stata rivolta, in coerenza con gli orientamenti e i dettami della normativa comunitaria e dei decreti che la recepiscono, alla piena attuazione di un sistema di gestione integrata dei rifiuti centrato sugli obiettivi gerarchici di prevenzione e riduzione quantitativa e qualitativa (pericolosità) dei rifiuti prodotti, di raccolta differenziata, di riuso, riciclo e recupero di materia ed energia, e di minimizzazione del conferimento in discarica del rifiuto indifferenziato.

Tale strategia è stata attuata portando a compimento il percorso di pianificazione inerente i diversi settori e perseguendone la piena operatività anche con il coinvolgimento dei privati.

Tra il 1998 ed il 2003 sono stati infatti approvati: il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani (DGR 57/2 del 17.12.1998), il Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali (DGR 13/34 del 30.04.2002), il Piano relativo alla gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio (DGR 29/13 del 29.08.2002) ed il Piano di bonifica dei siti inquinati (DGR 45/34 del 5.12.2003). Successivamente, ad integrazione di questi piani, è stato approvato il Programma per la riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare in discarica (DGR 22/50 del 13.05.2004).

Per dare operatività al Piano imballaggi e garantire certezza nel recupero dei materiali, la Sardegna ha inoltre sottoscritto nel 2003 un Accordo di programma con il CONAI finalizzato all’avvio di piattaforme centralizzate per la ricezione di tali materiali e l’invio ad impianti di riutilizzo sia regionali che extraregionali.

La prima fase di implementazione dei piani ha portato al finanziamento, in tutti i sub-ambiti, ad eccezione di quello di Sassari, degli impianti di trattamento dei rifiuti e delle iniziative finalizzate all’avvio delle raccolte differenziate in ambito comunale.

Con l’attuazione della Misura 1.4 del POR 2000-2006 sono previsti la realizzazione di 32 interventi sugli impianti di smaltimento dei rifiuti solidi urbani , di cui 2 interventi per inceneritori (con una capacità complessiva di 100.000 t/anno) e 30 interventi per impianti di stoccaggio e trattamento (per una capacità di 300.000 t/anno). L’obiettivo è di raggiungere, a fine programma, la quota del 35% di raccolta differenziata RSU ed una quantità di rifiuti avviati al recupero, compreso il recupero energetico, pari a circa 300.000 t/anno

Il ritardo sempre più preoccupante nell’avvio delle raccolte differenziate, in particolare per la frazione umida, la mancata attivazione di impianti di trattamento previsti (in particolare nei sub-ambiti del Sulcis-Iglesiente, di Oristano e di Ozieri) e l’alta priorità data dal nuovo governo regionale al rispetto degli obblighi imposti dal Decreto Ronchi (D.lgs n.22/97) ha portato, in una seconda fase, e in assenza di un’organica normativa regionale di settore, all’emanazione di alcuni provvedimenti contenenti, oltre a linee guida ed indirizzi per le raccolte, meccanismi di penalizzazione e premialità che hanno inciso sempre più significativamente sulle tariffe di conferimento dei rifiuti presso gli impianti consortili di trattamento.

Allo stato attuale, grazie anche a queste misure, si registrano numerose esperienze di raccolta differenziata ad alta efficienza, che documentano la fattibilità del raggiungimento di livelli di intercettamento ben superiori alla misura minimale del 35% stabilita dal Decreto Ronchi. Nel contempo però, proprio i risultati conseguiti e le previsioni di una modifica quantitativa e qualitativa del flusso dei rifiuti, unitamente a nuove problematiche, quali l’istituzione delle nuove

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4 Province, il riordino delle Comunità montane e la prossima revisione dei consorzi industriali, richiedono una nuova definizione dell’organizzazione generale per la gestione unitaria del ciclo dei rifiuti e una rivisitazione delle necessità impiantistiche del sistema di trattamento/smaltimento, con un contenimento del fabbisogno di opere connesse al settore del recupero.

Il processo, appena avviato, di revisione e aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani risponde proprio a queste esigenze. Esso dovrà recepire le novità normative nazionali e regionali in materia sia di incenerimento che di intercettazione di particolari tipologie di rifiuto (apparecchiature elettriche ed elettroniche, veicoli fuori uso, ecc.) e dovrà tener conto, nella costruzione degli scenari futuri, sia dei ritardi e delle difficoltà nella realizzazione di strutture consortili di trattamento di rifiuti indifferenziati, sia delle positive esperienze in atto sul territorio regionale da valorizzare ed estendere in modo diffuso quale strumento prioritario per la corretta gestione integrata dei rifiuti.


Il trattamento dei rifiuti comporta diversi impatti, oltre al problema degli spazi in cui collocarli: dall’emissione di numerose sostanze inquinanti nell’atmosfera, nelle acque e nel suolo, alle emissioni di gas serra prodotte dalle discariche e dal trasporto, alla perdita di risorse, anche scarse, che se recuperate e riciclate potrebbero contribuire a ridurre la richiesta di materie prime vergini.

Per questo, di fronte ad un trend di produzione di rifiuti in crescita e a una situazione gestionale che stenta ad uscire dall’emergenza, la strategia regionale sui rifiuti sarà orientata, nella prossima fase di programmazione, all’ottimizzazione del sistema di gestione, promuovendo forme di smaltimento diverse dalla discarica e dagli inceneritori, e allo sviluppo di efficaci sistemi di prevenzione finalizzati a ridurre la quantità complessiva dei rifiuti prodotti e la loro pericolosità.

Obiettivo ultimo della strategia è quello di contenere le ripercussioni ambientali e i costi economici legati al ciclo di vita delle risorse, rinnovabili e non rinnovabili, dalla loro estrazione, alla trasformazione nei processi produttivi, e infine all’uso e smaltimento, sfruttando i vantaggi in termini di crescita e occupazione, legati al riuso e riciclaggio di prodotti e materiali. Essa sarà attuata ricorrendo ad un ventaglio di strumenti che vanno dall’adeguamento del quadro normativo e pianificatorio, al ricorso a incentivi/disincentivi economici e fiscali, alla promozione delle migliori prassi e delle tecnologie innovative, alla diffusione di azioni di educazione, formazione e sensibilizzazione.

Ottimizzare il sistema di gestione dei rifiuti

Il primo obiettivo, l’ottimizzazione del sistema di gestione dei rifiuti, sarà perseguito innanzitutto attraverso la ridefinizione dell’organizzazione, istituzionale e gestionale, dei servizi connessi alla gestione dei rifiuti, attraverso l’individuazione di un unico Ambito Territoriale Ottimale e di un’unica Autorità, coincidente con l’Autorità individuata per il Servizio Idrico Integrato.

L’individuazione di un Ambito Unico su base regionale, in corso di discussione nell’ambito del processo di revisione del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti, consentirebbe infatti, secondo la proposta presentata nel marzo 2006 dall’Assessorato all’Ambiente, di superare la frammentazione esistente nell’organizzazione e nella conduzione dei servizi, permettendo:

− il raggiungimento di dimensioni gestionali sufficientemente ampie ed idonee all’industrializzazione del processo oltre ché comportanti minori costi;

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− il miglioramento, la qualificazione e la razionalizzazione dei servizi secondo livelli e standard di qualità omogenei ed adeguati alle esigenze degli utenti e secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità;

− il raggiungimento di un sistema tariffario uniforme ed equilibrato all’interno dell’Ambito che, oltre ad essere certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, armonizzi gli obiettivi economico-finanziari con gli obiettivi di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse.

Sul piano gestionale, le azioni prioritarie per il prossimo periodo di programmazione, saranno rivolte a:

− l’attuazione, nei piccoli e medi comuni così come nei grandi centri urbani, di raccolte differenziate ad alta efficienza del tipo domiciliare (secco-umido), con i livelli di intercettamento dei materiali che le migliori tecnologie renderanno possibili;

− la massimizzazione del riuso, riciclo e recupero di materia dalle frazioni merceologiche in grado di generare reddito, attraverso azioni rivolte alla domanda e all’offerta di prodotti riciclati. A tal fine si intende recepire, a livello regionale, il Decreto ministeriale 203/2003 che detta regole per l’acquisto di beni riciclati da parte degli uffici pubblici e delle società a prevalente capitale pubblico e promuove l’individuazione, lo sviluppo e il consolidamento di filiere del riciclaggio;

− la promozione del recupero di energia dai rifiuti;

− l’adeguamento del sistema impiantistico regionale sia rispetto ai nuovi fabbisogni relativi al trattamento e al recupero delle frazioni merceologiche (in particolare l’organico) e dell’energia, sia per garantire conformità alle tre direttive (e rispettive normative di recepimento) che in anni recenti sono state emanate per ridurre gli impatti ambientali provocati dal trattamento dei rifiuti: la Direttiva sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (IPPC), la Direttiva relativa alle discariche di rifiuti e la Direttiva sull’incenerimento dei rifiuti.

Prevenire e ridurre la quantità e la pericolosità dei rifiuti prodotti

Il secondo obiettivo, lo sviluppo di efficaci sistemi di prevenzione e riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti prodotti, presuppone, per il suo raggiungimento, approcci politici che vadano oltre la politica dei rifiuti in senso stretto e affrontino la tematica complessa del cambiamento dei modelli di produzione e di consumo.

Questo obiettivo sarà pertanto perseguito:

− promuovendo un approccio “proattivo” ed efficiente nell’uso delle risorse, attraverso l’introduzione di sistemi di gestione ambientale (SGA) all’interno dei processi industriali e dei servizi; l’incentivazione all’adozione di tecnologie più pulite nei processi di produzione; l’innovazione delle prestazioni ambientali di prodotto, tramite il miglioramento delle potenzialità di riutilizzo e recupero a fine vita della materia o di sue parti;

− rafforzando e rendendo sistematiche le azioni di informazione, educazione, formazione, sensibilizzazione finalizzate ad accrescere, nella collettività (nuclei domestici, produttori e altri soggetti economici), la consapevolezza e il senso di responsabilità rispetto ai problemi, per influenzarne i comportamenti.

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4.1.6. Bonifica dei siti contaminati


I siti contaminati rappresentano oggi in Sardegna, una vera e propria emergenza. La superficie complessiva di tali siti ha un’estensione di oltre 440 mila ettari equivalenti a più del 16% del territorio regionale. Se si pensa che la percentuale a livello nazionale è del 2%, si ha la dimensione della reale portata del disastro ambientale che riguarda la regione.

Stando ai dati dell’Anagrafe regionale dei siti da bonificare, nel 2004 risultano censiti complessivamente 372 siti, di cui 157 da attività minerarie pregresse o in atto, 45 da attività industriali, 59 da attività di smaltimento controllato o incontrollato di rifiuti solidi urbani o assimilabili, 98 da stoccaggio o perdite accidentali di idrocarburi, 3 da stoccaggio abusivo di rifiuti contenenti amianto e, infine, 10 da sversamenti accidentali non riconducibili ad alcuna attività industriale. I siti contaminati di interesse nazionale sono il Sulcis-Iglesiente-Guspinese, che comprende 40 Comuni ubicati nella parte sud-occidentale della Sardegna, e le Aree Industriali di Porto Torres.

La maggior parte dei siti contaminati si trova nella provincia di Cagliari (67% circa); seguono la provincia di Sassari (17%), quella di Nuoro (11%) e infine Oristano (5%). Tutti i siti contaminati da amianto sono localizzati nella provincia di Oristano.

Il processo di bonifica è stato concluso solamente per un sito. Su tutti gli altri è stata avviata la fase di bonifica e/o caratterizzazione preliminare.

Una situazione peculiare in Sardegna è rappresentata dalle aree minerarie dismesse, retaggio di un’attività estrattiva che si è protratta per un lungo periodo di tempo e che, soprattutto negli ultimi 150 anni, con l’avvento delle tecniche di produzione industriali, ha indotto sostanziali cambiamenti nel paesaggio. In tutti i territori, l’eredità ambientale è stata piuttosto pesante, tanto che le attuali aree minerarie dismesse sono generalmente condizionate nei loro programmi di sviluppo da una compromissione del livello qualitativo dell’ambiente, dovuta alla presenza di scavi, imponenti discariche ed abbancamenti di materiali fini di risulta delle lavorazioni dei minerali, bacini di decantazione, trincee di coltivazione, infrastrutture e impianti, in completo stato di abbandono, il tutto aggravato dai fenomeni del trasporto idrico ed eolico.

All’interno di questi territori, l’area del Sulcis-Iglesiente, già dichiarata “area ad elevato rischio di crisi ambientale” con il DPCM 23 aprile 1993, è sicuramente quella più compromessa dal punto di vista ambientale. Nei suoi 2.455 Kmq, che rappresentano il 65% del Parco Geominerario Storico e Ambientale della Sardegna, istituito con decreto ministeriale il 16 ottobre 2001, si registrano infatti, oltre alla più alta produzione di rifiuti speciali dell’isola (circa il 65%), fenomeni di inquinamento delle acque superficiali e sotterranee su aree vaste, ampi scavi a cielo aperto e vuoti sotterranei che costituiscono sia un pericolo attuale per la pubblica incolumità sia una minaccia di potenziale innesco di fenomeni di dissesto.


La strategia regionale, nel periodo di programmazione in corso, è stata finalizzata al risanamento ambientale di aree del territorio regionale che, a causa di fenomeni di contaminazione e/o inquinamento generati da attività industriali o civili non corrette, presentano situazioni di rischio sia sanitario che ambientale. Essa è stata attuata - da un lato - portando a termine il processo di aggiornamento della pianificazione di riferimento, dall’altro, con la realizzazione di interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati di interesse nazionale e regionale.

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Rispetto agli adempimenti obbligatori prefigurati dalla normativa di settore (D.lgs. 22/97 e DM 471/99), la Regione Sardegna ha innanzitutto approvato con DGR 45/34 del 5 dicembre 2003 il Piano di Bonifica dei siti inquinati, che costituisce parte integrante del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti.

Con il Piano delle bonifiche, la Regione si è dotata dello strumento principale per:

a) costruire l’anagrafe dei siti da sottoporre a bonifica e/o messa in sicurezza;

b) stabilire quali siano, e con quali priorità, gli interventi da realizzare al fine di bonificare i siti in questione;

c) individuare una lista di siti potenzialmente inquinati da sottoporre a ulteriori analisi o per i quali predisporre un programma di monitoraggio o caratterizzazione.

Ai fini di una più corretta ed efficace programmazione dell’utilizzo delle risorse finanziarie, e in attesa della formulazione da parte dell’APAT dei criteri di valutazione comparata del rischio, la Regione ha inoltre provveduto a predisporre apposite linee guida per affrontare le attività di bonifica secondo le specificità di alcune tipologie di inquinamento e delle attività produttive responsabili, e stabilire l’ordine di priorità degli interventi. In particolare, sono stati adottati i criteri per la valutazione del rischio nei siti industriali e per le discariche di rifiuti solidi urbani e assimilabili, e sono state adottate le “Linee guida per la redazione dei progetti e la realizzazione degli interventi di bonifica e risanamento ambientale delle Aree Minerarie Dismesse”.

In coerenza con tale quadro programmatico, si è provveduto con risorse POR 2000 - 2006:

- ad aggiornare il censimento dei siti inquinati e a predisporre l’anagrafe dei siti contaminati rispondente ai contenuti informativi e alla regole di gestione definite all’interno del tavolo di consultazione disposto da APAT (Misura 1.7 del POR);

- ad attuare due interventi in aree classificate ad alto rischio per l’ambiente e le popolazioni dal Piano regionale, e precisamente: un intervento di bonifica ambientale sul compendio minerario di Monteponi, nel Comune di Iglesias (1.308.954,84 €) e un intervento di bonifica e ripristino ambientale dell’area mineraria di Baccu Locci nel territorio di Villaputzu e San Vito (3.558.000,00 €);

- a stabilire, attraverso attività di monitoraggio, il grado e l’estensione dell’inquinamento delle componenti acqua e suolo nelle aree pubbliche circostanti i principali siti industriali presenti in Sardegna.

Con risorse finanziarie rese disponibili a seguito di accordi stipulati con il Ministero dell’Ambiente si è provveduto:

- ad avviare, attraverso la stabilizzazione di 486 lavoratori socialmente utili, i lavori di caratterizzazione e messa in sicurezza di emergenza, bonifica, risanamento ambientale e valorizzazione archeologica e museale delle aree ex minerarie di Barraxiutta e Montevecchio facenti parte del Sulcis-Iglesiente-Guspinese (mutuo di 21.848.866,38 €);

- ad attuare i piani di caratterizzazione del Rio San Giorgio e di Masua, anch’essi facenti parte del Sulcis-Iglesiente-Guspinese42.

Con fondi regionali si è invece provveduto a finanziare l’Amministrazione provinciale di Cagliari per la messa in sicurezza e riabilitazione ambientale del bacino di decantazione fanghi della miniera di Montevecchio Cantieri di levante, nel Comune di Guspini e per il risanamento del Rio

42 12.394.965,57 € stanziati con decreto attuativo della L. 426/98 + 12.453.034,43 € stanziati dall’IGEA Spa.

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Irvi-Piscinas, nel Comune di Arbus, entrambi facenti parte del Sulcis-Iglesiente-Guspinese (9.81.268,11 €).

Nel periodo di programmazione considerato, la Regione ha inoltre fornito un decisivo supporto alle Amministrazioni comunali per le procedure tecniche e amministrative relative alla bonifica dei siti inquinati.


La vastità delle aree contaminate e/o inquinate presenti in Sardegna è un tema di rilevanza strategica nella programmazione regionale, sia per le situazioni emergenziali e le conseguenti ricadute sanitarie e ambientali ad esse legate, sia per le opportunità di carattere socio-economico determinate dal recupero di ampie aree che possono essere riconsegnate al territorio, senza compromettere nuove superfici, per il rilancio di attività produttive o per altri usi cui lo strumento urbanistico le ha destinate.

Su tale tema, pertanto, dovranno concentrarsi rispetto al passato risorse più consistenti. A tal fine gli obiettivi specifici territoriali da considerare nella strategia di sviluppo saranno:

- il completamento degli strumenti di pianificazione inerenti il settore, attraverso l’aggiornamento del Piano di bonifica dei siti inquinati, approvato nel dicembre 2003, e la predisposizione del Piano regionale per l’amianto, a valle dei rispettivi censimenti e anagrafi;

- la precisa definizione di strategie di intervento nelle aree minerarie dismesse – resa necessaria dalla inconciliabilità tra la normativa nazionale vigente (Legge 471/99) e le metodologie di intervento adeguate a tali aree – attraverso l’introduzione del concetto di pochi centri di pericolo su cui convogliare tutte le microdiscariche presenti in tali aree e dove attivare i presidi di sicurezza previsti dalla normativa discariche (36/2003);

- il recupero e la riqualificazione di importanti compendi minerari dismessi del Sulcis Iglesiente Guspinese (aree rientranti nel SIN) con la finalità di destinarli allo sviluppo di attività produttive strettamente legate ai caratteri storici identitari dei luoghi e delle popolazioni insediate;

- il recupero e la bonifica delle aree interessate dalla presenza massiccia dell’industria petrolchimica.

Recuperare e riqualificare i compendi minerari dismessi, le aree industriali e le discariche comunali dismesse

L’intervento regionale riguarderà i siti di interesse nazionale e regionale individuati come prioritari dal Piano regionale delle bonifiche, in ragione della presenza di situazioni di inquinamento massivo. In particolare:

- per quanto riguarda il Sulcis Iglesiente Guspinese, le risorse saranno concentrate su macroaree in cui siano già stati realizzati interventi di messa in sicurezza e/o bonifica o in cui siano in atto progetti di sviluppo turistico che necessitano, per la loro realizzazione, di una situazione ambientale risanata;

- per le aree del compendio petrolchimico di Assemini, Macchiareddu, Sarroch, Portovesme, perimetrale nel sito di interesse nazionale del Sulcis, e per l’area industriale di Porto Torres, occorrerà attivare prioritariamente gli interventi da parte dei privati per la bonifica della falda acquifera e successivamente gli interventi pubblici per il monitoraggio delle bonifiche dei

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privati, la caratterizzazione delle aree marine e la valutazione delle ricadute dell’inquinamento nell’entroterra circostante;

- per le 50 vecchie discariche comunali dismesse, individuate come aree a rischio prioritario dal Piano regionale delle bonifiche, sarà necessario attivare il monitoraggio, il recupero e la bonifica.

Migliorare le capacità istituzionali per l’acquisione di conoscenze e per la gestione dei siti contaminati

La strategia regionale si esplicherà inoltre attraverso alcune azioni trasversali, quali:

− il potenziamento dei sistemi di monitoraggio finalizzati a stabilire il grado e l’estensione dell’inquinamento delle componenti acqua, aria e suolo e le ricadute sul territorio circostante;

− l’adeguamento delle dotazioni strumentali funzionali all’espletamento delle attività tecniche previste;

− il sostegno alla formazione specifica tecnico-scientifica del personale degli enti locali territorialmente competenti per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino dei siti, nonché del personale degli organi di controllo;

− la realizzazione di indagini epidemiologiche e di indagini finalizzate ad individuare e valutare le ricadute sulla catena alimentare della presenza di contaminanti nelle macroaree considerate;

− il potenziamento di tutte le azioni finalizzate all’individuazione delle responsabilità e alla prevenzione e repressione del danno ambientale, attraverso una intensificazione delle attività di monitoraggio e controllo condotte sul territorio dagli organi competenti (EELL, Asl, Arpas, Noe);

− l’importazione e l’esportazione di know how a livello di tecnologie e di pianificazione e gestione nell’ambito della cooperazione transnazionale.

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4.1.7. Strumenti di governo per lo sviluppo sostenibile


La sostenibilità ambientale è oggi uno dei criteri guida della pianificazione, sviluppato e affermato in numerosi atti e documenti a carattere strategico e normativo sia comunitari, che nazionali e regionali.

Per molto tempo, tuttavia, non si è andati oltre generiche affermazioni di principio, vuoi per il prevalere di una cultura dello sviluppo centrata su considerazioni di carattere socio-economico, vuoi per la mancanza di strumenti conoscitivi, normativi e di altro genere capaci di orientare e fondare su basi nuove le scelte di governo.

Attualmente, è in corso un profondo cambiamento di scenario, cui non sono sicuramente estranei né il sistema di vincoli posti dalla normativa e dalla politica strutturale comunitaria, né l’orientamento del nuovo governo regionale, che ha fatto della sostenibilità ambientale uno dei motori della riforma.

Segni peculiari di questa svolta sono alcune acquisizioni fondamentali come l’istituzione formale dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente e la revisione della normativa in tema di VIA e VAS, nonché l’ampliamento della gamma di strumenti adottati, in grado di incidere sui comportamenti delle imprese, dei consumatori e dei cittadini in genere.

Oltre al consolidamento del quadro normativo, di settore e trasversale, oltre alla costruzione di una base conoscitiva a supporto delle decisioni, oltre alla sperimentazione ed elaborazione di metodologie di pianificazione e valutazione dei piani e dei programmi, infatti, molte risorse sono state impegnate nell’accrescimento delle conoscenze e delle professionalità in materia ambientale, nella sensibilizzazione condotta sia con azioni ad hoc, sia all’interno dei tavoli partenariali regionali, nell’individuazione di meccanismi economici e finanziari mirati a incentivare comportamenti virtuosi sul piano ambientale.


L’azione regionale nel periodo considerato è stata rivolta, da un alto, a creare condizioni di contesto normative e organizzative e a sperimentare metodologie per l’integrazione delle preoccupazioni relative all’ambiente nella programmazione dei Fondi strutturali e in altri Piani di sviluppo regionale relativi a settori come l’energia, l’industria, il turismo, l’agricoltura, i trasporti e i centri urbani; dall’altro ad attivare azioni di governance per accrescere le conoscenze, le competenze e la capacità gestionale dei soggetti territoriali.

Le fondamentali acquisizioni di questo periodo di programmazione sono state:

− l’approvazione della legge sull’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (Arpas);

− l’istituzione dell’Autorità Ambientale e il consolidamento del suo ruolo nella programmazione regionale;

− la definizione di un disegno di legge sulla procedura di Valutazione d’Impatto Ambientale e la Valutazione Ambientale Strategica, e il recepimento, a livello regionale, della normativa comunitaria e nazionale sull’ IPPC43;

43 Direttiva 96/61/CE e D.lgs. 59/2005

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− l’avvio di azioni di informazione, comunicazione, sensibilizzazione sui temi dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile, e di supporto tecnico e finanziario per rafforzare a livello locale gli strumenti di sostenibilità dello sviluppo.

L’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Sardegna (Arpas), l’Ente pubblico regionale che opera per il controllo e la tutela dell’ambiente e per la prevenzione della salute collettiva, è stata formalmente istituita con Legge regionale n. 6 del 18 maggio 2006.

Di fondamentale importanza per l’espletamento del ruolo dell’Agenzia è stata la programmazione e attuazione della Misura 1.7 “Monitoraggi ambientali” del POR Sardegna 2000-2006 – ASSE I “Risorse naturali”.

Un’attenta ricognizione sul processo di produzione, gestione e divulgazione del dato ambientale ha permesso di approvare il “Programma generale” degli interventi della suddetta Misura, che disciplina sia la progettazione e organizzazione dell’arpas, sia l’implementazione delle reti di monitoraggio e la conseguente gestione informativo-geografica dei dati ambientali esistenti e in corso di produzione.

Attraverso una Convenzione tra l’Assessorato all’Ambiente e l’arpas, sono state a questa ultima demandate le fasi attuative della progettazione e organizzazione dell’Agenzia e delle sue strutture periferiche, come individuate dalla Legge istitutiva.

Per le reti di monitoraggio sono stati individuati quattro progetti da attivarsi in via prioritaria, finalizzati, rispettivamente, a realizzare:

− una rete di monitoraggio delle acque sotterranee;

− l’aggiornamento dell’esistente rete di monitoraggio della qualità dell’aria;

− l’implementazione della rete di monitoraggio idrometereologica;

− i monitoraggi delle aree pubbliche disposte intorno alle principali aree industriali della Sardegna (Assemini, Sarroch, Ottana e Porto Torres).

Lo stato di fatto della stesura dei capitolati tecnici ha permesso la pubblicazione del primo bando di gara relativo al monitoraggio delle aree pubbliche intorno ai siti inquinati.

Con riferimento alla gestione informativo-geografica dei dati ambientali esistenti, è stata avviata una consulenza specialistica volta a ridefinire l’architettura di rete del Sistema Informativo Ambientale Regionale (Sira), che tenga conto sia del ruolo di supporto alle decisioni (Ssd) da fornire all’Amministrazione regionale, sia della gestione dei sistemi di monitoraggio posta in carico all’arpas dalla legge istitutiva.

Quanto all’Autorità Ambientale, istituita nell’attuale ciclo di programmazione, essa ha svolto un innovativo ruolo per l’integrazione della componente ambientale in tutti i settori di azione dei fondi, assicurando la corretta applicazione della normativa comunitaria, nazionale e regionale in materia di ambiente, e creando i presupposti, attraverso la sperimentazione di metodologie e l’individuazione di criteri e indicatori, per l’estensione delle procedure anche alla programmazione ordinaria e per la definizione delle norme regionali in materia di valutazione ambientale.

Il recepimento della normativa comunitaria e nazionale in materia di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, è avvenuto con l’approvazione della L.R. 4/2006. Con essa è stata delegata alle Province la funzione di effettuare un approfondito ed unitario esame delle diverse matrici ambientali interessate dall’inquinamento, nonché un’attenta disamina di tutte le parti costituenti l’impianto produttivo, al fine di verificarne la compatibilità rispetto alla Migliore Tecnologia Disponibile (MTD).

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Per l’applicazione della Legge, è stato già predisposto, ed è attualmente all’esame della Giunta, un documento recante ”Linee Guida in materia di autorizzazioni ambientali integrate”, contenente le procedure per il rilascio delle AIA da parte delle Province.

Non trascurabile, sul piano normativo, è anche il traguardo raggiunto con la Legge regionale 12 giugno 2006, n. 9 “Conferimento di funzioni agli enti locali” nell’ambito della quale si è portato a compimento, soprattutto in materia ambientale e territoriale, il processo di decentramento della competenze, consentendo di adeguare la normativa regionale agli indirizzi nazionali. In tale ambito è stata prevista, tra l’altro, la ripartizione di competenze tra l’Amministrazione Regionale e Provinciale in materia di Valutazione di Impatto Ambientale e di Valutazione Ambientale Strategica.

Sul piano formativo, gli orientamenti del governo regionale si sono concretizzati nei seguenti programmi e progetti:

- il Programma Galapagos, finanziato sulla Misura 1.8 del POR 2000-2006, che include azioni di informazione, comunicazione ed educazione ambientale rivolte ai cittadini sulle principali questioni ambientali (gestione delle risorse idriche e dei rifiuti, natura e biodiversità, tutela del suolo, ecc.);

- il Progetto ASSSO, realizzato in collaborazione con il Formez, che prevede percorsi formativi, di sensibilizzazione e di accompagnamento rivolti all’Amministrazione regionale e agli Enti locali per favorire la diffusione al loro interno di strumenti per la sostenibilità,

- il Progetto di formazione specialistica sulla tutela del paesaggio Itaca (finanziato sulla Misura 3.9 del POR 2000-2006), rivolto a 650 destinatari, amministratori e sindaci delle 8 province, e finalizzato ad adeguare, al livello più alto consentito dallo stato dell’arte, la competenza degli specialisti della tutela paesaggistica con riguardo alla conoscenza e agli interventi sui paesaggi che caratterizzano il territorio sardo;

- l’attuazione, sulla Misura 3.14 del POR 2000-2006, di un primo modulo del Programma di formazione dell’arpas, finalizzato a consolidare conoscenze e competenze del personale in tutti i campi di attività dell’Agenzia, a omogeneizzare le conoscenze e creare integrazione tra il personale delle strutture in cui si articola, a fornire elementi conoscitivi e operativi ex novo e sviluppare le competenze trasversali del personale Arpas.

Infine, tra le iniziative a favore della sostenibilità ambientale va ricordato il sostegno alle fasi di attuazione delle A21L “pioniere” finanziate con il primo bando del Ministero dell’Ambiente e, nel campo dell’educazione ambientale, l’attivazione del Sistema Regionale IN.F.E.A.


La strategia regionale per il futuro periodo di programmazione sarà rivolta, da un lato, a portare a compimento la definizione del quadro normativo e pianificatorio necessario a rendere più certa ed efficace l’azione dell’Amministrazione regionale, dall’altro, ad ampliare e consolidare la gamma degli strumenti disponibili per garantire la sostenibilità ambientale delle politiche di sviluppo, con riferimento, in particolare, agli ambiti conoscitivo-informativo, economico-finanziario, alla “governance ambientale” e al settore della formazione ed educazione.

Completare la strumentazione normativa regionale in materia ambientale

Con riferimento alla propria attività giuridica e pianificatoria, la Regione intende portare a termine il processo di trasposizione della normativa ambientale comunitaria e nazionale nell’ordinamento regionale, per rendere disponibile un quadro di regole certe e di facile applicazione.

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A parte l’elaborazione e l’approvazione delle norme di settore, lo strumento che renderà possibile una razionalizzazione e ottimizzazione degli interventi secondo criteri di precauzione e prevenzione, oltre che di equilibrata gestione delle risorse naturali e territoriali, sarà la legge regionale sulla Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA) e sulla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), di cui è già stato predisposto un D.d.L. in recepimento della normativa comunitaria.

Con l’approvazione della legge, cui è demandato tra l’altro il compito di riordinare le procedure e le funzioni in tema di VIA, per consentire un più agevole e cogente utilizzo dello strumento, sarà regolamentato nell’ordinamento regionale, in attuazione delle Direttive 85/337/CEE e 42/2001/CE, un sistema di valutazione “a monte” di piani, programmi e progetti, fondato sul principio della costruzione partecipata dei piani, attraverso l’elaborazione delle proposte, la valutazione di scenari alternativi e l’adozione di decisioni finali contenenti obiettivi strategici di qualità ambientale.

Integrare e completare gli strumenti di programmazione e di governance in materia ambientale e di sviluppo sostenibile

Altro atto organico che darà unitarietà ed efficacia a tutte le azioni realizzate dalla Regione, rafforzandole ulteriormente, sarà il primo Programma Regionale di Azione Ambientale, attualmente in fase di elaborazione, che conterrà una previsione degli strumenti da utilizzare, degli attori coinvolti, delle risorse finanziarie disponibili e delle modalità di gestione.

La Regione intende proseguire nella promozione di strumenti indirizzati all’affermazione di modelli di sviluppo sostenibile, sostenendo le fasi attuative delle Agende 21 Locali, incentivando la certificazione ambientale, e in particolare la certificazione EMAS degli Enti locali e degli Enti Parco regionali, la diffusione dell’’Ecolabel, soprattutto nelle strutture ricettive, e la sperimentazione di altri strumenti di governance ambientale come il Green Public Procurement e la contabilità ambientale;

Infine, è prevista l’attivazione del Forum per lo sviluppo sostenibile attraverso cui verranno raccordate e coordinate tutte le azioni di qualificazione del territorio (Rete INFEA e Rete della A21L), al fine di integrare le politiche territoriali secondo principi di coesione e competitività ambientale, diffondere le informazioni e le buone pratiche.

Integrare e completare gli strumenti di monitoraggio e conoscenza dello stato dell’ambiente

Per assicurare ai processi decisionali, pianificatori e programmatori un’adeguata base conoscitiva sullo stato dell’ambiente, sui fattori che esercitano pressione sulle risorse e sull’evoluzione delle componenti ambientali, nonché per garantire funzioni di monitoraggio e controllo ambientale del territorio, la Regione, attraverso l’attuazione della Misura 1.7 del POR 2000-2006, e con la successiva programmazione comunitaria, garantirà il raggiungimento dei seguenti obiettivi:

- piena operatività dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente, con la progettazione del sistema, il potenziamento dei laboratori e delle strutture e infrastrutture centrali e periferiche e la messa a regime del sistema integrato di raccolta, gestione e diffusione dei dati di monitoraggio;

- aggiornamento del Sistema Informativo Regionale Ambientale (SIRA), che rappresenterà un fondamentale strumento di supporto alle decisioni e renderà possibile, come sancito dalla Direttiva comunitaria 2003/4/CE recepita con D.lgs. 195/2005, il diritto d’accesso all’informazione ambientale, in quanto tutte le informazioni che in esso confluiranno dalle

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reti e dai sistemi di monitoraggio saranno rese disponibili, secondo livelli di lettura adeguati, ai diversi utenti per le diverse finalità: pianificazione, comunicazione, reporting, prevenzione, controllo. Per il SIRA è prevista la pubblicazione del bando di gara ad evidenza pubblica una volta determinato il capitolato tecnico che tenga conto dei ruoli che nel panorama regionale ha assunto l’Amministrazione regionale, con i progetti in corso di esecuzione (SITR, e-government, ecc.) e l’arpas, secondo le linee guida della cooperazione delineate dalla Presidenza della Giunta regionale;

- l’implementazione delle reti di monitoraggio delle matrici ambientali e dei sistemi di controllo ad esse strettamente legati, e la realizzazione degli interventi finalizzati all’arricchimento dei catasti e degli inventari delle pressioni, indispensabili strumenti informativi per stabilire le priorità di intervento e di programmazione; gli interventi saranno realizzati, attraverso gare di evidenza pubblica, secondo le priorità individuate nel “Programma generale di attuazione della Misura 1.7”, predisposto nell’ambito della Programmazione 2000-2006, che prevede in prima istanza la realizzazione ex novo di una rete di monitoraggio delle acque sotterranee, l’aggiornamento dell’esistente rete di monitoraggio della qualità dell’aria e l’implementazione della rete di monitoraggio idrometereologica e, secondariamente, l’implementazione di altre reti tra cui una rete di monitoraggio degli habitat.

Sviluppare adeguate politiche premiali in materia ambientale

La Regione proseguirà la propria politica di incentivi e disincentivi economico-finanziari sia orientando l’erogazione di aiuti, per esempio nell’ambito della futura programmazione dei Fondi strutturali, attraverso l’introduzione, nei bandi, di vincoli, meccanismi premiali e punteggi volti a favorire azioni e comportamenti virtuosi sul piano ambientale, sia attraverso meccanismi di premialità (come ad esempio il contributo per favorire la raccolta differenziata concesso con DGR 48/2005 agli enti che conferiscono i rifiuti urbani ad impianti di termovalorizzazione), e sanzioni o penalizzazioni (come quelle tariffarie sul conferimento del rifiuto indifferenziato sia in impianti che in discarica) imposte per il mancato adempimento di prescrizioni o a causa di azioni o comportamenti difformi dalle regole vigenti;

Sviluppare l’educazione e la formazione in campo ambientale

L’azione regionale sarà particolarmente incisiva sia nel consolidare il Sistema regionale dei nodi IN.F.E.A, attraverso lo studio e la realizzazione di un Sistema di Qualità dei centri di educazione ambientale della Sardegna (Siquas) e l’attivazione di un “Forum per lo sviluppo sostenibile” per il raccordo e il coordinamento di tutte le azioni di qualificazione del territorio, sia nell’avviare azioni di sistema per aumentare la conoscenza, la consapevolezza e le competenze dei cittadini, delle imprese e della PA sui temi della tutela dell’ambiente e del paesaggio, proseguendo sulla scia dei programmi finanziati sulla Programmazione 2000-2006, incluso il completamento del Programma di formazione delle risorse Arpas.

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4.2. Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale

La popolazione della Sardegna, nel censimento del 2001, risultava pari a 1.648.000 persone. Tralasciando in questa fase i discorsi sugli spostamenti interni alla regione, analizzati più in dettaglio nel paragrafo dedicato allo spopolamento, le previsioni dell’Istat sul futuro della popolazione in Sardegna suscitano notevole preoccupazione.

Pur con tutta la cautela necessaria, trattandosi di stime di lungo periodo, è opportuno analizzare quella che potrebbe essere la popolazione della Sardegna, alla luce dei trend demografici attuali.

Previsioni Istat, ipotesi centrale

figli per donna speranza di vita saldo migratorio popolazione totale uomini donne interno esterno anno 2001 anno 2030

ITALIA 1,41 81,4 88,1 0 118.690 57.844.000 57.063.000 SARDEGNA 1,23 80,0 87,4 -526 1.260 1.648.000 1.503.000

L’ipotesi centrale della previsione dell’Istat, dice che, in mancanza di modifiche ai trend demografici, fecondità, speranza di vita e saldo migratorio, la popolazione della Sardegna nel 2030 sarà inferiore a quella del 2001 di circa 150.000 unità.

Anche l’ipotesi alta, che prevede un numero di figli per donna pari a 1,53, una speranza di vita aumentata, e un saldo migratorio (differenza fra spostamenti in/da altre regioni italiane e arrivi/partenze di immigrati) leggermente superiore, porterà ad una popolazione di 1.593.000 persone nel 2030, comunque inferiore di oltre 50.000 unità rispetto al 2001. il realizzarsi dell’ipotesi più bassa porterebbe la popolazione della Sardegna nel 2030 a 1.396.000 abitanti.

Per una regione già scarsamente popolata, l’attenzione alla componente femminile della popolazione, il miglioramento delle condizioni di vita della popolazione anziana, l’integrazione degli immigrati, rappresentano quindi non solo un indice di civiltà, ma anche una questione di sopravvivenza.

4.2.1. Servizi per la salute


L’analisi del sistema regionale non può prescindere da una breve panoramica sull’offerta di servizi sanitari, considerato che un servizio sanitario efficiente è una precondizione necessaria sia per la competitività di un sistema economico che per la sua coesione interna.

Attualmente il sistema sanitario appare in Sardegna piuttosto carente, sia sul versante del diritto alla salute dei cittadini che sul versante - fortemente interrelato con interventi nell’ambito del “sociale” - del sostegno alle famiglie.

Per quanto riguarda la rete ospedaliera, i dati sui presidi che erogano assistenza ospedaliera mostrano una serie di lacune ed inefficienze.

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Frutto di scelte effettuate negli anni ’80, la rete dei presidi è stata solo in piccola parte rinnovata negli anni ’90, e ad oggi la maggior parte dei servizi esistenti è ubicata in ospedale. Questo fatto appare come un forte limite dell’organizzazione sanitaria regionale, in quanto rende assai difficoltosa la fruizione dell’assistenza nel territorio e non copre quei bisogni di continuità delle cure, di diffusione della cultura dell’autocura e di iniziative di sensibilizzazione delle persone e delle famiglie a stili di vita che svolgano funzione di prevenzione.

Questa rete di presidi presenta una dotazione totale effettiva di posti letto degli ospedali pubblici e di soggetti erogatori accreditati superiore allo standard nazionale, con un tasso di utilizzo dei posti letto ordinari inferiore al tasso nazionale di riferimento (75%): 68,6% per gli ospedali pubblici, 52,6% per i soggetti erogatori privati e, come media complessiva regionale, 66,5%; inoltre, in mancanza di un piano sanitario regionale e di un piano ospedaliero, si è sviluppata in modo disorganico sul territorio, con il risultato che la distribuzione dei posti letto presenta carenze ed esuberi non solo a livello regionale, ma soprattutto nelle singole aree territoriali.

Sul fronte del fabbisogno di assistenza ospedaliera, un buon indicatore è rappresentato dalla domanda di ricoveri pari, nel 2003, a 226 ricoveri per 1.000 abitanti, a fronte di un parametro di riferimento nazionale di 180 ricoveri ogni 1.000 abitanti. All’interno della Sardegna, il tasso di ospedalizzazione varia in modo significativo nelle diverse aziende sanitarie: la variabilità è in parte riconducibile ai tradizionali fattori legati alla demografia e alla rete dei servizi.

Sempre sul fronte degli strumenti di governo, nonostante l’ingente quantità di risorse investite in questo settore, l’attuale Sistema Informativo Sanitario Regionale appare parziale e disordinato, incapace di sostenere adeguatamente il processo decisionale e non sempre in grado di offrire risposte adeguate alle esigenze gestionali, né di fornire una base conoscitiva utile alla valutazione dell'attività dei servizi e dello stato di salute.

Relativamente al tema della ricerca e dell’innovazione nel settore sanitario, le aree di ricerca che hanno raggiunto un discreto livello di sviluppo sono al momento quelle della Farmacologia (specie Neurofarmacologia), della Genetica Molecolare e dell’Oncologia Molecolare. I risultati ottenuti sono il frutto di due fattori principali: la capacità di creare una collettività di ricercatori di dimensioni tali da superare la massa critica minima indispensabile per produrre risultati di livello internazionale e la capacità di attirare finanziamenti complessivamente adeguati; è inoltre rilevante la presenza di singoli ricercatori che collaborano con gruppi internazionali e nazionali con elevati livelli di riconoscimento scientifico.

Il quadro generale delle risorse umane rivela, in termini di quantità, una dotazione organica lievemente superiore alla media nazionale, anche a causa del diverso mix pubblico-privato, con un eccesso di personale medico e una carenza di quello sanitario non dirigenziale.


Nel corso dell’ultimo periodo l’azione dell’Amministrazione regionale in materia di sanità ha gradualmente adeguato la propria attività per renderla coerente con gli orientamenti guida sopra richiamati, approvando:

- un Piano Regionale per i Servizi Sanitari;

- un Disegno di Legge che disciplina l’organizzazione ed il funzionamento del servizio sanitario regionale in sostituzione della L.R. 5/1995.

In coerenza con tali orientamenti la politica sanitaria regionale ha avviato, in linea con il Piano Sanitario Nazionale 2005 - 2007, un processo di rinnovamento del sistema di servizi alla persona. E’ stato introdotto, seppure con gradualità, un riorientamento della strategia per realizzare una rete assistenziale in grado di assicurare, rispettando standard di qualità definiti,

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la prevenzione, i trattamenti terapeutici e riabilitativi, le azioni di supporto al malato e alla sua famiglia.

Particolare attenzione è stata prestata ai livelli essenziali di assistenza, come strumento per l’attenuazione delle disuguaglianze sociali e di quelle territoriali.

La Giunta ha provveduto a porre in essere “iniziative di programmazione settoriale orientate a riqualificare l’assistenza e a razionalizzare l’uso delle risorse”. In tale contesto assumono particolare importanza:

- la riorganizzazione, nell’ambito dell’assistenza sanitaria collettiva, dei servizi di igiene e sanità pubblica e di sanità pubblica veterinaria con l’attivazione dei dipartimenti di prevenzione, il potenziamento delle attività di prevenzione negli ambienti di vita e di lavoro, la lotta alle malattie infettive e diffusive, alle zoonosi e alle malattie del bestiame;

- il potenziamento dell’assistenza sul territorio, nelle sue diverse funzioni – di prevenzione e di erogazione dell’assistenza – attraverso la concreta attivazione dei distretti quali unità organizzative e funzionali più vicine al cittadino, lo sviluppo di forme di assistenza alternative al ricovero;

- la riorganizzazione della rete ospedaliera, allo scopo di adeguarla alle reali esigenze dei cittadini, garantendo appropriatezza e qualità degli interventi e dei percorsi diagnostico terapeutici ed evitando inutili duplicazioni;

- la definizione di un piano triennale di rientro delle Aziende sanitarie allo scopo di migliorare la capacità dell’intero sistema di garantire i vincoli di bilancio, soprattutto nell’attuale fase di risanamento della finanza pubblica regionale.

Sono stati attivati inoltre corsi di aggiornamento del personale sanitario e veterinario per garantire una migliore qualità dei servizi erogabili, e sono state istituite borse di studio per la frequenza delle scuole di specializzazione della facoltà di Medicina e Chirurgia presso le Università di Cagliari e Sassari.

Relativamente agli strumenti di governo e a quelli conoscitivi, sono stati apportati ulteriori contributi all’Osservatorio Epidemiologico Regionale ed è stata attivata la realizzazione del Sistema Informativo Sanitario Regionale attraverso l’implementazione del sistema informativo esistente.

Sul fronte della prevenzione, sono stati realizzati interventi per la prevenzione, l'assistenza, la ricerca e lo studio sull'origine delle malattie sociali e sui mezzi per prevenirle e combatterle, e sono state attivate azioni innovative nel campo dell’educazione sanitaria.

Nel corso dell’ultimo anno la Regione ha avviato una serie di investimenti in edilizia sanitaria ed ammodernamento tecnologico. Il patrimonio strutturale e tecnologico disponibile, infatti, è ancora inadeguato sotto il profilo della sicurezza e della messa a norma, appare in gran parte obsoleto rispetto ai più moderni standard di qualità dell’assistenza, risulta lacunoso quanto a tecnologie disponibili e richiede continui e costosi interventi di ristrutturazione.

Sono inoltre proseguite le attività di miglioramento dei servizi incidendo, in particolare, sulla riduzione delle liste d'attesa e il potenziamento dell'attività di prelievo e di trapianto di organi e tessuti; si è infine potenziato il servizio dell'assistenza domiciliare integrata, individuata quale obiettivo prioritario dal PSN 1998 - 2000 ed è stata rafforzata la rete di prestazioni e servizi di cura più articolata e diffusa nel territorio regionale.

Nell’ambito delle Aziende Sanitarie Locali sono state apportate sostanziali modifiche all’organizzazione e razionalizzazione dei servizi, al contenimento della spesa e alla formazione del personale. Nonostante tali sforzi, restano ancora da realizzare molte attività.

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La Regione Sardegna intende reimpostare le proprie politiche dei servizi alla persona in una logica di integrazione fra il sistema dei servizi sociali e quello dei servizi sanitari, mettendo in rete gli operatori della sanità e quelli del sociale per condividere obiettivi e costruire progetti comuni.

Le linee guida della Commissione Europea per la programmazione dei Fondi Strutturali per il periodo 2007-2013, sottolineano l’importanza degli investimenti nel campo sociale e sanitario come elemento strategico delle politiche per l’occupazione: gli investimenti in campo sanitario, infatti, hanno effetti positivi in termini di prolungamento della durata della vita lavorativa, aumento della partecipazione al mercato del lavoro, incremento della produttività e riduzione dei costi sanitari e sociali.

Obiettivo strategico delle politiche sanitarie è creare un coordinamento clinico e organizzativo dei servizi alla persona che realizzi un’efficace politica di prevenzione, che garantisca la qualità dei servizi in base agli standard dei livelli minimi di assistenza e che superi la disomogenea distribuzione sul territorio dell’offerta assistenziale, permettendo a tutti i cittadini di trovare risposta ai propri bisogni di salute.

Sulla base dell’analisi territoriale e delle strategie in corso, l’obiettivo comunitario viene quindi scomposto nei seguenti obiettivi specifici:

- prevenire i rischi sanitari;

- garantire ai cittadini servizi sociali e sanitari appropriati, aumentare la qualità della risposta nei diversi territori e garantire l'equità nell'accesso all'assistenza.

Prevenire i rischi sanitari

La strategia regionale persegue l’obiettivo generale di prevenzione dei rischi sanitari attraverso gli obiettivi specifici di intervento sui bisogni prioritari, riordino e riorganizzazione del sistema di erogazione dei servizi e degli strumenti per avviare, governare e consolidare il processo di cambiamento.

Migliorare la capacità di intervento nei confronti di patologie rilevanti per la popolazione sarda

Rispetto ad alcune patologie che colpiscono con particolare rilevanza la popolazione sarda, il sistema dei servizi deve consolidare le proprie capacità di intervento in termini di prevenzione, di diagnosi e di cura.

Conformemente a quanto avviato con il Piano Sanitario Regionale 2005 - 2007, verranno affrontati i problemi strutturali della rete di offerta e verranno perseguite strategie per la riqualificazione dei servizi, sulla base del criterio della qualità di risposta nei diversi territori e di equità nell’accesso all’assistenza; in particolare, si individuano le seguenti priorità di intervento:

- adottare adeguati standard diagnostici e terapeutici ed attuare programmi di prevenzione e di screening;

- potenziare/riorganizzare la rete territoriale dei presidi e rafforzare l’assistenza domiciliare, prevedendo una forte integrazione con le cure ospedaliere.

Rafforzare la ricerca e l’innovazione in ambito sanitario

Le strategie regionali in corso hanno già individuato in settori quali la biomedicina e le tecnologie per la salute ambiti di intervento con rilevanti potenzialità, in quanto in essi sono contestualmente presenti competenze scientifiche e attività di ricerca di eccellenza in grado di attrarre investimenti esterni e cluster di imprese innovative. L’intervento regionale in questi

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settori e in altri considerati strategici dovrà essere rafforzato, anche con l’obiettivo di meglio rispondere ai bisogni di salute della popolazione e per trasformare tali conoscenze in innovazioni concretamente inserite nel sistema.

La Regione intende assumere un ruolo portante nel processo di rilancio della ricerca sanitaria in Sardegna, attraverso finanziamenti finalizzati, anche attivando forme di coordinamento con i finanziatori privati, secondo le seguenti priorità di intervento:

- potenziare i Centri di Eccellenza esistenti attorno ai quali promuovere la nascita di nuove iniziative;

- garantire supporto finanziario allo sviluppo di nuove ricerche sulla base dei criteri di originalità, innovatività, fattibilità, potenziale applicabilità e competenza dei proponenti;

- stimolare i giovani alla ricerca attraverso il finanziamento di assegni di ricerca e di borse di studio per soggiorni all’estero per periodi minimi di 2-3 anni.

Promozione di comportamenti attivi al fine del conseguimento degli obiettivi di salute

Di pari passo, dovranno essere portati avanti interventi di educazione e informazione a diversi livelli e rivolti a diverse tipologie di destinatari, a partire dal mondo della scuola, attraverso le istituzioni locali, il terzo settore, il mondo dell’associazionismo e della cooperazione, le famiglie, fino alle diverse realtà del mondo del lavoro.

Tali interventi di informazione e prevenzione in campo sanitario saranno finalizzati a promuovere una "cultura della salute", diffondendo tra i cittadini il concetto di "mantenimento" della salute piuttosto che di trattamento della malattia.

Saranno utilizzati strumenti diversificati: da quelli di divulgazione alle campagne di comunicazione pubblica e istituzionale fino alla progettazione di interventi di formazione - educazione mirati e caratterizzati da percorsi teorici e applicativi. Si agirà su diverse aree di contenuto: dalla cura degli stili di vita, alla sicurezza sul lavoro, al rapporto fra salute e ambiente, al sostegno alle molteplici forme di disagio sociale, cercando di rendere i cittadini non più oggetto di intervento ma soggetti, cittadini consapevoli del loro stato di salute e dei servizi a loro disposizione.

Garantire ai cittadini servizi sanitari appropriati, aumentare la qualità della risposta nei diversi territori e garantire l'equità nell'accesso all'assistenza

Ristrutturare la rete di offerta delle prestazioni sanitarie

La rete di offerta delle prestazioni sanitarie va riqualificata per adeguarla alla reali esigenze dei cittadini, garantendo la qualità dei percorsi diagnostico terapeutici, superando carenze ingiustificate ed evitando inutili duplicazioni.

A questo scopo, si intende avviare una parziale trasformazione di alcuni piccoli ospedali in strutture a bassa intensità assistenziale, in modo da consentire un apprezzabile miglioramento della qualità dell’assistenza e la salvaguardia dei livelli di occupazione; la riqualificazione degli ospedali delle zone interne sarà delineata tenuto conto del ruolo che tali strutture possono svolgere anche in termini di coesione sociale, di mantenimento delle persone in difficoltà nel proprio ambiente di vita e di contrasto alle tendenze allo spopolamento.

Sul piano della ristrutturazione della rete di offerta e della riqualificazione dei servizi, si segnalano le seguenti priorità di intervento:

- abbassare il tasso di ospedalizzazione e potenziare progressivamente le attività alternative al ricovero ordinario;

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- riorganizzare la rete ospedaliera tramite una capillare diffusione su tutto il territorio regionale delle discipline di base e una razionale presenza sul territorio delle discipline specialistiche, tenuto conto delle indicazioni scientifiche internazionali e dei parametri nazionali che raccomandano adeguati volumi di attività e il necessario sviluppo di competenze cliniche;

- organizzare in rete le strutture che erogano assistenza ospedaliera, a partire dalla rete per l’assistenza in oncologia e in cardiologia;

- riorganizzare e qualificare la rete di continuità assistenziale con riferimento alle diverse tipologie di bisogno, all’integrazione tra decisioni cliniche e scelte organizzative, ai criteri per garantire adeguata continuità assistenziale nei rapporti tra ospedale e territorio.

Migliorare il Servizio Sanitario Regionale

L’ammodernamento del Servizio Sanitario regionale procederà attraverso l’introduzione di innovazioni e strumenti finalizzati a migliorare la qualità dell’assistenza e a favorire decisioni adeguate alle attuali necessità.

La necessità di un governo complessivo del sistema regionale, la spinta ad una maggiore uniformità dei servizi, la ridotta dimensione di molte realtà territoriali e l’esigenza di garantire tecnologie e professionalità ai massimi livelli, portano a privilegiare la scelta di un sistema informativo sanitario distribuito sul territorio, quanto a raccolta e utilizzo delle informazioni, e centralizzato a livello regionale quanto ad attrezzature, supporti informatici e competenze specialistiche.

Per promuovere il miglioramento del servizio sanitario regionale si individuano le seguenti priorità di intervento:

- ristrutturare il Sistema Informativo sanitario regionale, in modo da tener conto dei mutamenti organizzativi e gestionali di cui sopra e delle peculiarità del sistema sanitario regionale;

- azioni di formazione degli operatori del settore, intesa sia come formazione permanente del personale sanitario e amministrativo, sia come formazione di accompagnamento ai processi di sviluppo organizzativo delle Aziende sanitarie.

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4.2.2. Integrazione sociale


L’analisi della situazione relativa al disagio sociale in Sardegna evidenzia aspetti molto preoccupanti.

I primi elementi per la valutazione del disagio sociale in Sardegna sono offerti dai dati sull’incidenza della povertà secondo la definizione data dall’ISTAT44. Nel 2005, a fronte di un dato nazionale che vede l’11,1% delle famiglie al di sotto della soglia di povertà, la Sardegna si colloca al 15,9%, contro un valore del Mezzogiorno pari al 24%. La stima dell’incidenza della povertà a livello regionale evidenzia quindi una situazione migliore rispetto al resto del Mezzogiorno che presenta situazioni di povertà più diffusa.

Se però si utilizza come indicatore l’intensità della povertà45, nel 2002 (ultimo dato disponibile) la Sardegna raggiunge il valore di 24,1% a fronte di un dato italiano del 21,4% e del Mezzogiorno del 22,3%, a testimonianza di un disagio sociale più diffuso rispetto al resto d’Italia, che colloca la Sardegna al terz’ultimo posto tra le regioni italiane.

Nel 2002, in coincidenza con l’ingresso dell’euro, la linea di povertà si è ridotta in termini reali, passando dagli 815 € del 2001, agli 823 € del 2002 (pari a 801 euro del 2001). Inoltre, il numero della famiglie la cui spesa si collocava al di sotto di tale linea era del 17,1%. Nel 2004 la linea di povertà è stata pari a 920 €, aumentata quindi in termini reali rispetto al 200246. Di contro, le famiglie al di sotto di tale linea sono calate al 15,4%. In mancanza di dati più precisi, si può presumere un effetto negativo di impoverimento in termini reali nel 2002, legato al passaggio dalla lira all’euro: linea di povertà bassa, alta percentuale di famiglie al di sotto. La situazione resta grave ma stabile nel 2003, 2004 e 200547, con livelli di spesa aumentati in termini reali ed un numero di famiglie al di sotto della linea di povertà leggermente inferiore.

Reddito insufficiente e periodo di disoccupazione sono i fattori che esercitano il peso più rilevante, anche se in misura differente per maschi e femmine. Per queste ultime, il motivo principale permane il reddito insufficiente, segno della accentuata vulnerabilità femminile; per i maschi, invece, è la perdita del lavoro a costituire la discriminante primaria. La condizione di disoccupazione, quale fattore primario delle difficoltà economiche, è fortemente correlata all’età; progressivamente la disoccupazione regredisce con il progredire della classe d’età.

I rischi di esclusione più gravi ricadono prevalentemente sulle madri sole che in passato hanno beneficiato di quote rilevanti degli interventi pubblici. Queste rappresentano numericamente una entità non marginale: le famiglie monoparentali in Sardegna rappresentano il 13,4%, valore ben al di sopra sia della media nazionale, 11,9%, sia di quella del Mezzogiorno, 11,2% (media 2001/2001).

Altri due importanti indicatori del disagio sociale sono il numero di suicidi e i dati sul fenomeno dell’alcolismo48.

44 Si definisce povera una famiglia di due persone la cui spesa media mensile è inferiore alla spesa media del singolo individuo (linea di povertà). 45 L’indicatore misura di quanto, in media, la spesa delle famiglie povere si discosta in termini percentuali dalla linea di povertà. 46 920 € del 2004 corrispondono, al netto del tasso d’inflazione, a circa 876 € del 2002. 47 Trattandosi di analisi campionaria, la variazione dal 15,4 del 2004 al 15,9 del 2005 viene considerata dall’Istat statisticamente

insignificante. 48 Relativamente a questi due aspetti, le considerazioni riportate derivano dal Progress Report 2005 “Insicurezza pubblica in Sardegna: analisi del fenomeno, raccomandazioni per gli interventi di contrasto e proposta di progetti-pilota per la riduzione della criminalità”,

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Relativamente al numero di suicidi, le serie storiche dal 1980 in poi evidenziano un sostanziale peggioramento per la Sardegna; dai 110 suicidi registrati nel 1980, infatti, si passa ai 185 del 2002, dato che colloca la Sardegna al secondo posto in Italia, al disotto della sola Umbria.

Esaminando il dato provinciale, la provincia che nel tempo registra tassi di suicidio crescenti è quella di Nuoro, con un aumento più contenuto nelle province di Cagliari e Oristano; si riconosce una tendenza generale dei suicidi a concentrarsi nelle zone rurali piuttosto che in quelle urbane della Sardegna: l’antica solidarietà delle zone rurali agricole, tradizionalmente protettiva rispetto al suicidio, avrebbe ormai lasciato il posto ad una marginalità sociale più intensa di quella sperimentabile nelle città moderne.

I dati evidenziano come il rischio-suicidio sia più alto per la popolazione maschile e anziana, sebbene i tassi di crescita maggiori si registrino per la popolazione maschile di età 15-54 anni e per la popolazione femminile nella fascia dai 15 ai 24 e dai 45 ai 54 anni.

Relativamente al fenomeno dell’alcolismo, le zone interne della Sardegna mostrano qualche ragione di preoccupazione: il consumo di alcolici emerge infatti con particolare evidenza per le province di Nuoro ed Oristano dalle statistiche di mortalità per cirrosi epatica e altre malattie croniche del fegato.

Le province di Nuoro ed Oristano, peraltro, mostrano differenze molto accentuate tra uomini e donne: nel 2001 le due province sono al secondo e quarto posto nella scala di mortalità maschile per cirrosi su 103 province italiane; il tasso di mortalità specifica per le donne, invece, porta Nuoro al 41° posto e Oristano addirittura all’ultimo posto con il tasso più basso d’Italia. Ciò fa ritenere che l’elevata mortalità per cirrosi sia riconducibile a stili di vita e ad abitudini di consumo di alcool differenti tra i sessi, più che a condizioni sanitarie generali.

Anche l’analisi per regione delle utenze delle organizzazioni di volontariato che operano nel campo della lotta all’alcoolismo, rivela come i livelli di consumo di alcolici assumano in Sardegna una dimensione preoccupante; la Sardegna registra infatti il quarto tasso più elevato del Paese, dopo il Friuli, il Trentino e l’Emilia Romagna.

La rilevanza del consumo di alcolici si coglie anche osservando la distribuzione di bar e caffé in rapporto alla popolazione49: se a livello nazionale si contano 2 bar ogni 1.000 abitanti, nelle province di Nuoro, Sassari e Oristano la frequenza è molto maggiore (rispettivamente 3,4, 3,0 e 2,8); solo Cagliari resta sotto la media nazionale, suggerendo una diversa articolazione delle attività del tempo libero.

Tali fenomeni e la loro articolazione territoriale sembrano indicare in maniera univoca una crisi di integrazione e di coesione sociale interna, che porta ad un deterioramento della qualità della vita familiare e collettiva.

Alla tematica del disagio sociale è strettamente collegato il fenomeno della delinquenza, che in Sardegna – regione che mostra valori generali di criminalità50 (10,7%) inferiori al dato del Mezzogiorno (14,9%) e molto prossimi a quelli del Centro-Nord (10,0%) - è in ampia misura una delinquenza giovanile, costituita da maschi di meno di 30 anni di età.

Al loro interno, il sottogruppo più vulnerabile alla violenza è costituito dagli individui tra i 14 ed i 25 anni di età, di basso livello di istruzione, occupati precariamente e residenti nei centri di medio-piccole dimensioni delle province di Nuoro e Oristano. Questi soggetti guidano le statistiche sugli omicidi come quelle sui suicidi, sugli ingressi in carcere e sulle rapine, e si segnalano per livelli superiori alla media di alcolismo ed uso delle armi da fuoco. È su questa

finanziato con la Misura 6.5 del POR Sardegna, a cui si rimanda. 49 Sebbene bar e caffé non esauriscano il settore della somministrazione di alcoolici, ne rappresentano tuttavia una quota rilevante. 50 Crimini violenti per 10.000 abitanti calcolati come media nel periodo 1990-2003.

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fascia di popolazione che vanno concentrate buona parte delle risorse e degli interventi. Anche i giovani che rientrano nello stesso identikit ma vivono negli agglomerati urbani dell’isola costituiscono una categoria ad alto rischio di aggressività.

Una categoria dell’universo giovanile dell’Isola verso la quale occorre fare uno sforzo specifico di prevenzione è costituita dai giovani occupati nel settore del lavoro indipendente, sia urbano che rurale, che dispongono di un buon livello di reddito ma sono dotati di un basso grado di istruzione.

Questi giovani sono specialmente vulnerabili al consumo delle droghe pesanti. Alcune indagini-pilota hanno infatti evidenziato come in Sardegna esista una marcata proporzionalità inversa tra grado di istruzione ed abuso di eroina e cocaina51. Queste droghe circolano assai poco tra i laureati e gli studenti universitari, e sono pochissimo diffuse anche nelle scuole medie superiori della Sardegna, mentre tra gli adolescenti ed i giovani adulti sotto i trenta anni che godono di redditi medio-alti rispetto alla loro fascia di età a causa del loro impegno lavorativo indipendente nell’agricoltura, nell’artigianato, nel commercio e nei servizi l’abuso delle droghe più pericolose è diffuso in modo più che proporzionale.

Servizi socio-assistenziali

I bisogni di servizi socio-assistenziali sono evidentemente evidenziati dalla configurazione demografica: sia l’incidenza della popolazione infantile, così come l’indice di vecchiaia della Sardegna sono inferiori alla media nazionale; tuttavia il processo di invecchiamento in Sardegna risulta accelerato, e rischia di annullare nell’arco di qualche decennio questa condizione demografica per ora ancora favorevole.

L’evoluzione della composizione demografica ha definito un profilo socio demografico caratterizzato da una bassa natalità e da un progressivo allungamento della vita. Gli indicatori strutturali - indice di vecchiaia e di dipendenza - puntualizzano valori comunque al di sotto delle medie nazionali. Permane comunque una forte attenzione per la stretta relazione tra bassa natalità (il numero medio di figli per donna è inferiore del 16% rispetto alla media nazionale, a sua volta fra le più basse a livello mondiale) e l’allungamento della vita.

Il rapporto fra persone bisognose di cura (bambini e anziani) e adulti in grado di farsene carico (30-59 anni) rivela che su ogni coppia adulta grava la responsabilità di almeno un’altra persona bisognosa di sostegno, dato che evidenzia la necessità di supporto per le famiglie con soggetti deboli (anziani, disabili, persone con disturbo mentale), che presentano maggiori problematiche e carichi di cura.

Con riferimento alle politiche di welfare finora adottate, i dati sull’offerta di servizi socio-assistenziali mettono in evidenza una situazione per molti aspetti non soddisfacente, con un sistema non sempre in grado di rispondere adeguatamente ai bisogni. In generale, le criticità non riguardano l’entità degli interventi posti in essere, ma la loro non sufficiente differenziazione in una pluralità di tipologie che tengano conto di diverse esigenze di cura.

Rispetto agli interventi rivolti agli anziani, si registrano difficoltà di attuazione dei servizi di assistenza domiciliare integrata: la localizzazione delle residenze sanitarie assistenziali non è stata programmata rilevando le esigenze espresse dal territorio; la soluzione di affidamento di persone anziane ha avuto rari riscontri. Permangono carenze strutturali di continuità assistenziale.

51 Vedi Progress Report 2005 “Insicurezza pubblica in Sardegna: analisi del fenomeno, raccomandazioni per gli interventi di contrasto e proposta di progetti-pilota per la riduzione della criminalità”.

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Le persone con disturbo mentale dispongono di servizi complessivamente insufficienti.

L’offerta di servizi è eccessivamente standardizzata su due tipologie: le prestazioni a carattere ambulatoriale e l’inserimento in strutture residenziali. Gli interventi di carattere semiresidenziale e di assistenza domiciliare sono insufficienti e costantemente inferiori a quelli medi nazionali. In generale le criticità non riguardano l’entità degli interventi posti in essere, ma la loro scarsa differenziazione in una pluralità di tipologie per tener conto di esigenze di cura inevitabilmente differenziate. L’offerta di strutture socio-assistenziali, cresciuta nell’ultimo decennio in modo significativo, può oggi considerarsi nel suo complesso elevata, anche se non distribuita uniformemente nel territorio; l’allocazione sul territorio non è infatti stata effettuata in base a criteri in grado di garantire la coerenza complessiva del sistema.

Anche il quadro della spesa presenta problemi di equità distributiva e di riqualificazione; le risorse per le politiche sociali sono pari, in termini pro capite, a quelle osservate in molte regioni e, pertanto, potenzialmente in grado di offrire risposte adeguate; tuttavia, sono allocate senza riguardo alle prescrizioni sui cosiddetti “livelli essenziali di assistenza sociale” e sono distribuite con forti rischi di sovrapposizione fra aree di intervento e con problemi di armonizzazione delle azioni.

Sul fronte dell’assistenza all’infanzia, un dato significativo è quello relativo alla disponibilità del servizio nido: attualmente l’offerta regionale (dati ISTAT a gennaio 2004) è di 11 posti disponibili ogni 100 bambini, in grado di soddisfare l’offerta del 12% dei bambini al disotto dei 3 anni (l’obiettivo europeo per gli Stati membri dell’Unione Europea, fissato dall’Agenda di Lisbona, è di fornire entro il 2013 servizi di cura ad almeno il 33% dei bambini al disotto dei 3 anni). Si registra che non è stata attuata una politica regionale per la riqualificazione dell’offerta dei nidi, né per la promozione di servizi differenziati e flessibili, con conseguenze particolarmente negative in termini di basso tasso di occupazione della popolazione femminile.

Tale situazione ha conseguenze particolarmente negative per le donne, in quanto è soprattutto su di loro che grava il carico di cura dei minori, degli anziani e delle persone con disabilità, con le conseguenze in termini di basso tasso di occupazione della popolazione femminile riportate nei paragrafi precedenti.

Strumenti di governo

Sul fronte degli strumenti di governo, si registra la difficoltà di acquisizione di informazioni attendibili e comparabili di natura epidemiologica, territoriale, sull’offerta di servizi e sulla spesa necessaria a definire con maggiore precisione il profilo di salute. Si pone dunque con urgenza la necessità di potenziare e sostenere la capacità di conoscere, monitorare ed interpretare quanto avviene nei diversi territori. Tale elemento di criticità sarà superabile con l’attivazione degli osservatori provinciali delle politiche sociali e del sistema informativo sui servizi sociali già previsti nella L.R. 23/05.

Economia sociale

Negli ultimi anni si è assistito in Sardegna ad uno sviluppo del privato sociale sia per quanto riguarda le cooperative di tipo A che quelle di tipo B. Le prime sono diventate in misura sempre più marcata un interlocutore privilegiato per gli Enti Locali nell’erogazione di servizi alla persona; le seconde sono un importante strumento di inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, soprattutto disabili ed ex-tossicodipendenti.

A fronte di alcune buone prassi che si registrano sul territorio isolano, si segnalano alcune criticità relative all’economia sociale tra cui, le principali:

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- presenza di un numero elevato di cooperative sociali di piccole dimensioni che hanno difficoltà a stare sul “mercato”;

- presenza di cooperative sociali prive di figure professionali particolarmente specializzate;

- eccessiva dipendenza del privato sociale dall’economia degli appalti pubblici;

- scarso sviluppo della mentalità e di competenze imprenditoriali all’interno delle cooperative sociali;

- non sufficiente attenzione alla valutazione dei risultati conseguiti e alla qualità del servizio.

La sfida che il mondo dell’impresa sociale dovrà affrontare per continuare a contribuire in modo sempre più efficace all’obiettivo dell’inclusione sociale, sarà quella di erogare in modo sempre più qualificato servizi rispondenti ai bisogni reali delle categorie svantaggiate, riuscendo a mantenere standard di qualità elevati e a stare sul “mercato”. Le imprese sociali devono, cioè, sperimentare percorsi innovativi per passare dall’idea di cooperativa sociale, che offre servizi sociali, alla visione di cooperativa sociale che offre “economia sociale” e che mantiene i valori e i principi di gratuità e attenzione all’altro, base della nascita e dello sviluppo delle imprese no profit, proponendoli anche all’interno del mondo produttivo. Il raggiungimento di questo obiettivo è in larga misura determinato dalla capacità che il mondo dell’impresa sociale avrà di concepirsi e costruirsi sempre più come “rete”, capace di valorizzare le caratteristiche peculiari di ogni proprio componente.


Il Consiglio Regionale ha approvato il 23 dicembre 2005 la Legge Regionale n. 23 “Sistema Integrato dei Servizi alla Persona”.

La predisposizione del nuovo Piano Regionale dei Servizi Sociali ha visto la partecipazione condivisa del territorio, attraverso incontri con i vari attori sociali, indicazioni di semplici cittadini, che hanno contribuito a riempire di contenuti l’idea di sistema di servizi ed interventi.

Negli ultimi mesi si è avviata l’attuazione della succitata Legge Regionale che ha riguardato prioritariamente la programmazione locale con l’approvazione, con Delibera della Giunta Regionale n. 23/30 del 30.05.2006, delle Linee Guida per la predisposizione dei Piani Locali Unitari dei Servizi alla Persona (PLUS).

Sono state avviate in buona parte dell’Isola le Conferenze di Programmazione, come sedi di partecipazione, che hanno coinvolto tutte le Istituzioni e le forme associative presenti nel territorio, e di definizione condivisa di politiche sociali, di analisi delle problematiche sociali prevalenti nel contesto, di riorientamento dell’offerta dei servizi e degli interventi.

In parallelo sono stati attivati un insieme di programmi regionali, in attuazione principalmente dell’art. 17 della Legge Regionale 11 maggio 2006, che riguardano le seguenti aree di criticità:

- il numero elevato di inserimenti in strutture residenziali che si è determinato in questi ultimi anni;

- la dimissione assistita da comunità per minori;

- la predisposizione di progetti sociali e sanitari di riabilitazione sociale di persone con disturbo mentale.

Nell’ambito delle attività relative alla Progettazione Integrata sono stati definiti, a seguito di una intensa attività di animazione territoriale condotta dai Laboratori Territoriali di Progettazione, le linee di indirizzo per la predisposizione di specifici Patti per il Sociale.

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L’idea forza dei Patti per il Sociale è rappresentata dalla valorizzazione dell’integrazione quale strumento strategico per promuovere la sperimentazione di modelli e strumenti innovativi, basati sulla creazione di reti sociali tra istituzioni, imprese, terzo settore e sistema formativo.

I Patti per il Sociale si fondano sulla considerazione di base che il disagio delle fasce deboli della popolazione debba essere ricomposto all’interno della dimensione comunitaria e dello sviluppo territoriale. Attraverso i Patti per il Sociale si intende proporre uno strumento di forte integrazione tra una pluralità di interlocutori pubblici e privati i quali, ognuno nella specificità del proprio ruolo, ma in modo integrato, portano avanti delle azioni complesse di intervento per favorire l’inclusione sociale.

Sono previste due tipologie di Patti per il Sociale:

- Patti territoriali per il Sociale: progetti integrati promossi dagli attori locali, pubblici e privati, volti a rafforzare la coesione sociale a livello territoriale attraverso l’implementazione di politiche innovative e partecipate nel campo dell’organizzazione e della qualificazione dei servizi sociali, dell’inclusione sociale e lavorativa delle fasce a rischio di esclusione. I Patti per il Sociale sono, dunque, accordi di soggetti locali su un'idea comune di valorizzazione del capitale sociale locale e come integrazione delle risorse e degli strumenti per conseguire gli obiettivi prefissati.

- Patti tematici per il Sociale: progetti integrati promossi dagli attori locali, pubblici e privati, incentrati su una specifica problematica, finalizzati a realizzare servizi innovativi e di qualità, caratterizzati dalla capacità di interpretare le esigenze del territorio e del contesto socio-culturale, valorizzando le risorse locali, proponendo un’offerta adeguata e instaurando un rapporto stretto con l’utenza che partecipa direttamente alla definizione e all’organizzazione dei nuovi servizi. I patti tematici rispondono alla necessità/opportunità di favorire meccanismi innovativi nella gestione e promozione di servizi specifici per determinate categorie di beneficiari e/o di incoraggiare la progettazione e l'implementazione di nuovi servizi per la persona e la comunità.

I Patti per il Sociale rappresentano uno degli strumenti di attuazione della strategia delineata, a livello distrettuale, dai Piani Locali Unitari dei Servizi alla Persona – PLUS. Le azioni e gli interventi previsti nei Patti per il Sociale sono condivisi dalla Conferenza di Programmazione che approva i PLUS, al fine di assicurarne il coordinamento e l’integrazione con gli altri interventi in esso previsti.

Il percorso di animazione avviato dai Laboratori territoriali nelle otto province sarde ha avuto come esito la presentazione di 223 Patti per il sociale e di 318 iniziative proposte da soggetti singoli, pubblici e privati. L’analisi delle proposte consente di evidenziare alcune richieste prioritarie comuni a tutte le province:

- attivazione di reti integrate di servizi alla persona (servizi di cura, accompagnamento e trasporto di anziani e disabili) nelle aree rurali;

- realizzazione e potenziamento di fattorie sociali;

- erogazione diretta alle imprese profit e non profit di incentivi per l’inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati;

- potenziamento di attività istituzionali già svolte dai Comuni quali, ad esempio, l’assistenza domiciliare;

- potenziamento delle strutture di accoglienza di minori, anziani e disabili;

- realizzazione di case di accoglienza per le nuove situazioni di marginalità, quali le donne vittime di violenza, della tratta, le donne immigrate, quelle con carichi familiari;

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- realizzazione di nidi e micronidi;

- creazione di osservatori per le politiche sociali.


L’analisi dei paragrafi precedenti conferma la necessità di ridurre il disagio sociale e di promuovere l’inserimento lavorativo nel mercato del lavoro per le persone svantaggiate. Per questo ultimo obiettivo si rimanda al paragrafo relativo alle Politiche per l’occupazione.

Come già sottolineato, il disagio sociale in Sardegna è strettamente correlato ai cambiamenti nella struttura sociale e produttiva, che hanno disorganizzato parti sensibili della società; la delinquenza dei più giovani, per esempio, è molto reattiva ai tassi di disoccupazione giovanile; la crisi delle famiglie-imprese delle zone interne è strettamente collegata al deterioramento della gestione di risorse pubbliche tradizionali come le terre comunali, ed alla scomparsa di forme di solidarietà e di coesione sociale che integravano gli individui ed i piccoli gruppi nella comunità.

Si spiega così l’apparente paradosso dei tassi di suicidio e di alcolismo più marcati nelle aree rurali che in quelle urbane, al pari degli indici di aggressività e di violenza interpersonale.

Aggiornare e completare la mappa del disagio sociale

La strategia di intervento, pertanto, deve in primo luogo basarsi su una attenta conoscenza del contesto socio-culturale nel quale muoversi, e deve prevedere strumenti differenziati a seconda dei contesti territoriali di intervento.

Sul fronte degli strumenti di governo, una prima priorità sarà quindi quella di procedere ad aggiornare la mappa del disagio sociale in Sardegna: la maggiore carenza in questo momento è costituita dalla scarsità di dati affidabili sull’alcolismo, le famiglie a rischio, nonché sulla delinquenza giovanile, i suicidi, le armi da fuoco e le forme di comportamento incivile diffuse nell’Isola. Senza un sistema permanente di raccolta e di elaborazione dei dati, collegato ai centri di ricerca ed alle Università della regione, non è possibile iniziare alcuna azione di contrasto al disagio, né misurarne i risultati.

Dati sicuri sono inoltre necessari per approntare un piano regionale multisettoriale di prevenzione della violenza e per stabilirne le priorità, definirne i progetti per aree e misurarne il grado di efficienza e di impatto.

Potenziare e qualificare il sistema dei servizi sociali

Nella Programmazione 2007-2013 le risorse saranno rivolte al rafforzamento delle azioni già avviate nella precedente programmazione, ed in particolare:

- accompagnamento, attraverso l’assistenza tecnica, alla realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sia sociali che sanitari, attraverso la elaborazione, per ogni distretto sanitario, del Piano Locale Unitario dei Servizi (PLUS), che rappresenta lo strumento con il quale i Comuni, le aziende USL e le Province danno concreta attuazione alle strategie di pianificazione locale e individuano risposte appropriate ai bisogni sociali, e sanitari;

- azioni mirate sia sui cittadini immigrati che sui cittadini italiani e sul contesto socio-culturale in cui essi vanno ad inserirsi, creando le condizioni di contesto, rimuovendo le barriere psicologiche e culturali alla diversità;

- attività di raccolta sistematica di informazioni e di monitoraggio, necessarie a riorientare in maniera efficiente ed efficace gli interventi d’inclusione realizzati a livello locale e, più in

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generale, di analisi e valutazione delle ricadute delle politiche, sia immateriali sia infrastrutturali;

- valutazione ex ante della presenza/accesso ai servizi minimi essenziali in un’ottica di genere, per capire come possono penalizzare o avvantaggiare le donne in generali condizioni di svantaggio;

- individuazione degli elementi di contesto in termini di disponibilità di servizi sociali, condizioni di sicurezza, rispetto delle regole e fiducia, ritenuti indispensabili per creare condizioni di sviluppo e di attrattività dei territori e per migliorare la qualità della vita di uomini e donne. Particolare attenzione sarà data ad azioni di prevenzione e sostegno alle fasce adolescenziali e infantili attraverso la creazione di servizi di accoglienza, di aggregazione;

- predisposizione di strumenti per favorire la conciliazione fra tempi di lavoro e tempi di cura, rivolti in particolare alla popolazione femminile, con l’obiettivo di aumentarne il tasso di occupazione; a tal fine saranno attivati servizi di cura (asili nido, micronidi aziendali, altro), azioni innovative di riorganizzazione del lavoro, azioni di sostegno alle imprese che attivino servizi di cura per le lavoratrici con figli minori a carico;

- potenziamento della rete delle infrastrutture di servizio lavorative, sociali e sociosanitarie, sia con riferimento all’adeguamento di strutture esistenti rispetto alle nuove normative regionali in materia di autorizzazione ed accreditamento, sia con riferimento alla realizzazione di nuove strutture di tipo sociale e lavorativo sia con riferimento al sistema di qualità sociale;

- prevenzione di fenomeni di esclusione e processi di marginalizzazione di persone e nuclei familiari, come azione di sviluppo e di promozione della cittadinanza e come azione di promozione delle condizioni di sicurezza dei contesti locali, rispetto ai rischi di devianza e di microcriminalità;

- individuazione di modalità concrete per organizzare progetti integrati volti ad aiutare le persone, vincolando la fattibilità ed il finanziamento dei progetti alla partecipazione attiva e responsabile dei beneficiari finali, nonché alla costituzione di partnership tra i principali attori coinvolti;

- diffusione di contenuti attraverso le reti digitali della cultura, adottando specifiche azioni destinate a fasce particolari di utenti (ad es. cittadini extra comunitari).

Rielaborare l’identità per costruire capitale sociale

Un’ulteriore azione fondamentale è legata alla rielaborazione dell’identità, che valorizzi gli elementi pacifici e solidali delle tradizioni popolari dell’isola. Le tradizioni comunitarie e di reciprocità detengono un posto importante nel bagaglio culturale sardo, ed iniziative del tipo “cortes apertas”, riscoperte da qualche anno nei comuni della Barbagia, sono momenti importanti non solo di rinvigorimento dell’identità, ma di vera e propria prevenzione del disagio e della violenza che spesso da questo deriva.

Inoltre, il senso di continuità tra presente e futuro può essere garantito alle famiglie e alle comunità dagli anziani, risorsa importante per le nuove generazioni: ad essi le strategie regionali propongono un forte investimento in partecipazione solidale, che può avere espressioni diversificate: funzioni socialmente utili, aiuto reciproco tra persone anziane, integrazione delle responsabilità genitoriali nell’accudimento dei nipoti, altre azioni finalizzate al loro apporto positivo alla vita delle comunità locali. Sotto questo punto di vista, vanno senz’altro riprese e approfondite alcune importanti esperienze avviate dal Programma Leader+ nei territori

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rurali sardi. Altra caratteristica dell’intervento regionale deve essere quella di una forte interazione tra tutti gli attori del sistema: Regione e governi locali, operatori sociali, nonché imprenditori, medici, ricercatori, educatori, al fine di l’eliminare sovrapposizione di interventi e aumentare le risorse disponibili attraverso la messa in comune dei finanziamenti e del personale per gli interventi congiunti.

Prevenire e ridurre il disagio e la devianza dei giovani sardi

Per ciò che riguarda l’obiettivo di prevenire e ridurre il disagio e la devianza dei giovani sardi, molti degli strumenti, già stati descritti all’interno della priorità di potenziamento del capitale umano, dovranno essere tarati in modo da contribuire contestualmente alla riduzione del disagio sociale, specie quello giovanile. Ci si riferisce in particolare alle azioni per la riduzione della dispersione scolastica, al miglioramento della qualità delle strutture scolastiche, dei metodi di insegnamento e delle condizioni di sicurezza, alla creazione di spazi di socializzazione fuori e dentro la scuola e alla fornitura di incentivi ai giovani a rischio per l’accesso all’istruzione superiore.

Contrastare la precarietà lavorativa

Le condizioni per accrescere il capitale sociale della Sardegna risiedono anche nella costruzione di sistemi d’intervento che compensino la crescente precarietà lavorativa che si sta profilando nella Regione: in ogni ambito territoriale dovranno essere definite specifiche misure di sostegno rivolte alle fasce di popolazione più esposte a condizioni di precarietà lavorativa e di instabilità, ricongiungendo le azioni di carattere sociale alle politiche dell’istruzione e del lavoro nel promuovere un sistema locale di protezione della persona.

Contrastare la povertà estrema

Da ultimo, la Regione predisporrà interventi volti a contrastare i fenomeni di povertà estrema, le situazioni di povertà che coinvolgono bambini ed adolescenti, le condizioni occasionali di grave insufficienza di reddito, al fine di evitare che possano stabilizzarsi processi di deriva sociale.

Gli interventi di lotta alla povertà e di riduzione del disagio devono associarsi a percorsi di accompagnamento e sostegno. In particolare per l’infanzia, saranno previste azioni di contrasto alla povertà rivolte sia ai bambini sia alle loro famiglie promuovendo progetti nelle scuole e progetti intersettoriali integrati, nei quartieri e nelle aree abitative che presentano una più elevata presenza di famiglie povere con figli minori.

Dovranno essere individuate le specificità di genere legate al fenomeno della povertà per costruire interventi mirati, intraprendere iniziative volte a combattere il maggior rischio di povertà per le donne, in particolare donne capofamiglia, donne sole, donne con bassi titoli di studio, donne anziane.

E’ necessario prevedere l’introduzione di forme di sostegno al reddito a favore dei cittadini in condizione di grave disagio economico.

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4.2.3. Immigrazione


La Sardegna è interessata ormai da qualche tempo dal fenomeno migratorio in entrata, originariamente di matrice quasi esclusivamente africana, attualmente articolata e composita, che comporta una lenta ma costante trasformazione della società in senso multiculturale e multietnico.

Il flusso migratorio ha visto negli ultimi anni crescere sensibilmente la quota di immigrazione (+23% nel 2005), distribuita in maniera fortemente disomogenea sul territorio regionale: gli immigrati si concentrano soprattutto nella provincia di Cagliari, dove risiede il 42,4% del totale degli stranieri. La maggior parte di essi è di origine europea (42,9%), anche se la componente africana è piuttosto elevata (34,1%).

In termini complessivi, al 1° gennaio 2005, la popolazione straniera residente in Sardegna era pari a 15.972 unità, a cui si aggiungono gli immigrati irregolari generalmente stimati in ragione di un terzo delle presenze regolari.

Anche in Sardegna il processo di regolarizzazione degli ingressi attuato attraverso la Legge n. 189/2002 ha contribuito a favorire la presenza di alcune comunità e in particolare quelle del Marocco, della Cina, e delle tre comunità dell’Europa orientale (Ucraina, Romania e Albania). Il Marocco rafforza la sua già consistente presenza passando dalle 1.886 unità del 2002 alle oltre 2.200 dell’anno successivo. Ma è il complesso dei paesi dell’Europa dell’est che determina il cambiamento della struttura migratoria nell’isola: l’Albania raddoppia la sua presenza negli ultimi due anni; la Romania la triplica e l’Ucraina quintuplica le sue presenze. A quella che pareva da molti anni essere la connotazione specifica dell’immigrazione sarda – la sua specificità africana – si affianca ora la forte presenza della componente dell’est europeo. Ciò determina, poi, un’altra “rivoluzione” della presenza straniera: fino a poco tempo fa essere straniero nell’isola ha significato essere soprattutto straniero maschio: con l’affacciarsi dei paesi dell’Est europeo la presenza femminile si fa decisamente consistente arrivando a pareggiare quella maschile.


Particolare rilievo è stato dato alla sottolineatura dei nodi critici rappresentati dalla Legge Bossi – Fini che disciplina gli ingressi. Le sedi istituzionali (tavoli interregionali e conferenza stato-regioni) sono state luogo di confronto e dibattito finalizzato a rimuovere i maggiori ostacoli all’ingresso di cittadini extracomunitari, in quanto risorsa sociale e professionale.

La presenza dei cittadini immigrati in Sardegna rappresenta infatti un forte stimolo per l’integrazione culturale, che a sua volta innesca meccanismi di evoluzione dei sistemi e delle organizzazioni sociali e lavorative. In tal senso è considerato il mondo dell’immigrazione presente nell’Isola e rappresentato a livello istituzionale dalla Consulta per l’Immigrazione. A testimonianza dell’impegno verso i nuovi cittadini, lo stanziamento previsto per l’immigrazione è quintuplicato, passando da 200.000,00 Euro a 1.000.000,00 di Euro per l’anno 2006.

La definizione delle attività è concordata con la rappresentanza degli immigrati nella Consulta, che attraverso un tavolo tecnico ha predisposto le linee giuda della programmazione e, per la prima volta in Italia, ha approvato delle linee guida triennali, definendo gli obiettivi principali da conseguire nell’ottica di una reale partecipazione e integrazione che consenta a ciascun immigrato l’indipendenza relativamente al lavoro, alla casa, alla partecipazione alla vita sociale.

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Con i progetti PON Sicurezza per il Mezzogiorno e il Master No Racism sono state avviate attività di formazione a favore degli operatori pubblici e privati su tutto il territorio sardo.

Sono in atto sedici progetti innovativi finalizzati all’integrazione dei cittadini non comunitari, mirati ai diversi settori quali lavoro, sanità, cultura, mediazione, sport, spettacolo.

Le Province rappresentano i soggetti fondamentali che possono attuare delle politiche in favore degli immigrati. Gli sportelli provinciali per gli stranieri sono stati attivati e finanziati già a partire dall’annualità 2000. L’erogazione dei fondi regionali a favore delle province viene subordinata alla presentazione di Piani di intervento aderenti alle linee guida del Piano annuale regionale.


Gli interventi diretti a favorire l’accoglienza nel tessuto sociale ed economico regionale degli immigrati devono basarsi sul principio che gli immigrati sono i nuovi cittadini.

Questo implica il riconoscimento in loro favore dei fondamentali diritti di cittadinanza e, in primo luogo, il diritto al lavoro e alle opportunità formative di inserimento.

Sulla scorta di tale principio, grande impegno dovrà essere dedicato alle tematiche dell’immigrazione, sia sul versante dei rapporti tra Stato e Regione, sia sul versante della programmazione e delle attività autonome.

Sostenere l’integrazione sociale degli immigrati

Nel corso del prossimo periodo di programmazione, con le risorse disponibili bisognerà garantire la presenza degli sportelli per gli stranieri in tutto il territorio regionale, in misura adeguata alla presenza di immigrati in ciascuna delle otto province.

Gli sportelli devono integrarsi con gli altri servizi offerti dalle Amministrazioni provinciali e locali, in particolare con i nuovi Centri Servizi per il Lavoro e i Centri di Orientamento Lavorativo per i soggetti svantaggiati.

L’obiettivo è l’apertura di uno sportello unico attraverso la costruzione di una rete di comunicazione tra istituzioni competenti in materia di ingresso e permanenza, diritti al lavoro, sanitari e sociali.

Alcune azioni saranno orientate in particolare a:

- rafforzare la rete delle associazioni di immigrati, del volontariato e del privato sociale che svolge un’efficace azione di supporto in favore dei nuovi cittadini;

- diffondere gli interventi di mediazione culturale, tramite azioni informative e di divulgazione. Saranno attivate azioni formative rivolte agli operatori pubblici e privati sulle problematiche migratorie, sulla legislazione e sugli aspetti relazionali (formazione alla relazione trans-culturale con soggetti provenienti da altri contesti politici e culturali);

- disporre ulteriori interventi di formazione linguistica e professionale per gli stranieri, in particolare rivolti alle donne che operano nell’ambito dei servizi di cura alla persona.

Anche per quanto riguarda l’immigrazione è all’esame una ipotesi di riformulazione e aggiornamento della normativa regionale, che risponda in modo più dinamico e attivo alle esigenze dei nuovi cittadini.

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4.2.4. Valorizzazione delle reti degli emigrati sardi nel mondo


La Sardegna è stata tra le regioni italiane maggiormente coinvolte dal fenomeno dell’emigrazione. Tra gli anni ’60 e ‘70 comuni e territori dell’Isola si sono spopolati incrementando il già grande numero dei sardi emigrati nei primi decenni del 1900. Si può affermare che oggi solo la metà dei sardi vivono in Sardegna, mentre l’altra metà, comprensiva dei discendenti dei primi emigrati, vive nel resto del mondo.

Ad essi si sono peraltro aggiunti numerosi giovani che da circa un decennio sono di nuovo costretti a ricercare fuori dall’Isola opportunità di lavoro o di crescita culturale e professionale.

Le difficoltà incontrate dagli emigrati nei nuovi Paesi di residenza hanno dato vita al fenomeno associativo - prima spontaneo e di seguito organizzato e sostenuto dalla stessa Regione - attraverso strumenti legislativi che ne hanno legittimato e sostenuto l’esistenza.

Attualmente il mondo è popolato da 135 Circoli di emigrati sardi riconosciuti e ben 7 Federazioni. I circoli sono presenti in Argentina, Brasile, Canada, Perù, Stati Uniti, Bulgaria, Belgio, Francia, Germania, Spagna, Olanda, Gran Bretagna, Svizzera e in altre regioni d’Italia, in prevalenza in quelle del Centro Nord.

Al fenomeno migratorio classico si affianca, intrecciandosi, un nuovo fenomeno di mobilità geografica, che coinvolge prevalentemente le nuove generazioni, che vedono e vivono l’esperienza all’estero come fondamentale elemento di crescita personale e professionale.

I Sardi nel mondo sono i primi ambasciatori della cultura, della storia e dell’identità della Sardegna.

Le comunità organizzate dei sardi in Italia e nel mondo, in una prospettiva di rivalutazione del loro ruolo, hanno dato vita in questi ultimi anni ad un vivace dibattito teso all’emersione delle potenzialità offerte da questa loro presenza nei Paesi ospitanti, in particolare rispetto ai problemi dello sviluppo e crescita della Sardegna e delle sue risorse nel contesto della Società contemporanea.

Le politiche dell’emigrazione devono quindi interagire utilmente con le politiche per l’internazionalizzazione attiva, valorizzando il ruolo delle associazioni di emigrati come ambasciatori commerciali, studiando una nuova normativa che consenta alle organizzazioni di emigrati di assumere un ruolo più moderno, flessibile ed efficace, attraverso il coinvolgimento dei giovani (emigrati di seconda e terza generazione) e il riconoscimento del ruolo culturale, sociale ed economico al mondo degli emigrati sardi.


Nell’ambito degli strumenti previsti dalla normativa vigente L.R. n.7/91 che opera attraverso piani triennali e programmi annuali, molta attenzione è stata dedicata soprattutto nell’ultimo anno alle attività di promozione della Sardegna all’estero, nella prospettiva di uno sviluppo socio-economico che comprenda e valorizzi le risorse esistenti e operanti oltremare.

In tal senso è stata programmata la creazione e la gestione di Sportelli Informativi e Promozionali sulla Sardegna da dislocare nelle principali capitali Europee e successivamente oltre oceano. Gli interventi sono integrati con gli obiettivi di internazionalizzazione e di collegamento tra imprenditorialità sarda e imprenditorialità oltre mare.

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In questo contesto ha dato buoni esiti la sperimentazione condotta attraverso il programma denominato PPTIE (Programma di Partenariato Territoriale con gli Italiani all’Estero), iniziativa promossa dalla Direzione Generale delle Politiche Migratorie presso il Ministero Affari Esteri al quale ha aderito la Regione Sardegna con il proprio contributo diretto. Nell’ambito della prima fase del programma sono stati attivati numerosi contatti tra aziende sarde ed estere, sono stati siglati 23 Accordi di Partenariato e approvati 25 Progetti di Partenariato Transnazionale. Gli accordi rappresentano una importante base per la creazione di innovative condizioni di sviluppo socio-economico.

Tali iniziative, hanno portato all’istituzione, presso l’Assessorato del Lavoro, dell’Osservatorio del Lavoro e dell’Impresa dei sardi nel mondo.

Il Piano Triennale per l’Emigrazione 2006 contiene alcune novità che disciplinano la spesa e l’utilizzo dei contributi previsti. Le priorità in materia di progetti regionali sono assegnate alla Promozione della Sardegna, ai giovani, alle donne, alle azioni di solidarietà e sostegno. In un’ottica evolutiva e dinamica è da intendersi l’attenzione dedicata ai giovani nell’ambito della programmazione.

Al fine di conoscere con il necessario approfondimento lo status dei sardi non residenti, è stato inoltre definito il percorso che condurrà alla realizzazione di una indagine-censimento degli emigrati. Lo studio ha la finalità non solo di fotografare la situazione attuale, ma anche di rilevare le potenzialità che il mondo dei sardi, nella penisola e all’estero, offre.

È in corso d’opera inoltre la realizzazione della Conferenza Regionale dell’Emigrazione, in programma per il prossimo autunno. In tale occasione il mondo dell’Emigrazione rappresentato dai circoli di tutto il mondo sarà presente in un’unica sede per confrontarsi e dialogare su prospettive e sviluppi.


Le politiche dell’emigrazione devono confermare la forte interazione con le politiche per l’internazionalizzazione attiva, proseguendo nella valorizzazione del ruolo delle associazioni di emigrati come ambasciatori commerciali della Sardegna e delle sue produzioni. Dovranno essere potenziate, anche tramite il loro inserimento nella programmazione comunitaria 2007 - 2013, le iniziative di partenariato.

Coerentemente con tale ottica si darà attuazione all’art. 34 della recente L.R. n. 20/2005, che prevede:

- il sostegno regionale al rientro e al reinserimento lavorativo degli emigrati sardi, anche con interventi di riqualificazione e aggiornamento professionale;

- la promozione di forme di sostegno nei paesi di accoglienza, volte alla qualificazione, riqualificazione e all’inserimento lavorativo dei lavoratori emigrati, anche attraverso la partecipazione a progetti interregionali.

In tale contesto sarà completato il lavoro che porterà alla riforma della Legge Regionale disciplinante tali interventi, al fine di renderla maggiormente rispondente alle attuali priorità, in un’ottica di sviluppo e potenziamento delle risorse esistenti.

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4.2.5. Sicurezza e legalità


L’analisi dei fenomeni criminali in Sardegna conferma la notevole peculiarità dell’Isola rispetto al Paese ed alle regioni meridionali, sebbene sia ravvisabile nel lungo periodo un processo di tendenziale convergenza relativamente ad alcune tipologie di crimini e di problematiche. La specificità sarda è frutto di dinamiche consolidatesi nel tempo, di “tradizionali elementi differenzianti”, quali:

− un maggiore livello di violenza contro la persona, espresso sia dal tasso relativo agli omicidi consumati o tentati, che dalle lesioni personali;

− una moderata presenza della criminalità urbana, concentrata su determinate tipologie di reato;

− un’elevata incidenza di fenomeni di delinquenza giovanile, in particolare contro le persone;

− la presenza di una criminalità organizzata locale, non connessa con le organizzazioni criminali del Mezzogiorno, che tenta di radicarsi nel territorio.

Il quadro appena delineato è tutt’altro che statico. Il profilo della Sardegna in materia di sicurezza e legalità attraversa infatti una fase di trasformazione, dai seguenti tratti caratteristici:

− elevata frequenza di rapine agli uffici postali e agli istituti bancari, che hanno sostituito in parte alcuni reati legati al mondo agro-pastorale;

− numero crescente di attentati contro gli Amministratori Locali e alcuni rappresentanti del mondo imprenditoriale.

In aggiunta a questi fenomeni è emerso negli ultimi anni, grazie all’attività della Magistratura e delle Forze di Polizia, il compimento di reati contro la Pubblica Amministrazione, riferibili all’utilizzo di beni e risorse pubbliche. In particolare, questi riguardano:

− frodi nell’utilizzo delle risorse comunitarie, nazionali e regionali;

− intermediazione parassitaria prestata da falsi consulenti;

− falsa fatturazione o sovrafatturazione di forniture e lavori legati ad appalti e subappalti;

− reati legati alle normali attività erogate dalla P.A. a favore di imprese o di privati cittadini beneficiari di risorse pubbliche;

− turbative nelle offerte relative ad appalti di opere o forniture di servizi alla Pubblica Amministrazione;

− utilizzo non corretto dei beni comunali soggetti ad uso civico.

Sebbene nel complesso le statistiche a disposizione non forniscano un quadro complessivo preoccupante, la distribuzione spaziale dei reati nella Regione permette di individuare chiaramente delle aree di intervento specifiche, sulle quali concentrare gli interventi al fine di invertire un processo che potrebbe divenire critico. La mappatura dei crimini ha evidenziato una spiccata eterogeneità della realtà sarda rispetto alle regioni meridionali alle quali è stata spesso erroneamente accostata, rilevando la presenza di due aree nelle quali si è affermata una serie tipica, seppur limitata, di crimini:

− area metropolitana di Cagliari, Sassari e Olbia;

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− i reati più diffusi sono i furti e le lesioni personali, mentre del tutto marginali permangono gli scippi ed i borseggi, reati caratteristici delle zone ad alta urbanizzazione del Mezzogiorno. La criminalità organizzata, di matrice locale, si concentra sullo sfruttamento della prostituzione e sullo spaccio di stupefacenti, sebbene sia contrastata con successo dalle forze di Polizia. La Sardegna appare non collegata ai traffici internazionali relativi alla prostituzione ed alle sostanze stupefacenti, a testimonianza di un’articolazione ridotta delle organizzazioni criminali presenti, la cui funzione è essenzialmente il soddisfacimento dei mercati illeciti locali;

− zone rurali delle province di Nuoro, Sassari, Oristano e Ogliastra;

− queste zone sono caratterizzate da una delittuosità violenta, con altissimi livelli di letalità, dall’elevata frequenza di rapine agli uffici postali ed alle banche, da attentati e reati contro la pubblica amministrazione.

Trasversale all’intero territorio regionale, la problematica della delinquenza minorile si è andata affermando nell’ultimo decennio a fronte di un numero di reati ben al di sopra della media nazionale e dei valori del Mezzogiorno. Preoccupa inoltre il trend crescente di questa tipologia di reati, in controtendenza rispetto al resto del Paese.

Il quadro appena tracciato impone alcune considerazioni circa la natura, l’entità e la potenziale criticità del fenomeno criminale in Sardegna.

In primo luogo, la convergenza con il resto del Paese è un processo ancora in gran parte da compiere, sebbene sia innegabile un allineamento della Sardegna ai valori nazionali, in particolare per quanto attiene i reati commessi nelle aree urbane, quali lesioni personali, furti in appartamento o di autoveicoli.

L’alta incidenza degli omicidi, degli attentati contro la Pubblica Amministrazione, delle rapine presso gli uffici postali e le banche e del diffondersi di truffe nell’utilizzo delle risorse pubbliche nelle aree rurali (della Provincia di Sassari, dell’Ogliastra, di Nuoro ed in parte di Oristano), più distanti dai maggiori centri urbani della Sardegna conferma che la maggior parte dei reati che vengono commessi nell’isola hanno una base nel disagio e nello scontento di individui, famiglie e collettività. La criminalità in Sardegna, in particolare nelle zone in cui il fenomeno è più allarmante, è il risultato del consolidamento del malessere sociale, della frustrazione e del disorientamento valoriale generato da una situazione di insicurezza economica, reale ma spesso anche soltanto relativa, determinata dai radicali cambiamenti in atto nella società a cui il tessuto socio-economico-istituzionale locale in crisi non ha saputo fornire una valida risposta.

Situazioni di disagio, disorganizzazione e marginalizzazione socio-economica non avvertiti dai circuiti della legalità e della convivenza civile, così da “giustificare” forme di autotutela violenta e tentativi illeciti di condizionamento dell’attività della Pubblica Amministrazione.

L’elevata incidenza in queste stesse zone di suicidi, trattamenti presso le associazioni degli alcolisti anonimi, situazioni familiari atipiche (famiglie monogenitoriali, tassi di separazione crescenti), sono espressioni del medesimo malessere e disorientamento che si ripercuotono nel ristretto ambito familiare e personale piuttosto che all’esterno.


A conferma della maturata consapevolezza che non vi possa essere sviluppo economico senza un’adeguata sicurezza e legalità a supporto degli individui e del loro operato, nell’ambito del POR Sardegna 2000-2006 è stata inserita un’apposita Misura, la 6.5 “Sicurezza per lo sviluppo e controllo di legalità degli investimenti”.

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Il presupposto fondamentale di tutte le azioni previste nella Misura è stata la collaborazione ed il contatto con gli Enti e le istituzioni locali della Sardegna, i Consorzi per la legalità, il partenariato economico e sociale, gli istituti di ricerca e le scuole.

L’approccio adottato, in fase di progettazione ma ancor più in fase di esecuzione, ha mirato a coinvolgere direttamente il territorio, affinché fosse quest’ultimo a riconoscere e riflettere sulle problematiche esistenti, collaborando attivamente alla definizione di un set di strumenti di contrasto.

La Misura, nella sua ultima rimodulazione, è stata strutturata in quattro azioni fondamentali, attivate nel corso dell’ultimo anno e rispondenti a delle finalità precise.

La prima azione realizzata è una ricerca sullo stato della sicurezza e della legalità in Sardegna, con l’individuazione di proposte concrete di intervento e la formulazione di raccomandazioni per la realizzazione di un Piano Regionale d’Azione per la sicurezza e la Legalità. Attraverso questa attività di studio, svolta dalle Università della Sardegna, l’Amministrazione regionale ha inteso giungere ad una precisa mappatura del fenomeno criminale in Sardegna e delle sue radici socio-economiche, giungendo alla definizione delle metodologie più appropriate di intervento sulla scorta delle best-practices nazionali ed internazionali.

La seconda azione, in corso di realizzazione, è relativa ad attività di promozione della cultura della legalità e di sensibilizzazione della popolazione sarda ai valori della convivenza pacifica e della solidarietà collettiva. L’attività di sensibilizzazione è svolta nei territori delle 8 province della Sardegna, ed è rivolta a specifiche categorie di soggetti particolarmente sensibili alle tematiche della Sicurezza e della Legalità: Amministratori comunali, funzionari degli Enti locali, associazioni di categoria, scuole, forze dell’Ordine, Guardie forestali. A ciascuna categoria di destinatari è dedicato un apposito ciclo di seminari-incontri provinciali con l’obiettivo di rafforzare e consolidare le conoscenze in merito alle modalità di utilizzo ed erogazione delle risorse pubbliche di fonte regionale, nazionale e comunitaria, al fine di ridurre la discrezionalità e accrescere nel contempo la legalità dell’azione pubblica. Contestualmente, si cerca di far emergere le maggiori difficoltà incontrate da questi interlocutori nel rapporto con le comunità locali, individuando specifici percorsi per la risoluzione dei conflitti, a favore di una maggiore trasparenza nel rapporto tra cittadini, pubblica amministrazione, forze dell’ordine ed organizzazioni di categoria. La ricerca di un dialogo con i territori e l’individuazione di un sentire comune sul che fare tra l’Amministrazione regionale e le istituzioni in prima linea nel contrasto delle attività illegali e criminose e nell’attività di sviluppo socio-economico delle realtà locali mira a ridurre la discrezionalità dell’azione pubblica, e a velocizzare nel contempo i tempi della burocrazia, in modo da aumentare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e disincentivare i comportamenti devianti (truffe, attentati minatori, etc). Il programma è in fase avanzata di realizzazione.

La terza azione riguarda l’Individuazione di progetti pilota che intervengano su problematiche specifiche della realtà sarda, trasversali all’intero territorio regionale o fortemente localizzate, che abbiano o possano avere pericolosi effetti sulla sicurezza e l’illegalità in Sardegna. I Progetti Pilota, in fase di predisposizione, emersi dagli esiti dell’attività di studio-ricerca sul territorio, hanno trovato riscontro nell’attività di sensibilizzazione prevista dalla Misura.

La tematica della sicurezza e della legalità è stata prevista nel percorso della Progettazione Integrata. I Progetti Pilota emersi hanno confermato la vitalità dei diversi territori della Sardegna nel trovare risposte, spesso molto innovative, in ambito locale ai loro problemi di insicurezza ed illegalità. A tal riguardo, i Progetti Pilota proposti hanno riguardato prevalentemente i seguenti ambiti di intervento:

− i giovani ed i loro percorsi di socializzazione, con particolare attenzione ai luoghi di aggregazione ed incontro, spesso ritenuti insufficienti. La matrice comune a tutti questi

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progetti pilota è la consapevolezza che la presenza dello Stato presso i giovani non debba sostanziarsi unicamente nella forma del diniego, dovendo altresì proporre forme alternative di svago e di socializzazione attraverso laboratori tematici, cineforum, centri di ascolto e di ritrovo, sostegno delle attività sportive. I centri polivalenti potrebbero fungere da canalizzatori ideali dei messaggi volti allo sviluppo ed alla diffusione di una cultura della legalità favorendo il dialogo ed il confronto civile tra le giovani generazioni e le istituzioni locali;

− il reinserimento sociale e lavorativo delle persone con precedenti penali o a forte rischio-reato, spesso associato alla riutilizzazione del patrimonio pubblico in stato di degrado, o attraverso la concessione di finanziamenti a tassi agevolati che sostengano la volontà di riemersione legale e pacifica di individui al margine della società, superando i limiti imposti dal mercato (garanzie reali a fronte del prestito concesso, etc);

− rafforzamento del controllo del territorio, sia attraverso una risoluzione pacifica dei problemi legati all’utilizzo del patrimonio pubblico, come nel caso degli usi civici, sia mediante la riqualificazione dei corpi barracellari, la messa in comune delle risorse disponibili nell’ambito della polizia locale e l’instaurazione di sistemi di video-sorveglianza;

− attivazione di osservatori locali (municipali e/o provinciali) sulla devianza e sulla marginalizzazione, per il monitoraggio costante della situazione.


Combattere la criminalità e rafforzare la sicurezza in Sardegna significa innanzitutto ridurre la devianza e la marginalità sociale, attivando virtuosi processi di reintegrazione di individui (e categorie di individui) a rischio-reati nei circuiti della legalità e della convivenza pacifica.

È necessario ridurre il divario esistente tra le aspettative nutrite dai cittadini nei riguardi dell’operato delle Istituzioni locali e le concrete realizzazioni, in particolare degli Enti maggiormente a contatto con la popolazione, onde evitare che la sfiducia, l’incomunicabilità e la frustrazione determinino o amplifichino processi di delegittimazione dei rappresentanti locali.

Ne consegue che il maggiore controllo del territorio non deve essere il risultato dell’instaurazione di uno stato di polizia, ma deve scaturire da un diverso rapporto tra le Istituzioni locali e le popolazioni della Sardegna, in cui le prime siano in grado di svolgere un ruolo di stimolo allo sviluppo economico e sociale delle comunità. L’Amministrazione regionale deve supportare le istituzioni locali in questo processo.

I primi risultati inerenti la Progettazione Integrata hanno confermato la correttezza dell’analisi e della strategia di intervento proposta.

Ridurre la devianza e la marginalità sociale attraverso la reintegrazione degli individui nei circuiti della legalità e della convivenza civile

L’attività si concentrerà sull’attuazione dei Progetti Pilota e sul miglioramento di questa forma di intervento, ritenuta ideale in quanto consente il raggiungimento degli obiettivi in materia di Sicurezza e Legalità all’interno di un’azione ad ampio raggio condivisa con gli attori locali e finalizzata al recupero delle aree di disagio sociale e allo sviluppo produttivo, con evidenti effetti benefici a cascata sul contesto locale.

Nello specifico, si prevede una maggiore focalizzazione di Progetti Pilota sulle seguenti iniziative:

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− attivazione di un Progetto Pilota specifico sugli usi civici, con l’obiettivo di dare una pronta risposta ad un’emergenza di alcune aree rurali della Sardegna attraverso un processo di mediazione delle differenti posizioni e individuazione di una posizione comune, frutto del confronto e dialogo tra il mondo agropastorale, i corpi di polizia ambientali e barracellari, gli Enti Locali e l’Amministrazione regionale;

− aumentare il sostegno ad iniziative imprenditoriali o di supporto alla diffusione della legalità in aree caratterizzate da specifiche condizioni di illegalità che ostacolano i processi di sviluppo locale, perfezionando le modalità operative e replicando i modelli che si svilupperanno nel territorio negli anni a seguire, in particolare nell’ambito del micro-credito e dei micro-incubatori di imprese;

− realizzare interventi specifici nelle aree maggiormente colpite da fenomeni criminali e nelle quali è percepibile una insufficiente sicurezza pubblica ampliando i canali di comunicazione tra le istituzioni e le popolazioni locali, attraverso un sostegno concreto delle attività ad alto contenuto socializzante, presso laboratori tematici, sedi di associazioni giovanili e di enti no profit impegnati nel sociale. L’obiettivo è quello di rafforzare la coesione sociale, il riconoscimento e la condivisione di stili di vita e di valori pacifici attraverso una presenza attiva dello stato, stimolando presso la società civile il rigetto di atteggiamenti anti-istituzionali e devianti;

− diffondere una cultura orientata alla risoluzione pacifica e civile dei conflitti, partendo da casi concreti che possano fungere quali esempi per una metodologia generale di risoluzione delle controversie (come nel caso degli usi civici);

− incentrare le attività di comunicazione e diffusione dei valori della legalità su buone pratiche (regionali, nazionali e internazionali) particolarmente significative nel contrasto dei fenomeni di illegalità ed insicurezza pubblica.

Migliorare la conoscenza dei fenomeni di illegalità

Relativamente all’attività di studio e di approfondimento della realtà sarda, in considerazione della necessaria acquisizione di informazioni sulla tematica, ed in virtù di quanto è stato già fatto, la Regione intende realizzare le seguenti analisi:

− analisi specifica della problematica dell’abuso di alcool nelle zone caratterizzate da una maggiore incidenza della violenza interpersonale;

− ricerca finalizzata alla quantificazione monetaria del danno causato al patrimonio pubblico da atti vandalici e attentati di vario genere, per definire in modo chiaro l’entità del problema ed individuare la corretta relazione con le risorse impiegate per contrastare questo fenomeno.

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5. SVILUPPARE LA COMPETITIVITA’ DEI SISTEMI PRODUTTIVI

5.1. Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo

5.1.1. Biodiversità e risorse naturali


La Sardegna dispone di un ingente patrimonio naturale, caratterizzato da una molteplicità di ambienti e paesaggi e da una grande varietà di ecosistemi naturali e seminaturali e di specie di flora e di fauna.

Gran parte di questo patrimonio fa oggi parte di un sistema di aree naturali protette, terrestri e marine, istituite con leggi nazionali e regionali52, e di un insieme di aree di importanza comunitaria, individuate ai sensi della normativa europea (Direttive53 Uccelli e Habitat) per la presenza di avifauna (Zone di Protezione Speciale), di habitat e di specie animali e vegetali (SIC), che formano nel loro insieme la cosiddetta Rete Ecologica regionale.

Tra le aree naturali protette rientrano 3 Parchi nazionali (Arcipelago di La Maddalena, Golfo di Orosei e Gennargentu54, Isola dell’Asinara), 5 Aree Marine (Penisola del Sinis-Isola del Mal di Ventre, Tavolara-Punta Coda Cavallo, Capo Carbonara, Isola dell’Asinara e Capo Caccia-Isola Piana), 2 Parchi Regionali (Molentargius-Saline e Porto Conte), 22 Monumenti naturali e una Riserva naturale privata.

Le aree di importanza comunitaria “ufficializzate”, a loro volta confluenti nella cosiddetta “Rete Natura 2000”, sono invece 107, di cui 92 pSIC (con una superficie complessiva di 426.250 ha e una superficie a terra di poco inferiore a 363.800 ha) e 15 ZPS55 (con una superficie complessiva di circa 51.210 ettari di cui 24.475 a terra). La gran parte della superficie delle aree ZPS è inclusa all’interno delle aree pSIC per cui la superficie complessiva aggregata delle due tipologie risulta di poco superiore a quella relativa ai SIC con circa 427.340 ettari e una superficie a terra di 364.635 ettari (15,1% regionale).

Tra le ZPS vi sono le otto zone umide designate di importanza internazionale ai sensi della Convenzione di Ramsar, resa esecutiva dallo Stato e attuata dalla Regione56.

In generale, nelle aree che compongono la Rete Ecologica regionale, secondo dati forniti nella Valutazione Ex ante Ambientale allegata al POR Sardegna 2000-2006, è presente il 37% delle specie vegetali e quasi il 50% delle specie animali totali nazionali. In particolare, le specie vegentali presenti in Sardegna rappresentano ben il 28% di quelle endemiche nazionali.

Il 35% di tutte le specie rilevate rientra in una delle categorie proposte dall’IUCN57 per definire il grado di minaccia delle specie, essendo presenti specie minacciate, anche gravemente, e specie vulnerabili.

52 Leggi nazionali 394/91 e 979/82. Legge regionale 31/89. 53 Direttiva comunitaria UCCELLI (Direttiva 79/409/CEE); Direttiva HABITAT (Direttiva 92/43/CEE). 54 Il Decreto presidenziale del 7 ottobre 2005 ha sospeso i vincoli sul Parco fino alla ridefinizione del suo perimetro, da

effettuarsi entro il 30 giugno 2006 d'intesa con la Regione Sardegna e le autonomie locali. 55 A queste si aggiungono 38 ZPS potenziali. 56 DPR 13 marzo 1976, n. 488; Legge regionale n. 23 del 29 luglio 1998. 57 International Union for Conservation of Nature.

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Buona parte degli ecosistemi naturali e seminaturali a maggiore complessità è rappresentata dalle superfici forestali regionali, alcune delle quali di particolare pregio per la presenza di specie floristiche e faunistiche, spesso endemiche, di rilevante interesse naturalistico.

Le superfici forestali rientrano per la quasi totalità nella Rete Ecologica regionale, insieme alle comunità vegetali seminaturali e azonali, che contribuiscono notevolmente ad incrementare la biodiversità fitocenotica dell’isola, spesso identificando habitat comunitari ai sensi della Direttiva 43/92/CEE.

Al primo gruppo – le comunità vegetali seminaturali – appartengono arbusteti, garighe, praterie e pascoli, ovvero comunità forestali minori in quanto occupano ambiti di ridotte superfici; al secondo – le comunità vegetali azonali – appartengono contesti rocciosi costieri e interni, sabbie costiere e litoranee, zone umide salmastre e salate costiere (saline, lagune, stagni), zone umide dulciacquicole, costiere o interne, con acque stagnanti (laghi, paludi, stagni temporanei mediterranei) o fluenti (fiumi, torrenti, ruscelli).

In questi habitat che, pur ospitando specie e comunità vegetali altamente specializzate, difficilmente possono evolvere verso comunità forestali, l’azione dell’uomo è stata spesso indirizzata alla loro trasformazione: le dune e, in parte, gli habitat rocciosi costieri, sono stati in molti casi oggetto di imboschimenti con specie forestali alloctone (prevalentemente dei generi Pinus, Acacia ed Eucalyptus), mentre le zone umide, spesso considerate “improduttive”, sono state sottoposte a drenaggi e a interventi di bonifica per essere trasformate in aree agricole.

Anche la parte di territorio coperta da pascoli e le molte migliaia di ettari percorsi dal fuoco sono stati interessati da importanti eventi di destrutturazione delle comunità forestali seguiti dai processi ecologici delle successioni secondarie. Spesso le azioni umane tese alla ricostituzione del manto boschivo hanno ignorato i meccanismi naturali delle successioni secondarie conseguenti al disboscamento e agli incendi, e sono state realizzate con l’obiettivo di ricostituire nel tempo più breve possibile una cenosi forestale, a prescindere da quali fossero le condizioni e le specie forestali originarie di un dato luogo. Ciò ha comportato talvolta l’utilizzo massiccio di specie forestali alloctone e la creazione di sistemi forestali ad elevato grado di artificialità con bassa resistenza e scarsa resilienza al fuoco. Le ricerche scientifiche condotte in ambiente mediterraneo dimostrano come le comunità arbustive autoctone siano le vere promotrici delle successioni secondarie e possano garantire in tempi medio-lunghi la ricostituzione di comunità forestali autoctone strutturalmente complesse e funzionali.

Il peso assolutamente preponderante che le componenti forestale e agricola hanno all’interno dei siti Natura 2000 (la distribuzione dell’uso e della copertura del suolo nelle aree SIC mostra un 73% di aree forestali, un 7.7% di aree agricole e un 12% di aree agropastorali)58, evidenzia con chiarezza la necessità di operare attraverso piani di gestione multidisciplinari, tali da tenere nel giusto conto la composizione coordinata della varietà di azioni gestionali finalizzate alla conservazione e potenziamento degli habitat ma calate in contesti differenziati forestali, agroforestali, faunistici, agricoli.

A tale proposito, però, c’è da rilevare che lo stato di attuazione degli strumenti normativi di pianificazione e di gestione, necessari a far fronte alle diverse minacce che incombono sul mantenimento della biodiversità di habitat e specie – incendi, frammentazione del territorio dovuta a infrastrutture, inquinamento indotto dalla vicinanza di aree industriali, pressione

58 L’esame delle singole classi consente tuttavia di evidenziare una presenza delle aree boscate vere e proprie pari a poco più del 49% e di allargare d’altra parte l’entità delle aree potenziali a pascolamento ben al di là del 12% precedentemente precisato, nel momento in cui si tenga conto che anche parte della superficie dichiarata come cespuglieto (23%) include verosimilmente tale utilizzo.

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venatoria, effetti di attività agricole, zootecniche e di acquicoltura praticate in forma intensiva – come del resto a consentire lo sviluppo di attività economiche compatibili con la specificità e la fragilità di questi ecosistemi, registra in Sardegna un certo ritardo rispetto agli obiettivi fissati.

Dei 5 Parchi nazionali e regionali presenti in Sardegna, 4 hanno un Ente di gestione, ma nessuno si è ancora dotato di un Piano del Parco, così come previsto dalle leggi istitutive.

Le Aree Naturali Marine protette hanno tutte regolamenti ancora provvisori, mentre degli 85 Siti appartenenti alla Rete Natura 2000 ricadenti in aree esterne alle aree naturali protette – in aree quindi dove non esistono strumenti di pianificazione territoriale che possano garantire gli obiettivi di conservazione – circa 23 hanno predisposto e adottato, in via provvisoria, uno strumento di gestione, grazie a finanziamenti ricevuti con il programma LIFE Natura o con il POR, mentre la Direttiva Habitat aveva previsto la completa messa a regime di tutti i siti entro la fine del 2004.

Dal canto suo, la Regione, che ai sensi del DPR 357/97 è attualmente il soggetto incaricato di svolgere le funzioni normative e amministrative connesse all’attuazione della Direttiva Habitat, solo di recente ha emanato un’apposita normativa59 di delega dei poteri di pianificazione, e delle relative funzioni amministrative, inerenti i siti Natura 2000, lacuna questa che non ne ha sinora agevolato l’efficace gestione.

Quanto alla Valutazione di Incidenza prevista dall’art. 6 della Direttiva Habitat e dal DPR 120/2003, essa è sistematicamente applicata dalla Regione secondo le norme nazionali, in attesa dell’approvazione di una normativa regionale che peraltro è allo studio.


L’azione regionale nel periodo considerato è stata finalizzata da un lato a creare condizioni di contesto per la tutela e la gestione sostenibile del patrimonio di specie ed ecosistemi presente a livello regionale, dall’altro a promuovere forme innovative e sostenibili di utilizzo di questo patrimonio in funzione di una crescita economica e sociale dei territori.

Innanzitutto, con la Misura 1.5a e 1.5b del POR 2000-2006 e con l’Accordo di Programma Quadro “Sostenibilità Ambientale” predisposto sui Fondi CIPE ex Delibera 35/2005 – su cui sono stati allocati, rispettivamente, 10.000.000,00 e 5.000.000,00 di Euro – a tutte le aree della Rete Ecologica è stata data l’opportunità sia di dotarsi di adeguati strumenti di gestione sia di realizzare, conformemente a tali piani, interventi di:

- tutela, conservazione, manutenzione, recupero, ripristino e valorizzazione di ambiti, habitat e specie;

- tutela e valorizzazione delle diversità biologiche e di habitat/specie naturali e seminaturali previsti dalle direttive comunitarie;

- manutenzione, recupero/restauro del paesaggio, risanamento, ricostruzione ambientale e rinaturalizzazione di ambiti degradati e vulnerabili.

In secondo luogo, con la Misura 1.5c del POR 2000-2006 si è cercato di innescare processi di sviluppo economico nelle aree naturali protette attraverso il finanziamento, per un importo di 5.000.000 di Euro, di iniziative imprenditoriali legate alla valorizzazione delle risorse naturali e alla riscoperta o mantenimento di attività tradizionali e produzioni tipiche locali.

59 Legge regionale n. 9 del 12 giugno 2006.

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In terzo luogo, dopo aver attuato la legge di riforma dell’Ente Foreste della Sardegna, intervenendo sulla sua riorganizzazione e aggiornando gli obiettivi strategici e le linee d’azione annuali, sono stati allocati sull’Accordo di Programma Quadro Sostenibilità Ambientale 15.000.000 di Euro con l’obiettivo di recuperare, restaurare e rendere disponibile (per cooperative locali e imprenditori privati) il grande patrimonio immobiliare dell’Ente, attualmente poco o nulla utilizzato: strutture e fabbricati legati all’attività forestale e in parte all’attività dei carbonai e del mondo agro-pastorale, come vecchi ovili, rifugi, ecc.

Tutti gli interventi da attuarsi sull’APQ sono stati individuati all’interno di un Programma per la tutela e la valorizzazione dei complessi forestali demaniali, che ha selezionato 10 ambiti di particolare pregio ecologico e paesaggistico. Prioritariamente in questi ambiti saranno quindi sperimentati modelli innovativi di gestione improntati alla tutela e alla fruizione sostenibile delle risorse, secondo le peculiari specificità e potenzialità.

E’ importante sottolineare che il quadro unitario per mettere a sistema le diverse azioni di tutela e valorizzazione delle risorse naturali regionali è stato creato con lo strumento della Progettazione Integrata, avviata nel 2005. In questo contesto sono stati definiti condizioni e modelli per la presentazione di Progetti Integrati nelle aree della Rete Ecologica regionale e negli ambiti forestali demaniali, ed è stata prevista una premialità per le sinergie e le integrazioni createsi fra attori e fra progetti, proprio al fine di irrobustire le maglie territoriali di uno sviluppo centrato sul patrimonio naturale.


Il patrimonio naturale regionale, identificato attualmente in quella infrastruttura ambientale ad altissima densità naturale ma anche culturale che è la Rete Ecologica regionale, nel complesso dei Parchi e compendi forestali gestiti dall’Ente Foreste, e nell’insieme delle zone umide designate ai sensi della Convenzione Ramsar rappresenta un sicuro vantaggio competitivo per quei settori economici, come per esempio il turismo, che proprio nella ricchezza e nella qualità delle risorse naturali trovano grandi potenzialità di sviluppo.

Per questo patrimonio è pertanto necessario individuare sia modalità di gestione compatibili con la fragilità e le specificità degli ecosistemi, sia misure e interventi di tutela e salvaguardia idonei a prevenire e contrastare alla fonte le cause di riduzione e perdita della biodiversità, cercando di invertire le attuali tendenze e di assicurare alle specie e agli ecosistemi, inclusi gli ecosistemi agricoli, un livello adeguato di conservazione.

A tal fine il prossimo periodo di programmazione vuole essere decisivo nel definire chiaramente il ruolo che il patrimonio naturale regionale può giocare nella scommessa per lo sviluppo e nel creare condizioni di contesto imprescindibili per una gestione sostenibile delle risorse.

Prioritaria sarà pertanto la redazione del documento recante una Strategia per la Rete Ecologica Regionale, attualmente in corso di elaborazione nel quadro del Programma Triennale 2002-2004 di empowerment, innovazione e ammodernamento delle Amministrazioni Pubbliche nelle aree del Mezzogiorno.

Il documento di strategia sarà lo strumento cornice in cui inserire le diverse azioni volte alla pianificazione e gestione delle aree naturali protette e alle necessarie integrazioni tra la politica di conservazione della natura e le altre politiche settoriali, economiche e territoriali.

Partendo da queste premesse, le priorità e le linee d intervento per la futura programmazione, in coerenza e in attuazione delle direttive Habitat e Uccelli e della normativa nazionale e regionale sulle aree protette, sono riportate di seguito.

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Tutelare, conservare e, ove possibile, recuperare e incrementare il patrimonio naturale e di biodiversità, sia terrestre che marino, incluse le zone umide e gli ecosistemi lagunari

Sono funzionali al raggiungimento di tale obiettivo:

- l’ampliamento delle aree sottoposte a tutela, attraverso sia l’istituzione di nuovi parchi e riserve naturali, previsti dalla Legge regionale 31/89 (in particolare di parchi regionali forestali) e dalla proposta di nuovi Siti di Interesse Comunitario in aree caratterizzate da alte valenze naturalistiche, sia l’inclusione nella RER delle Oasi permanenti di protezione faunistica, istituite con Legge regionale 23/98 allo scopo di mantenere e sistemare gli habitat ricompresi anche nelle zone di migrazione dell’avifauna;

- il consolidamento della Rete Ecologica Regionale in un approccio di area vasta, mediante l’individuazione di sistemi di collegamento tra aree ed elementi naturali isolati per contrastare la frammentazione e i suoi effetti negativi;

- il completamento della pianificazione di settore, con l’adozione di tutti gli strumenti di gestione (piani di gestione o misure regolamentari) relativi alle aree protette e alle zone designate per la tutela di particolari habitat e specie (ZSC e ZPS), che dovranno essere resi coerenti con la pianificazione paesaggistica e urbanistica vigente;

- il recupero e la rinaturalizzazione, anche all’interno delle politiche di gestione integrata delle coste60, delle zone umide e degli ecosistemi lagunari, che assolvono un ruolo determinante nell’espletamento di funzioni ecologiche essenziali per il mantenimento della diversità di habitat e di specie di notevole pregio naturalistico;

- la promozione di una più approfondita conoscenza delle risorse genetiche locali (vegetali, animali e microbiche), in particolare se a rischio di estinzione, e la loro ricostituzione e diffusione nell’ambito locale, a scopo di conservazione e/o utilizzo per fini produttivi;

- la definizione, all’interno della Strategia regionale per l’attuazione della Rete Ecologica di schemi di gestione e di strumenti per integrare le esigenze connesse alla salvaguardia della biodiversità e degli ecosistemi nella definizione e attuazione delle politiche di pianificazione ambientale e territoriale (acque, suolo, ecc.) e di quelle attinenti a settori economici per i quali la preservazione e la qualità delle risorse naturali è condizione fondamentale per uno sviluppo duraturo;

- il miglioramento, sia mediante l’attuazione del Programma generale di monitoraggio predisposto da Arpas in collaborazione con l’Assessorato Difesa dell’Ambiente, sia all’interno di programmi nazionali previsti dal QSN 2007-2013, delle conoscenze sullo stato della biodiversità e degli ecosistemi regionali, sulle pressioni che li minacciano e sui trend evolutivi, ai fini della definizione di politiche più mirate ed efficienti.

Conservazione della biodiversità e tutela e diffusione di sistemi agroforestali ad alto valore naturalistico (FEASR)

L’importanza che il Regolamento (CE) 1698/2005 sullo Sviluppo Rurale attribuisce alla dimensione ambientale è confermata non solo dalla importante dotazione finanziaria minima assegnata (25% dell’intera dotazione finanziaria) ma anche dal fatto che al miglioramento

60 Gran parte delle zone umide si trova proprio lungo i litorali.

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dell’ambiente, del territorio e dei paesaggi rurali viene dedicato un intero asse. In realtà l’attenzione alle tematiche ambientali attraversa in modo orizzontale l’intero regolamento garantendo una costante spinta verso gli interventi che producono effetti ambientali positivi e vengono realizzati secondo modalità ecocompatibili.

La Regione Sardegna ha raccolto l’enfasi posta dal nuovo regolamento sulla dimensione ambientale individuando quattro obiettivi specifici, strettamente interconnessi tra di loro, finalizzati all’integrazione delle preoccupazioni legate all’uso sostenibile ed efficiente delle risorse naturali nella propria strategia di sviluppo rurale.

La tutela della biodiversità in agricoltura non riguarda soltanto gli habitat e le specie selvatiche, ma anche la diversità genetica delle specie coltivate e allevate. L'erosione genetica osservata negli ultimi decenni è principalmente collegata alla specializzazione produttiva che ha prodotto la marginalizzazione, se non il completo abbandono, di molte specie agrarie coltivate, e la sostituzione delle molteplici varietà locali ed ecotipi ad alta variabilità genetica con un numero molto limitato di varietà e razze a stretta base genetica.

Questo rende necessario riconoscere e promuovere un agricoltura che aumenti gli attuali livelli di biodiversità.

Ciò comporta l’introduzione o la prosecuzione del sostegno a metodi di produzione estensivi e biologici, nonché la tutela e la salvaguardia delle risorse genetiche animali e vegetali per l’alimentazione e l’agricoltura, la diversificazione delle attività agricole verso la creazione di nuovi servizi ambientali, il collegamento funzionale tra habitat naturali residui e ripristinati e il loro ampliamento, tramite un miglioramento naturalistico della matrice agricola e la creazione di nuovi ambienti naturali.

Un ruolo fondamentale, nella tutela della biodiversità, è svolto dalle foreste esistenti in quanto offrono da un lato un patrimonio di varietà di specie arboree, arbustive ed erbacee e, dall’altro, zone di rifugio, nidificazione, ripopolamento per la fauna selvatica.

Nelle aree forestali l’ottimizzazione dei metodi di gestione forestale risulta di prioritaria importanza. Attraverso una gestione forestale sostenibile (efficace solamente nel lungo periodo), si potrà garantire il mantenimento dei boschi in condizioni ottimali non solo dal punto di vista strutturale, favorendo la diversificazione floristica, e l'incremento di biomassa, ma anche funzionale, mantenendo e/o ripristinando il loro stato di conservazione e la loro capacità di rinnovazione, e preservando la naturale diversità delle specie e degli habitat.

I siti della Rete Natura 2000 costituiscono le aree di elezione in cui concentrare gli interventi a favore della biodiversità. Gli interventi all’interno dei siti non sono però sufficienti. E’ necessario migliorare il grado di connettività della matrice tra i siti e l’integrazione con la matrice territoriale esterna con una adeguata pianificazione e l’adozione di piani di protezione e gestione.

In questo senso sarà necessario garantire una complementarietà tra le azioni attuate all’interno dei diversi assi, associando alle azioni tese a tutelare la biodiversità eventuali azioni di formazione, informazione e consulenza oltre che azioni di sostegno degli investimenti per l’ammodernamento delle imprese agricole che abbiano un impatto conservativo sull’ambiente.

Le Misure che possono essere attivate per promuovere l’utilizzo sostenibile delle superficie forestali sono le seguenti:

− imboschimento di terreni agricoli;

− primo impianto di sistemi agroforestali su terreni agricoli;

− imboschimento di superfici non agricole;

− indennità natura 2000;

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− pagamenti silvoambientali;

− ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi.

Valorizzare il patrimonio regionale di risorse naturali e ambientali per lo sviluppo economico e sociale delle popolazioni locali

Questa seconda priorità strategica sarà perseguita nel quadro della programmazione comunitaria, nazionale (APQ “Sostenibilità Ambientale”) e regionale (L. R. 1/2006, art. 3, comma 3 e successive leggi finanziarie). Le azioni di valorizzazione saranno indirizzate a:

- creare o rafforzare le condizioni per l’accessibilità e la fruizione culturale, turistica e ricreativa delle aree di pregio regionali, con il miglioramento delle connessioni fisiche e infrastrutturali tra i sistemi territoriali contenenti i principali poli di attrazione, con interventi sulla rete viaria di secondo e terzo livello (pavimentazioni, segnaletica, riduzione della tortuosità, illuminazione, trasporti pubblici, ecc.) e il ripristino degli antichi tracciati a valenza storico-paesaggistica (tracciati minerari, antiche carbonaie, linee ferroviarie dismesse, sentieri della transumanza, ecc.);

- promuovere forme di gestione del patrimonio e modelli imprenditoriali innovativi, nuove tipologie di prodotti e servizi a bassissimo impatto ambientale, in grado di valorizzare le risorse ambientali, aumentando il grado di attrattività, e le specificità e le identità dei luoghi e delle popolazioni ivi residenti. La promozione passerà anche attraverso la piena attuazione del “Programma di valorizzazione dei parchi e compendi forestali” approvato dall’Ente Foreste.

Sperimentare modelli e strumenti innovativi di governance e di partenariato

Anche per il futuro la programmazione regionale sarà improntata al modello di partecipazione in corso di sperimentazione con i Progetti Integrati di Sviluppo, al fine di sostenere e promuovere azioni organiche finalizzate a:

- la creazione di reti e l’attivazione di partnership, di iniziative consortili e associazionistiche, di collaborazioni tra soggetti pubblici e privati e attori operanti in diversi settori economici per realizzare servizi comuni, concentrare le risorse e rafforzare le sinergie di filiera;

- la valorizzazione del ruolo delle comunità locali attraverso il loro coinvolgimento nella definizione e attuazione delle politiche e iniziative di sviluppo, auspicabile non solo per ottenere il consenso sulle strategie, ma anche per rafforzare il senso di identità e di appartenenza.

Faranno da corollario all’intervento regionale le seguenti misure trasversali:

- sul piano metodologico, l’applicazione di modelli di valutazione della capacità di assorbimento dei diversi tipi di habitat e di ecosistemi, come quello elaborato all’interno della proposta di Piano Regionale di Sviluppo Turistico Sostenibile relativamente alle tendenze insediative e all’intensità dei flussi turistici;

- sul piano economico-finanziario, la messa a punto di meccanismi incentivanti, o disincentivanti, per governare e alleggerire le pressioni antropiche sugli ecosistemi più fragili, come le zone costiere, e promuovere la distribuzione dei flussi lungo l’intero arco dell’anno;

- sul piano delle azioni volontarie, la promozione della certificazione ambientale dei parchi e delle aree naturali protette, per contribuire ulteriormente a fare di questi territori luoghi

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elettivi in cui coniugare la tutela e la conservazione delle risorse naturali con obiettivi di sviluppo economico e sociale.

Verranno infine attuate iniziative di informazione, comunicazione ed educazione ambientale per aumentare la consapevolezza sui temi dell’ambiente e delle risorse naturali, diffondere la cultura del rispetto e della salvaguardia verso tali risorse e indurre modificazione nei comportamenti e nei modelli di fruizione e di consumo.

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5.1.2. Beni e attività culturali


L’analisi della situazione della Sardegna in tema di offerta di risorse culturali presenta grandi difficoltà nel definire l’entità e il rilievo del patrimonio culturale sardo e di conseguenza le sue potenzialità.

Una prima serie di dati cui fare riferimento è quella relativa alla presenza di Istituti statali di antichità ed arte nella regione; dei 379 Istituti italiani, soltanto 11 sono in Sardegna; gli Archivi di stato presenti nell’isola sono appena 4, a fronte dei 100 globalmente esistenti in Italia.

Ben più numerosi sono i Beni archeologici e architettonici censiti dalla carta del rischio (su elaborazioni di dati Touring Club e Guide Laterza). In Sardegna tali beni sono quasi 2.100, mentre a livello nazionale sono più di 57 mila .

Per quanto riguarda i luoghi della cultura, invece, la Sardegna si caratterizza per una rilevante presenza di siti (specie archeologici), segnalati dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali: seconda solo al Lazio, ne possiede 150, su un totale di circa 1500 siti italiani. Il dato è confermato dalla Fondazione Rosselli (1995), che registra 236 siti archeologici di un certo rilievo, collocando la Sardegna al terzo posto dopo il Lazio e la Campania. Importantissima è inoltre la presenza di insediamenti di archeologia industriale, legati soprattutto all’industria mineraria e spesso situati in aree di forte interesse turistico. A ciò si aggiunge la capillare presenza dei musei: 6 statali, 8 regionali e circa 170 di Enti locali e di interesse locale. Da tali dati emerge un contesto segnato da una forte diffusione del patrimonio culturale nel territorio, dalla sua frequente integrazione in ambiti paesaggistici di pregio e dall’unicità di alcuni elementi tipologici; ma al tempo stesso indicano un’estrema frammentazione, una forte ripetitività e una squilibrata distribuzione territoriale dell’offerta museale.

Più positive le condizioni delle biblioteche, settore in cui l’ampia diffusione sul territorio delle strutture si accompagna all’efficienza del servizio. Esistono 365 biblioteche di Ente locale, di cui circa 300 funzionanti, 53 biblioteche di altri Enti e di privati e 130 delle Università. La lettura del territorio sardo e delle sue infrastrutture di servizi culturali, su cui sono basati interventi e progetti di investimento nell’ottica della "filiera dei beni culturali", identifica nelle biblioteche l'infrastruttura culturale più diffusa (oltre il 90% dei comuni sardi), capace di gestire servizi innovativi e di articolarsi come una rete tematica già attiva ed efficiente, non solo nella condivisione di pratiche e di strumenti ma anche di tecnologie e connettività.

Nel settore dello spettacolo è stata superata la carenza di strutture teatrali riscontrabile fino a pochi anni fa. Gli interventi della Regione tramite il POR 2000/2006, ha infatti consentito il restauro di 51 teatri, dei quali circa 10 sono già in funzione. Anche il numero delle rappresentazioni è cresciuto sensibilmente negli ultimi anni, passando dalle 3179 del 1998 alle 6393 del 2003. L’offerta culturale e di spettacolo in Sardegna si colloca al di sopra della media nazionale, con 389 rappresentazioni per 100.000 abitanti nel 2003, e appare più che doppia rispetto alla media del Mezzogiorno.

Riguardo alla domanda culturale, i dati ISTAT sull’affluenza di visitatori negli istituti e luoghi della cultura statali registrano nel 2004 circa 23.000 visitatori per istituto contro una media nazionale di 82.000. Mentre il dato nazionale è rimasto quasi costante nel tempo, in Sardegna ha subito una progressiva riduzione, passando dalle 52.000 presenze del 1996 alle 23.000 attuali. L’interesse dei visitatori si concentra su pochi siti e musei, tra cui il Compendio

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garibaldino di Caprera, il Museo dell’Intreccio di Castelsardo e i siti archeologici di Barumini e di Nora. Infine, i flussi turistici sono legati a quelli del turismo balneare, il che, da un lato indica la mancanza di capacità di attrazione del turismo culturale nell’Isola, dall’altro, segnala un disinteresse dei residenti, dovuto probabilmente alla carenza, nella maggior parte delle strutture, di una programmazione stabile di attività culturali e didattiche.

Riguardo alla domanda di spettacolo (attività teatrali e musicali) si rileva la tendenza ad un lieve aumento dei consumi, a fronte di una crescita della quantità dell’offerta (numero di rappresentazioni), tuttavia l’indice di spesa media pro-capite per queste attività resta basso, di poco superiore alla metà del valore italiano (4,2 € l’anno nel 2004 contro i 8,2 € medi nazionali). Il divario dipende anche da un minore costo medio del biglietto in Sardegna, ed è quindi solo in parte riferibile ad un minore consumo di spettacolo. Infatti, se si considerano i biglietti staccati per attività cinematografiche e teatrali, questi non sono molto inferiori alla media nazionale: in Sardegna nel 2004 si registrano 37,9 biglietti per 100 abitanti, mentre in Italia sono 47,7. Ambedue i dati, peraltro, sono in costante diminuzione rispetto al 1995-96.

A conferma del fatto che le risorse culturali rappresentano in Sardegna un’area ancora poco sviluppata si segnala un dato relativo all’occupazione nel settore ricreazione e cultura: le Unità di Lavoro (ULA) nel settore sono pari all’1,34% (in rapporto all’occupazione totale), inferiore non solo rispetto all’1,60% della media nazionale, ma anche al dato del Mezzogiorno (1,39%) e delle Regioni Ob.1 (1,41%).

In sintesi, per quanto concerne il patrimonio culturale, a fronte di una diffusa presenza di luoghi e istituti della cultura, la Sardegna non ha ancora pienamente valorizzato le risorse di cui è dotata, soprattutto in termini di organizzazione della gestione e di ampiezza della fruizione. Nel settore dello spettacolo, emerge con chiarezza un rapporto squilibrato tra domanda e offerta: all’aumento dell’offerta di spettacoli e del numero delle compagnie, dovuto probabilmente ai contributi erogati dalla Regione e dagli Enti locali, corrisponde una sensibile contrazione del numero degli spettatori.

La Regione infine intende favorire la promozione e la salvaguardia dei valori dell’identità e della tradizione attraverso la conoscenza della cultura sarda nelle sue molteplici espressioni, e valorizzare inoltre il patrimonio linguistico di uso corrente nel territorio regionale in un’ottica di generale sensibilizzazione, educazione e formazione al plurilinguismo, nella consapevolezza che la vitalità delle culture e delle lingue è garantita da una condizione naturale di flessibilità, di apertura al confronto, al mutamento, agli scambi. La Carta europea del 1992 sulle culture e lingue minoritarie riconosce le diversità culturali e linguistiche come elementi preziosi del patrimonio culturale europeo.


Siti Culturali

Con uno studio di fattibilità si è dato avvio alla sperimentazione di una policy territoriale fondata sui “distretti culturali”, rivolta soprattutto a incoraggiare la domanda culturale dei residenti e a far sì che questa generi un diffuso orientamento del territorio verso l’innovazione, verso le professioni creative e verso forme di produzione del valore economico proprie della knowledge society.

Gli obiettivi del Governo regionale sono mirati ad un’azione sistemica di riorganizzazione e valorizzazione del vasto patrimonio culturale della Sardegna, anche tramite interventi di carattere normativo:

- con la L.R. 14 settembre 2006 “Norme in materia di beni culturali, istituti e luoghi della cultura” viene definita una disciplina organica del settore, con un sistema regionale dei beni

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culturali, istituti e luoghi della cultura che introduce due nuove tipologie (parchi archeologici ed ecomusei) e per la prima volta rivolge attenzione particolare anche all’arte contemporanea e alla ricerca archeologica. La creazione del sistema museale regionale, articolato in reti su base territoriale o tematica, si fonda sull’individuazione di standard minimi di qualità del servizio e delle dotazioni museali. Il sistema regionale si avvarrà inoltre di una nuova mappa dei musei della Sardegna, utile per decidere la localizzazione di nuove strutture che, sviluppando le potenzialità culturali dei diversi territori, raccontino alcune epoche significative della storia della Sardegna. I musei saranno affiancati da strutture di promozione della cultura quali i Laboratori delle Arti ed il Centro di Documentazione del Cinema e dello Spettacolo. La regione intende promuovere infine la cooperazione e l’integrazione dei musei di ente locale e d’interesse locale nella prospettiva di una razionalizzazione e di uno sviluppo che superi l’attuale frammentazione dell’offerta;

- con la LR 20 settembre 2006 “ Norme per lo sviluppo del cinema in Sardegna” si attesta il sostegno alle attività cinematografiche anche attraverso il rafforzamento della “Sardegna film commission” con lo scopo di promuovere la Regione Sardegna come location per le produzioni cinematografiche e sostenere indirettamente l’industria cinematografica regionale, creando nuove opportunità d’impiego per quanti nell’isola lavorano nel settore oltre a favorire la crescita dei flussi turistici nei luoghi scelti per le riprese.

La catalogazione del patrimonio culturale della Sardegna e la messa in rete delle relative informazioni sui beni culturali (in attuazione del programma pluriennale approvato dalla Giunta Regionale nel mese di maggio 2005) è un altro pilastro essenziale della strategia di valorizzazione dei beni culturali. Il Portale dedicato SardegnaCultura è una grande biblioteca digitale sul patrimonio culturale, materiale e immateriale della Sardegna, con i suoi 30 mila documenti, 700 schede analitiche e centinaia di materiali di approfondimento tra cui monografie, romanzi e guide archeologiche anche in inglese.

Per un sistema capace di produrre cultura e di accrescere la qualità della vita nell’isola si è mantenuto inoltre il sostegno alle attività culturali e allo spettacolo dal vivo. Si è provveduto inoltre al finanziamento di interventi di formazione rivolti al personale dei servizi culturali e delle strutture ed organismi di spettacolo ed a giovani diplomati o laureati, il cui avvio è programmato nell’ambito del POR 2000-2006, Misura 3.15. a ciò si aggiungono ulteriori iniziative volte alla creazione di altre figure professionali nel settore dei beni culturali, complementari al servizio museale, tra queste rientra il progetto della realizzazione di una Scuola di Alta Formazione per restauratori nel Centro di Restauro della Soprintendenza Archeologica di Sassari e Nuoro a Li Punti (SS), programmato nell’ambito dell’Accordo di Programma Quadro 2005 con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali.

Beni Librari e Documentari, Informazione

La strategia 2000-2006 è centrata sul progetto di realizzazione di un'area di cooperazione regionale fondata sulle due linee strategiche "centralità dell’utente" e "sviluppo tecnologico dei servizi bibliotecari in rete", a garanzia del diritto per tutti alle pari opportunità di accesso all'informazione e alla conoscenza. Il progetto prevede:

- la realizzazione del progetto CAPSDA (Centri di Accesso Pubblico a Servizi Digitali Avanzati), nato per favorire l’alfabetizzazione informatica e ridurre il digital divide, che prevede la creazione di postazioni d’accesso a servizi on line nelle biblioteche di ente locale della Sardegna;

- Il recupero dell’Archivio della Rai e il riavvio della programmazione regionale Rai, che prevede il restauro e la digitalizzazione di 1500 bobine e di sei documentari dell’archivio regionale della Rai, da inserire nell’archivio del Centro di documentazione audiovisiva della

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Regione, attualmente in fase di progettazione. La struttura si occuperà dell’acquisizione, conservazione, fruizione e diffusione del patrimonio cinematografico e audiovisivo della Sardegna. Dopo quattordici anni di inattività, la Regione ha ottenuto il riavvio della programmazione della sede regionale della Rai con la produzione di nuove trasmissioni radiofoniche;

- il potenziamento del sito web tematico www.bibliotechesarde.it dove i cittadini interessati e gli utenti istituzionali trovano accesso alle informazioni e ai servizi del sistema bibliotecario e documentario regionale.

Cultura e Lingua Sarda

La Regione ha adottato, per la prima volta, un codice linguistico da utilizzare per tradurre gli atti dell’amministrazione regionale, le leggi regionali e documenti fondamentali, come lo Statuto sardo. Sa Limba Sarda Comuna, adottata con carattere sperimentale, deriva da una varietà naturale e raccoglie molti elementi comuni a più varietà del sardo. E’ stata avviata anche l’istituzione dello sportello linguistico regionale, Ufitziu de Sa limba Sarda.

Per quanto attiene alla programmazione della promozione e valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna, anche al fine superare il carattere episodico e frammentario che ha caratterizzato gli interventi nei primi anni di applicazione della legge, è stato insediato l’Osservatorio regionale per la cultura e la lingua sarda.

Nella programmazione di queste ultime si è tenuto conto degli esiti dei lavori della Commissione tecnico scientifica sulla lingua sarda, istituita dalla Giunta regionale, con il compito di effettuare su tutto il territorio isolano un’indagine conoscitiva a carattere socio-linguistico sullo stato della lingua sarda, di proporre ipotesi per l’adozione di un codice linguistico per la comunicazione scritta in uscita dell’Amministrazione regionale e di definire norme ortografiche comuni per tutte le varietà linguistiche in uso nell’isola.


Promuovere e valorizzare i beni e le attività culturali

La Regione ha avviato l’elaborazione di una serie di provvedimenti e di strumenti normativi destinati a consentire una migliore e più efficiente azione di valorizzazione e di promozione dei beni e della attività culturali della Sardegna, anche per un loro uso strategico e integrato all’interno di un orizzonte di sviluppo locale e regionale. Per conseguire questo obiettivo, sono in avanzata fase di revisione il sistema dei criteri per l’incentivazione delle manifestazioni culturali, artistiche e di pubblico spettacolo, le linee guida delle politiche di salvaguardia e gestione del patrimonio culturale e dei servizi connessi (quali musei, aree archeologiche o centri culturali) e le modalità di rapporto tra Amministrazione Regionale ed Autonomie Locali.

Nel periodo 2007-2013, l’azione della Regione sarà indirizzata alla sperimentazione di una policy territoriale fondata sui “distretti culturali”, focalizzati sul turismo e sulle filiere produttive ad esso legate, ma soprattutto rivolto a incoraggiare la domanda culturale dei residenti da un lato e dall’altro a far sì che questa generi un diffuso orientamento del territorio verso l’innovazione, verso le professioni creative e verso forme di produzione del valore economico proprie della knowledge society.

Nello specifico si prevede l’avvio di una serie di interventi con riguardo a:

- il settore dei musei di ente locale e d’interesse locale, per promuovere la cooperazione e l’integrazione di queste strutture nella prospettiva di una razionalizzazione e di uno sviluppo

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che superi l’attuale frammentazione dell’offerta e delinei le funzioni della Regione in materia e il riordino dei diversi canali finanziari di sostegno;

- il sostegno alle attività culturali e lo spettacolo dal vivo, in armonia con il riordino complessivo delle funzioni della Regione e degli Enti Locali, per un sistema capace di produrre cultura e di accrescere la qualità della vita nell’isola;

- il sostegno e l’implementazione di standard minimi di qualità del servizio e delle dotazioni museali, che conduca alla creazione di un sistema museale regionale, dotato di una propria immagine coordinata e di servizi integrati nel quadro di una specifica linea strategica dell’Accordo di Programma Quadro con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Delib. CIPE 29 settembre 2004, approvato dalla Giunta regionale in data 31 marzo 2005);

- la prosecuzione della catalogazione del patrimonio culturale della Sardegna e la messa in rete delle relative informazioni sui beni culturali in attuazione del programma pluriennale approvato dalla Giunta Regionale nel mese di maggio 2005;

- lo sviluppo ulteriore del portale SardegnaCultura, con il costante ampliamento e aggiornamento dei contenuti ma soprattutto con l’evoluzione del portale verso una dimensione anche interattiva che permetta nuovi modelli di fruizione dei beni e luoghi della cultura oltre che prenotazioni e acquisti on line di biglietti, cataloghi e merchandising.

Promuovere e valorizzare l’accesso ai beni librari e documentari

Nel periodo 2007-2013 la Regione intende proseguire nel progetto di realizzazione di un'area di cooperazione regionale fondata sulle due linee strategiche "centralità dell’utente" e "sviluppo tecnologico dei servizi bibliotecari in rete”. Il progetto prevede:

- l'avvio di una riforma normativa organica del comparto;

- la progettazione, realizzazione e potenziamento di strumenti di rete, sia tecnologici che culturali, indirizzati alla realizzazione della piena interoperabilità dei sistemi informativi, che determini l'innalzamento della qualità dei servizi, l'aumento della soddisfazione degli utenti finali, un miglior utilizzo delle risorse umane e professionali;

- un sistema di recupero delle informazioni basato su speciali protocolli (OAI-PMH) che, oltre a consentire le ricerche su tutti i cataloghi delle biblioteche della regione, anche se gestiti con software diversi, assicura la leggibilità e fruibilità delle informazioni gestite da musei, archivi e centri di documentazione, senza obbligare a conversioni tecnologiche e professionali.

Gli obiettivi da conseguire con l'applicazione e l'estensione delle funzionalità degli strumenti già disponibili in concertazione con le Autonomie Locali, sono:

- estendere i servizi di rete a tutte le biblioteche della Sardegna indipendentemente dalla loro titolarità;

- potenziare il tasso di utilizzo dei servizi offerti dalle biblioteche per migliorarne le performance;

- promuovere modalità di gestione che facciano della biblioteca un soggetto capace di inserirsi con successo nel mercato anche in modo da acquisire capacità finanziarie autonome;

- garantire l’accesso e l’utilizzo consapevole dei servizi bibliotecari e informativi anche alle componenti più svantaggiate della popolazione.

Sostenere le attività editoriali e di informazione

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La Regione promuove e sostiene le attività di informazione e di comunicazione e le attività editoriali in un’ottica di pluralismo delle fonti informative. A tale scopo le spese e gli interventi saranno finalizzati a:

- potenziare e sviluppare il sistema delle fonti informative locali (editoria libraria, periodica, radio-televisiva), attraverso l’innovazione tecnologica, la crescita aziendale e la maggiore qualificazione della progettualità culturale e imprenditoriale;

- promuovere e divulgare l’editoria sarda attraverso la partecipazione alle mostre e fiere editoriali maggiormente rappresentative, quali le fiere internazionali del libro di Torino e Francoforte, la fiera della piccola e media editoria di Roma e, a livello locale, la fiera regionale del libro di Macomer;

- verificare i risultati conseguiti con la Legge Regionale 22/98 e sostenere la qualità dei prodotti editoriali.

Promuovere e salvaguardare i valori dell’identità e della tradizione sarda (arte, cultura e lingua)

Per la promozione e salvaguardia dei valori dell’identità e della tradizione occorre ulteriormente favorire la conoscenza della cultura sarda nelle sue molteplici espressioni e valorizzare il patrimonio linguistico di uso corrente nel territorio regionale in un’ottica di generale sensibilizzazione, educazione e formazione al pluriliguismo, nella consapevolezza che la vitalità delle culture e delle lingue è garantita da una condizione naturale di flessibilità, di apertura al confronto, al mutamento, agli scambi. La Carta europea del 1992 sulle culture e lingue minoritarie riconosce le diversità culturali e linguistiche come elementi preziosi del patrimonio culturale europeo.

Per quanto attiene alla programmazione riferita alla L.R. 26/97 (Promozione e valorizzazione della cultura e della lingua della Sardegna) occorre superare il carattere frammentario che nei primi anni di applicazione della Legge ha talvolta caratterizzato gli interventi. Gli obiettivi sono :

- garantire organicità e coerenza nella programmazione culturale regionale, promuovendo la partecipazione degli enti locali, delle forze sociali, delle istituzioni scolastiche, degli organismi culturali pubblici e privati;

- attivare azioni di monitoraggio e verifica delle attività e dei progetti realizzati negli anni passati sia sui fondi del bilancio ordinario che su quelli di provenienza statale;

- favorire il potenziamento e l’accelerazione delle attività di promozione e valorizzazione linguistica, garantendo un‘equilibrata diffusione delle iniziative nel territorio regionale, attraverso: − censimento del repertorio linguistico dei sardi;

− ricerca e documentazione del patrimonio toponomastico della Sardegna ai fini della realizzazione del repertorio generale denominato Atlante toponomastico sardo;

− promozione delle attività culturali e dell’informazione e comunicazione in lingua sarda e nelle lingue e dialetti tutelati ai sensi dell’art.2 della L.R. 26/97;

− valorizzazione e diffusione della cultura e della lingua sarda nella formazione scolastica;

− borse di studio e corsi universitari sulla lingua e cultura sarda;

− interventi a favore della cultura sarda fuori dalla Sardegna e all’estero.

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5.1.3. Turismo sostenibile


Il turismo offre considerevoli possibilità di sviluppo, in termini di crescita economica, creazione di occupazione, diversificazione della struttura produttiva, salvaguardia delle specificità culturali, tutela e valorizzazione dell’ambiente e per questo è stato, ed è tuttora considerato, un settore strategico per la Sardegna.

Nonostante ciò, e nonostante il solido vantaggio competitivo fondato su un importante patrimonio ambientale, naturale e culturale, le potenzialità del settore non sono state ancora sfruttate in maniera adeguata, come mostra l’esame dei principali indicatori di contesto.

In primo luogo, il turismo pesa soltanto il 7,7% sul PIL regionale, contro quote superiori al 12% registrate in altre regioni turisticamente più forti (Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige)61.

In secondo luogo, il settore regionale si presenta fortemente specializzato sul prodotto marino balneare ed è inoltre fortemente concentrato sia nello spazio che nel tempo.

Se si considera la distribuzione delle unità recettive e dei posti letto disponibili per provincia il divario raggiunge un valore medio complessivo dell’82%. In particolare, il prodotto marino-balneare risulta concentrato prevalentemente lungo la fascia costiera sabbiosa, con il 90% dei posti letto alberghieri nella zone nord-orientale (La Maddalena, Arzachena, Olbia), nord-occidentale (Alghero, Sassari Stintino), meridionale (Pula, Cagliari, Villasimius, Muravera) e centro orientale (Orosei e Dorgali).

Sul fronte della stagionalità, nonostante lievi segnali registrati nel 2004 verso il cambiamento62, la distribuzione mensile dei pernottamenti mostra come la regione (dati 2005) concentri ben il 54% delle presenze totali nei soli mesi di luglio e agosto (83% se si considera l’arco temporale da giugno a settembre), valori decisamente lontani dalla media nazionale.

Gli effetti indotti da queste tendenze, che oltretutto limitano notevolmente le potenzialità di integrazione fra settori produttivi, rischiando di aumentare il divario costa-interno, hanno fatto sì che diverse località della regione, a chiara vocazione turistico balneare, superassero di gran lunga le rispettive soglie di capacità di carico.

Della pressione turistica estiva risentono in particolare il sistema depurativo, spesso inadeguato rispetto alle esigenze poste dai picchi demografici stagionali, e il sistema dei rifiuti, che presenta situazioni di criticità relativamente ai fattori produzione e gestione.

Fra le cause di tale doppia concentrazione, oltre alla bassa attrattività della Regione dovuta alla scarsa emersione di prodotti alternativi potenzialmente fruibili anche in bassa stagione, si rileva l’inadeguata consistenza e funzionalità degli esercizi ricettivi.

Se è vero infatti che l’offerta ricettiva in Sardegna si distingue per l’elevata qualità, come dimostra il fatto che la maggior parte degli esercizi alberghieri appartiene a categorie di livello medio alto63 e che anche nel comparto extralberghiero64, costituito prevalentemente da strutture all’aria aperta, il 95% della capacità è attribuibile ad unità di categoria medio-alta, è vero altresì

61 Fonte XIV Rapporto sul Turismo Italiano, Mercuri, 2006. 62 63 Il 3% della capacità alberghiera è offerta da esercizi a 5 stelle lusso, l’88% da strutture a 3 e 4 stelle, mentre nel resto del Paese la

capacità recettiva si basa su strutture di categoria medio bassa (solo il 24% dei posti letto è offerto da alberghi a 4 e 5 stelle). 64 Nel comparto extralberghiero si conferma come realtà pienamente radicata sul territorio il sistema degli agriturismi, con una crescita di

circa il 60% nel periodo 1999-2003 e oltre 550 Bed & Breakfast nel 2003.

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che numerose strutture sono prevalentemente stagionali e non attrezzate per accogliere il turismo fuori stagione con livelli di qualità e comfort altrettanto elevati.

La forte concentrazione dell’offerta nei comuni costieri è aggravata inoltre dal fenomeno delle seconde case, alle quali è attribuibile una ricettività di circa quattro volte superiore a quella ufficiale, con tutto ciò che ne discende in relazione a qualità e redditività dell’evento turistico. Questo fenomeno non è attualmente adeguatamente monitorato né controllato in quanto mancano informazioni sulla reale consistenza e sugli effetti ambientali e di reddito prodotti dal turismo che insiste su di esse, rendendo difficile stabilire azioni di governo.

Un’altra caratteristica del turismo isolano è il ridotto grado di integrazione con gli altri settori/comparti dell’economia regionale – l’agroalimentare, l’artigianato, il commercio – come mostra il fatto che solo una parte residuale della spesa viene destinata a quelle attività che non sono considerate, diversamente dalle voci associate al settore ristorativo e ricettivo, tradizionalmente turistiche.

Le cause di tale criticità sono principalmente due, e strettamente correlate.

Da un lato, i settori tradizionali soffrono di una relativa debolezza nel garantire con costanza gli standard quantitativi e qualitativi richiesti dal settore alberghiero e ristorativo che spesso importa dall’esterno le materie prime necessarie ai propri processi produttivi.

Dall’altro, la bassa capacità di attrarre quote più rilevanti di turismo straniero che, in genere, ha una capacità di spesa più elevata di quello italiano ed è più sensibile all’acquisto di produzioni locali. Ciò determina un impatto della spesa turistica sull’economia locale in misura inferiore a quello riscontrato in altre regioni, in quanto parte di questa spesa è deviata verso altri territori sotto forma di importazioni di beni.


La strategia regionale, avviata con il POR 2000-2006, ha posto la valorizzazione del patrimonio ambientale come momento centrale della programmazione, con l’obiettivo di sviluppare l’economia turistica agendo sia sulla domanda che sull’offerta ricettiva e culturale-ricreativa, con una particolare attenzione all’obiettivo dell’allungamento della stagione turistica e dell’aumento dei flussi turistici delle aree interne.

Attraverso una stretta correlazione tra la Misura 4.5 “Potenziamento e qualificazione dell’industria turistica della Sardegna”, la Misura 1.5 dedicata all’attuazione della Rete Ecologica Regionale e le Misure dell’Asse II attinenti i beni culturali – e, in parte, attraverso i PIC (LEADER+ per il turismo rurale e INTERREG III A per gli itinerari transfrontalieri) e i PIA, è stato perseguito il duplice obiettivo di:

- dare priorità allo sviluppo sinergico dei progetti imprenditoriali con le iniziative infrastrutturali pubbliche, al fine di creare distretti turistici integrati, con elementi comuni in relazione all’offerta turistica, alle tradizioni locali, all’artigianato ed ai prodotti per l’agricoltura;

- intervenire secondariamente sul fronte della creazione e del potenziamento delle infrastrutture specifiche dell’attività turistica.

In particolare, la Misura 4.5, su cui sono state allocati circa 140 milioni di Euro, ha finanziato la realizzazione di itinerari turistici integrati (76% del costo totale della Misura), l’adeguamento e l’ammodernamento delle strutture ricettive (come da Legge regionale 9/98), attività culturali di richiamo turistico, di spettacolo e per il tempo libero e la promozione e commercializzazione del prodotto turistico Sardegna.

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Le attività attuate attraverso il POR presentano luci ed ombre. Oltre ad un generalizzato ritardo nella spesa, da imputare prevalentemente all’attuazione dei Progetti Integrati Territoriali, sono da registrare il finanziamento, in assenza di un piano strategico di riferimento, di interventi di rilevanza locale, talvolta di tipo marginale, e il mancato avvio di attività di promozione, essenziali per lo sviluppo e l’organizzazione del turismo.

Va inoltre evidenziato che non sempre si è verificato un reale coordinamento delle iniziative finanziate a valere sui diversi strumenti di finanziamento.

Se, all’interno del POR, gli interventi della Misura 4.5 sono stati attivati in stretta correlazione con analoghi interventi presenti in altri Assi (Assi II e V, valorizzazione dei beni culturali e dei centri storici), la stessa attività di coordinamento non si è verificata con altri importanti strumenti quali ad esempio i PIA (Piani Integrati d’Area). Inoltre, a fronte di investimenti pubblici significativi per il recupero e la tutela del patrimonio turistico, ambientale, paesaggistico e culturale della Regione non si è ancora attivato un moltiplicatore capace di stimolare e sostenere le conseguenti opportunità imprenditoriali.

Pertanto, ancorché il sistema turistico della Sardegna abbia continuato a muoversi in base allo spontaneismo ed al di fuori di qualsiasi strategia globale, raggiungendo tra il 2000 ed il 2004 un incremento della domanda del 14%65 ed un ampliamento della stagione turistica, risulta difficile attribuire tali risultati all’azione delle politiche pubbliche, e in particolare del POR.

Soprattutto, non è stato conseguito l’obiettivo primario che prevedeva di indirizzare i flussi turistici verso le aree interne: l’aumento delle presenze turistiche ha privilegiato i comuni costieri, nei quali, sempre nel periodo 2000-2006, si è concentrato l’incremento dell’offerta ricettiva, a fronte di una strategia regionale che andava invece nella direzione opposta, favorendo la ricettività delle zone interne. Tale fallimento è sicuramente dovuto ai forti ritardi in fase di attuazione degli interventi pubblici; l’insieme delle azioni finanziate all’interno del POR e dei PIA che, direttamente o indirettamente, possono influire sulla sviluppo turistico delle zone interne potranno contribuire al raggiungimento delle finalità prefissate solo con notevoli ritardi rispetto ai tempi previsti.

Parallelamente all’attuazione del POR, nell’ultimo biennio è stato portato avanti un processo di rinnovamento delle politiche regionali in ambito turistico basato essenzialmente su tre assi.

1) la razionalizzazione del livello gestionale amministrativo e dell’organizzazione turistica nel territorio, mediante la soppressione degli Enti Strumentali e il trasferimento delle funzioni a livello provinciale e comunale, in sintonia con i principi del nuovo dettato costituzionale;

in particolare, con la Legge regionale 4/2006 è stata istituita l’Agenzia “Sardegna Promozione”, per il coordinamento, la gestione delle attività di promozione economica e il sostegno della capacità di esportazione e penetrazione dei prodotti sardi nei mercati esterni. L’Agenzia promuoverà l’immagine unitaria della Sardegna, fornirà servizi nei processi di internazionalizzazione e coordinerà programmi di marketing territoriale e la promozione, tutela e salvaguardia dell’artigianato tipico tradizionale ed artistico.

2) Il riorientamento degli incentivi alle imprese per i progetti di riqualificazione e di adeguamento delle strutture alberghiere (Legge regionale 9/98) che, con la finalità di ridurre la concentrazione spazio-temporale dei flussi, ha previsto:

- la dotazione di nuove tipologie di servizi funzionali a un processo di allungamento del periodo medio di apertura da parte delle strutture localizzate lungo la fascia costiera,

65 Il dato è particolarmente positivo, considerato che l’incremento nazionale si ferma al 7,4%.

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che, come specificato sopra, necessitano di adeguamenti strutturali e dei servizi di accoglienza;

- il flusso di parte delle risorse finanziarie verso i territori interni dell’isola, contraddistinti da una dotazione di strutture inadeguata, ai fini di una fruizione turistica alternativa di qualità. Questa scelta consentirà di recuperare risorse ad oggi non appieno sfruttate mediante il recupero del patrimonio architettonico-tradizionale e l’incentivazione dell’albergo diffuso come forma sostenibile di riutilizzo degli edifici inutilizzati;

- l’accesso da parte delle unità aziendali operanti in ambito turistico agli strumenti di certificazione ambientale e di qualità. L’Assessorato del Turismo risulta attivamente impegnato nella direzione indicata con la promozione e l’attuazione del marchio Eco-label per le strutture ricettive e per l’adozione di un marchio di qualità territoriale come quello delle “Bandiere Arancioni” del Touring Club Italiano.

Nella direzione di ridurre la concentrazione spazio-temporale è andato anche il parallelo processo di riforma della legislazione in materia di classificazione delle strutture ricettive, con il fine di dare piena visibilità alle tipologie dell'offerta ricettiva non ancora codificate e fruibili oltre l’alta stagione e di rendere adeguatamente percepibile sul mercato la diversificazione e i livelli qualitativi dei servizi offerti dalle strutture della regione, e la predisposizione del Piano di Marketing per l’annualità 2006.

3) L’attuazione dell’art. 6 della Legge n. 135/2001 che prevede il riconoscimento ed il finanziamento dei Sistemi Turistici Locali, concepiti come aggregazioni partenariali territoriali, sulla base di specifiche affinità, differenti risorse naturali, culturali, economiche e sociali, funzionali al raggiungimento di obiettivi comuni, complementari e integrati.

Nel quadro della Legge 135/2001 si è proceduto, inoltre, alla realizzazione delle attività di coordinamento e predisposizione dei programmi interregionali previsti dalla Deliberazione della Giunta regionale n. 55/11 del 29 novembre 2005.

In un’ottica di lungo periodo, è stata poi predisposta una proposta di Piano regionale di Sviluppo Turistico Sostenibile (PRSTS), per realizzare e individuare una serie di dispositivi di valutazione che supportino il decisore pubblico nelle scelte di governo.

Il Piano di Sviluppo Turistico Sostenibile prevede l’implementazione di metodologie, obiettivi, procedure e organismi per:

− costruire una base informativa integrata con la contabilità turistica in senso stretto attraverso una struttura a carattere permanente dedicata alla raccolta, elaborazione e analisi dei dati sul mercato turistico;

− determinare i criteri per la realizzazione di un sistema di contabilità ambientale e per l’implementazione di strumenti di valutazione della capacità di carico, in rapporto alla valutazione di costi e benefici derivanti da interventi turistici sulle risorse naturali;

− valutare l’impatto economico e ambientale delle varie forme di turismo;

− definire obiettivi quantitativi della politica di sviluppo turistico sostenibile;

− determinare il posizionamento competitivo del prodotto e dell’offerta turistica sarda nel mercato globale e individuare i segmenti di domanda più sensibili.

Infine, come elemento di continuità tra la programmazione attuale e quella futura va segnalato il lavoro portato avanti con la Progettazione Integrata, un processo teso a conseguire il massimo valore aggiunto, in termini di creazione di reddito e di nuova occupazione, dagli investimenti

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sino ad oggi realizzati in Sardegna, a finalizzare strategicamente le risorse del POR e degli altri strumenti di finanziamento non ancora programmati.

Nel quadro della Progettazione Integrata, relativamente al turismo, sono stati programmati interventi sia su scala regionale che territoriale.

A livello territoriale, i progetti integrati dovranno riguardare i sistemi e i prodotti turistici che presentano maggiori potenzialità di sviluppo, anche sulla base delle prime risultanze delle attività del Gruppo di Lavoro per l’elaborazione del Piano Regionale del Turismo Sostenibile e delle attività di programmazione e pianificazione degli STL. Le tipologie di azioni previste all’interno dei progetti integrati in campo turistico dovranno prevedere un insieme di azioni integrate sulla ricettività e i servizi correlati (sistema alberghiero ed extra-alberghiero, fornitura di servizi per il turismo), sulle infrastrutture pubbliche di supporto (accessibilità alle aree di interesse turistico, adeguamento delle infrastrutture portuali e dei servizi di rete), sulla valorizzazione degli attrattori locali e sugli interventi immateriali (formazione, certificazione, servizi reali); indispensabili azioni di integrazione e valorizzazione sono individuate nella predisposizione di accordi di cooperazione tra i soggetti pubblici e privati partecipanti al Progetto Integrato e nella progettazione, realizzazione promozione di pacchetti integrati di offerta turistica.


Dall’analisi che precede, e coerentemente con i primi orientamenti strategici forniti dalla proposta di Piano Regionale di Sviluppo Turistico Sostenibile, possono essere individuati tre macro obiettivi per la futura programmazione, di cui il terzo funzionale al perseguimento dei precedenti due.

Garantire l’alta qualità e la sostenibilità ambientale delle aree interessate dai principali flussi turistici (coste e aree naturali protette)

In Sardegna, il prodotto turistico risulta oggi principalmente basato sull’unicità delle risorse naturali – le zone costiere e le aree naturali protette – le quali costituiscono allo stesso tempo un input della funzione di produzione turistica ed un elemento della funzione di utilità dei turisti consumatori.

Trattandosi di risorse scarse e difficilmente rinnovabili, per le quali oltre un certo livello di consumo il valore d’uso diminuisce a seguito di un deterioramento della qualità, i fenomeni di sovraffollamento, congestionamento e inquinamento risultano indesiderabili sia nel breve che nel lungo periodo.

Per il futuro è quindi necessario che la programmazione regionale venga fortemente orientata a tenere conto della vulnerabilità di queste aree e della necessità di mantenere alta, sotto il profilo della qualità complessiva, l’immagine delle destinazioni.

La declinazione di questo macroobiettivo porta ad individuare i seguenti sottoobiettivi o criteri.

Mantenere l’intensità e la crescita del turismo entro la capacità ricettiva delle singole destinazioni

La capacità ricettiva è un elemento decisivo in tutte le problematiche delle mete turistiche inerenti il degrado ambientale e il consumo o inquinamento delle risorse idriche, del suolo, dell’aria o della biodiversità. Essa è definita come il numero massimo di persone che può visitare una destinazione turistica contemporaneamente, senza causare distruzione

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dell’ambiente fisico, economico e socio-culturale e una riduzione inaccettabile nella qualità della soddisfazione dei turisti.

Per il raggiungimento di questo obiettivo sono necessari approcci e strumenti di varia natura, che la Regione ha in parte già cercato di elaborare all’interno della propria attività istituzionale e di pianificazione.

All’interno del PRSTS è stata proposta una metodologia di valutazione ex ante e ex post della sostenibilità ambientale (oltreché economica) del fenomeno turistico in modo da poter applicare gli strumenti dell’analisi costi-benefici agli interventi sull’offerta turistica. In particolare, è stato definito, con riferimento agli aspetti peculiari della realtà regionale sarda, un modello di stima della capacità di Accoglienza Turistica a partire dalle indicazioni comunitarie in tema di Carrying Capacity Assessment (CCA). L’applicazione di tale metodologia sarà pertanto fondamentale nelle località in cui si siano già verificati fenomeni di sovraccarico, così come nelle aree particolarmente vulnerabili, come le aree naturali protette, per contemperare gli interessi dell’industria turistica e la soddisfazione dei consumatori con la conservazione e l’utilizzazione sostenibile delle risorse naturali.

Un secondo strumento di cui la Regione si è dotata è il Piano Paesaggistico. L’implementazione del Piano consentirà di rimodulare le tendenze insediative attuali, nell’ottica di una equilibrata considerazione delle caratteristiche geo-morfologiche, delle differenti forme di antropizzazione e degli elementi di biodiversità che contraddistinguono e diversificano il territorio. Grazie al Piano sarà possibile intervenire sulla struttura ad edificazione diffusa, così come si è configurata negli ultimi decenni, per recuperare una dimensione urbana allo sviluppo turistico che, nel contempo, garantisca lo stato di naturalità dell’ambiente circostante.

Altri due strumenti, presentati nei paragrafi precedenti, la cui implementazione contribuirà ad uno sviluppo turistico armonico e contenuto entro i limiti della capacità di rigenerazione delle risorse, saranno:

− il futuro Piano per la gestione integrata delle coste, cui è demandata la definizione di uno schema di governance per affrontare i molteplici, ed interdipendenti, problemi biologici, fisici e antropici cui sono soggette, armonizzare le diverse attività che si svolgono su tali aree e raccordare le funzioni di pianificazione, gestione e controllo svolte ai diversi livelli istituzionali;

− la Strategia per l’attuazione regionale della Rete Ecologica.

Garantire un’alta qualità nei servizi essenziali, con particolare riferimento alla gestione del ciclo delle acque e dei rifiuti

Come detto, la pressione turistica si ripercuote pesantemente sul sistema di approvvigionamento idrico e depurativo e sul sistema di produzione e gestione dei rifiuti urbani, creando anche situazioni di criticità soprattutto nelle località in cui l’incidenza della popolazione fluttuante su quella residente risulta molto elevata. Una cattiva pianificazione e gestione dei servizi ambientali può pregiudicare gli sforzi delle imprese nel fornire un prodotto di qualità e compromettere, anche da un punto di vista estetico (come nel caso dei rifiuti), l’attrattività di una località. Sarà pertanto necessario sia garantire l’efficienza degli impianti rispetto ai bisogni stagionali, sia promuovere modalità di gestione dei servizi e comportamenti individuali che alleggeriscano la pressione sulle risorse ed evitino il degrado ambientale.

Le azioni che la Regione intende attuare per perseguire modelli di alta efficienza e qualità nell’offerta dei servizi essenziali sono già state esposte nel Paragrafo relativo all’uso sostenibile

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ed efficiente delle risorse ambientali per lo sviluppo. Un ulteriore strumento a supporto di questo obiettivo sarà la promozione delle moderne tecnologie ambientali.

Promuovere l’alta qualità e la sostenibilità ambientale dei prodotti e dei servizi turistici

Il turismo basato sulle risorse naturali si configura come un bene di lusso per il quale il prezzo cresce nel tempo mano a mano che la risorsa ambientale diventa sempre più scarsa e sempre meno sostituibile. Ne deriva che al fine di tutelare nel tempo le risorse naturali e incrementare i profitti, è più conveniente investire sulla qualità del prodotto turistico piuttosto che sulla quantità. E’ inoltre ormai riconosciuto che il concetto di qualità si lega strettamente a quello di sostenibilità ambientale e che i turisti orientati alla natura e alla cultura sono fortemente influenzati da questi due parametri.

La Regione intende promuovere prodotti e servizi turistici sostenibili sul piano ambientale ed equi sul piano economico, così da rendere congrua la spesa dei turisti con i prodotti e servizi ricevuti, sostenendo, anche intervenendo sulla elaborazione di criteri selettivi per l’accesso alle leggi di incentivazione:

− la diffusione di sistemi di certificazione ambientale delle strutture ricettive (Ecolabel for tourism accomodation services. ELTAS) e l’adesione a sistemi di gestione ambientale;

− l’innovazione di processo e di prodotto delle imprese turistiche, al fine di migliorarne le prestazioni ambientali, riducendo le diverse forme di inquinamento e contenendo il consumo di risorse naturali e di energia;

− l’adesione o lo sviluppo di marchi e standard di qualità;

− la diffusione di forme innovative di ospitalità che ottimizzino il patrimonio edilizio esistente, come l’utilizzo a fini turistici delle seconde case, il recupero di fabbricati, la promozione della recettività diffusa e di strutture piccole, di buona qualità che forniscano un servizio personalizzato;

− azioni di informazione, sensibilizzazione, comunicazione rivolte sia agli operatori turistici, per garantire che le considerazioni relative alla tutela delle risorse naturali e del paesaggio siano integrate in tutte le fasi e in tutte le componenti che caratterizzano la catena dell’offerta turistica, sia a turisti e residenti, per affermare comportamenti eco-sostenibili e rispettosi dell’ambiente naturale.

Garantire l’efficienza e la sostenibilità ambientale dei trasporti e della mobilità

Una mobilità sostenibile e l’efficienza dei servizi di trasporto sono di primaria importanza per uno sviluppo turistico equilibrato, poiché rispondono tanto alle aspettative dei turisti, quanto alle esigenze della popolazione locale e hanno un forte impatto sul prodotto turistico e sulla qualità della vita nelle località turistiche. La futura programmazione dovrà individuare soluzioni per le problematiche generate dalla concentrazione spazio-temporale dei flussi e dall’uso prevalente dei mezzi di trasporto individuali (congestione del traffico, inquinamento dell’aria, rumore), attraverso una serie coordinata di azioni quali:

− l’applicazione di metodologie di valutazione che consentano una modulazione dei flussi turistici in funzione della capacità di assorbimento dei diversi tipi di habitat e di ecosistemi rispetto al numero e alla tipologia dei turisti;

− l’adozione di meccanismi di incentivazione, come ad esempio la differenziazione di ticket di ingresso, per favorire nell’accesso alle aree e al loro interno, forme di mobilità e mezzi di trasporto a basso impatto ambientale, o per incentivare la fruizione nei periodi fuori stagione,

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− misure dissuasive, come la predisposizione di parcheggi di dissuasione e di zone ad accesso e traffico limitato;

− lo sviluppo di trasporti pubblici intermodali efficienti e a prezzi competitivi, e l’offerta di prodotti e servizi specifici che incoraggino i turisti e i residenti a privilegiare l’uso dei trasporti pubblici;

− la realizzazione di tracciati protetti idonei a favorire la diffusione della mobilità pedonale e cicloturistica.

La sostenibilità ambientale e l’alta qualità ed efficienza dei servizi dovrà essere perseguita anche nel campo della portualità turistica, un settore in cui l’intervento umano, come l’esperienza ha dimostrato, può avere impatti dalle conseguenze talora irreversibili sui delicati equilibri degli ecosistemi costieri, sia quelli terrestri, che quelli dell’interfaccia terra-mare, che quelli marini.

A livello europeo si riscontrano già alcune significative esperienze condotte nell’ambito di forme di cooperazione scientifica, tecnica, giuridica e amministrativa. Avendo a riferimento anche le buone prassi consolidate, saranno individuate all’interno del futuro Piano per la gestione integrata delle coste una serie di misure (regolamentari, incentivi economici, sistemi di gestione ambientale volontari, azioni di informazione, sensibilizzazione e comunicazione) finalizzate a garantire l’integrazione di criteri di sostenibilità ambientale nella pianificazione, progettazione, realizzazione e gestione di porti e approdi turistici.

Diversificare, arricchire, qualificare e integrare le proposte di vacanza

In passato non c’è stata una chiara identificazione, e quindi una reale valorizzazione, del ricchissimo e diffuso patrimonio di risorse naturali, ambientali, paesaggistiche e culturali di cui la regione dispone. Per il futuro sarà quindi necessario perseguire gli obiettivi di seguito riportati.

Far emergere e valorizzare, secondo criteri di sostenibilità economica oltre che ambientale66, tutte le potenzialità dei territori

Questo obiettivo richiede innanzitutto che vengano chiaramente identificati gli attrattori, le cosiddette core areas, ovvero aree caratterizzate da una massa critica di beni ambientali e culturali di particolare pregio e richiamo, in grado quindi di creare il vantaggio competitivo necessario. In tal senso, la sovrapposizione della mappa dei siti del patrimonio naturale e culturale con quella delle aree non tradizionali caratterizzate da valenze naturalistiche, ambientali e paesaggistiche di pregio, soprattutto nei territori retrostanti le aree forti costiere, consentirebbe l’individuazione di zone “calde” per un potenziale sviluppo turistico, intorno a cui far ruotare/raggruppare una varietà di attrazioni minori.

La valorizzazione del patrimonio ambientale e naturale, in particolare, è un’opportunità sicuramente rafforzata sia da una crescita complessiva della sensibilità e della cultura ambientale sia da un mercato internazionale che mostra un’evoluzione delle preferenze turistiche verso forme cosiddette “alternative”, di cui il turismo fondato sul godimento delle risorse naturali e di paesaggi silvo-pastorali tradizionali e semi-naturali rappresenta sicuramente una delle voci più significative.

In quest’ottica, i grandi attrattori su cui la Regione intende concentrare risorse sono:

66 In un’economia dotata di risorse naturali che rappresentano la principale attrattiva per i turisti è sostenibile un percorso di sviluppo che permetta alla risorsa naturale di genera in futuro almeno tanto reddito quanto è capace di generarne oggi. La sostenibilità ambientale attuale e di lungo periodo deve essere associata alla sostenibilità economica, ossia alla capacità di generare redito nel presente e nel futuro, tenendo conto di come le preferenze dei turisti, e la loro disponibilità a pagare per l’alta qualità ambientale, cambiano nel tempo al crescere del reddito e del livello di istruzione.

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− le aree naturali protette, al centro della strategia regionale di sviluppo turistico sostenibile, da rilanciare come essenziale strumento di sviluppo e certificazione qualitativa del territorio, della sua cultura e dei suoi prodotti;

− i Parchi e i complessi forestali demaniali, che, sviluppandosi prevalentemente in aree interne di grande pregio, possono sicuramente rappresentare, insieme alle aree naturali protette istituite, una valida alternativa o complemento al tradizionale turismo marino-balneare. Le potenzialità di sviluppo dei complessi forestali sono inoltre massimizzate dalla presenza di un patrimonio immobiliare fortemente ancorato alle attività tradizionali delle aree interne, attualmente sottoutilizzato, ma disponibile per la sperimentazione di modelli di gestione sostenibile del patrimonio agroforestale;

− i sistemi agricoli e forestali ad alto valore naturalistico, in gran parte ma non esclusivamente ricompresi all’interno delle due categorie precedenti, da sostenere incentivando la nascita della microimpresa locale, come previsto dalla nuova impostazione europea dello sviluppo rurale, e recepito all’interno del Piano Forestale Ambientale Regionale, in quanto strumento essenziale sia per lo sviluppo economico del contesto rurale sia per la gestione ottimale del territorio;

− il patrimonio culturale dell’isola, nelle sue varie forme e manifestazioni.

Qualificare e arricchire/diversificare l’offerta turistica

I grandi attrattori rappresentano l’elemento “puntuale”, i “nodi” di una trama dell’offerta che sarà tanto più competitiva quanto più saprà arricchirsi di nuovi prodotti studiati per target di clientela non tradizionali, qualificarsi secondo i più elevati standard di qualità, e diversificarsi in un’ottica di raccordo e di integrazione tematica e geografica.

Alle finalità di qualificazione e arricchimento dell’offerta turistica rispondono in particolare:

− l’innalzamento del livello qualitativo associato a prodotti e servizi resi al turista, anche al fine di attrarre quote più rilevanti di turismo straniero, che in genere ha una capacità di spesa più elevata di quello italiano. L’alta qualità e la sostenibilità ambientale dei prodotti e dei servizi turistici è stata considerata un requisito indispensabile della gestione delle zone costiere e delle aree naturali protette, ma in realtà dovrebbe diventare un parametro fondamentale nella selezione regionale degli interventi da finanziare. A tale proposito, tra le misure incentivanti si potrebbe considerare, come ipotizzato nel PRSTS, l’adattamento alla realtà regionale delle previsioni introdotte dall’ultima finanziaria nazionale concernenti misure per il turismo di qualità 67. Una disciplina, questa, che intende stimolare la partnership tra amministrazioni pubbliche e soggetti imprenditoriali privati, attraverso un procedimento amministrativo semplificato, per garantire insediamenti turistici caratterizzati, da un lato, “dall’elevato livello dei servizi erogati e dalla idoneità ad attrarre flussi turistici internazionali” e, dall’altro, “dalla compatibilità ambientale, dalla capacità di tutela e di valorizzazione culturale del territorio circostante e dei beni presenti sul territorio”;

− la promozione di modelli imprenditoriali innovativi, di nuove tipologie di prodotto, di iniziative e professioni che abbiano nella valorizzazione delle risorse ambientali e nella salvaguardia e ripristino delle identità e diversità locali il loro principale fattore di competitività;

− il potenziamento, la riqualificazione e l’adeguamento degli esercizi ricettivi per rispondere ad una fruizione turistica alternativa e di qualità, anche nei territori interni dell’isola, attalmente contraddistinti da una dotazione di strutture inadeguata. A tal fine sarà data piena visibilità

67 Legge n. 266/2005, commi 583-596.

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alle tipologie dell’offerta ricettiva non ancora codificate, come le secondo case, anche attraverso l’incentivazione dell’intermediazione immobiliare, dei consorzi e delle integrazioni orizzontali, al fine di qualificare l’intera offerta regionale e limitare le esternalità negative;

− l’adeguamento e l’integrazione, in una logica di sistema, delle infrastrutture e servizi complementari agli esercizi recettivi, che oltretutto andranno resi funzionali ad un processo di allungamento della stagione turistica;

− la specializzazione delle risorse umane impegnate nel settore turistico, attraverso l’elevazione qualitativa della formazione professionale (gestione aziendale, marketing, assistenza ai clienti, ecc.) e l’innalzamento dei livelli professionali degli addetti a supporto di un’offerta turistica adeguata, diffusa e fortemente integrata nella cultura locale.

Integrare il patrimonio e creare reti e sinergie

Un ultimo requisito verso cui deve tendere l’offerta turistica regionale per soddisfare i molteplici obiettivi della destagionalizzazione dei flussi, della valorizzazione delle peculiarità locali e dello sviluppo socioeconomico anche dei territori marginali, è quello dell’integrazione, sia delle risorse marine con quelle naturalistiche e storico-culturali proprie delle aree interne, sia di tutti i settori economici che costituiscono la catena dell’offerta.

La costruzione di una effettiva dialettica tra le aree costiere e le aree interne della regione, e l’interazione sinergica con i settori tradizionali, richiede una logica gestionale di rete centrata su azioni anche innovative per:

− favorire l’aggregazione delle piccole e medie imprese, incluse quelle dell’artigianato, direttamente e indirettamente interessate al processo turistico locale, in modo da raggiungere una dimensione aziendale competitiva sul mercato;

− rafforzare sistemi (prodotti e servizi) o aree (connessioni costa-interno) di offerta turistica integrata con una partecipazione attiva e concertata di tutti i soggetti pubblici e privati che fanno parte della “filiera” che conduce alla creazione del prodotto turistico;

− sviluppare marchi di qualità e loghi per insiemi di prodotti (dalle attrazioni turistiche ai ristoranti, agli oggetti di artigianato, alle guide, ecc.) e per aree (per esempio i parchi) così da consentirne l’immedita identificazione come prodotti turistici di alta qualità, quindi più facilmente collocabili sul mercato;

− strutturare itinerari tematici (naturalistici, culturali, enogastronomici, ecc.) che, attraversando i paesaggi e i territori, permettano la conoscenza e la valorizzazione degli elementi propri del patrimonio culturale, paesaggistico e ambientale sardo, e ottimizzino operazioni già finanziate, realizzate o in corso di realizzazione. In tal senso si proseguirà nelle iniziative avviate con la Progettazione Integrata, all’interno della quale è stata proposta la creazione di itinerari ritenuti significativi rispetto alle tradizioni e al patrimonio di risorse presenti nei territori (Itinerari del Vino, del Cavallo, delle Miniere, dei Nuraghi e dell’Archeologia, della Transumanza e della Bicicletta), anche ampliando il ventaglio delle tipologie sulla base di nuove proposte e acquisizioni;

− creare poli e circuiti per l’organizzazione di eventi e iniziative musicali, teatrali e artistiche di chiara visibilità;

− incentivare attività sportive e ricreative a bassissimo impatto ambientale legate alle peculiarità dell’isola, come gli sport marini (vela, canoa, surf e kitesurf) e montani (escursionismo, free climbing), l’equitazione, il cicloturismo, ecc.;

− rafforzare l’accessibilità, verso le aree di pregio e al loro interno: andranno garantiti sia il miglioramento delle connessioni fisiche e infrastrutturali tra i sistemi territoriali contenenti i

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principali poli di attrazione turistica, con interventi sulla rete viaria di secondo e terzo livello (pavimentazioni, segnaletica, riduzione della tortuosità, illuminazione, trasporti pubblici, ecc.), sia la fruibilità delle destinazioni/siti, privilegiando il ripristino degli antichi tracciati a valenza storico-paesaggistica (tracciati minerari, antiche carbonaie, linee ferroviarie dismesse, sentieri della transumanza, ecc.);

L’insieme di questi obiettivi richiede elevate competenze e sottende un forte grado di “ingegnerizzazione”.

Sostenere lo sviluppo e la modernizzazione del settore con solidi strumenti di conoscenza, analisi e orientamento

L’obiettivo viene declinato nei seguenti sotto obiettivi:

− fornire agli operatori pubblici e privati informazioni adeguate e strumenti di analisi e valutazione socio-economico-ambientale per comprendere i cambiamenti in corso e suggerire idee, innovazioni e strategie di lavoro idonee ad affrontare le sfide di un settore in continua evoluzione. L’obiettivo sarà raggiunto attraverso la costruzione di un unico sistema informativo regionale, su base comunale o sub-comunale, che organizzi e omogeneizzi la molteplicità di dati e conoscenze acquisite da strutture già attive nella ricerca e nell’elaborazione delle informazioni (Osservatorio Economico, Arpas, Ufficio Statistico Regionale);

− promuovere azioni di marketing territoriale sia per conoscere la domanda (le aspettative), sia per caratterizzare e rendere visibile l’offerta, comunicando i valori del territorio complessivi e specifici. Le attività di marketing avranno anche un ruolo fondamentale nella promozione di modelli di produzione e consumo sostenibili, per contribuire a disgiungere la crescita del settore dal degrado ambientale e dal consumo delle risorse. Un turismo sostenibile richiede soprattutto un consumo sostenibile e ciò presuppone che i turisti siano consapevoli e abbiano aspettative sul prodotto legate anche alla sua ecocompatibilità. Una migliore qualità e una maggiore accessibilità alle informazioni sull’ambiente e sugli aspetti pratici dell’esistenza saranno un primo prerequisito per il raggiungimento dell’obiettivo. Informando adeguatamente il consumatore-turista con messaggi facilmente comprensibili, tramite il materiale informativo che circola in gran copia nel settore (opuscoli promozionali, cataloghi, guide, siti Internet, ecc.), sviluppando riflessioni sulla sostenibilità e influenzando e convincendo le persone attraverso segnali univoci, si potranno orientare le scelte e generare modelli di consumo sostenibili, innescando cambiamenti anche nella catena dell’offerta;

− sviluppare un’efficace e coordinata attività promozionale, ripensando, se necessario, e innovando gli strumenti a disposizione per rispondere ai continui cambiamenti di scenario. Anche l’attrazione più spettacolare, e in particolare le destinazioni che mirano ad attirare mercati più specializzati, non avrà successo senza un’adeguata promozione e per questo la Regione elaborerà un’apposita strategia;

− rafforzare i sistemi di commercializzazione, sfruttando pienamente i nuovi canali e le nuove forme di intermediazione (co-marketing, coinvolgimento degli operatori incoming, intermediazione digitale);

− incoraggiare l’innovazione organizzativa e gestionale delle imprese, con il sostegno alle iniziative consortili, all’associazionismo e alla collaborazione attiva tra operatori del settore e sistemi di riferimento (le istituzioni, le comunità, ecc.) per creare sinergie nella gestione di servizi comuni, nella creazione di produzioni di filiera, nella promozione di marchi d’area;

− promuovere l’adozione e l’integrazione delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), come ulteriore fattore di competitività. I nuovi metodi di lavoro in una

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società informatizzata, che l’industria del turismo deve sviluppare e utilizzare, prevedono nuovi tipi di flussi lavorativi e lo scambio di informazioni tra i fornitori, i venditori e i clienti all’interno della catena d’offerta turistica. L’integrazione e la maggiore interoperatività delle tecnologie esistenti, tra cui Internet, svolgono un ruolo essenziale per stimolare la crescita di metodologie imprenditoriali e di tecnologie innovative indispensabili per rispondere a questa sfida. Nuovi servizi, applicazioni e prodotti creeranno nuovi mercati e daranno la possibilità di incrementare la produttività e, di conseguenza, la crescita e l’occupazione per l’economia del turismo, assicurando inoltre un più facile accesso alle informazioni e agli strumenti di comunicazione per i turisti.

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5.2. Azioni per la competitività del sistema produttivo regionale

5.2.1. Competitività dei sistemi produttivi


Le imprese sarde denotano una scarsa propensione all’innovazione, una bassa percezione del valore competitivo della tecnologia e della ricerca e, di conseguenza, un’insufficiente capacità di formulare fabbisogni. Questo pone la Regione ai margini - rispetto alle altre regioni - per la capacità di rispondere attivamente all’offerta pubblica di incentivi per l’innovazione.

Dall’esame della situazione di contesto si desume come negli ultimi anni si sia registrata una forte perdita di competitività del sistema imprenditoriale regionale, con un calo della produttività di circa 13 punti, in presenza, peraltro, di forti disequilibri territoriali.

Si registra inoltre un forte sottodimensionamento delle imprese regionali la cui dimensione media è di 3,7 addetti per Unità Locale, mentre circa il 64% del totale delle imprese ha tra 1 e i 2 addetti.

Le imprese manifatturiere presentano spesso una struttura patrimoniale inadeguata e con eccessi di indebitamento rispetto a imprese di simile dimensione e settore di attività in altri Paesi europei. L’inadeguata struttura patrimoniale delle PMI regionali e l’elevato indebitamento, soprattutto a breve termine, le espone al rischio di rialzo dei tassi d’interesse e compromette la loro possibilità di sviluppo, soprattutto nei momenti di congiuntura negativa. Esistono infine forti carenze nell’infrastrutturazione materiale (reti di trasporto, reti energetiche e reti telematiche).

La struttura produttiva non mostra cambiamenti significativi con riferimento agli ultimi anni. Così come avviene nel resto del Paese, vengono confermate le tendenze in atto: aumento della quota del settore dei servizi e ridimensionamento delle quote relative ad agricoltura e industria. Il dato del 2004 sulle quote dei diversi macro-settori è sostanzialmente identico a quello del 2003 per tutto il territorio italiano, ad eccezione dell’aumento del peso dell’agricoltura (da 4,4% a 4,9%) e della contestuale diminuzione della quota dell’industria (da 20,7% a 20,4%) nel Mezzogiorno.

Con riferimento alla produttività a livello settoriale – calcolata come valore aggiunto per unità di lavoro - si conferma la tendenza negativa che riguarda tutti i settori ad eccezione di quello dei servizi.

Fino agli anni ’80 la Sardegna poteva vantare un settore industriale nettamente più produttivo sia rispetto alla media italiana che allo stesso Centro-Nord. Nel 2004 questo settore, nonostante una riduzione costante della produttività, è l’unico a mostrare dei valori ancora sostanzialmente in linea con la media italiana.

Gli altri due macro-settori, agricoltura e servizi, denotano una produttività inferiore compresa tra i 10 (servizi) ed i 21 punti percentuali (agricoltura) rispetto alla media italiana. Ancora una volta, è possibile notare come la Sardegna, da regione capofila del Mezzogiorno negli anni ’70-80, negli ultimi 30 anni abbia ridotto la sua competitività anche rispetto alle altre regioni meridionali.

Tuttavia, rispetto al 2002, la Sardegna mostra tassi di crescita della produttività positivi in ciascuno dei settori considerati con un rilevante contributo dell’agricoltura e dell’industria in senso stretto, mentre la crescita della produttività del Mezzogiorno, sebbene positiva, risulta meno accentuata.

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Il dato che denuncia in modo preoccupante la scarsa propensione delle imprese sarde a investire in conoscenza è il confronto con il Mezzogiorno, dove la spesa in ricerca e sviluppo è finanziata per il 25% (contro il 7% delle imprese sarde) dalle imprese.

La proiezione all’esterno del sistema produttivo regionale, con riferimento alle esportazioni delle merci, colloca la Sardegna al 15° posto fra le regioni italiane per valore assoluto delle movimentazioni, pari a 2.842 mln € a prezzi Fob. Il contributo percentuale dell’export regionale al dato nazionale è dell’1%. La capacità di esportazione è pari al 9,5% del PIL regionale; il dato è leggermente superiore alla media delle altre regioni del Mezzogiorno, pari al 9,1% del PIL, ma nettamente inferiore sia al dato medio nazionale pari al 20,7% del PIL, che al dato medio delle regioni del Centro-Nord, pari al 24,5% del PIL.68

Peraltro il dato dell’export regionale, sostanzialmente costante rispetto al dato nazionale, si colloca all’interno di una dinamica di progressivo indebolimento della quota italiana sull’export mondiale, passata dal 4,5% del 1995 (6° paese esportatore) al 3,6% del 2005 (7° paese esportatore). Contemporaneamente, a dimostrazione della crescente integrazione fra i mercati, negli ultimi dieci anni, a fronte di una crescita del PIL Mondiale mediamente pari al 4% annuo, il commercio estero di beni e servizi è cresciuto all’8% annuo (fonte: ICE, 2004); nello stesso periodo gli investimenti diretti esteri sono aumentati ad un tasso doppio rispetto al tasso di incremento del commercio (fonte: UNCTAD, 2002); il livello medio delle tariffe doganali mondiali, dal 1947 ad oggi, si è ridotto del 90% (fonte OCSE, 1998).

La composizione delle esportazioni regionali presenta una forte incidenza dei settori “Coke, prodotti petroliferi raffinati e combustibili nucleari (class. ATECO DF)”, pari al 61,5% del totale regionale, con un incremento del 30% sul dato del 1995; “Prodotti chimici e fibre sintetiche e artificiali (class. ATECO DG)”, pari al 14,8%, con un decremento negli ultimi 10 anni del 30%; “Metalli e prodotti in metallo (class. ATECO DJ)”, pari al 11,3%, con un incremento del 20% rispetto al dato del 1995. Complessivamente i tre settori sommano circa l’87% delle esportazioni regionali. L’incidenza del settore “Prodotti alimentari, bevande e tabacco (class. ATECO DA) è pari al 4,7% del totale regionale, con una incidenza sulla bilancia commerciale dimezzata nel corso degli ultimi 10 anni. Incidenze minori, e oscillanti intorno all’1%, hanno i rimanenti settori produttivi.

Le dinamiche dell’export regionale, come rilevate dalle indagini conoscitive effettuate sulle proprie aziende associate dalle Associazioni di Categoria in ottemperanza all’Accordo di Programma RAS-Comitato Tecnico Operativo del Partenariato Economico-Sociale ex art. 9 L.R. 37/98, si caratterizzano, fra gli altri, per i seguenti aspetti:

− i principali mercati di destinazione dell’attività di esportazione delle PMI regionali sono rappresentati in grandissima parte dai Paesi europei, in particolare da Germania e Francia;

− le PMI sarde solitamente non esportano tramite canali diretti di vendita, ma svolgono l’attività di export indirettamente, tramite reti di venditori nei mercati esteri;

− la presenza commerciale nei mercati esteri solitamente non è strutturata e organizzata, sviluppandosi piuttosto attraverso rapporti di commercializzazione per lo più occasionali, anche se frequenti;

− poche PMI esportatrici hanno filiali all’estero dedicate alla commercializzazione dei prodotti, mentre un quantitativo ancora più ridotto ha in corso anche partnership produttive.

Alcuni fra gli ostacoli percepiti dalle aziende per la strutturazione di compiuti percorsi di proiezione sui mercati esteri (internazionalizzazione), sono stati così individuati:

68 Dati ISTAT 2004

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− si lamenta una generale mancanza di conoscenza delle informazioni economico-commerciali e tecnico-finanziarie relative ai paesi esteri e in particolare al mercato di destinazione (scarsa conoscenza dei mercati);

− è considerata come rilevante l’inadeguata organizzazione interna dell’azienda, in assenza di un’area commerciale/marketing dedicata ad attività di export (inadeguatezza delle competenze interne);

− sono giudicati inadatti i servizi reali di supporto all’impresa per il suo percorso di internazionalizzazione (debole supporto pubblico);

− vengono considerate penalizzanti le carenti dotazioni infrastrutturali, con riferimento alla mobilità delle merci, ai sistemi di comunicazione, ai costi energetici (carenze infrastrutturali sistemiche).

La limitata dimensione del mercato interno non favorisce la competitività delle aziende regionali non esprimenti propensione verso i mercati esteri (numeri delle aziende attive extraregionalmente sul totale): questa tipologia di aziende soffre di carenza di economie di scala e di economie di apprendimento connesse alle curve dell’esperienza. Il deficit di competitività è penalizzante perfino nelle attività di mantenimento delle posizioni sul mercato interno.

La proiezione esterna del tessuto produttivo regionale è limitata da diversi fattori strutturali: frammentazione del tessuto economico-produttivo regionale, debole connessione con le politiche di formazione e del lavoro, sporadica presenza di competenze manageriali negli organigrammi aziendali, indisponibilità di adeguati servizi di supporto pubblico e privato, insufficiente dotazione di reti infrastrutturali. Altro fattore penalizzante è la sfuocata conoscenza della domanda espressa dai mercati esteri, spesso soggetta a intermediazioni commerciali il cui risultato è l’accorciamento della catena del valore prodotto nel territorio regionale. Le dinamiche logistiche connesse ai flussi di merci in uscita sono solo in rari casi governate dalle aziende locali, che esprimono una netta preferenza di termini di resa merce (categorie di incoterm E/F) dai quali sono solo parzialmente desumibili indicazioni utili sulla domanda.

L’utilizzo degli strumenti centrali di supporto ai processi di internazionalizzazione risulta sporadico, nella diffusa convinzione della non adeguatezza di tali strumenti alle dinamiche delle aziende regionali. E’ inoltre piuttosto debole la connessione con le iniziative promozionali sviluppate dagli enti centrali o di natura interregionale.

L’attrattività, definita come la capacità dei diversi ambiti territoriali di attirare, valorizzare e trattenere risorse e competenze chiave, è una precondizione della competitività, perché segnala che un territorio è in grado di promettere per il futuro adeguati compensi agli attori che lo scelgono per insediarvisi.

Uno dei fenomeni più rilevanti nell’ambito dei processi di globalizzazione è indubbiamente rappresentato dall’espansione multinazionale delle imprese tramite investimenti diretti esteri (IDE), ovvero tramite la partecipazione nel capitale di imprese operanti in altri Paesi.

Più in generale, all’interno dell’Unione Europea, che a partire dagli anni Novanta è l’area nel mondo che più attrae investimenti produttivi, l’Italia è uno dei Paesi che meno hanno beneficiato dell’afflusso di IDE dall’estero. Tale fatto, probabilmente dovuto a strutturali inefficienze dell’ambiente economico (come la lentezza degli apparati burocratico e giudiziario) e una elevata rigidità del mercato del lavoro, si ripercuote sull’attrattività delle singole regioni.

Nel 2004 gli investimenti diretti netti esteri in Italia sono stati di 13.215 milioni di euro, contro i 14.711 dell’anno precedente. Il dato conferma la tendenza decrescente degli ultimi anni: la media 2002-2004 degli IDE netti in Italia si attesta a 14.475 milioni di euro contro i 15.445 del

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triennio 2001-2003. Si tratta di un fenomeno che nel 2004 ha interessato globalmente i Paesi dell’Unione Europea. In base ai dati Unctad, sebbene nei nuovi Stati membri si sia registrato un forte aumento degli IDE rispetto al 2003, nel 2004 gli investimenti in entrata nell’UE sono complessivamente diminuiti del 36%.

La Sardegna, pur mantenendo una media 2002-2004 di IDE netti pari a 22.319 migliaia di euro, che la colloca all’undicesimo posto fra le regioni italiane69, passa dai 29.551 migliaia di euro del 2002 ai 14.927 migliaia di euro del 2004, confermando il trend decrescente a livello italiano.

Lo stato delle partecipazioni estere in Sardegna può essere così sintetizzato70:

- 99 imprese con sede in Sardegna risultano essere partecipate da imprese estere; tali imprese, aventi un fatturato di circa 947 milioni di euro, occupano circa 3mila addetti;

- la composizione settoriale vede l’assoluta prevalenza dei servizi di telecomunicazione e di informatica, al quale appartengono circa l’80% delle imprese partecipate;

- osservando la ripartizione delle partecipazioni estere in funzione dell’origine geografica degli investitori esteri si nota come agli investitori europei spettino l’80% delle imprese e il 90% degli addetti, ai Paesi europei extra UE è attribuibile solo il 5% delle imprese e il 10% degli addetti, mentre è trascurabile l’apporto delle altre aree economiche.

Per quanto concerne i fattori chiave per l’attrattività71, la Sardegna si colloca al 15° posto a livello nazionale, facendo registrare delle buone performance relativamente a due indicatori degli otto considerati: infrastrutture tecnologiche avanzate (rapporto fra investimenti fissi lordi e PIL) e capitale umano (numero laureati in materie scientifiche in % sul totale). Il territorio regionale risulta essere invece poco “attraente” per gli investitori se si considera il capitale tecnologico innovativo, le infrastrutture di base, il sistema amministrativo, finanziario e giudiziario, e il benessere economico.


La strategia della Regione Sardegna in materia di imprese, così come impostata all’inizio del periodo di programmazione 2000-2006, è stata imperniata sugli obiettivi della crescita dimensionale – in fatturato e occupazione – delle unità aziendali e dell’incremento della loro capacità competitiva, rafforzando la capacità del sistema produttivo di attrarre ed incentivare risorse mobili (principalmente capitale finanziario e umano) nonché gli investimenti esterni, dando priorità al potenziamento delle filiere esistenti e dei sistemi produttivi locali. A inizio periodo di programmazione tale strategia è stata ritenuta in grado di esercitare una significativa incidenza diretta sugli obiettivi generali della programmazione regionale e su almeno cinque variabili di rottura del POR Sardegna.

Le politiche messe in atto prevedevano che gli strumenti utilizzati a favore delle imprese (agevolazioni in conto capitale e in conto interessi, con un progressivo spostamento verso gli incentivi fiscali) fossero affiancati da interventi finalizzati a:

− animazione per la nascita di nuove imprese;

69 Fonte: elaborazioni Unioncamere Piemonte su dati Ufficio italiano cambi

70 Fonte: Banca dati Reprint-ICE 2004 71 Modernità e attrattività del sistema Italia- (Banca Intesa-Ambrosetti 2002); Osservatorio Siemens per migliorare l’attrattività del sistema Italia- sett.2006

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− sostegno alle imprese per l’acquisizione di servizi per l’incremento delle capacità imprenditoriali;

− servizi per l’attrazione di imprese esterne;

− interventi per favorire logiche di agglomerazione produttiva entro le aree attrezzate;

− politiche di valorizzazione delle filiere produttive, favorendo la cooperazione tra produttori rispetto ai mercati esterni ed agevolando la costituzione di servizi.

Gli interventi di incentivazione attivati, prevalentemente indirizzati alla strutturazione materiale delle imprese, sono stati scarsamente finalizzati e hanno riguardato settori tradizionali, con scarsi effetti di concentrazione territoriale e una sensibile presenza di fenomeni di deadweight.

Tali incentivi hanno di fatto costituito una forma di assistenza alla ordinaria gestione imprenditoriale della produzione e dei relativi investimenti, assistenza che ha spiazzato gli investimenti innovativi, i quali richiedono una progettualità più impegnativa, soprattutto per piccole e piccolissime imprese. La scarsa dinamica di innovazione, a sua volta, si è tradotta in una richiesta modesta di personale di alta formazione.

La politica di incentivazione che ha operato nel periodo di riferimento e fino ad oggi non è quindi stata in grado di incidere in maniera sostanziale nella realtà industriale esistente e di realizzare quei cambiamenti strutturali necessari per lo sviluppo dell’apparato produttivo; le valutazioni che analizzano i risultati di tale politica evidenziano tutte un bilancio non positivo72. In particolare, l’analisi effettuata dal Valutatore indipendente del POR evidenzia come le imprese beneficiarie degli aiuti della L.R. 15/94, rispetto ad un benchmark di 76 imprese escluse dai finanziamenti, abbiano realizzato globalmente una performance peggiore di queste ultime; le analisi condotte dal Valutatore evidenziano anche come le attività knowledge based non siano state favorite dalle incentivazioni regionali: le imprese ad alta intensità di R&S beneficiarie dei contributi regionali sono state, in termini relativi, inferiori alle potenzialità, peraltro modeste, dell’universo73.

A partire dal 2005 è stato avviato il processo di riforma del sistema degli incentivi regionali al fine di sostenere non solo gli investimenti materiali, ma anche i servizi di consulenza strategica necessari alle imprese per impostare progetti per il loro sviluppo competitivo, con un’attenzione particolare all’innovazione e alla produttività.

La strategia regionale di politica industriale è stata in particolare rivolta al sostegno degli investimenti produttivi delle piccole e medie imprese attraverso strumenti di incentivazione tradizionali, quali la L.R. 17/1993, che prevede contributi in conto capitale per le imprese localizzate nella Sardegna centrale, la L.R. 15/1994, che opera in tutto il territorio regionale, la L.R. 21/1993 che prevede contributi in conto interessi su operazioni finanziarie. Gli interventi di incentivazione utilizzati sono stati prevalentemente indirizzati alla strutturazione materiale delle imprese con scarsa dinamicità, in termini di innovazione del sistema produttivo, per migliorarne la competitività. E’ stata modificata, inoltre, la L.R. 15/1994 attraverso la riduzione delle percentuali di contributo e l’introduzione di una premialità per le imprese maggiormente innovative.

72 Documento del Valutatore Indipendente del POR e dell’Osservatorio Economico sulla LR 15/93. 73 Le analisi citate sono presenti nel Rapporto finale di Valutazione Intermedia. ISRI; 2005

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Riforma del sistema di incentivi

Nel corso del 2006 è stato messo a punto il nuovo sistema di incentivi che si prefigge, quali obiettivi principali, il rilancio della produttività, della capacità di innovazione e della crescita sostenibile delle imprese sarde nell’ambito di un sistema nazionale e internazionale in continua evoluzione. Il nuovo sistema si basa su due strumenti di incentivi integrati: i PIA (Pacchetti Integrati di Agevolazioni) e il Contratto di Investimento.

Aree attrezzate per le attività produttive

Per quanto concerne il sistema infrastrutturale è stato predisposto in attuazione della Misura 4.1 del POR Sardegna 2000-2006 il Piano regionale delle dotazioni infrastrutturali. Tre le priorità strategiche: il potenziamento delle infrastrutture primarie, delle opere a valenza ambientale e di quelle legate alla sicurezza.

L’Amministrazione regionale ha disposto, inoltre, un disegno di legge avente ad oggetto il riordino delle funzioni in materia di aree industriali, di sviluppo economico e di promozione delle attività produttive in Sardegna per ridefinire il ruolo dei Consorzi industriali.

Sportelli Unici per le attività produttive

Nel corso del 2006 è stato avviato, a valere sulla Misura 4.2 del POR, uno specifico piano di azione per potenziare gli Sportelli Unici per le attività produttive. Il Piano prevede:

− l’attivazione del Centro di competenza regionale di supporto agli Sportelli unici (attuazione programmazione negoziata patti territoriali promozione del territorio);

− il costante aggiornamento delle banche dati per la localizzazione d’impresa e per il sostegno agli sportelli unici, affinché le informazioni e la conoscenza giungano in tempo reale al territorio.

Internazionalizzazione dei sistemi produttivi

Le politiche e le azioni realizzate per sostenere la proiezione all’esterno del sistema produttivo regionale sono le seguenti:

− istituzione dell’Agenzia di Sviluppo territoriale “Sardegna Promozione” (percorso intrapreso con il maxi allegato alla Legge Finanziaria Regionale n°1/2006, con successiva definizione dello statuto e degli ambiti di competenza per la razionalizzazione e operatività delle azioni di internazionalizzazione del sistema istituzionale regionale);

− autorizzazione di spesa all’Assessorato all’Industria, ai sensi dell’art. 6 della Legge Finanziaria n° 1/2006, per 15 mln€ per la concessione di agevolazioni finanziarie alle PMI operanti in Sardegna con interventi finalizzati, fra gli altri, anche a favorire l’accesso ai finanziamenti nazionali per le piccole imprese e le imprese artigiane per percorsi di internazionalizzazione di lungo periodo;

− autorizzazione alla spesa, per le finalità di cui all’articolo 9 della legge regionale 24 dicembre 1998, n. 37, relative alle reti di partenariato imprenditoriale, di 1 mln€;

− pubblicazione del Bando della Misura 4.2.d del POR specificamente dedicato all’internazionalizzazione economico-produttiva;

− iniziative di intensificazione dei rapporti istituzionali e economico-produttivi verso l’Algeria (proseguo dell’attività GALSI, missione della delegazione algerina in Sardegna nel mese di febbraio e missione di ritorno a luglio ad Algeri, settore agroalimentare lattiero caseario);

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− rafforzamento delle competenze manageriali attraverso l’operatività del programma Master and Back;

− costituzione del Comitato di Coordinamento per l’Internazionalizzazione, con Deliberazione della Giunta Regionale n. 1/2 del 10.1.2006;

− avvio del Programma Regionale per l’Internazionalizzazione (PRINT);

− adesione dell’Assessorato all’Industria al Progetto Multiregionale ICE 2006 - 2007 per il settore lapideo.

Inoltre, attraverso il processo della progettazione integrata, sono state raccolte le indicazioni, le necessità e le esigenze del territorio, anche per la tematica della sua proiezione esterna.


Il sistema produttivo regionale è caratterizzato, in tutti i settori, da una altissima presenza di imprese di dimensioni molto contenute e dal loro operare al di fuori di logiche di cooperazione e di rete. Questa caratteristica strutturale non permette alle imprese sarde di competere sui mercati di quei beni per i quali il prezzo, legato ai costi di produzione, costituisce il fattore predominante per l’acquisizione e il mantenimento delle quote di mercato. La strategia competitiva della Sardegna deve pertanto puntare su quattro elementi: qualità, identificabilità dell’origine dei prodotti, contenuti di innovazione, cooperazione tra imprese.

La strategia regionale per una imprenditoria più innovativa e competitiva prevede come prerequisito la promozione dell’imprenditorialità nell’ambito di uno sviluppo quali-quantitativo del capitale umano. L’obiettivo specifico, lato domanda, è quello di una promozione dell’imprenditorialità attraverso la diffusione di una maggiore cultura tecnica aziendale, con la conseguente maggiore capacità di gestione e propensione al rischio e agli investimenti.

Parallelamente devono essere sostenute le semplificazioni e facilitazioni amministrative per l’attività di impresa (principalmente attraverso i SUAP, gli sportelli unici per le attività produttive). Tale obiettivo deve peraltro essere perseguito nell’ambito di una politica di contesto (lato offerta) volta a creare:

− la creazione di condizioni più favorevoli alla accumulazione di nuove conoscenze da parte delle imprese (ricerca applicata, trasferimento tecnologico, informazioni su mercati e competitori);

− la congruità e l’efficienza delle infrastrutture produttive in termini di accessibilità esterna e interna, di miglioramento dell’efficienza energetica e delle utilities in generale, di sostenibilità della crescita con la riduzione dei costi ambientali;

− l’attuazione di politiche per la cooperazione d’impresa e i sistemi produttivi (supporto e promozione di sistemi, distretti e filiere produttive; supporto e promozione della cooperazione orizzontale fra produttori);

− l’attuazione di politiche per l’internazionalizzazione: servizi per la internazionalizzazione in uscita (export, insediamenti produttivi all’estero); servizi per la internazionalizzazione in entrata (marketing territoriale e dispositivi di accoglienza).

Lo sviluppo quali-quantitativo del capitale umano deriva chiaramente da una politica di contesto che interessa in modo trasversale diverse tipologie gerarchiche di obiettivi di sviluppo. Qui l’accento, in termini di obiettivo specifico sul lato domanda, viene posto sulla promozione dell’imprenditorialità.

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Si tratta di un obiettivo complesso e correlato ai molteplici fattori che determinano il “clima d’affari” (l’esistenza di un tessuto economico e imprenditoriale dinamico, la facilità di impresa sotto il profilo amministrativo e procedurale, la presenza di un sistema dei costi aziendali competitivo con i concorrenti extra-regionali).

Creare condizioni più favorevoli all’accumulazione di conoscenze da parte delle imprese

La strategia di sviluppo regionale, centrata sulla competitività, deve porre la ricerca e lo sviluppo tecnologico al servizio della crescita economica, dell’occupazione e della coesione sociale. E’ necessario pertanto puntare alla valorizzazione del know-how del sistema della ricerca e alla sua apertura verso il territorio, in coerenza con il quadro delle politiche europee per l’innovazione. Per sfruttarne appieno le potenzialità è indispensabile integrare la formazione avanzata con la ricerca applicata e con i fabbisogni che emergono dalle imprese e dal mercato del lavoro.

Più specificamente, la Regione Sarda prevede la creazione di reti di cooperazione e collaborazione con le Università, i centri di ricerca regionali, nazionali e comunitari e le imprese.

La politica regionale punterà, privilegiando le situazioni con massa critica, a sviluppare aree scientifiche e tecnologiche di punta e con competenze distintive consolidate, in particolare:

− l’area della biomedicina e delle tecnologie per la salute (sistemi di drug delivery intelligente, diagnostica in tempo reale, nuovi materiali biocompatibili, breakthroughs nella lotta contro il cancro, ricostruzione e coltivazione di tessuti, sistemi impiantabili, ecc.);

− l’area delle biotecnologie e delle nanobiotecnologie (biotecnologie agroalimentari, per la protezione dell’ambiente, per la salute, biotecnologie applicate ai processi industriali);

− l’area delle Tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione, con particolare riferimento al DMT (Digital Media Technologies), al X Internet ed a tutti i processi di applicazione industriale, nei servizi e nella Pubblica Amministrazione;

− l’area dell’energia e dell’ambiente.

Saranno poste in essere azioni volte a far incontrare domanda e offerta di RST, facilitando l’accesso delle imprese all’innovazione e creando gli spazi, reali e virtuali, per tale incontro, spazi tra loro interrelati in una struttura a rete.

Sul piano degli strumenti di interfaccia per l'innovazione e il trasferimento di tecnologie, si segnalano le seguenti priorità di intervento:

− creazione di una rete regionale per l’innovazione, intesa quale strumento flessibile a disposizione di tutte le imprese per intraprendere reali percorsi di innovazione e centrata sulla logica dell’one stop shop quale interfaccia unica per l’impresa;

− creazione degli ILO (Industrial Liaison Office) quali strutture di interfaccia Università-imprese;

− creazione dei Centri di competenza, intesi quali momenti di incontro tra le competenze e le conoscenze del mondo della ricerca e le esigenze di innovazione delle imprese, nei settori strategici dell’economia regionale, promossi congiuntamente da imprese private e centri di ricerca, per il trasferimento nei processi di produzione e nei prodotti di conoscenze tecniche e risultati della ricerca scientifica;

− rafforzare la cooperazione tra le imprese e le istituzioni pubbliche di ricerca/istruzione/formazione, incentivando lo sviluppo ed il consolidamento dei cluster innovativi territoriali che avranno raggiunto livelli di eccellenza o si approssimino ad essi;

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− voucher tecnologici per le imprese finalizzati alla realizzazione di audit tecnologici e alla formulazione dei relativi progetti di adozione/fattibilità delle necessarie innovazioni (la realizzazione dei progetti sarà finanziata sulla base dei risultati della fattibilità); sostegno all’avvio di nuove iniziative imprenditoriali innovative, anche di spin-off, utilizzando modelli ed esperienze di successo realizzate in altre Regioni;

− azioni per l’attrazione di imprese esterne prioritariamente nei settori della Biomedicina e dell’ICT;

− sviluppo di servizi finanziari innovativi a sostegno delle attività di RST (seed capital, venture capital, etc.).

Creazione di nuove imprese innovative

La riduzione della dipendenza economica da un numero limitatissimo di settori, perlopiù protetti e basso valore aggiunto, la diversificazione del tessuto economico locale mediante la creazione e lo sviluppo di imprese innovative, la capacità di adattamento alle nuove tecnologie e ai mutamenti dei sistemi di produzione risultano elementi fondamentali per aumentare la competitività, presupposto di un maggiore sviluppo economico e di una maggiore occupazione. In particolare, appare necessario puntare alla creazione di un nucleo di imprese “eccellenti”, debitamente rafforzate e interconnesse con il sistema della ricerca universitario, che dovrebbero diventare la testa di ariete dell’accelerazione del tasso di crescita del reddito, nonché ricoprire la funzione di attrattore-fertilizzatore di nuove imprese locali nell’area del “successo” imprenditoriale e di imprese esterne complementari.

Chiaramente questa strategia deve essere interconnessa con una strategia efficace nell’ambito dei servizi tecnologici. In questo quadro, risulta importante rafforzare il sistema di offerta di servizi e ri-orientarlo alle esigenze locali; ciò significa, infatti, offrire al sistema produttivo la possibilità di entrare in contatto con centri di competenza in grado di favorire nelle imprese dei processi di trasformazione e innovazione. Un’offerta di servizi tecnologici mirati ed innovativi costituisce uno dei fattori localizzativi su cui basare gli interventi di ampliamento della base produttiva e di attrazione di imprese esterne.

Creazione di iniziative imprenditoriali di Spin Off da Università e Centri di Ricerca

Le motivazioni alla base della predisposizione di politiche e programmi ad hoc per incentivare la crescita e lo sviluppo di nuove imprese nelle università può variare in funzione di diversi fattori, ma, tuttavia, è possibile rintracciare dei fattori comuni alla base delle iniziative di supporto alla creazione d’impresa. Tra i più importanti abbiamo:

- impedire la fuga dei neo-laureati più brillanti;

- incentivare forme di auto-impiego soprattutto in realtà, caratterizzate da tassi elevati di disoccupazione e bassa cultura imprenditoriale;

- sviluppare nuove forme di occupazione nei settori ad alto contenuto tecnologico;

- sfruttare nuove opportunità presenti nel mercato;

- favorire il trasferimento tecnologico verso l’esterno;

- incentivare l’applicazione in vari ambiti (produttivo, culturale e sociale) e lo sfruttamento commerciale delle attività di ricerca.

I benefici derivanti dalla creazione di un buon numero di iniziative imprenditoriali dal mondo universitario sono molteplici. Le imprese che solitamente nascono all’interno di ambienti di ricerca operano per la maggior parte nei settori avanzati delle tecnologie. La creazione di un

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polo tecnologico avanzato strettamente relazionato con i laboratori di ricerca determina dei benefici non solo in termini occupazionali e di ricchezza, poiché si tratta spesso di attività generatrici di un alto valore aggiunto ma, in una visione più generale, contribuisce al raggiungimento e al potenziamento di vantaggi competitivi d’area, che determinano il grado di successo dell’area nei mercati internazionali.

Da qualche tempo le Università stanno sperimentando specifici percorsi per favorire la creazione di imprese spin-off. Tali percorsi hanno portato alla definizione di specifici Regolamenti che disciplinano la procedura di deposito brevetti e creazione di imprese spin-off e che quindi stabiliscono le procedure per la gestione della proprietà intellettuale sui risultati della ricerca svolta in ambito accademico, anche quando esistono collaborazioni esterne.

Per alimentare un processo virtuoso di creazione d’impresa dalla ricerca, gli interventi di successo esistenti ricalcano tipicamente le seguenti fasi:

- scouting dell’idea imprenditoriale dalla ricerca. L’obiettivo di questa fase è quello di aiutare gli operatori della ricerca (docenti, ricercatori giovani, dottorati e dottorandi, laureati impegnati in attività di ricerca) a individuare le potenzialità imprenditoriali di una scoperta scientifica o tecnologica;

- formazione, consulenza e assistenza per la messa a punto dell’idea imprenditoriale. L’obiettivo di questa fase è di fornire gli strumenti operativi di base necessari alla messa a punto di un piano di impresa e alla gestione della stessa. Tipicamente, si tratta di interventi all’interno di percorsi integrati di formazione, consulenza, tutoraggio. Nel caso di imprese spin-off è importante anche la possibilità di approfondire, nell’ambito del gruppo di ricerca, gli aspetti tecnologici;

- erogazione di incentivi per l’avvio dell’impresa (seed capital). L’apporto iniziale di capitali per l’avvio di imprese basate sulla conoscenza e sulle nuove tecnologie è, spesso, di entità relativamente modesta. Difficilmente, però, il sistema finanziario tradizionale e il capitale di rischio (venture capital, ecc.) intervengono in questa fase, per finanziamenti così parcellizzati e dal ritorno economico difficilmente valutabile. E’ tipicamente compito del settore pubblico coprire questa esigenza. Recentemente, anche in Italia, sono stati avviati alcuni esempi di società pubblico-private di gestione del risparmio che operano attraverso seed-capital;

- incubazione: assistenza all’impresa attraverso l’offerta di servizi comuni (logistica, servizi telematici, servizi organizzativi, economico-finanziari, ecc.), anche di carattere avanzato (consulenza direzionale, proprietà intellettuale, marketing, ecc.);

- risk capital: intervento di capitali di rischio per sostenere un ulteriore sviluppo di mercato e industriale delle imprese. Si tratta di interventi “di mercato”, tipicamente di dimensioni elevate.

Promuovere la cooperazione di impresa e i sistemi produttivi

Le politiche per la cooperazione d’impresa mireranno, attraverso incentivazioni e servizi specifici, a favorire il clima di fiducia e gli accordi fra piccoli produttori, anche al fine di superare le barriere all’entrata dei mercati extra-regionali, in modo da creare maggiori masse critiche non solo per la vendita dei prodotti, ma anche per i processi di innovazione di utilità collettiva.

Sarà inoltre effettuata la promozione di sistemi, distretti e filiere produttivi, con progetti specifici per singoli settori e microsettori.

Tali progetti prevederanno incentivazioni e servizi in forma prevalentemente collettiva (analisi competitiva per gruppi di imprese, ricerche di mercato, innovazione e trasferimento tecnologico,

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centri servizi e infrastrutture tecniche comuni di tipo specialistico, studio e potenziamento dei sistemi locali di subfornitura).

Ai progetti basati su incentivi e servizi collettivi sarà possibile affiancare forme di incentivazione e servizi agevolati, anche attraverso bandi mirati e secondo le modalità dei PIA (Pacchetti Integrati di Agevolazioni), rivolti al potenziamento delle singole imprese.

In termini settoriali, la strategia regionale sarà orientata al completamento e al potenziamento delle filiere produttive esistenti (alimentare, lapidei, sughero, chimica) favorendo il riutilizzo intensivo e a basso impatto ambientale dei materiali semilavorati e degli sfridi di produzione per altre produzioni complementari e innovative. Saranno inoltre supportate le filiere innovative emergenti: biotecnologie per il settore alimentare e zootecnico, biomedicina, farmacologia, ICT e applicazioni su piattaforme digitali e wireless.

Un particolare impulso, infine, sarà rivolto alla promozione delle eco-innovazioni, ai fini della diffusione di una massa critica di imprese operanti in campo ambientale, anche attraverso partnership scientifico-tecnologiche internazionali.

Aumentare la congruità e l’efficienza delle infrastrutture produttive

Le infrastrutture produttive, a partire dalle ricognizioni e dalle analisi già svolte e in corso di svolgimento anche con i fondi del POR, saranno regolate da un piano per le aree produttive che farà il punto sugli elementi concorrenziali e le vocazioni di insediamento di ogni area, con riferimento alle caratteristiche localizzative, alla efficienza dei servizi e al sistema dei costi interno ed esterno (trasporti) alle aree.

Il piano avrà una caratterizzazione competitiva in quanto basata su una comparazione dei costi e della attrattività insediativa fra aree infra-regionali e extra-regionali, in modo da affrontare l’intera politica di completamenti e potenziamenti delle aree infrastrutturate in funzione degli obiettivi finali di ampliamento della base produttiva e occupazionale.

La politica delle aree produttive deriverà in tal modo da una visione complessiva del sistema economico e territoriale regionale, che dovrà ricomprendere il tema dell’accessibilità interno-esterna e il tema del trasporto delle merci, inquadrato secondo una logica di continuità territoriale.

Oltre che col tema della accessibilità, il piano delle aree produttive si confronterà con l’efficienza energetica (in particolare correlata alla diffusione del gas metano, secondo i piani già in atto) e con l’efficienza delle utilities in generale in termini di costi comparati. Specifica priorità verrà data infine alle azioni volte a migliorare la sostenibilità degli insediamenti in funzione di una tendenziale riduzione dei costi ambientali.

Una prima risposta a queste problematiche può essere data attraverso la creazione dei Parchi di Impresa previsti dalla Progettazione Integrata.

Un’altra importante linea di attività concerne tutte le azioni mirate a creare condizioni più favorevoli ed esternalità positive che compensino gli svantaggi localizzativi al fine di sviluppare sistemi produttivi sostenibili. Prima fra queste è il potenziamento degli Sportelli Unici per le Attività Produttive, che hanno l’obiettivo di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi legati all’attività di impresa tramite:

− il Centro di competenza regionale di supporto agli Sportelli unici (attuazione programmazione negoziata patti territoriali promozione del territorio);

− un costante aggiornamento delle banche dati per la localizzazione d’impresa e per il sostegno agli sportelli unici, affinché le informazioni e la conoscenza giungano in tempo reale al territorio.

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In tale contesto una particolare attenzione sarà dedicata alle infrastrutture industriali in grado di creare condizioni favorevoli per la localizzazione degli investimenti privati. Si rende, pertanto, necessario porre in essere interventi volti alla creazione di una adeguata infrastrutturazione di base e di un sistema di servizi che permetta una gestione economicamente efficiente e sostenibile.

Riorganizzazione e riforma del sistema degli incentivi

In considerazione del nuovo quadro degli aiuti di stato per il periodo 2007-2013 e in linea con le politiche comunitarie, verrà contenuta l’intensità degli aiuti selezionando gli interventi su obiettivi specifici di filiera o di territorio ed utilizzando gli strumenti di politica pubblica per promuovere l’aggregazione: strumenti di incentivazione che favoriscano il clima di fiducia e gli accordi fra piccoli produttori.

Considerato l’ambizioso obiettivo della strategia di Lisbona che vuole che l’Europa divenga entro il 2010 la società basata sulla conoscenza più avanzata del mondo, la Regione sosterrà, con un approccio di tipo “comune”, le attività di Ricerca Scientifica e Tecnologica delle piccole e medie imprese (PMI) in grado di favorire l’innovazione di filiera/cluster/gruppo e di superare i vincoli che limitano le potenzialità innovative del sistema imprenditoriale sardo.

Nell’ambito dell’incentivazione all’innovazione nelle PMI, sarà data priorità:

− agli interventi agevolativi comuni a più imprese, secondo una logica di condivisione delle competenze e della diffusione del know-how, sperimentazione di nuovi strumenti che puntino anche sul benchmarking tra imprese, in modo da favorire attraverso il confronto e la condivisione di esperienze di eccellenza l’acquisizione di vantaggi competitivi;

− alla realizzazione e attuazione di strumenti Integrati di incentivazione per sostenere le imprese singole o associate nell’adozione di innovazioni tecnologiche, organizzative e di mercato, attraverso strumenti quali i Pacchetti integrati di Agevolazioni che consentono di mettere a sistema differenti tipologie di investimenti;

− agli interventi per promuovere gli spin off e la creazione di imprese innovative, attraverso la individuazione di un canale stabile e strutturato fra ricerca, innovazione e sistema imprenditoriale;

− alle azioni finalizzate alla valorizzazione delle infrastrutture telematiche nella disponibilità dell’amministrazione regionale;

− al rafforzamento delle infrastrutture produttive in termini di congruità ed efficienza finalizzate all’ accessibilità esterna e interna, al miglioramento dell’efficienza energetica e delle utilities in generale;

− all’attuazione di politiche per la cooperazione di impresa (supporto ai distretti e alle filiere) e alla cooperazione orizzontale fra produttori;

− all’attuazione di politiche per l’internazionalizzazione attiva (export e insediamenti produttivi all’estero) e passiva (marketing territoriale e dispositivi di accoglienza).

Al fine di rafforzare il sistema produttivo e la sua competitività internazionale, il processo di riorganizzazione e riforma del sistema degli incentivi continua a ricoprire un ruolo primario nelle strategie della Regione. La riforma è orientata nel senso di privilegiare politiche di investimento tese a favorire l’accumulo di capitale immateriale rispetto a quello materiale e favorire gli interventi tesi al miglioramento gestionale e all’innovazione. Il sostegno alla nuova imprenditorialità deve agire attraverso strumenti snelli che agevolino investimenti proporzionati al piano di impresa e alle effettive possibilità dei neo-imprenditori.

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− Pacchetti Integrati di Agevolazioni. I Pacchetti Integrati di Agevolazione (PIA) sono uno strumento di agevolazione innovativo che, attraverso la presentazione di un unico Piano di Sviluppo Aziendale articolato in diversi investimenti o in differenti tipologie di spesa singolarmente ammissibili, consente alle imprese di richiedere contributi finanziari per l’esecuzione di investimenti produttivi, per l’acquisizione di servizi reali, per la realizzazione di attività di ricerca industriale e precompetitiva e per lo svolgimento di attività di formazione con una procedura unificata di accesso, di istruttoria e di concessione.

− Contratto di Investimento. Il Contratto di Investimento è un Programma di Investimenti, presentato da un Gruppo di Imprese dello stesso Settore/Comparto ovvero di settori/comparti differenti ma che hanno relazioni di cooperazione in quanto localizzate nella medesima area territoriale e/o produttiva (Parchi di Imprese), articolato nelle seguenti tipologie di investimento:

a) Piani di Sviluppo Aziendali delle singole imprese, da realizzare attraverso Agevolazioni Specifiche ovvero attraverso i PIA (Pacchetti Integrati di Agevolazione).

b) Investimenti Produttivi per la realizzazione di processi produttivi e servizi comuni alle imprese proponenti il Contratto di Investimento. Si tratta di interventi e investimenti in infrastrutture secondarie private, siano essi materiali e/o immateriali.

c) Acquisizione di Servizi Reali comuni per l’insieme delle imprese proponenti il Contratto di Investimento.

d) Programmi di Ricerca Industriale e Precompetitiva di interesse comune all’insieme delle imprese proponenti il Contratto di Investimento.

e) Piani di Formazione interaziendali tra le imprese proponenti il Contratto di Investimento.

In vista del nuovo sistema di accesso al credito previsto da Basilea 2 saranno previsti interventi specifici per il sistema delle garanzie, del microcredito proseguendo, così, la razionalizzazione degli strumenti di accesso al capitale di rischio.

Miglioramento dei meccanismi di partecipazione del sistema del credito alle politiche di sviluppo e coesione

L’analisi storica e la ricerca economica indicano che il sistema finanziario può aiutare i processi di crescita in almeno tre modi: aumentando la frazione dei risparmi destinati all’investimento; innalzando la produttività marginale sociale del capitale; favorendo un maggior tasso di risparmio. Poiché l’attività di intermediazione assorbe risorse, sotto forma di differenziale fra tassi attivi e passivi e commissioni di vario tipo, una maggiore efficienza del sistema di intermediazione aumenta la quota dei risparmi disponibile per l’investimento.

La seconda possibile funzione positiva del sistema finanziario riguarda la selezione dei progetti di investimento e in particolare, attraverso la frammentazione del rischio, di quelli più innovativi e socialmente produttivi.

Nella nostra realtà, dove i mercati finanziari sono relativamente poco sviluppati e le imprese in prevalenza piccole e concentrate nei settori tradizionali, gli intermediari bancari assolvono ancora un ruolo essenziale. In particolare vanno considerate le ripercussioni su scala regionale di due importanti processi che hanno caratterizzato lo scenario creditizio nazionale e internazionale: il primo, in atto da tempo, riguarda il forte consolidamento del settore; il secondo, in fieri ma con scadenze molto prossime, riguarda l’introduzione del nuovo accordo di Basilea sul capitale delle banche.

Dieci anni di fusioni e acquisizioni fra operatori bancari hanno modificato profondamente gli assetti del sistema. In campo nazionale è diminuito il numero di intermediari, si è innalzata la

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dimensione media delle aziende, è aumentata l’incidenza degli istituti con sede legale nel Nord del paese e si è ridotto il peso degli istituti piccoli a forte vocazione locale. Ciò è avvenuto parallelamente a un aumento della presenza bancaria, all’espansione dei prestiti in quasi tutti i settori produttivi e alle famiglie, alla crescita del credito al consumo, alla flessione del differenziale del costo del credito nell’isola rispetto al Centro Nord.

La perdita di peso degli intermediari locali e il permanere di un tasso di sofferenze più elevato della media nazionale, dunque, vanno considerati accanto agli apprezzabili progressi in termini di efficienza derivanti dalla maggiore disciplina di mercato. Questo positivo parziale recupero, tuttavia, stenta a produrre gli effetti desiderati in molti aspetti oggi cruciali per innalzare la competitività e la coesione economico-sociale della Regione. Ci riferiamo in particolare al finanziamento dell’innovazione, all’accesso al credito delle imprese più giovani e di quelle più opache sotto il profilo informativo, alla valutazione dei progetti che usufruiscono di agevolazioni pubbliche, al sostegno agli enti locali impegnati nel miglioramento della vivibilità e del richiamo economico del territorio.

Le trasformazioni legate all’adozione entro il 2007 del nuovo accordo di Basilea rappresentano l’altro importante riferimento per la politica del credito a livello regionale. Le nuove regole sviluppano la filosofia del precedente accordo legando ancora di più i coefficienti patrimoniali delle banche ai rischi effettivamente corsi. Come prima, il rapporto fra il capitale della banca e le sue attività ponderate per il rischio resta pari ad almeno l’8%. Tuttavia, mentre nel precedente regime la ponderazione per il rischio avveniva in modo meccanico in funzione della natura della controparte, ora la banca può scegliere di valutare il rischio di credito in modo analitico, attingendo a un menù di rating interni più o meno impegnativi. In questo caso, a seconda del metodo prescelto, essa dovrà fornire direttamente una stima delle seguenti grandezze: probabilità che il debitore si dichiari inadempiente entro un certo arco temporale; perdita che la banca subirà in caso di inadempienza; esposizione della banca in caso di inadempienza; scadenza residua dell’operazione. In pratica, se la banca adotta il metodo più sofisticato dovrà calcolare tutti i parametri descritti; se invece opta per il sistema più elementare dovrà calcolare solo la probabilità di insolvenza. In ogni caso i parametri verranno inseriti in specifiche formule fissate nell’accordo per determinare il requisito patrimoniale di ogni singola operazione e, in ultima istanza, il costo della stessa.

Rispetto alla situazione attuale le banche che sapranno dotarsi di sistemi di valutazione del rischio affidabili e poco onerosi potranno risparmiare capitale di vigilanza ed espandere la loro attività; nel contempo le imprese efficienti, capaci di comunicare credibilmente i dati e i fatti aziendali e di fornire adeguate garanzie potranno avere più credito a condizioni più vantaggiose. Il nuovo accordo dunque apre interessanti opportunità per banche e imprese ma, stante l’attuale configurazione del nostro sistema produttivo e creditizio, perché queste vengano colte e si traducano in benefici per la comunità regionale occorre intervenire con urgenza in almeno due ambiti.

Il primo, giustificato anche da accurate indagini nazionali e locali da parte di Unioncamere che rivelano come più dell’80% delle imprese non conosce i contenuti del nuovo accordo, riguarda la promozione di una vasta campagna di informazione, mirata e studiata insieme al ceto bancario e alle associazioni di categoria, sul funzionamento delle nuove regole e sulle migliori strategie per operare con successo nel nuovo contesto operativo. Questa dovrà puntare non solo a sensibilizzare le imprese, ma a definire un percorso, costellato di iniziative e azioni concordate fra le parti, con l’obbiettivo specifico di favorire una transizione indolore verso il nuovo regime.

Il secondo ambito, invece, riguarda la delicata questione delle garanzie. Nella nuova cornice regolamentare queste saranno importanti come e più di prima. Esse infatti non assolveranno

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soltanto alla funzione di presidio dei prestiti concessi dalle banche alle imprese (coi depositi dei risparmiatori), ma diventeranno a tutti gli effetti uno strumento di mitigazione del rischio. La presenza di una garanzia, oltre ad attenuare la perdita in caso di insolvenza, può ridurre la probabilità di insolvenza di un’operazione in quanto per la quota di credito garantito si considera valida la probabilità di insolvenza del garante. Nella nostra realtà la funzione di garante è spesso svolta dai consorzi fidi, che in Sardegna, come nel resto del Paese, hanno svolto e svolgono una funzione essenziale. Essi tuttavia sono generalmente piccoli, frammentati, scarsamente diversificati e modestamente capitalizzati: vere e proprie monadi arroccate in posizione di svantaggio rispetto alle nuove regole. Se è vero che non tutti i segmenti di clientela dovranno fornire garanti dotati di rating elevati, è indubbio che per soddisfare la crescente richiesta di garanzie di qualità occorre riformare il comparto.

Sarà quindi cura della Regione intraprendere appropriate azioni per:

- avviare e coordinare con gli Enti interessati una campagna di informazione sul nuovo quadro di regole derivante dagli accordi di Basilea;

- riformare il sistema di sostegno alle garanzie attraverso un riordino delle garanzie pubbliche più strettamente connesso e complementare con quello delle garanzie private. Le misure da adottare in questo ambito, dunque, dovranno puntare alla razionalizzazione e al rafforzamento del settore, promuovendo i processi di aggregazione tra i confidi, favorendone il miglioramento del profilo patrimoniale (fondi rischi e controgaranzie), stimolando l’ampliamento della gamma e la qualità dei servizi offerti;

- aumentare i servizi di accompagnamento al nuovo sistema sia (come sopra affermato) attraverso il sistema privato, sia attraverso un nuovo ruolo della SFIRS più marcatamente orientato alla promozione di servizi e strumenti finanziari innovativi al sistema delle imprese.

La piena ed efficace partecipazione del sistema produttivo, delle imprese e degli istituti di credito alle politiche di sviluppo e coesione va perseguita con una revisione approfondita degli strumenti di orientamento, promozione ed incentivazione degli investimenti privati, nelle direzioni della selettività, dell’efficacia e dell’innovazione.

Per il periodo 2007-2013 è pertanto necessario individuare strumenti che massimizzino il ruolo del sistema creditizio nei processi di investimento e favoriscano lo sviluppo di servizi di consulenza strategica per impostare progetti innovativi e competitivi. Gli strumenti di agevolazione dovranno pertanto affrontare i fallimenti del mercato con un approccio globale che guardi all’impresa nel suo complesso di relazioni interne ed esterne.

Gli obiettivi generali che l’azione regionale deve perseguire sono:

− rendere più competitivo il sistema dell’offerta e riorientare la domanda verso investimenti innovativi che favoriscano lo sviluppo e la produzione di beni e servizi, anche in forma aggregata, e un orientamento ai mercati internazionali;

− stimolare la domanda da parte di nuovi soggetti per favorire l’inclusione sociale e l’autoimpiego.

L’azione regionale supporterà prevalentemente strumenti come prestiti, fondi di garanzia, strumenti convertibili, capitale di rischio, strumenti per il trasferimento tecnologico e la creazione di contatti tra le PMI e le istituzioni del mondo della ricerca nonché strumenti per il sostegno all’offerta finalizzati a creare e potenziare servizi collettivi a favore delle PMI.

Gli strumenti a fondo perduto favoriranno la nascita di nuove imprese nei settori maggiormente innovativi o processi d’innovazione nell’ambito di specifiche filiere produttive.

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Per garantire omogeneità programmatica all’intervento regionale e per favorire una maggiore trasparenza ed efficienza operativa dell’azione amministrativa, la Regione adotterà un programma di interventi strutturato per assi e Misure.

Internazionalizzazione dei sistemi produttivi

L’internazionalizzazione rappresenta nei moderni mercati la forma ordinaria con cui si sviluppa, almeno tendenzialmente, l’attività di impresa. Ciò implica sia un confronto costante, anche in presenza di barriere protettive (di tipo geografico, economico, ecc.) con i prodotti e servizi esterni più competitivi (benchmarking), sia la attitudine a crescere e allargare la propria presenza sui mercati quale ordinaria strategia per non vedere sostituiti i propri prodotti e servizi da altre imprese con maggiore capacità concorrenziale e più forti politiche espansive.

Comprensibilmente, neppure i prodotti di nicchia e i prodotti tipici si sottraggono al bisogno-opportunità di internazionalizzazione, sia per la necessità di entrare nei più ampi e moderni canali di distribuzione e di vendita con standard produttivi adeguati, sia per la presenza sui mercati di molte tipicità regionali, con prodotti mai identici ma spesso simili per tipologia e per target di consumatori.

Negli attuali scenari internazionali, le imprese, soprattutto quelle piccole e medie, mostrano una crescente difficoltà a competere sul mercato globale ed è sempre più evidente che esse necessitano di essere supportate dal sistema territoriale al quale appartengono.

Occorre, quindi, favorire il passaggio da un concetto di internazionalizzazione di impresa a quello di internazionalizzazione di territori, o sistemi locali di impresa, e promuovere un allargamento di prospettiva che permetta di integrare le politiche di supporto all’export indirizzate alle singole imprese con quelle relative alla proiezione su una dimensione internazionale dei territori.

La Regione Sardegna perseguirà politiche di internazionalizzazione in uscita, ovvero a favore dell’export e della presenza diretta delle proprie imprese in altre regioni e paesi, attraverso progetti integrati (anche di cooperazione europea e territoriale) mirati a:

- valorizzare le potenzialità competitive intrinseche all’impresa e ai suoi prodotti in termini comparati (con particolare riferimento agli standard di certificazione internazionali delle aziende e dei prodotti);

- elaborare business plan di sostegno all’export fondati sulla conoscenza dei mercati e sulla capacità di costruire relazioni fiduciarie economiche e istituzionali;

- fornire servizi di agenzia efficienti e unitari per le pratiche di esportazione e le necessità accessorie.

Gli obiettivi di internazionalizzazione saranno supportati da una rinnovata e più forte politica di “marchi localizzati”, sia per tipologie di prodotti locali, sia per la più generale immagine della Sardegna in termini di unicità e identità insulare in un contesto di alta qualità ambientale.

Attrazione di investimenti

Al fine di favorire la competitività e l’occupazione regionale verrà altresì attuata una politica di cosiddetta internazionalizzazione in entrata volta non solo ad attrarre investimenti esterni ed esteri in Sardegna, ma anche idee, talenti e capacità imprenditoriale.

Nell’attuazione di azioni di attrazione di investimenti esteri, dopo accurati studi sui fattori attrattivi presenti nell’isola e sulle tendenziali disponibilità esterne all’investimento e

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insediamento per singoli target imprenditoriali/settoriali, sarà adottata una logica selettiva puntando ad individuare ed attrarre investimenti:

- nei settori identificati come strategici per lo sviluppo regionale, dove maggiore è il bisogno di capitali e competenze esterne alla regione;

- a basso impatto ambientale (es. informatica e telecomunicazioni);

- in grado di garantire buone e stabili prospettive occupazionali (soprattutto dal punto di vista qualitativo), di integrazione e collaborazione con i sistemi produttivi locali e con il sistema universitario e della ricerca regionale.

Nell’ambito dei progetti di marketing territoriale, da realizzarsi in collaborazione con gli Enti Locali e le associazioni economiche rappresentative, saranno messi a punto “dispositivi di accoglienza” idonei a fornire, attraverso interlocutori unici, tutte le forme di assistenza necessarie all’insediamento delle piccole e medie imprese esterne (definizione del piano di insediamento, accompagnamento alle pratiche amministrative dell’insediamento, interpretariato, formazione preliminare delle risorse umane), sino a prevedere la possibilità, anche a seguito di riforme normative, di “contratti di insediamento” pubblico-privati con tempi e modi garantiti e penali di reciprocità in caso di inadempienza.

Al fine di rendere sistemiche e strutturate le azioni indirizzate a promuovere l’internazionalizzazione dei sistemi produttivi regionali ed a favorire l’attrazione di risorse umane e finanziarie a sostegno dei processi di sviluppo territoriali, la Regione Sardegna si appresta ad istituire e ad avviare l’Agenzia “Sardegna Promozione”. L’Agenzia, che ha natura di soggetto pubblico, eredita le funzioni di diversi Enti regionali preesistenti, e si articola in due aree prioritarie di competenza: l’area di promozione dell’internazionalizzazione e l’area di promozione degli investimenti.

L’Agenzia, oltre a promuovere un’immagine unitaria della Sardegna, e dei suoi sistemi produttivi, avrà anche i seguenti compiti:

− fornire servizi e assistenza nei processi di internazionalizzazione delle PMI;

− svolgere il ruolo di sportello regionale per la promozione di nuovi investimenti;

− fornire servizi di informazione ai soggetti pubblici e privati esteri/esterni interessati ad avviare rapporti di cooperazione e/o a realizzare investimenti in Sardegna;

− fornire servizi di assistenza tecnica e amministrativa per la nascita di nuove iniziative industriali e per il loro consolidamento;

− acquisire e promuovere studi e ricerche sui mercati, anche esteri, per l’attrazione di nuovi investitori e l’individuazione di nuovi sbocchi per le produzioni regionali;

− progettare, realizzare e coordinare programmi di marketing territoriale e settoriale, sentiti gli enti locali e i consorzi industriali interessati, in collaborazione con altre istituzioni ed enti preposti allo sviluppo economico del territorio e con le organizzazioni imprenditoriali più rappresentative a livello regionale;

− predisporre programmi di deindustrializzazione.

5.2.2. Sistema industriale


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Nell’ambito di una struttura produttiva per valore aggiunto simile a quella del Mezzogiorno, la Sardegna ha una quota industriale lievemente più ampia (dato 2004), dovuta alla più forte incidenza del sub-settore delle costruzioni (esclusa la componente sommersa). Le imprese industriali in senso stretto sino a 4 addetti rappresentano circa il 72% dell’universo regionale e impiegano il 30% dei dipendenti. Le aziende industriali con oltre 50 addetti sono d’altra parte meno dell’1% del totale regionale (105 unità su 12.301, fonte archivio Astri, Osservatorio economico), ma impiegano circa il 23% degli addetti (15.221 dipendenti su 66.454).

La produttività del lavoro nel settore industriale dell’isola, secondo i dati più recenti, è superiore sia al dato meridionale che a quello medio italiano (in termini di V.A. per ULA, in migliaia di eurolire 1995, fonte Istat, nel 2004 il dato era pari a 44,2 per la Sardegna, a 38,7 nel Mezzogiorno, 43,4 per l’Italia). Tuttavia la competitività del sistema industriale regionale è ancora carente, come evidenziato da un basso livello delle esportazioni, in particolare se si esclude la componente della trasformazione petrolifera: un aspetto evidentemente correlato non tanto alla produttività del lavoro quanto alla debolezza del tessuto imprenditoriale.

L’industria regionale è caratterizzata da una anomalia paradossale per una regione insulare dall’alto patrimonio ambientale, ovvero la più alta (dopo la Puglia) intensità di assorbimento energetico fra le regioni italiane (più che doppia rispetto al Nord-Ovest), in concomitanza con una produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili molto bassa (inferiore alla media del Mezzogiorno) e nella condizione di unica regione italiana non servita da gas metano. E’ un dato che testimonia la particolare dicotomia del settore industriale in Sardegna, caratterizzato da un lato dalla presenza (limitata e con notevoli criticità economiche) di una grande industria ad alta intensità di capitale ed elevato assorbimento energetico (alluminio, derivati del petrolio, chimica), e dall’altro lato da una forte rilevanza della dimensione artigiana delle imprese, con una quota di addetti dipendenti da aziende artigiane entro l’industria in senso stretto pari al 43% (il corrispondente dato italiano è del 29,5%).

Le strutture organizzative dell’industria regionale sono molto diversificate ma denotano essenzialmente tre gradi di sviluppo: - imprese con strutture elementari e organizzazione basata esclusivamente sulle funzioni di

produzione, in cui rientrano le imprese artigiane, soprattutto sub-fornitrici di componenti scarsamente innovative, e molte piccole imprese che operano in settori tradizionali. In queste imprese, c'è completa identificazione tra potere decisionale e competenza tecnico-produttiva;

- imprese con assetto padronale, caratterizzate da strutture semplici e incentrate sul potere decisionale dell'imprenditore. In questo gruppo sono comprese quelle imprese che hanno iniziato la propria attività con produzioni di tipo artigianale, e che col tempo sono state capaci di strutturarsi e organizzarsi più solidamente, in quanto sono riuscite a sfruttare le opportunità del mercato, dotandosi fondamentalmente di una funzione commerciale e una amministrativa, ma lasciando il potere decisionale strettamente accentrato nel ruolo imprenditoriale;

- imprese con caratteristiche di tipo manageriale, con una quota significativa di aziende con capitale esterno che vedono presenti in Sardegna quasi esclusivamente le funzioni legate alla produzione, mentre le funzioni strategiche vengono svolte in altra regione.


L’industria riveste un ruolo strategico per l’economia della Sardegna, anche se attraversa una fase critica con forti vincoli strutturali e una bassa densità imprenditoriale, entro un sistema produttivo caratterizzato da piccole imprese o microimprese con basso livello di innovazione

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tecnologica, scarsa propensione all’internazionalizzazione e con un modello imprenditoriale fortemente individualista.

L’obiettivo della competitività, punto centrale della strategia regionale, viene perseguito attraverso un orientamento selettivo delle risorse su politiche di sostegno in grado di innalzare innovazione e produttività e accrescere la competitività, al fine di creare un ambiente favorevole agli investimenti, con il miglioramento dell’offerta insediativa esistente e il rafforzamento delle strategie di marketing territoriale e di promozione della regione. Quanto al primo punto (offerta insediativa) è stato avviato un processo di riforma delle aree industriali in grado di migliorare la qualificazione territoriale e favorire lo sviluppo industriale.

L’azione e i risultati dei consorzi industriali nel corso degli anni si sono rivelati inadeguati e insufficienti rispetto alle esigenze di sviluppo del territorio e delle imprese. Il processo di riforma perseguito vede una sostanziale riduzione del numero dei consorzi per puntare su quelli che rivestono un effettivo ruolo specifico nella realtà territoriale. Un ruolo di particolare rilevanza viene affidato alle Province, in materia di programmazione economica del territorio, da esercitarsi con il totale coinvolgimento e raccordo dei diversi enti locali, mentre per le aree dove queste strutture non sono ritenute funzionali è previsto il trasferimento dei compiti e delle attività in capo ai Comuni.

Particolare attenzione viene rivolta a funzioni strategiche quali l’attenta valutazione delle tipologie di imprese insediabili, in relazione sia alla compatibilità urbanistica ed ambientale che all’esistenza di effetti sinergici fra le imprese insediate in ciascuna area produttiva.

Sotto il profilo della strategia di marketing territoriale è fondamentale agire su tre leve a prevalente azione regionale:

- la dotazione quali/quantitativa delle risorse del territorio, che ne definisce la competitività/attrattività;

- le azioni di promozione e comunicazione, che possono accompagnare ed indurre la scelta di “acquisto del prodotto”, ossia la scelta di investimento;

- le azioni di assistenza/service, finalizzate ad accompagnare gli investitori in ogni fase del processo di insediamento.

In questa logica la costituita Agenzia di marketing territoriale e di promozione deve favorire l’attrazione e la localizzazione in Sardegna di investimenti esterni nei settori strategici dell’economia regionale e per i quali la regione presenta significativi vantaggi comparati svolgendo le seguenti funzioni:

1. Progettare e realizzare azioni di marketing territoriale e settoriale per i diversi target di soggetti interessati, in collaborazione con le Istituzioni locali (Province, Enti Locali), le Università, le Camere di Commercio, le Associazioni di Categoria, gli Istituti di Credito, la SFIRS, l’ICE, Sviluppo Italia ed altri Organismi nazionali ed internazionali.

2. Fornire informazioni e servizi di assistenza tecnica ed amministrativa ai Soggetti pubblici e privati interessati ad avviare rapporti di cooperazione e/o a realizzare investimenti in Sardegna. Tali servizi sono particolarmente strategici per gli investitori e fanno riferimento a:

- informazioni relative alle specializzazioni settoriali e territoriali (settori principali, dimensioni delle imprese, reti di cooperazione, settori in espansione, settori competitivi, etc.);

- informazioni sul mercato del lavoro a livello regionale locale e settoriale (professionalità presenti, dinamiche, costo del lavoro, etc.);

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- informazioni relative alle opportunità localizzative presenti sul territorio per nuove iniziative imprenditoriali (aree industriali, centri di ricerca, accessibilità rispetto alla rete di trasporti, istituzioni di supporto e modalità di accesso ai servizi, etc.);

- informazioni relative alle possibilità di accedere ad incentivi e agevolazioni regionali, nazionali e comunitarie per la realizzazione degli investimenti;

- servizi per l’espletamento delle procedure burocratiche relative alla realizzazione del programma di investimenti;

- servizi legali, fiscali, economico-finanziari e tecnologici;

- servizi per l’individuazione della localizzazione ottimale dell’iniziativa;

- servizi per la ricerca di partner e/o per operazioni di fusione, acquisizione e joint ventures.

In termini di strategia industriale appare necessario:

1. Rafforzare l’ambiente di operatività del sistema economico attraverso esternalità: elevare il livello delle risorse umane, favorire lo sviluppo di servizi di qualità, creare reti di connessioni con le fonti di innovazione tecnologica, rafforzare i rapporti con il sistema finanziario, snellire la burocrazia e favorire la collaborazione tra imprese e Pubblica Amministrazione.

2. Sensibilizzare le imprese a migliorare la qualità e l’innovazione. Tale principio si traduce in azioni di:

- accorpamento in una azione integrata e secondo obiettivi strategici definiti degli interventi per lo sviluppo delle imprese;

- verifica dell’efficacia degli interventi;

- indirizzamento delle risorse pubbliche verso le imprese con propensione alla qualità e all’innovazione di processo, di prodotto e organizzativa.

Inoltre è necessario agire dal lato delle imprese, facendo in modo che queste stesse orientino i loro obiettivi e le loro risorse in strategie di medio lungo periodo, che si aprano maggiormente alle relazioni esterne (sia con le altre imprese che con le strutture di offerta di servizi) e che siano in grado di esprimere una domanda collettiva.

In tale direzione ha assunto rilevanza il piano dei servizi reali predisposto in ambito POR, che sostiene prevalentemente le aggregazioni di imprese per usufruire delle agevolazioni sui pacchetti di servizi altamente qualificati (Assistenza all’internazionalizzazione e all’esportazione, Sistemi per la gestione della qualità e dell’ambiente, Sperimentazione, Ricerca e Sviluppo, Marketing strategico, affiancamento al management aziendale) finalizzati all’avvio, al potenziamento e all’internazionalizzazione delle piccole e medie imprese regionali.

3. Puntare su settori e progetti strategici innovativi. I settori della biomedicina, della bioinformatica, della ICT e della chimica possono oggi beneficiare di competenze professionali, centri di ricerca ed esperienze imprenditoriali significative. Per questi settori nella regione sono stati effettuati negli ultimi decenni significativi investimenti pubblici, materiali e immateriali, che hanno portato alla costituzione di una massa critica di competenze professionali, conoscenze scientifiche e tecnologiche, esperienze aziendali innovative che possono costituire, se opportunamente valorizzate, elementi strategici per lo sviluppo di nuove iniziative imprenditoriali nella regione.

Un altro settore strategico è certamente quello della logistica, agevolato dalla posizione strategica nel Mediterraneo e dalla prospettiva di cooperazione tra l’Europea e i Paesi della

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riva sud del Mediterraneo. La Sardegna costituisce una piattaforma logistica naturale già dotata di un sistema adeguato di infrastrutture aeroportuali e portuali, con annessi servizi logistici, in grado di fornire i necessari servizi di base per l’attrazione di imprese che operano in questo settore.

4. L’ulteriore elemento determinante è favorire la localizzazione nella regione delle attività a più elevato valore aggiunto delle imprese che operano nel territorio. Negli ultimi decenni numerose imprese, di cui alcune leader nel proprio segmento di mercato, hanno insediato in Sardegna i loro impianti produttivi mantenendo le funzioni strategiche in altre regioni del territorio nazionale. Diventa prioritario per la strategia regionale favorire il trasferimento della direzione vera e propria delle aziende e delle attività relative all’organizzazione, al controllo, alla creazione e al disegno, progettazione e industrializzazione, sperimentazione, ricerca e sviluppo, ecc.

5. Infine, nella logica di valorizzare le competenze e le risorse locali, la Regione sostiene il progetto di sfruttamento del bacino carbonifero del Sulcis per la produzione di energia elettrica. Tale progetto rappresenta una importante occasione di sviluppo occupazionale e di reddito per il territorio del Sulcis e potrà contribuire a risolvere in maniera strutturale il problema del costo energetico per le imprese in cui tale costo incide in misura determinante sulla competitività (c.d. industrie energivore).

Ai fini dell’aggiornamento e della ridefinizione della strategia industriale regionale appare opportuno evidenziare tre categorie di imprese:

- le grandi imprese del settore petrolifero, chimico e tessile, che nei due ultimi ambiti si trovano a fronteggiare con ricorrenti situazioni di crisi la sfida dei mercati globali e delle convenienze e concorrenze localizzative internazionali;

- le imprese dei settori “tradizionali” che possiedono un vantaggio comparato teorico derivante da peculiarità di prodotto (tipicità localizzate), identificabili prevalentemente con l’industria agroalimentare a partire dalle filiere agricole locali;

- le imprese che operano in settori innovativi, dinamici ma non ancora consolidati (è il caso dell’ICT), o nascenti (biomedicina, energie rinnovabili, logistica dei trasporti industriali), le quali devono confrontarsi, senza vantaggi comparati di tipo geografico, con le grandi potenzialità ma anche con i forti rischi competitivi di tali settori, contraddistinti da una alta intensità creativa con continue innovazioni di prodotto e di processo.

Per quanto concerne la politica industriale in materia di grande impresa, il ruolo della Regione è essenzialmente quello di promuovere e coordinare una governance fra gli attori istituzionali (Unione Europea, Stato) e i soggetti imprenditoriali, in modo da favorire l’adozione di piani strategici e di prospettive di soluzione strutturale per i settori in crisi (anche attraverso il finanziamento di soggetti idonei a svolgere un ruolo di osservatorio tecnico e di proposta), pur senza potersi e doversi inserire in alcun modo in termini decisionali entro la logica delle forze di mercato e delle regole della competizione.

Al fine di evitare, in chiave di politica industriale, una condotta incerta o indefinita che soggiacendo a prospettive contingenti e di breve periodo si riduca alla mera tutela di livelli occupazionali, senza adeguate analisi e prospettive strategiche (e con possibile elevato dispendio di risorse finanziarie), è essenziale che il processo di governance coordinato dalla Regione conduca a scelte rapide e nette sulle prospettive industriali dei diversi ambiti di crisi, in modo da pervenire a effettivi piani di rilancio oppure a piani di riconversione produttiva e di ricollocamento dei lavoratori. A tale riguardo la Regione si impegna a svolgere non solo e non tanto un ruolo ex post rispetto all’insorgere di crisi occupazionali, ma soprattutto un ruolo tempestivo di intervento per la soluzione anticipatoria delle crisi di impresa prima che queste

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giungano a fasi acute, attraverso l’istituzione di una task force idonea a studiare e attuare soluzioni di supporto pubblico, temporalmente limitato e inderogabilmente definito, per risolvere le situazioni di difficoltà strutturale entro i vincoli della sostenibilità economica e della non assistenzialità.

Riguardo le imprese dei settori tradizionali, in particolare dell’industria agroalimentare, che possiedono un vantaggio comparato teorico legato a peculiarità di prodotto e tipicità geografiche, compito della Regione è quello di trasformare il vantaggio comparato teorico in un vantaggio effettivo favorendo la competitività delle aziende. Tale obiettivo verrà perseguito agendo su più leve:

- la riforma degli incentivi, che saranno legati a obiettivi espliciti di competitività (incrementi di produttività, efficienza gestionale, innovazione, qualità e quantità di risorse umane, export, sinergie produttive cooperative e di filiera) con indicatori di risultato e modalità di verifica definiti in sede di approvazione degli strumenti;

- il co-finanziamento di una promozione generale della qualità, tipicità e naturalità delle produzioni regionali-insulari tradizionali;

- il coordinamento fra politiche di sviluppo rurale e coesione territoriale da un lato (fondate sulla adozione di un nuovo Piano di sviluppo rurale e di un Piano anti-spopolamento che ricomprenderà un pacchetto di misure prevalentemente rivolto alle aree rurali) e sistema agroindustriale dall’altro, al fine di ottenere un significativo rafforzamento delle logiche economiche di filiera, sia attraverso progetti regionali, sia nell’ambito dei progetti locali rinvenenti dal basso entro la cd progettazione integrata.

Il terzo settore strategico qui individuato, quello delle imprese che operano in ambiti innovativi, dinamici ma non ancora consolidati (ICT), o emergenti (biomedicina, energie rinnovabili, logistica dei trasporti industriali), necessita anch’esso di una politica industriale dedicata e specifica. In questo ambito le responsabilità e le leve di azione della Regione e dello Stato sono particolarmente evidenti e più “dirette”, in quanto esiste un sistema di enti ed organismi pubblici o di diritto pubblico (nazionale e regionale) che svolge un ruolo istituzionale di promozione dell’innovazione, dell’alta formazione, dello spin off aziendale, del trasferimento tecnologico.

La Regione assume l’impegno strategico di passare dalla precedente fase di animazione, sensibilizzazione e incentivazione dell’innovazione condotta attraverso progetti spot di sostegno alla ricerca, al collegamento fra ricerca e imprese e alle imprese innovative ad una nuova fase più strutturata e organica che sarà contraddistinta dai seguenti elementi:

- riordino e ridefinizione del sistema regionale degli enti e degli organismi di ricerca e di promozione dell’innovazione, la cui attività verrà ricondotta a una strategia unitaria, con chiari confini tra ruolo e missione pubblica (di promozione, facilitazione, gestione di incentivi per la ricerca e innovazione) e ruolo e funzioni private imprenditoriali (attuazione di piani di ricerca e sviluppo aziendale in forma singola e consociata). Le attività del sistema regionale degli enti e degli organismi di ricerca e promozione dell’innovazione saranno inoltre soggette a periodici audit indipendenti sugli esiti delle attività, sia in termini di realizzazione dei processi di assistenza e promozione, sia in termini di impatto e risultato sui target imprenditoriali;

- animazione tecnica delle attività d’impresa attraverso il finanziamento della elaborazione o della diffusione di analisi sugli scenari produttivi dei settori e microsettori innovativi, al fine di identificare il possibile posizionamento delle imprese regionali e le reti di collaborazione trans-regionali e trans-nazionali orientate all’eccellenza;

- finanziamento di progetti e incentivi dedicati ai settori dell’innovazione, per lo spin off aziendale da università e centri di ricerca, la nascita di nuove imprese, l’investimento in

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nuovi impianti e in generale i piani aziendali con obiettivi misurabili nelle attività di ricerca, innovazione e nei fattori di competitività;

- misure atte a favorire l’attrazione di risorse umane, imprese innovative e centri di ricerca e sviluppo esterni;

- misure atte a favorire la specializzazione dei ricercatori e l’alta formazione;

- progetti per la diffusione di strutture e servizi per l’ITC nella P.A., fra le imprese e i cittadini.

Oltre alla visione e alle priorità di tipo settoriale precedentemente descritte, la politica industriale della Regione assumerà i seguenti obiettivi:

1. attuare linee progettuali volte alla promozione di insediamenti e sviluppi produttivi connotati da alta sostenibilità ambientale ed economica: tecnologie non energivore, produzioni fondate sulla qualità ambientale, servizi immateriali, centri di ricerca e centri direzionali;

2. perseguire, monitorare e rendere trasparente un sistema dei costi esterni all’impresa che sia competitivo su scala interregionale nelle forniture energetiche, idriche e nei trasporti;

3. adottare nelle assegnazioni di risorse per le attività produttive un sistema di priorità funzionale a una strategia di sviluppo multisettoriale, policentrica e diffusa nel territorio, anche in funzione del riequilibrio territoriale e demografico;

4. attuare politiche per l’auto-imprenditorialità, anche con focalizzazioni particolari sui giovani, le donne, i diversamente abili, gli immigrati ed emigrati di ritorno;

5. perseguire una forte politica qualitativa dell’offerta, per risorse umane più qualificate e occupabili attraverso uno stretto collegamento con le politiche del lavoro e della formazione;

6. regolare il mercato regionale e disciplinare le pratiche commerciali al fine di favorire le parità di chances fra risorse locali (imprenditoriali, produttive, lavorative) e risorse esterne;

7. sostenere i processi di internazionalizzazione con servizi unificati (one-stop-shop) all’export e alla localizzazione regionale di imprese esterne, anche attraverso la istituenda agenzia regionale Sardegna Promozione.

In particolare, l’attuazione di linee progettuali volte alla promozione di insediamenti e sviluppi produttivi connotati da alta sostenibilità ambientale ed economica (in settori quali produzioni agroalimentari tipiche con innovazioni di processo, industrie ad alta tecnologia non energivore, servizi immateriali e ICT, centri di ricerca e centri direzionali) costituisce l’oggetto di un indirizzo politico ad ampio raggio che dovrà riflettersi negli atti amministrativi regolanti le priorità da assegnare entro le procedure di selezione degli interventi.

L’obiettivo di perseguire, monitorare e rendere trasparente un sistema dei costi esterni all’impresa competitivo su scala interregionale nelle forniture energetiche, idriche e nei trasporti rappresenta un elemento cruciale della politica economica regionale. La Regione, attraverso l’Osservatorio Economico, curerà un quadro costantemente aggiornato e comparato dei costi e delle modalità di fornitura delle utilities per le imprese in relazione agli approvvigionamenti energetici e idrici, allo smaltimento rifiuti, al sistema del trasporto merci.

Infine, l’adozione nelle assegnazioni di risorse per le attività produttive di un sistema di priorità funzionale a una strategia di sviluppo multisettoriale, policentrica e diffusa nel territorio, anche in funzione del riequilibrio territoriale e demografico implica una ridefinizione strategica delle politiche territoriali a partire dalle dinamiche dei sistemi locali del lavoro e dalle tendenze demografiche, al fine di determinare un inedito e consapevole orientamento di policy verso la coesione e il riequilibrio territoriale nei rapporti fra coste e interno, fra città e aree rurali, fra aree a crescita demografica e aree soggette a spopolamento, aggiornando il quadro e le proposte emerse negli anni ’80 con il piano strutturale territoriale elaborato dalla Regione.

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5.2.3. Sistema agroalimentare e forestale


Alla luce delle ultime rilevazioni censuarie il quadro strutturale dell’apparato produttivo agricolo della Sardegna mostra preoccupanti sintomi di generale cedimento, espressi in particolare: dall’accelerazione dell’arretramento dell’attività e delle iniziative imprenditoriali nel territorio; dall’accentuazione della polverizzazione aziendale, dall’irrigidimento della relazione tra impresa e proprietà fondiaria, dalla sottoutilizzazione della risorsa irrigua, dal ridimensionamento del parco bestiame allevato, dalla riduzione delle opportunità lavorative offerte agli addetti, dalle crescenti difficoltà incontrate dal processo di ricambio generazionale della forza lavoro.

La riduzione dell’attività agricola nell’isola ha riguardato in particolare la dimensione della superficie complessiva delle aziende agricole sarde – contrattasi del 16,5% rispetto alla precedente rilevazione – e soprattutto di quella agricola in senso stretto, che nel decennio è arretrata del 24,7%. Anche il numero di aziende agricole risulta essersi ridotto nel periodo, anche se in termini minori (-4,4%) e, soprattutto, inferiori a quelli osservati in ambito nazionale (-14,2%). La prima conseguenza è l’accentuazione del fenomeno della polverizzazione aziendale; infatti una dotazione media complessiva di oltre 17 ettari, di cui 11,5 di SAU, rilevata nel 1990, si è ridotta a 15 ettari di superficie totale e 9 ettari di SAU nel 2000.

A condizionare le potenzialità di crescita e di consolidamento delle aziende concorre un assetto strutturale della base fondiaria particolarmente polverizzato. Il 53,7% delle aziende dispone di meno di due ettari di superficie totale rendendo fortemente complicato il raggiungimento dell’autonomia economica. D’altra parte, poco più di 2.500 delle oltre 112.000 imprese agricole regionali supera i 100 ettari di estensione e detiene quasi la metà dell’intera superficie totale. Gran parte di tale area risulta però occupata da boschi e macchia mediterranea, per cui l’incidenza della SAU di queste aziende su quella complessiva regionale scende al 35%. Due terzi della superficie agricola utilizzata da queste grandi aziende, inoltre, risulta occupata da pascoli.

Anche la dotazione di capitale agrario delle aziende sarde risulta ridimensionata rispetto alla precedente rilevazione censuaria. Per quel che riguarda il bestiame allevato, le consistenze si sono ridotte in misura considerevole in tutte le specie: bovini (-13%), suini (-25%), equini (-7%), avicoli (-45%). Anche la consistenza di capi ovicaprini dell’isola si è sensibilmente contratta (-10% circa), soprattutto per via della chiusura di quasi un terzo degli allevamenti rilevati nel 1990. Un aspetto confortante riguarda però la dimensione media degli allevamenti, leggermente ampliatasi nel periodo considerato, a testimonianza di un processo selettivo che ha contribuito in parte a razionalizzare l’intero comparto.

Nel periodo 2000-2003, in controtendenza rispetto agli anni novanta, Eurostat rileva un aumento della superficie agricola complessivamente utilizzata dalle aziende sarde (+13,6%).

La crescita è dovuta soprattutto al sensibile incremento di prati permanenti e pascoli (+22%) che nel 2003 pesano sul totale della SAU per oltre il 55%. L’orientamento zootecnico caratterizza infatti l’utilizzazione delle superfici agricole delle aziende agricole e il paesaggio di vaste zone della Sardegna.

L’agricoltura regionale quindi deve fare i conti con dimensioni di una consistente quota di aziende agricole fortemente penalizzanti ed a cui è preclusa qualsiasi capacità di competere sui mercati, in condizioni di offerta frammentata e indifferenziata.

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Tuttavia le imprese agricole, nonostante le recenti situazioni di crisi che ne hanno colpito duramente la redditività, tra cui la riduzione del prezzo di mercato del latte ovino, la diffusione di malattie virali e il permanere della peste suina, tendono a mantenere l’attività e ciò probabilmente per l’importante funzione sociale che l’agricoltura svolge in vaste aree della Sardegna.

I principali elementi di criticità emersi possono essere, pertanto, ricondotti ai seguenti fenomeni:

- una perdita di competitività del sistema agroalimentare nel suo complesso con un forte ritardo su tutti i percorsi di tradizionale innovazione di prodotto e di processo oltre che sulle più moderne forme di innovazione che riguardano i servizi prestati al cliente (servizi post vendita) e sui molteplici aspetti dell’internazionalizzazione;

- un mancato raggiungimento di adeguati vantaggi competitivi basati su un efficace processo di valorizzazione delle produzioni tipiche e di qualità attraverso un intelligente uso delle risorse locali che punti al raggiungimento di un forte legame tra gli aspetti culturali, produttivi e territoriali con il superamento della cultura produttiva e il raggiungimento di una cultura commerciale e logistico/distributiva;

- un livello mediamente inadeguato delle competenze associato ad una ancora scarsa diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione all’interno di tutti i processi dell’impresa e della catena delle transazioni.


L’attuale periodo è caratterizzato da due elementi fondamentali:

- l’attuazione degli obiettivi della programmazione comunitaria 2000 - 2006;

- l’avvio della fase programmatoria per il periodo 2007 - 2013.

La fase 2000/2006 è caratterizzata dal perseguimento di due obiettivi specifici: il miglioramento della competitività delle filiere e lo sviluppo delle aree rurali. L’inizio della nuova fase programmatoria è caratterizzata dalle novità introdotte dalla riforma della Politica Agricola Comunitaria, dalle negoziazioni multilaterale in ambito WTO e dall’ampliamento dell’Unione Europea.

L’analisi del constesto economico e i dati strutturali sul sistema agricolo sardo indicano il rafforzamento della competitività del sistema come punto focale della strategia di sviluppo regionale, intendendo per essa la capacità di entrare, permanere e adattarsi nei mercati, con prodotti e servizi apprezzati dai consumatori, ottenendo un ragionevole ritorno sia in termini di reddito che di occupazione e fungendo da volano di sviluppo per economie, comunità e territori rurali e non. Il superamento dei deficit strutturali del sistema imprenditoriale agroalimentare sardo rappresenta pertanto uno dei primi obiettivi che compongono la strategia regionale.

Il concetto di competitività si concentra sull’apparato produttivo sardo, stabilendo come linea guida la centralità dell’impresa, sia di produzione che di trasformazione e commercializzazione, quale soggetto che deve essere in grado di assicurare redditi e livelli occupazionali soddisfacenti e stabili.

Si è operato attraverso politiche di sostegno e di accompagnamento dell’impresa, cercando di evitare fenomeni distorsivi, riorganizzando il sistema dei servizi (in particolare l’assistenza tecnica e la ricerca e sviluppo) e orientando gli investimenti all’introduzione di elementi di innovazione, all’avvio di formazione professionale specifica particolarmente indirizzata ai giovani agricoltori e al sostegno di attività promozionali per il sostegno dell’export orientate professionalmente alle esigenze dei mercati.

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Tali politiche sono state indirizzate prioritariamente alle imprese capaci di puntare su processi e prodotti di qualità (tipici e non), con il fine di favorire il miglioramento dell’organizzazione dei fattori della produzione, nelle quali le caratteristiche di professionalità, la capacità di sostenere gli investimenti, l’organizzazione del lavoro sono valutabili e valorizzabili, in modo tale che il loro potenziamento determini un impatto moltiplicatore sullo sviluppo di sistema.

Altro aspetto rilevante è il rafforzamento del ricambio generazionale in agricoltura, azione che può determinare sia l’aumento delle capacità manageriali nella gestione dell’impresa agricola sia la facilitazione dell’introduzione delle innovazioni tecnologiche nei processi produttivi. La Regione Sardegna ha compiuto una grande sforzo anche finanziario in tale direzione in particolare favorendo il primo insediamento dei giovani in agricoltura, sia con una Misura del POR 2000/2006, sia ancora prima, con leggi e risorse regionali. La Misura a premio sembra adeguata per riavvicinare le giovani generazioni all’attività agricola anche se la mancanza attuale di strumenti dedicati all’assistenza ed alla consulenza per i nuovi imprenditori rischia di rendere difficile il permanere dell’attività allo svanire degli effetti del premio. Inoltre le difficoltà legate all’attuazione delle misure di prepensionamento (difficoltà peraltro comuni a tutte le Regioni d’Italia) non hanno permesso di collegare i due strumenti. Le politiche di ricambio generazionale se accompagnate da servizi di consulenza aziendale e dalla priorità all’accesso ai contributi, con una maggiore attenzione per la formazione specifica in agricoltura, determinerà inevitabilmente un aumento del livello di competenza degli operatori ed una più attenta gestione dei fattori della produzione orientata al mercato.

L’ultimo periodo di programmazione ha inoltre cercato di riorientare gli interventi in modo da favorire azioni di concentrazione, sia settoriale di filiera che territoriale di specializzazione produttiva, cercando di perseguire specificatamente il miglioramento della competitività dei sistemi agricoli ed agroindustriali, mediante l’individuazione di obiettivi operativi e settoriali che hanno come target i principali comparti del sistema agroalimentare sardo, dove è più evidente il vantaggio comparato che la Sardegna può vantare.

Favorire l’approccio di filiera significa adottare modalità di intervento esclusivamente dirette all’integrazione verticale di comparto, coordinando gli strumenti e indirizzando prioritariamente le risorse verso precisi obiettivi.

L’attuale sistema infatti appare disaggregato con interventi nei diversi segmenti di filiera non collegati tra loro per la mancanza di sufficientemente definite linee e piani di sviluppo. Il risultato è molto simile al sistema degli interventi a pioggia, indifferenziati e slegati da un disegno comune.

La concentrazione su precisi settori di tutti gli strumenti di intervento esistenti pemette di aggredire i deficit strutturali e di competitività individuati. Alla luce degli strumenti disponibili si è cercato di perseguire tale obiettivo con un uso razionale dei criteri per la selezione degli investimenti sovvenzionabili.

Tuttavia esiste la consapevolezza che gli attori fondamentali del nuovo approccio sono le forme di partenariato economico collettivo (Associazioni, Consorzi, Organizzazioni di Produttori, Cooperative), che garantiscono la concentrazione funzionale e la ricaduta territoriale degli investimenti. Il riferimento a soggetti fortemente rappresentativi garantisce oltre che l’unitarietà e la precisa misurabilità degli impatti a livello di filiera, anche una gestione organica e integrata degli interventi settoriali, favorendo la diffusione di buone pratiche.

Permane in ogni caso una distorsione derivante dall’eccesso di offerta di strumenti di finanziamento, non sufficientemente selettivi e scarsamente integrati, che potrà essere corretta solo da una precisa direttrice strategica e dall’individuazione di rigorosi criteri di selezione e dall’orientamento sia degli investimenti che dei sistemi di sviluppo e ricerca verso le reali esigenze del sistema agroalimentare.

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L’esperienza attuale rende non più procrastinabile l’individuazione di un nuovo quadro strategico regionale in cui le politiche di settore devono essere attuate sulla base di proposte articolate in piani di filiera, all’interno dei quali inserire i diversi interventi di valorizzazione sia delle risorse umane, delle risorse fisiche che di miglioramento della qualità, ivi compresa la promozione.

Nello scenario competitivo che caratterizza il settore agricolo ed alimentare, il posizionamento competitivo di una impresa è senza dubbio dipendente anche da fattori esogeni ad essa, ed in particolare anche da fattori presenti all'interno dell'area od ambito territoriale nel quale l’impresa stessa si trova ad operare. È pertanto difficile ipotizzare strategie di sviluppo per le imprese agricole ed agroalimentari che prescindano dal territorio in cui sono insediate ed operano e non siano ad esso integrate. E’ emersa l’esigenza di sperimentare iniziative di sviluppo dei sistemi produttivi locali attraverso politiche di tipo distrettuale, (segnatamente i distretti agroalimentari di qualità), non incentrate sulla sola competitività della singola impresa e/o della singola filiera, e capaci di consolidare e sviluppare forme di aggregazione flessibile a livello territoriale, basate su un approccio di progettazione dal basso ed ispirate ai principi di condivisione e concertazione proprie degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali, e che portino a valore l’insieme dei fattori esogeni ad essa, ma interni al territorio nel quale l’impresa opera.

La qualità. Se si considera un sistema competitivo quando è in grado di stare sul mercato, l’elemento qualitativo è ormai una precondizione. La ricerca della qualità è la sola che può valorizzare la produzione agro alimentare della Sardegna e metterla in grado di fronteggiare le nuove esigenze dei mercati, caratterizzati sempre più da una forte competizione sui prezzi e da esigenze sempre maggiori da parte dei consumatori.

Per ovvi motivi la Sardegna non può essere competitiva con politiche di prezzo o di quantità, per cui è necessario un preciso indirizzo a specifiche fasce di consumatori a cui garantire prodotti provenienti da un sistema di qualità, rispettoso dell’ambiente e della biodiversità, che sia espressione di una forte specificità territoriale.

Attualmente i sistemi di certificazione volontaria applicati in Sardegna, oltre le denominazioni d’origine vinicole, riguardano i prodotti biologici e i prodotti DOP e IGP (questi ultimi riguardano ancora 4 prodotti appartenenti alla filiera ovina e la prossima DOP dell’olio extra vergine d’oliva). Si è cercato pertanto di avviare azioni dirette alla crescita delle produzioni di qualità certificata, coinvolgendo tutti gli attori della filiera. In questo senso si è operato per aumentare la consapevolezza di tutti i soggetti della filiera del loro ruolo nel determinare la qualità dei prodotti agroalimentari. Sono state sostenute inoltre politiche per la condivisione di regole per la sicurezza alimentare, per la tutela delle produzioni tradizionali e la tracciabilità.

La sostenibilità ambientale. La nuova politica agricola comune (PAC) si pone specifici obiettivi di sostenibilità, condizionando il finanziamento degli interventi al rispetto dei criteri di gestione obbligatori, fissati dall’allegato III del Regolamentp (CE) n. 1782/03, nell’ambito di sanità pubblica, salute delle piante e degli animali, ambiente, benessere degli animali, e il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali (art. 5) secondo i criteri stabiliti nell’allegato IV del Regolamentp (CE) n. 1782/03 (la cosiddetta "condizionalità").

La sostenibilità degli interventi è perseguita anche attraverso il finanziamento di sistemi per l’utilizzo corretto delle risorse idriche in azienda, dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e di utilizzo sostenibile degli effluenti zootecnici in azienda.

La promozione. Dal lato della promozione, commercializzazione e internazionalizzazione, la strategia regionale si basa su tre concetti fondamentali mutuati dal moderno marketing territoriale urbano:

- l’unicità della rappresentazione esterna del territorio;

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- il coinvolgimento della pluralità degli attori territoriali in possesso di risorse e competenza tali da permettere un’offerta unica e completa di prodotti e servizi;

- il coordinamento delle azioni e dei processi decisionali.

Nel comparto agroalimentare, stante le limitazione e le disposizioni vigenti, occorre valutare la possibilità di coordinare un sistema di marchi di qualità, sia di tipicità come le DOP/IGP e il sistema delle denominazioni di origine per il settore vitivinicolo, sia di qualità non collegato al territorio (produzioni biologiche, norme ISO, etc.), con un minimo comune denominatore rappresentato dalle forme di autocontrollo (HACCP) e dalla tracciabilità delle produzioni. L’accesso ad un marchio collettivo dovrebbe essere subordinato al rispetto di precisi requisiti di qualità riconducibili a tali sistemi.

Uno strumento simile favorisce il miglioramento della capacità di penetrazione dei prodotti regionali nei mercati esterni. In tale direzione si muove l’istituzione di “Sardegna Promozione”, Agenzia con compiti di ideazione, realizzazione e/o promozione, in Italia e all’estero, di attività finalizzate allo sviluppo della promozione dell’insieme delle risorse culturali e delle produzioni di eccellenza della Sardegna, utilizzando il turismo come elemento unitario di integrazione.

Dal lato del sostegno ai progetti di investimento, si è data priorità al rafforzamento delle competenze specifiche e all’attrazione, localizzazione e valutazione degli investimenti interni ed esterni nei diversi settori strategici dell’economia regionale, anche attraverso la progettazione e realizzazione di progetti di marketing territoriale, settoriale e di filiera, di attività formative e informative, di servizi di consulenza gestionali, tecnici e amministrativi. La riforma degli Enti in agricoltura razionalizza la presenza regionale nel settore, facilitando la creazione delle sinergie utili e necessarie, anche in relazione alla creazione di specifici sportelli unici territoriali per le imprese agroalimentari.

I servizi di sviluppo e ricerca: dall’assistenza alla consulenza. I servizi di sostegno devono incrementare i livelli di specializzazione, sia quelli relativi alla produzione e trasformazione, sia quelli relativi alla promozione, commercializzazione e internazionalizzazione, sia, ancora, quelli di valutazione, sostegno e accompagnamento dei progetti di investimento. Essi assumono sempre più una rilevanza pubblica, al di là dell’inquadramento giuridico del soggetto gestore o beneficiario, considerato l’impatto che un loro uso mirato e qualificato può dare non solo al sistema agroalimentare sardo, ma anche a tutta la società e sistema produttivo isolano.

Dal lato della produzione e trasformazione agroalimentare, i servizi di sviluppo e di ricerca dovranno essere coordinati non solo con l’orientamento alla competitività di sistema e di settore, ma dovranno coordinarsi anche con l’evoluzione del ruolo che imprese, consorzi, organizzazioni rappresentative e autonomie locali e funzionali hanno sia in termini gestionali, sia in termini di esigenze di innovazioni di processo e di prodotto. Tali servizi di supporto dovranno favorire prodotti di qualità definita e costante, intervenendo sia nelle fasi di produzione sia in quelle di trasformazione. I servizi di sviluppo dovranno potenziare le capacità di supporto gestionale qualificato all’impresa, che vada oltre gli aspetti strettamente tecnici, ma coinvolga anche gli altri ambiti di gestione. I servizi per la ricerca dovranno favorire nuovi prodotti capaci di operare una specializzazione delle tipicità e qualità, oltre che la diversificazione delle produzioni. Inoltre ci si dovrà orientare verso un ottimale sfruttamento dell’intera filiera produttiva che non perda di vista la necessità di ridurre i costi di produzione.

Le linee di ricerca per i prodotti del comparto devono essere orientate, in sintesi, verso tre obiettivi generali.

- definire, adeguare e migliorare i sistemi di produzione per ottenere una materia prima di qualità adeguata al prodotto finito;

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- migliorare la qualità finale dei prodotti, in aderenza alle aspettative del consumatore, attraverso l’ottimizzazione delle fasi di produzione;

- ricercare produzioni diverse, capaci di operare una differenziazione produttiva e di rispondere alla richiesta di prodotti più “moderni” o alle esigenze di fasce particolari di consumatori.

Nell’ultimo anno l’azione della Regione, sia dal punto di vista delle politiche ordinarie che con il ri-orientamento dei programmi in atto, è stata orientata verso:

− attività di animazione e di indirizzo strategico per le politiche di comparto, attraverso lo stimolo all’aggregazione delle imprese di produzione (Organizzazione di Produttori, etc.), lo stimolo alla stipula di accordi per il rilancio dei comparti agricoli (in particolare il settore lattiero caseario ovino), l’attivazione dei tavoli di filiera, attraverso i quali condividere l’individuazione delle priorità settoriali e tematiche con particolare riferimento alla programmazione 2007 - 2013;

− attività diretta a favorire la permanenza dell’attività agricola in particolare nelle zone interne coniugando l’integrazione al reddito al miglioramento delle condizioni di base. Si richiamano in tale senso la nuova Misura F del Piano di Sviluppo Rurale, denominata Miglioramento del benessere degli animali, e si richiama inoltre l’attivazione della Misura E “Zone svantaggiate e zone soggette a vincoli ambientali” del Piano di Sviluppo Rurale per compensare i minori redditi ricavabili dall’esercizio dell’attività agricola nelle zone caratterizzate da svantaggi naturali permanenti e per evitare lo spopolamento delle zone rurali.

Tali attività sono state integrate con il completamento dell’azione di riforma per la trasformazione dei due Enti strumentali, ERSAT Sardegna ed ERA Sardegna, di cui agli articoli 29 e 30 della Legge Regionale n.7 del 2005, in Agenzie: Agenzia Regionale di Assistenza Tecnica “LAORE”; Agenzia per la Ricerca in Agricoltura della Regione Sardegna AGRIS. La ridefinizione dell’assetto e delle funzioni del sistema regionale per la ricerca e per l’assistenza tecnica in agricoltura diventerà funzionale agli obiettivi espressi nel programma di governo per quanto attiene, in particolare, allo sviluppo locale, allo sviluppo delle filiere agro-alimentari e allo sviluppo delle produzioni di qualità.

È stata inoltre completata l’attività diretta alla valorizzazione delle produzioni tipiche della Sardegna, attraverso una complessa attività di individuazione, valorizzazione e promozione delle produzioni tipiche regionali. Oltre alle tre, ormai storiche, DOP del pecorino sardo, pecorino romano e fiore sardo, che con l’agnello di Sardegna IGP sono una realtà riconosciuta, anche per l’olio extra vergine d’oliva di Sardegna è in dirittura d’arrivo la DOP, attesa per fine 2006. Si trovano invece in fase di perfezionamento le procedura di riconoscimento dello zafferano di Sardegna DOP, del carciofo spinoso e del pomodoro di Sardegna.

Infine di rilevanza strategica per il comparto è l’attivazione di procedure e metodologie di diretto coinvolgimento delle realtà locali sia a livello istituzionale che economico-sociale, coinvolgimento che permette oltre che una importante possibilità di valorizzazione degli interventi attuali, anche una migliore messa a fuoco delle strategie per il periodo 2007/2013.

La nuova fase della progettazione integrata in Sardegna, avviata nel 2005, ha permesso di realizzare anche a livello regionale una condivisione sia di analisi della realtà esistente che delle prospettive future.

Attraverso la selezione di una serie di percorsi di sviluppo da attuare in forma integrata sono stati individuati gli elementi necessari sia per valorizzare l’esistente che per rafforzare le dinamiche di sviluppo future. In particolare questo processo assume connotazioni rilevanti nell’ambito dello filiere agro alimentari, in quanto particolarmente efficace oltre che nell’individuare i punti di forza dei sistemi produttivi, anche nel metterne in risalto i punti deboli, il

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primo dei quali è ravvisabile nella scarsa integrazione verticale tra i diversi protagonisti della filiera.

Il dato emergente è la prioritaria esigenza dell’ammodernamento del sistema agro-alimentare, sia nella sua dimensione competitiva che multifunzionale, in quanto coniugando assieme manutenzione ambientale e qualità e sicurezza si pone come elemento fondante delle politiche di sviluppo in ambito rurale, perno attorno al quale valorizzare o costruire gli attrattori territoriali, vere risorse endogene esistenti nelle aree interessate (alimentari, culturali ambientali e paesaggistiche) inevitabilmente connesse all’identità culturale economica e sociale dei luoghi.

In secondo luogo, emerge la necessità di attivare meccanismi maggiormente sofisticati di regolamentazione delle dinamiche di sviluppo delle filiere agroalimentari, in modo da garantire il governo dei processi che portino allo sviluppo dei sistemi verticali, con l’obiettivo, al verificarsi delle condizioni oggettive e soggettive necessarie, di individuare le aggregazioni che portino al completo sviluppo di strategie di filiera o a vere e proprie forme distrettuali territoriali. Il perseguimento di tali obiettivi non può avvenire che con strumenti che garantiscano il pieno coinvolgimento di tutti i soggetti operanti nei diversi segmenti delle filiere.


Il mondo rurale, e il settore primario in particolare, rimane una risorsa fondamentale per l’intero sistema economico costituendone uno dei principali vantaggi competitivi, benché ancora non completamente espresso.

Lo sviluppo delle priorità già individuate nel DPEF 2006/2008 e nella riprogrammazione del POR 2000/2006 coincide inevitabilmente con l’individuazione della strategia e degli obiettivi per il periodo 2007/2013.

Come detto in precedenza l’analisi di contesto ha messo in evidenza un quadro di sostanziale arretramento/cedimento del territorio rurale isolano di cui il sistema agroalimentare fa parte.

Pur tra le difficoltà congiunturali e strutturali, esso rimane tuttavia una risorsa fondamentale per l’intero sistema economico costituendone uno dei principali vantaggi competitivi, benché ancora non completamente espresso.

Agli elementi di criticità del sistema rurale ed agroindustriale della Sardegna si aggiungono alcune ormai consolidate evoluzioni del territorio rurale che rispondono ai forti cambiamenti della società che attribuisce una sempre maggiore importanza alle istanze salutistiche ed ambientali e alla multifunzionalità dell’agricoltura tra cui:

a) la crescente importanza della tutela e valorizzazione delle risorse ambientali;

b) la crescita dei legami tra l’agricoltura ed altre attività economiche all’interno di tutti i territori rurali.

Gli elementi di criticità e le evoluzioni in atto emerse dall’analisi di contesto, unitamente alla necessità di assicurare la coerenza e la complementarietà con tutti gli strumenti di programmazione, portano a definire una strategia che coinvolga tutto il territorio rurale, nel senso più ampio del termine, e abbia come punto di partenza i grandi obiettivi strategici di sostenibilità ambientale e miglioramento della competitività e dell’occupazione/coesione cosi come enunciati dal consiglio di Goteborg e dalla strategia di Lisbona.

Questi obiettivi strategici sono evidentemente trasversali, nel senso che travalicano i singoli Assi proposti dal Regolamento (Ce) 1698/2005 per la programmazione dello sviluppo rurale 2007-2013 e presuppongono una forte complementarietà e coerenza fra le politiche di sviluppo rurale e quelle dei Fondi strutturali in modo da rispettare il principio del ciclo unico di

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programmazione assicurando la massima integrazione sia nelle priorità che nelle modalità di attuazione. Il perseguimento degli obiettivi strategici richiede anzi l’applicazione congiunta e sinergica dei diversi programmi.

La strategia può esser sintetizzata nel miglioramento della competitività territoriale delle aree rurali.

In particolare il sistema agricolo ed alimentare, basato sull’alta sostenibilità dei processi produttivi e sull’eccellenza qualitativa dei prodotti, si pone come componente essenziale delle dinamiche di sviluppo economico e sociale della Sardegna e del presidio ambientale e paesaggistico del territorio.

La competitività territoriale si basa inoltre sulla valorizzazione del potenziale di sviluppo endogeno delle zone rurali, che mobilitato attraverso approcci locali allo sviluppo, punti alla diversificazione economica ed al miglioramento della qualità della vita.

La strategia appena definita viene articolata in 4 obiettivi generali coerenti con le priorità strategiche della Commissione, con gli obiettivi generali del Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale e con gli orientamenti dei documenti di programmazione regionale:

1) il miglioramento della competitività del sistema agroalimentare e forestale;

2) il miglioramento dell’ambiente e delle aree rurali per un loro impiego efficiente e sostenibile ai fini dello sviluppo;

3) il miglioramento della qualità della vita e dell’attrattività delle zone rurali;

4) il miglioramento della governance e delle capacità istituzionali regionali e locali.

Lo schema seguente sintetizza la strategia generale del Piano di Sviluppo Rurale (PSR) della Regione Sardegna.

Ciascun obiettivo generale si articola in una serie di obiettivi specifici come risulta dallo schema seguente.

OBIETTIVI GENERALI/ASSI OBIETTIVI SPECIFICI/VERTICALI

Conoscenza e sviluppo del potenziale umano.

Ristrutturazione e sviluppo del capitale fisico e promozione dell’innovazione.

Miglioramento della competitività del sistema agroalimentare e forestale.

Miglioramento della qualità delle produzioni e dei prodotti agricoli Tutela del territorio Conservazione della biodiversità e tutela e diffusione di sistemi agroforestali ad alto valore naturalistico.

Tutela qualitativa e quantitativa delle risorse idriche superficiali e profonde.

Miglioramento dell’ambiente e delle aree rurali per un loro impiego efficiente e sostenibili ai fini dello sviluppo.

Aumento della produzione di biomasse e diffusione di sistemi agroforestali ad alto valore naturalistico.

Diversificazione dell’economia rurale. Miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali. Formazione e informazione degli operatori coinvolti.

Miglioramento della qualità della vita e dell’attrattività delle zone rurali.

Animazione e acquisizione di competenze.

Rafforzare le capacità dei partenariati locali attraverso l’animazione e l’acquisizione di competenze.

Sviluppare approcci innovativi per favorire il governo di progetti locali integrati diretti alla diversificazione dell’attività economica.

Miglioramento della governance e delle capacità istituzionali regionali e locali.

Favorire la cooperazione e l’innovazione tra soggetti e comunità locali.

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Ciascun obiettivo specifico si realizza attraverso una serie di azioni.

Gli obiettivi generali del PSR corrispondono agli Assi previsti dal Regolamento CE 1698/ 2005 e sono riconducibili al Piano strategico Nazionale: nei punti successivi la strategia appena illustrata viene dettagliata a livello di singolo asse.

Pur nella necessaria integrazione e coerenza tra i diversi obiettivi di programma, le filiere agroalimentari e la loro competitività trovano collocazione all’interno del I° obiettivo e di conseguenza all’interno del primo Asse di intervento. I deficit strutturali vengono individuati in tre macrocategorie nelle quali vengono individuati i problemi da risolvere e che, in positivo divengono obiettivi da perseguire. Si tratta del potenziale fisico delle aziende, in particolare le strutture di produzione, per la quali si tende a favorire l’introduzione di innovazione tecnologica e l’ammodernamento degli impianti, al fine di migliorare la qualità del lavoro, del prodotto ed al contempo ridurre i costi di produzione. Accanto al capitale fisico è di assoluta rilevanza il capitale umano, sia per le politiche di nuovi ingressi nell’attività agricola sia per il necessario aumento del livello di competenze degli operatori. Infine la terza categoria riguarda le politiche dirette ad aumentare il generale livello di qualità delle produzioni. Come già accennato l’individuazione delle linee strategiche è già stata anticipata in Sardegna sia dalla riforma di medio termine del POR Sardegna sia dalle linee di politica regionale delineate dal Documento di programmazione economica e finanziaria 2006/2007. L’occasione della programmazione 2007/2013 consente di razionalizzare tali linee strategiche e di dotarle di uno strumento di programmazione e pertanto di procedure e modalità attuative unificate e razionali, e permetterà inoltre di garantire con maggiore chiarezza e certezza la necessaria coerenza e complementarietà con gli altri programmi di sviluppo.

Considerate le diffuse debolezze strutturali esistenti e alla luce dei punti di forza disponibili, il rafforzamento della competitività del sistema è uno dei punti focali della strategia di sviluppo regionale.

Ristrutturazione e sviluppo del capitale fisico e promozione dell’innovazione

L’ammodernamento, il rilancio e il rafforzamento della competitività del sistema agroalimentare sardo presuppone il coinvolgimento attivo di tutti gli attori dello sviluppo, all’interno di un quadro preciso di interventi.

In tale senso, assume un ruolo centrale l’impresa, sia agricola/forestale che di trasformazione e commercializzazione, quale soggetto che deve essere in grado di assicurare redditi e livelli occupazionali soddisfacenti e stabili.

Le politiche di sostegno devono accompagnare l’impresa evitando fenomeni distorsivi con un mirato sostegno agli investimenti prioritariamente indirizzati all’innovazione.

Tali politiche dovranno essere indirizzate alle imprese capaci di puntare su processi e prodotti di qualità (tipici e non), favorendo e migliorandone l’organizzazione dei fattori della produzione, nelle quali le caratteristiche di professionalità, la capacità di sostenere gli investimenti, l’organizzazione del lavoro sono valutabili e valorizzabili, in modo tale che il loro potenziamento determini un impatto moltiplicatore sullo sviluppo di sistema.

In particolare occorre concentrare gli interventi individuando come target i principali comparti del sistema agroalimentare sardo, dove è più evidente il vantaggio comparato che la Sardegna può vantare. L’analisi swot delle filiere agro alimentari permette di individuare i problemi dei singoli settori e di individuare precisi obiettivi operativi su cui attivare azioni dedicate.

Favorire l’approccio di filiera significa adottare modalità di intervento esclusivamente dirette all’integrazione verticale di comparto, coordinando gli strumenti e indirizzando le risorse.

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Si prevede pertanto di concentrare su precisi settori tutti gli strumenti di intervento esistenti, aggredendo in primo luogo i deficit strutturali e di competitività individuati.

Nel rispetto delle priorità trasversali la definizione dei piani di filiera permette di adeguare gli interventi alle reali necessità dei comparti valorizzando al meglio le risorse fisiche (investimenti nelle aziende, investimenti per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e forestali, infrastrutture, innovazione tecnologica).

La definizione per ogni settore di un quadro organico con obiettivi chiari, definiti e misurabili permette di aumentare l’impatto degli interventi.

La concentrazione territoriale prevede invece l’individuazione delle aree che presentano una specializzazione produttiva nei comparti di maggiore rilevanza per il sistema economico regionale. In tali aree specializzate e ad alta vocazionalità saranno concentrati prioritariamente gli interventi pubblici con l’obiettivo di massimizzare l’effetto degli stessi e di creare maggior valore aggiunto nel comparto e nella filiera.

In tali aree inoltre saranno prioritarmente indirizzati anche gli interventi di infrastrutturazione materiale e immateriale, quali le politiche di riordino fondiario, la fornitura delle risorse idriche, il rafforzamento della viabilità, delle reti elettriche oltre che l’offerta di formazione specifica, di consulenza aziendale mirata e le politiche per la ricerca e l’innovazione tecnologica più rispondenti alle esigenze di mercato delle imprese.

Gli attori fondamentali del nuovo approccio sono le forme di partenariato economico collettivo (Associazioni, Consorzi, Organizzazioni di Produttori, Cooperative), che garantiscono la concentrazione funzionale e la ricaduta territoriale degli investimenti. Il riferimento a soggetti fortemente rappresentativi garantisce oltre che l’unitarietà e la precisa misurabilità degli impatti a livello di filiera, anche una gestione organica e integrata degli interventi settoriali, favorendo la diffusione di buone pratiche.

La distorsione derivante dall’eccesso di offerta di strumenti di finanziamento, non sufficientemente selettivi e scarsamente integrati, sarà corretta dall’individuazione di rigorosi criteri di selezione e dall’orientamento sia degli investimenti che dei sistemi di sviluppo e ricerca verso le reali esigenze del sistema agroalimentare.

Gli strumenti di incentivazione saranno in linea con gli obiettivi previsti, privileginado sia approcci integrati di filiera, prevedendo forme contrattuali tra i soggetti protagonisti dei diversi segmenti della stessa, sia modelli integrati di incentivazione a favore delle singole imprese (Pacchetti Integrati di Agevolazione), sia favorendo l’associazione di imprese per il perseguimento di obiettivi comuni (Contratti di Investimento). Attraverso il PSR si prevede inoltre di potenziare il sistema delle Organizzazioni dei Produttori prevedendo la possibilità di finanziare il Fondo di Esercizio e i Programmi Operativi delle OO.PP.

Le misure attivabili in base a quanto riportato nell’art. 20 del Regolamento (CE) 1698/2005 sono le seguenti:

− ammodernamento delle aziende agricole;

− migliore valorizzazione economica delle foreste;

− aumento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali;

− cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie nei settori agricolo e alimentare e nel settore forestale;

− infrastrutture connessa allo sviluppo e all’adeguamento dell’agricoltura e della silvicoltura

− ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e introduzione di adeguate misure di prevenzione.

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Miglioramento della qualità delle produzioni e dei prodotti agricoli

L’ulteriore elemento della competitività è avere un sufficiente ritorno dal mercato. La certificazione delle produzioni comporta costi aggiuntivi che possono essere sopportati solo a fronte di un contenimento dei costi di produzione, un sostegno all’adesione ai sistemi di qualità e ad un aumento del valore aggiunto delle produzioni. Come detto in precedenza attualmente i sistemi di certificazione volontaria applicati in Sardegna (oltre le denominazioni d’origine vinicole) riguardano i prodotti biologici e i prodotti DOP e IGP (questi ultimi riguardano ancora 4 prodotti appartenenti alla filiera ovina, con in aggiunta la prossima DOP dell’olio extravergine). Vanno pertanto intraprese strategie di intervento che portino con convinzione alla crescita delle produzioni di qualità certificata, coinvolgendo tutti gli attori della filiera. In questo senso si continuerà ad opererare per aumentare la consapevolezza di tutti i soggetti della filiera del loro ruolo nel determinare la qualità dei prodotti agroalimentari sostenendo politiche per la condivisione di regole per la sicurezza alimentare, per la tutela delle produzioni tradizionali e la tracciabilità. L’attuazione di tali regole ha come effetto l’accrescimento della competitività nelle negoziazioni commerciali e nella formazione dei prezzi con l’ulteriore benefico effetto di generare ricadute positive sulla promozione dell’immagine del territorio sardo.

Le direttrici attraverso le quali incentivare le produzioni di qualità passano attraverso:

- produzione di materie prime con qualità definita in riferimento alla specifica destinazione a prodotti di qualità normata (DOP, IGP, biologico ecc), o che utilizzano marchi collettivi;

- diversificazione delle produzioni sviluppando “nuove” tecnologie che consentano di ottenere prodotti agroalimentari che, oltre a presentare elevate caratteristiche sensoriali, si differenzino per gli aspetti nutrizionali e salutistici;

- qualificazione, tipicizzazione e protezione delle produzioni agroalimentari regionali nell’ambito di regole e strumenti comunitari (DOP e IGP, tracciabilità, marchi collettivi, conservazione della biodiversità microbica vegetale e animale), che ne valorizzino le specificità e garantiscano il consumatore riguardo a origine, sicurezza d’uso e qualità;

- promozione di politiche che favoriscano l’accesso alla certificazione anche a produzioni di limitati volumi commerciali ma che sono capaci di generare importanti ricadute sul territorio che le esprime;

- la combinazione di qualità ed ambiente è in grado di caratterizzare l’immagine del sistema agroalimentare sardo e quindi fornire quei vantaggi competitivi necessari per affrontare le sfide ed i cambiamenti in corso.

La creazione di sistemi e circuiti di accreditamento qualitativo di prodotti e servizi (es.: nel turismo, nell’artigianato, nella distribuzione, nella ristorazione, nelle mense scolastiche, ecc.), permette un incremento della valorizzazione e consumo di prodotti agroalimentari sardi.


- rispetto dei requisiti prescritti dalla normativa comunitaria;

- partecipazione degli agricoltori ai sistemi di qualità alimentare;

- attività di informazione e promozione.

Conoscenza, sviluppo del potenziale umano

L’aumento delle competenze degli operatori è una questione centrale per lo sviluppo dei sistemi agricolo-forestali e rurali, non solo quindi per accrescere i rendimenti individuali. L’aumento del potenziale umano è una priorità della politica in quanto è una condizione imprescindibile per

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l’accelerazione dei processi di innovazione e di sviluppo. I dati di contesto segnalano l’inadeguatezza del livello di istruzione e formazione nel mondo agricolo e forestale, il che determina di conseguenza una bassa domanda di innovazione ed un lento adeguamento alle esigenze del mercato ed alle dinamiche economiche moderne. La forte criticità rilevata nei livelli di competenza, e del suo presumibile peso sui ritardi del settore primario sardo determina la necessità di rafforzare l’offerta di formazione specifica da parte del PSR, strettamente collegata alle reali esigenze dei singoli comparti, riferita soprattutto alla introduzione di metodi e techiche di alta managerialità nella conduzione delle aziende.

Per il raggiungimento dell’obiettivo generale del “Miglioramento della competitività del sistema agroalimentare e forestale” e degli obiettivi specifici costituenti la strategia regionale, tra le azioni chiave suggerite dalla Commissione si selezionano le seguenti:

- miglioramento dell’integrazione nella catena agro alimentari;

- facilitazione dei processi di innovazione e dell’accesso alla ricerca e sviluppo (R&S);

- favorire l’adozione e la diffusione delle tecnologie di informazione e comunicazione (ICT);

- miglioramento delle prestazioni ambientali dell’agricoltura e della silvicoltura;

- sviluppo di nuovi sbocchi per i prodotti agricoli e silvicoli.


- formazione professionale, e azioni di informazione;

- insediamento di giovani agricoltori;

- prepensionamento;

- ricorso a servizi di consulenza;

- avviamento di servizi di consulenza aziendale, di sostituzione e di assistenza alla gestione.

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5.2.4. Pesca e Acquacoltura


La pesca e l’acquacoltura, dal punto di vista strettamente economico, assumono una posizione secondaria nel tessuto produttivo sardo (circa 0,3% del valore aggiunto complessivo). Tuttavia in alcune realtà locali tale ruolo appare di assoluta rilevanza sia per la creazione di ricchezza sia per le ricadute sociali dell’attività.

Infatti il mondo della pesca acquista rilevanza non solo come comparto produttivo, ma anche come elemento spesso imprescindibile dell’identificazione culturale e identitaria dei territori della Sardegna. Il legame che naturalmente la pesca intrattiene con il patrimonio culturale, ambientale e gastronomico isolano, i rapporti sociali che in modo particolare governano il settore, unisce fortemente la pesca a tutte le ipotesi di sviluppo territoriale.

Il sistema pesca in Sardegna è attualmente caratterizzato dalla netta prevalenza della flotta da pesca inferiore ai 12 metri (poco meno dell’80%) e da una ridotta flotta superiore ai 12 metri (poco più del 20%). Il periodo recente ha visto infatti una continua riduzione della flotta isolana che ha riguardato tutti i sistemi di pesca adottati, il che ha conseguentemente comportato la contrazione dei giorni totali di pesca e delle catture.

Per quanto riguarda l’acquacoltura risultano funzionanti 48 impianti di allevamento, di cui 29 sono caratterizzati da attività di tipo intensivo, mentre 19 praticano l’allevamento estensivo in circa 9.564 ettari di zone umide. Il settore dell’acquacoltura in particolare negli ultimi anni ha visto il potenziamento delle attività intensive o semi intensive che si affiancano alla tradizionale e ancora prevalente attività svolta negli stagni costieri. Il settore ha una rilevanza nazionale in quanto la Sardegna è la quinta regione per produzione in particolare per le specie eurialine e per la mollischicoltura, fattore che presenta prospettive di sviluppo interessanti per il settore. Per quanto riguarda l’acquacoltura estensiva occorre ricordare che tale attività, tradizionale ed eco-compatibile, contribuisce alla difesa ambientale delle zone umide, per l’importante ruolo che riveste nella conservazione delle stesse e della biodiversità, e allo sviluppo sostenibile della Regione in una fascia del territorio soggetta a fortissimi impatti antropici. Le zone umide si presentano pertanto come luogo di elezione per sperimentare il connubio fra attività eco-compatibili nella logica dello sviluppo sostenibile.

Al momento anche il settore della trasformazione presenta potenzialità di sviluppo. Questa situazione evidenzia l’esigenza di apportare profonde innovazioni nel sistema produttivo del settore volte a migliorare e stabilizzare il sistema pesca regionale sulla base degli orientamenti ed obiettivi della politica comune della pesca.

Il comparto della pesca anche in Sardegna riflette gli obiettivi della Politica Comune della Pesca (PCP), orientata a :

- un approccio a lungo termine alla gestione della pesca: sono stati fissati obiettivi a lungo termine per il consolidamento o l’incremento degli stock di pesce adulto e individuate misure idonee al raggiungimento di tali obiettivi;

- una nuova politica per le flotte, mirante essenzialmente alla riduzione dell’entità della flotta comunitaria, ponendo in capo agli Stati la responsabilità di dimensionare la capacità di pesca alla consistenza delle risorse alieutiche, abolendo gradualmente gli aiuti alle imprese per l’ammodernamento dei pescherecci;

- una migliore applicazione delle regole, individuando misure per sviluppare la collaborazione tra le autorità competenti e migliorare l’applicazione di controlli e sanzioni;

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- il coinvolgimento dei soggetti interessati, in particolare i pescatori, nel processo di gestione della PCP.


Gli obiettivi della politica regionale nel periodo di programmazione 2000-2006 erano:

- il miglioramento e la stabilizzare del sistema pesca regionale sulla base degli orientamenti ed obiettivi della politica comune della pesca;

- l’agevolazione della conversione dell’attività e l’integrazione del reddito dei pescatori;

- il rafforzamento del sistema produttivo;

- una corretta gestione delle risorse ittiche;

- il sostegno alla ricerca e all’innovazione.

Le attività degli ultimi 12 mesi si sono orientate in particolare nell’attuazione delle Misure del POR Sardegna cofinanziate dallo SFOP in particolare per quanto riguarda il miglioramento della competitività del settore (acquacoltura e impianti di trasformazione).

Di assoluto rilievo è inoltre, dal punto di vista normativo, l’adozione della L. R. n. 3/2006 che incide significativamente sull’attività degli operatori della pesca, dell’acquacoltura, ivi compresa la mitilicoltura e la molluschicoltura.

La normativa regionale persegue precisi obiettivi come la sostenibilità delle attività di pesca, la valorizzazione delle produzioni, la garanzia delle ricadute occupazionali, la tutela dei consumatori.

E’ stato dato inoltre avvio alla sospensione delle attività di pesca delle imbarcazioni che operano con reti da posta, strascico e/o volante.

Il nuovo quadro istituzionale riguarda inoltre tutto il sistema delle imprese di pesca, promuovendo la gestione responsabile delle risorse, basata sia su uno sfruttamento rapportato alla disponibilità effettiva delle risorse sia sull’introduzione di modelli di governance condivisa e partecipata con la previsione dei distretti della pesca. L’introduzione di misure di cogestione e lo sviluppo delle Organizzazioni di Produttori rappresentano significative opportunità che potranno contribuire alla affermazione di un modello di sviluppo più attento alle esigenze di tutela biologica e di redditività imprenditoriale nei prossimi anni.

La nuova fase della progettazione integrata in Sardegna ha dato una grande importanza al settore della pesca, vista come volano di sviluppo di aree di particolare pregio e con delicati equilibri come quelle costiere o come le aree umide. Coerentemente con la nuova normativa regionale e con le indicazioni della nuova normativa comunitaria l’approccio della progettazione integrata tende a inserire la realtà della produzione ittica nel contesto territoriale e sulla base delle peculiarità della realtà sarda (piccola pesca, acquacoltura estensiva o semi intensiva) incentivarne il ruolo di motore di sviluppo territoriale, valorizzandone gli aspetti relativi alla qualità delle produzioni, della diversificazione delle produzione, della erogazione di servizi (ambientali, turistici). L’approccio della progettazione integrata inoltre agevola la prospettata individuazione dei distretti della pesca, modello di governo del settore in cui gli operatori del settore sono i principali artefici delle scelte.


La recente istituzione del nuovo Fondo Europeo della Pesca (FEP) ha introdotto importanti novità nel settore che inevitabilmente esercitano una profonda influenza nell’attività regionale.

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Il nuovo Fondo sostiene in particolare gli obiettivi della riforma della PCP avviata nel 2002. Gli obiettivi e le priorità nazionali e regionali pertanto sono definiti per ciascuna delle seguenti sei policy areas:

1) sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca e raggiungimento di un equilibrio stabile tra queste risorse e la capacità della flotta da pesca;

2) rafforzamento della competitività e della redditività degli operatori del settore;

3) struttura del settore;

4) sviluppo delle aree di pesca;

5) occupazione e ambiente;

6) good governance della PCP.

Di particolare rilevanza è l’introduzione di nuove misure peraltro già contemplate anche dalla normativa regionale quali quelle dirette a favorire l'attuazione dei piani di ricostituzione e ad incoraggiare l'adozione di metodi di pesca più selettivi, oltre al finanziamento di strategie di sviluppo locale per promuovere lo sviluppo sostenibile delle zone di pesca.

IL FEP prevede inoltre cinque aree prioritarie di intervento, che sostanziano l’obiettivo di favorire l’attuazione della PCP, dirette a garantire la sostenibilità della pesca dal punto di vista economico, ambientale e sociale, tali linee rientrano anche nella elaborazione strategica nazionale:

1. adeguamento della flotta da pesca comunitaria;

2. acquacoltura, pesca nelle acque interne, trasformazione e commercializzazione dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura;

3. misure di interesse collettivo;

4. sviluppo sostenibile delle zone di pesca;

5. assistenza tecnica agli Stati membri per facilitare l'attuazione degli interventi.

Il FEP verrà attuato mediante un Programma Operativo di livello nazionale, nel quale dovranno essere rappresentate le diverse esigenze dei territori italiani.

L’azione della Regione dovrà quindi essere indirizzata sia ad una fattiva collaborazione con lo Stato e le altre Regioni al fine della predisposizione di un Programma Operativo che sia adeguato alle esigenze della realtà isolana, sia all’adozione in proprio di misure che siano coerenti con la nuova programmazione.

In particolare l’azione regionale sarà indirizzata a favorire i processi di aggregazione delle imprese sarde del settore in quanto uno dei fattori di debolezza è rappresentato dalle ridotte dimensione degli operatori, elemento che impedisce una adeguata remunerazione delle attività e ostacola l’introduzione di innovazione tecnologica.

L’applicazione delle norme comunitarie che stabiliscono una riduzione dello sforzo di pesca si traduce in una contrazione delle imprese attive nel settore, tale fenomeno deve essere accompagnato da idonei meccanismi che facilitino sia la conversione dell’attività che l’integrazione del reddito dei pescatori. Particolare importanza riveste il potenziamento e ammodernamento degli impianti di acquacoltura (sia in vista di una diversificazione della produzione verso specie innovative, sia al fine di sostenere l’innovazione tecnologica e la riduzione dell’impatto ambientale), il potenziamento degli impianti di trasformazione e commercializzazione.

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Nell’ottica di conservare la capacità di rigenerazione delle risorse ittiche, la strategia mira a favorire azioni volte a ridurre lo sforzo di pesca e a ricostituire il patrimonio ittico, sostenute da misure socioeconomiche di accompagnamento compatibili con le disposizioni comunitarie (interruzione dell’attività di pesca associate a misure di protezione e conservazione delle risorse ittiche e attraverso progetti di diversificazione dell’attività e di riconversione fuori dal settore). Si prevede inoltre di dare nuovo impulso alle misure socio-economiche di sostegno volte a fronteggiare le diseconomie che si verificano nelle attività della pesca e dell’acquacoltura e le misure di diversificazione dell’attività dei pescatori, tramite il sostegno alla creazione di attività (attività connesse, pesca-turismo, ittiturismo, multifunzionalità), in grado di innescare virtuosi processi di sviluppo nelle aree a prevalente economia ittica.

L’adeguamento della flotta anche in Sardegna deve prevedere un riorientamento della stessa con un maggior equilibrio tra i diversi sistemi di pesca, mentre le politiche dirette all’arresto definitivo delle imbarcazioni devono essere contemperate dalla previsioni di investimenti a bordo dei pescherecci e aiuti per l’arresto temporaneo. Le misure di adeguamento devono privilegiare una maggiore competitività del settore e la garanzia della permanenza degli operatori nell’attività.

L’attuazione di modelli di cogestione (previsti nelle citata L.R. 3/2006 nella forma dei distretti della pesca) appaiono particolarmente adatti alla realtà sarda, caratterizzata dal sistema della piccola pesca. Occorrerà pertanto definire tali modelli distrettuali che potranno concretizzarsi in veri e propri piano di gestione locale diretti al miglioramento della gestione e del controllo della pesca in zone determinate, a forme organizzate di produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti della pesca e a una conseguente più attenta gestione delle risorse, sia dal punto di vista economico che ambientale.

Così come emerso dalle analisi dei rapporti d’area per la progettazione di sviluppo integrata avviata dalla Regione Sardegna è prioritario il sostegno alle zone di pesca puntando su un loro sviluppo sostenibile.

Ciò presuppone sia un forte dialogo tra i diversi attori coinvolti che l’attuazione integrata delle diverse azioni, non solo dirette all’adeguamento della flotta o al miglioramento della competitività del settore, ma anche dirette al miglioramento della qualità di vita delle zone di pesca. A ciò devono concorrere diverse misure fra di loro interdipendenti e dirette a favorire lo sviluppo e migliorare il contesto sociale ed economico delle aree di pesca. L’attivazione integrata delle Misure previste in particolare dagli assi prioritari 3 e 4 rappresentano un idoneo strumento di intervento che, attraverso il coinvolgimento degli enti locali e degli addetti al settore, può meglio corrispondere alle attese di modernizzazione del comparto e, in particolare, alla definizione delle iniziative di riconversione e diversificazione delle attività di pesca.

La strategia può esser pertanto sintetizzata nel miglioramento della competitività delle pesca e dell’acquacoltura in Sardegna e potenziamento delle competitività territoriale dei sistemi locali della pesca.

Lo schema seguente sintetizza la strategia generale:

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Ciascun obiettivo/Asse si articola in una serie di Misure come risulta dallo schema seguente:

OBIETTIVI GENERALI/ASSI OBIETTIVI SPECIFICI/VERTICALI

Finanziamento di piani di adeguamento dello sforzo di pesca

Arresto definitivo delle attività di pesca

Arresto temporaneo delle attività di pesca Investimenti a bordo dei pescherecci e selettività Piccola pesca costiera

Adeguamento della flotta da pesca

Misure socioeconomiche (diversificazione, aggiornamenti professionali, etc.) Investimenti produttivi nel settore dell’acquacoltura Misure idroambientali

Misure sanitarie

Misure veterinarie

Acquacoltura, pesca nelle acque interne, trasformazione e commercializzazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura

Investimenti nei settori della trasformazione e della commercializzazione

Azioni collettive

Misure intese a preservare e sviluppare la fauna e la flora acquatiche Porti, luoghi di sbarco e ripari di pesca Sviluppo di nuovi mercati e campagne rivolte ai Consumatori Progetti pilota finalizzati all’acquisizione e alla diffusione di nuove conoscenze tecniche.

Misure di interesse comune

Modifica dei pescherecci per destinarli ad altre attività

Sviluppo sostenibile delle zone di pesca

Azioni in materia di sviluppo sostenibile e miglioramento della qualità di vita nelle zone di pesca attuate in partenariato pubblico privato dirette a : - rafforzare la competitività delle zone di pesca; - ristrutturare e riorientare le attività economiche; - diversificare le attività mediante la promozione della

pluriattività dei pescatori; - sostenere le infrastrutture e i servizi per la piccola

pesca e il turismo; - tutelare l’ambiente nelle zone di pesca per conservarne

l’attrattiva; - recuperare il potenziale produttivo nel settore della

pesca, se danneggiato; - acquisire le competenze per l’attuazione delle strategie

di sviluppo locale.

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5.2.5. Adattabilità dei lavoratori, delle imprese e degli imprenditori


La formazione professionale regionale non è stata in grado di favorire l’incontro fra domanda e offerta nel mercato del lavoro: secondo i dati del valutatore indipendente del POR, il 54,5% della corsualità finanziata dalla Regione non ha trovato corrispondenze nella analisi di riferimento sui fabbisogni formativi espressi dalle aziende regionali (Ricerca sui fabbisogni formativi, Censis, 2003).

Le cause risiedono nella pregressa organizzazione storica della offerta da parte di centri di matrice pubblica e privata collocati al di fuori di un regime concorrenziale, nella precedente assenza di rilevazioni sui fabbisogni formativi e nella perdurante mancanza di un sistema obbligatorio di raffronto dei dati di domanda/offerta; nella mancanza, inoltre, di un sistema riconosciuto, almeno a livello nazionale, di certificazione degli standard formativi e delle competenze acquisite.

L’indice relativo agli Adulti occupati destinatari della formazione regionale (% di destinatari - adulti occupati - sul totale iscritti ai corsi) registra un 9,1% della Sardegna rispetto al 16,3 del Mezzogiorno e al 40,7 dell’Italia (Isfol, 2002/2003). Nonostante tale criticità è da segnalare che il generale trend di crescita del numero dei soggetti occupati che hanno partecipato ad attività formative in Sardegna mostra un incremento più marcato rispetto al dato medio nazionale: dal 1995 al 2003 il dato relativo agli adulti occupati nella classe d'età 25-64 anni che partecipano ad attività formative e di istruzione nella classe di età corrispondente per la Sardegna passa da 1,7% a 4,3% rispetto ad un andamento che passa dal 2,9 al 3,5 per l’Italia e dal 1,6 a 1,8 per il Mezzogiorno.

Dall’analisi svolta, la crescita dell’offerta formativa sembrerebbe determinata da una crescita della domanda, ma non si può non considerare che la contribuzione pubblica - ovvero il finanziamento dei corsi di formazione professionale - ha creato una forte distorsione, generando una proliferazione di percorsi formativi, spesso con standard di qualità non corrispondenti alle reali necessità dei datori di lavoro.

Tale considerazione non riguarda, tuttavia, solo la Regione Sardegna: in Italia, secondo l’ultimo rapporto sulla formazione continua pubblicato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, i corsi di formazione sono gestiti da agenzie formative come mediatrici della domanda di formazione delle imprese; ben il 42% delle PMI si è avvalso dell’ausilio di enti che hanno organizzato e gestito la formazione. La domanda individuale di formazione, ossia la domanda direttamente espressa dall’individuo e non dall’azienda per la quale lavora, ha iniziato ad essere sperimentata in ambiti abbastanza circoscritti a partire dalla fine degli anni ‘90.

5.2.5.2. Strategie e priorità 2000 – 2006

La Regione ha puntato, per sostenere processi di qualificazione e stabilizzazione dell’occupazione, sullo sviluppo di patti formativi aziendali, settoriali e/o territoriali e sul rafforzamento della formazione continua come strumento per affrontare l’obsolescenza delle competenze. Tali interventi sono stati avviati con le Misure 3.16/4.6 e 3.8 nonché con il sostegno dell’assistenza tecnica fornita all’interno del PON ATAS con il progetto denominato FOCUS. In particolare con la Misura 3.16/4.6 si sono finanziati interventi per la formazione continua degli occupati e anche per l’imprenditorialità attiva. In tale ambito riveste particolare

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importanza il finanziamento di Piani di formazione aziendale previsti all’interno del Pacchetto Integrato di Agevolazione: strumento di incentivazione innovativo che, attraverso la presentazione di un unico Piano di Sviluppo Aziendale, consente alle imprese di richiedere contributi finanziari per la realizzazione di investimenti produttivi, l’acquisizione di servizi reali, la realizzazione di attività di ricerca e sviluppo tecnologico, lo svolgimento di attività di formazione continua, con una procedura unificata di accesso, di istruttoria e di concessione.

A tali interventi si affiancano i progetti di formazione continua per le imprese finanziati con fondi nazionali (L.236/93) e la concessione di voucher individuali per lavoratori occupati in imprese private (L. 53/03). Per quanto concerne le attività di formazione in apprendistato, previste dalla Legge “Treu” (L. 196/97, art. 16), sono stati finanziati i corsi obbligatori, da svolgersi esternamente all’azienda e per una durata annua di 120 ore, con il totale utilizzo dei finanziamenti Ministeriali destinati alla Regione Sardegna. La Giunta Regionale, inoltre, ha di recente approvato la regolamentazione dell’Apprendistato professionalizzante, introdotto dall’art. 38 della LR 20/2005 in attuazione del D. lgs. 276/2003.


Migliorare la capacità di adattamento, innovazione e competitività dei lavoratori e degli attori economici del sistema

I temi legati all’adattabilità, all’imprenditorialità e alla promozione di sinergie tra alta formazione, innovazione, ricerca ed impresa, hanno dato risultati discontinui e necessitano di ulteriore sviluppo. La strategia complessiva delle politiche di formazione continua, collegata alla formazione permanente, deve determinare un’offerta accessibile, che abbia a riferimento un mercato più vasto e situazioni di eccellenza, tenendo conto delle vocazioni e delle specificità territoriali. In questo ambito va perseguito il raccordo con le politiche di sviluppo rurale. Rilevante è la promozione di raccordi tra programmazione regionale e fondi interprofessionali, anche attraverso sedi di confronto istituzionali. L’attrattività della formazione continua richiede una certificazione spendibile sul mercato del lavoro regionale, nazionale e transnazionale. Gli obiettivi specifici sono tre.

Sostenere politiche di formazione e politiche di anticipazione indirizzate alla competitività delle imprese

Si intende mettere a punto, in primo luogo, sistemi di osservazione dei cambiamenti e delle tendenze nell’organizzazione del lavoro a livello aziendale, territoriale, settoriale, nazionale e internazionale, in grado di sostenere l’innovazione e di permettere alle imprese di monitorare i mercati e introdurre mutamenti nell’organizzazione del lavoro tali da consentire maggiore competitività. Si prevede di proseguire nella definizione e implementazione di politiche integrate per le imprese, a sostegno delle trasformazioni necessarie alla competitività. Particolare rilevanza assume la formazione di figure professionali dirigenziali e manageriali, ivi comprese quelle figure di “cerniera” e di supporto all’innovazione particolarmente importanti per le PMI, per l’artigianato e nel settore agricolo. Il target “piccolo imprenditore” sarà una priorità per le iniziative di formazione, da costruire con attenzione sui contenuti, modalità di delivery e format didattici così come lo sviluppo di percorsi formativi per sostenere il ricambio generazionale e il sostegno all’imprenditorialità nel campo del terzo settore. Per ciò che concerne le strategie dei fondi interprofessionali si darà enfasi alla formazione dei responsabili delle risorse umane e alla formazione dei rappresentanti dei lavoratori attraverso un lavoro di condivisione di scelte e di definizione di modalità organizzative tra i partner sociali.

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Indirizzare il sistema di formazione continua a sostegno della capacità di adattamento dei lavoratori

Lo sviluppo e il potenziamento della formazione continua richiede il confronto e l’accordo con le parti sociali e la definizione di modalità organizzative in grado di allargare la platea di destinatari, assicurare innovazione nei contenuti, qualità e continuità degli interventi e messa a regime degli elementi innovativi. Una particolare attenzione deve essere posta già in fase di programmazione degli interventi, in modo da definire percorsi diversificati in funzione delle diverse esigenze dei beneficiari. A titolo esemplificativo, va evidenziata la necessità, per i lavoratori con contratti flessibili, che la formazione sia collegata ad altri interventi volti a favorirne la stabilizzazione, anche in considerazione delle esigenze del mondo produttivo. La programmazione degli interventi formativi rivolti agli adulti dovrà considerare la necessità di promuovere l’“invecchiamento attivo” della popolazione per favorirne la permanenza sul mercato del lavoro. Si avvieranno inoltre interventi per l’assestamento e l’equilibrio del mercato del lavoro e per sostenere l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese attraverso lo sviluppo di patti formativi aziendali, settoriali e territoriali e il miglioramento dell’offerta di formazione continua anche individuale, per accompagnare in particolare l’aumento del tasso di occupazione delle persone con più di 45 anni, e per sostenere la qualificazione dei contratti di apprendistato.

Per migliorare la capacità competitiva delle imprese sarde si prevede di proseguire con l’utilizzo del Pacchetto Integrato di Agevolazioni, strumento di incentivazione innovativo, che attraverso la presentazione di un unico Piano di Sviluppo Aziendale articolato in Piani specifici singolarmente ammissibili, consente alle imprese di richiedere contributi finanziari per: la realizzazione di investimenti produttivi, l’acquisizione di servizi reali, la realizzazione di attività di ricerca e sviluppo tecnologico, lo svolgimento di attività di formazione continua, con il finanziamento di Piani di formazione continua aziendali.

Il Piano di Formazione Aziendale deve essere coerente con il Piano di Sviluppo Aziendale e può prevedere la formazione dei nuovi assunti e/o la qualificazione, l’aggiornamento e la specializzazione del personale già dipendente dell’impresa.

Il Piano di Formazione Aziendale deve contenere l’accordo tra le Parti Sociali, Datoriali e Sindacali (regionali, territoriali o aziendali) nelle forme previste dagli accordi confederali e categoriali e deve essere definito sulla base dei fabbisogni di competenze per le specifiche figure professionali dell’impresa. È finalizzato a:

− sviluppare le competenze professionali già presenti nell’impresa attraverso percorsi di aggiornamento professionale;

− ampliare il portafoglio di competenze professionali dell’impresa e rinnovarlo, soprattutto nella prospettiva di introdurre nuovi cluster di competenze (specializzazione e/o riqualificazione professionale).

Il Piano di Formazione Aziendale è articolato in Progetti di Formazione Continua Aziendali (FCA) e in Progetti di Formazione Continua Individuali (FCI).

I Progetti di Formazione Continua Aziendali (FCA) sono attuati attraverso la progettazione e la realizzazione di specifici corsi di formazione per il personale dell’azienda e che possono includere:

− moduli formativi svolti in aula;

− moduli di tipo seminariale;

− stages, attività pratiche di simulazione;

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− percorsi, individualizzati e non, erogati attraverso gli strumenti e le tecnologie della formazione a distanza;

− addestramento e formazione in affiancamento sul lavoro;

− percorsi misti basati sulla combinazione di più tipologie di intervento.

I Progetti di Formazione Continua Aziendali (FCA) sono realizzati direttamente dall’impresa in collaborazione con organismi accreditati che svolgono attività formative.

I Progetti di Formazione Continua Individuali (FCI) per singoli lavoratori sono realizzati attraverso l’erogazione di Voucher Aziendali all’impresa per finanziare la partecipazione ad attività formative offerte secondo le seguenti modalità:

− corsi e/o moduli formativi interaziendali disponibili a catalogo a livello regionale e rientranti nell’offerta pubblica regionale di formazione continua;

− corsi e/o moduli formativi non compresi nel catalogo regionale, erogati da Soggetti pubblici e privati a condizioni di mercato.

I Piani di Formazione Aziendale devono essere rivolti esclusivamente ai soggetti occupati presso una unità produttiva localizzata in Sardegna.

I Piani di Formazione Aziendale, come detto, sono condivisi con le parti sociali, anche al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse pubbliche e private (fondi interprofessionali) e per consentire l’adeguamento delle competenze delle risorse umane mediante l’erogazione di un’offerta formativa differenziata a seconda delle esigenze del contesto (voucher formativi, corsi interaziendali) privilegiando gli enti bilaterali.

In tale ambito sono, inoltre, previste politiche per la promozione e l’accesso, in particolare dei lavoratori con bassa qualificazione, politiche di conciliazione (politiche degli orari, dei tempi, accesso ai servizi per l’infanzia, gli anziani, etc.) per favorire l’accesso alla formazione continua, in particolare da parte delle donne; interventi per contrastare l’esclusione delle donne dal lavoro e la segregazione occupazionale e promuoverne l’accesso ad occasioni di formazione qualificate per cui si rimanda al paragrafo Politiche per l’occupazione.

Gestione attiva delle aree di crisi

Per i lavoratori espulsi dai processi industriali attualmente in stato di crisi verrà realizzato un progetto pilota, inserito all’interno dei Servizi per l’impiego, che prevede l’erogazione di servizi integrati mirati all’occupabilità e al reinserimento lavorativo. La partecipazione al percorso sarà condizione vincolante per accedere alle forme di sostegno del reddito e agli ammortizzatori sociali. Nella prima fase del progetto, data l’urgenza di realizzare i primi interventi, e nelle more della piena operatività dei nuovi servizi per l’impiego, verranno utilizzati i dati sui fabbisogni occupazionali derivanti dalla progettazione integrata. In fase poi di finanziamento dei progetti, verrà anche inserito un meccanismo di premialità per l’assunzione di questi lavoratori nei progetti integrati finanziabili.

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5.3. Competitività e attrattività delle città, dei sistemi urbani e delle aree rurali

5.3.1. Paesaggio e politiche di assetto del territorio


L’assetto territoriale della Sardegna è stato caratterizzato sinora dalla storica, prolungata fragilità dell'armatura urbana e dall'assoluta prevalenza del tessuto rurale. Questa condizione, pur trovando un suo punto di equilibrio nel tempo della società di antico regime, ha spesso determinato (ma non sempre) stagnazione e scarsa propensione all'innovazione.

In tempi recenti questo equilibrio si è rotto dando luogo ad una migrazione epocale durante la quale quasi un sardo su tre si è spostato dall'interno verso la costa e le agglomerazioni urbane. Il risultato più evidente di questo processo è stato lo spopolamento delle zone interne e la speculare congestione delle aree urbane e costiere.

Tutto questo ha messo fortemente a rischio i comparti sensibili del patrimonio territoriale regionale, primo fra tutti quello costiero e soprattutto ha bloccato la possibilità di veder avanzare un "modello di sviluppo" innovativo fondato su un nuovo patto tra comunità e ambiente.

Le trasformazioni intervenute negli ultimi cinquanta anni sul territorio regionale non sono state accompagnate da un’eguale capacità di prevederne gli effetti irreversibili e le alterazioni ricadenti sull’ambiente e sul paesaggio. La crescita economica, priva di pianificazione e tutele, ha provocato una riduzione della funzionalità degli ecosistemi, un indebolimento della quantità e qualità delle risorse ambientali e ha riversato nelle aree urbane un carico insediativo che ha messo in crisi il fragile e tradizionale sistema organizzativo dell’accessibilità e dei servizi ed ha reso obsolete le già insufficienti infrastrutture di base.

Al centro di tutti i processi di trasformazione, il territorio si trova oggi investito da nuove domande sociali di qualità, di efficienza e di identità che richiedono risposte nuove da parte della pianificazione e della programmazione all’altezza delle nuove complessità.

Gli strumenti di pianificazione e di programmazione devono farsi portatori, tanto nei contenuti, quanto nei metodi, di una nuova concezione delle proprie funzioni e, di conseguenza, di nuove pratiche di governance territoriale, in un ottica di integrazione territoriale, all'interno di un'idea di sviluppo unitaria tra fasce costiere e zone interne, tra sistemi urbani, tessuto rurale dei piccoli centri e ambiti naturalistici, sostenuta da un progetto di sviluppo e modernizzazione fortemente ancorato all'identità della Sardegna.


La nuova fase della pianificazione paesaggistica regionale si è avviata sulla spinta di una forte emergenza, legata da una parte alla crisi dei piani precedentemente in vigore (prima e più ancora che all'annullamento ed al conseguente vuoto normativo), e dall’altra alla ben più grave crisi del rapporto comunità-territorio della Sardegna. Il nuovo Piano Paesaggistico Regionale propone un modello di sviluppo innovativo fondato su un nuovo patto tra comunità e ambiente: il paesaggio della Sardegna come identità del territorio regionale.

Partendo dall’assunto che il paesaggio è la principale risorsa territoriale della Sardegna, il Piano Paesaggistico Regionale, adottato come stralcio per gli ambiti costieri con la Delibera della G.R. n° 22/3 del 24.05.2006, che ottempera all’obbligo di dotarsi di tale strumento come sancito dal

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D.Lgs. 22.1.2004 n° 42 così come modificato del D.Lgs. 24.03.2006 n° 157 e dalla L.R. 8/2004, è lo strumento centrale del governo pubblico del territorio.

Il Piano si propone di tutelare il paesaggio, con la duplice finalità di conservarne gli elementi di qualità e di testimonianza mettendone in evidenza il valore sostanziale, e di promuovere il suo miglioramento attraverso restauri, ricostruzioni, riorganizzazioni, ristrutturazioni anche profonde là dove appare degradato e compromesso.

Il Piano è perciò la matrice di un’opera di ampio respiro e di lunga durata, nella quale si saldano in un unico progetto la conservazione, che mantiene riconoscibili ed evidenti gli elementi significativi di ogni singolo bene, e la trasformazione, che prosegue l’azione di costruzione del paesaggio che il tempo ha compiuto in modo coerente con le regole non scritte della sua formazione.

Ma il Piano Paesaggistico Regionale ha introdotto anche nuove forme e nuovi metodi di concertazione istituzionale. Le conferenze di co-pianificazione sono state un elemento importante di novità nel rapporto tra la Regione e i soggetti attori dei territori.

Nel corso delle 22 conferenze di co-pianificazione, gli Enti Locali, ma anche gli altri soggetti del Partenariato istituzionale ed economico e sociale, hanno potuto esprimere valutazioni, scambi, opinioni in merito ai documenti pubblicati presso tutti i Comuni della Sardegna, costituendo un’ampia documentazione critica che è servita, insieme al complesso delle osservazioni presentate nei termini previsti dalla L.R. 8/2004, al miglioramento della proposta.

Al fine di conseguire l’aggiornamento periodico del Piano la Giunta provvederà ad un monitoraggio delle trasformazioni territoriali e della qualità del paesaggio. Questo avverrà mediante l’attivazione di un Osservatorio della Pianificazione Urbanistica e della Qualità Ambientale in collaborazione con le Università ed i collegi professionali interessati.

Con l’istituzione per ciascuna delle otto nuove province dei Laboratori per la Progettazione Integrata si è avviato un nuovo processo di governance delle trasformazioni basato su un attento e capillare ascolto del territorio e su un intenso processo di concertazione con il partenariato istituzionale, economico e sociale che ha portato alla condivisone dell’analisi territoriale con l’approvazione dei “Rapporti d’area” ed alla formulazione dei Progetti Integrati di Sviluppo.

I Comuni della Sardegna al disopra dei 30.000 abitanti ed i Comuni circostanti gli ambiti urbani di Cagliari e Sassari hanno avviato la redazione di Piani Strategici intesi come documenti di sviluppo territoriale delle città che realizzano:

− l’integrazione intersettoriale degli strumenti di policy;

− l’integrazione verticale fra livelli di governo;

− il partenariato fra pubblico e privato;

− la partecipazione dei cittadini alle decisioni che li riguardano.


Sulla base della pianificazione avviata, nel periodo di programmazione 2007-2013 la strategia regionale individua i seguenti obiettivi:

− Mettere il paesaggio a riferimento di una nuova idea di Sardegna, di una nuova rinascita fondata sull’identità del territorio.

− Introdurre il tema del paesaggio e della sua tutela nella pianificazione territoriale e nella programmazione regionale e locale.

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Mettere il paesaggio a riferimento di una nuova idea di Sardegna

Ambiente e storia costituiscono il punto di forza del nuovo modello di sviluppo. Coerentemente con questo presupposto, il PPR é formulato sulla base di due orientamenti essenziali:

− identificare le grandi invarianti del paesaggio regionale, i luoghi sostanzialmente intatti dell'identità e della lunga durata, naturale e storica, i valori irrinunciabili e non negoziabili sui quali fondare il progetto di qualità del territorio della Sardegna per il terzo millennio, costruendo un consenso diffuso sull'esigenza della salvaguardia ("non toccare il territorio intatto");

− ricostruire, risanare i luoghi delle grandi e piccole trasformazioni in atto, recuperare il degrado che ne è conseguito sia per abbandono sia per sovrautilizzo, con una costruzione partecipata del progetto per le nuove "regole" dei paesaggi locali, in coerenza con quanto stabilisce la Convenzione europea sul Paesaggio, che "...concerne sia i paesaggi che possono esser considerati eccezionali, che i paesaggi della vita quotidiana e degradati. ";

A fronte di queste linee strategiche, il Piano Paesaggistico si articolerà secondo alcuni momenti operativi integrati:

− un grande progetto di conoscenza dei paesaggi della Sardegna come luogo privilegiato dell'interazione tra comunità e ambiente, tra storia e natura, che costituisca anche un decisivo elemento di trasparenza della società regionale rispetto alle sue scelte strategiche;

− la costruzione di un percorso di condivisione con le comunità che passi, ad esempio, attraverso laboratori locali per la gestione di conferenze d'area o comunque di strutture permanenti di confronto tra le progettualità locali e il livello di elaborazione regionale;

− la costruzione preliminare dei necessari scenari strategici, a partire dal riconoscimento dei valori condivisi e dei caratteri strutturali del paesaggio regionale;

− il governo in forma sostenibile delle trasformazioni del territorio, attraverso politiche di sistema, anziché interventi su singole aree o risorse.

La pianificazione va intesa come strumento di governo dell'insieme dei processi territoriali, dei quali la pianificazione paesaggistica rappresenta soltanto il primo tassello di un più vasto sistema di pianificazione, destinato a crescere nel tempo e le cui missioni fondamentali sono:

− porre in evidenza i sistemi dei valori condivisi riconoscendo i caratteri strutturali del territorio;

− orientare strategicamente la pluralità delle scelte dei soggetti;

− regolare con certezza e semplicità i processi tenendo conto contemporaneamente della complessità e dell'unitarietà con le differenze e la specificità;

− coniugare la considerazione speciale per il paesaggio con l'esigenza di integrazione delle politiche, degli approcci e delle misure di governo del territorio.

Nel Piano Paesaggistico Regionale devono emergere soprattutto le prescrizioni e gli indirizzi che generano comportamenti virtuosi da coltivare nel tempo, nei rapporti attivi con le altre istituzioni e con la società.

Introdurre il tema del paesaggio e della sua tutela nella pianificazione territoriale e nella programmazione regionale e locale

La sostenibilità impone di individuare e garantire un percorso di evoluzione condivisa di tre sistemi: quello economico, quello storico-culturale e quello ambientale, che rappresentano nel loro insieme il complesso delle risorse, delle azioni e delle relazioni territoriali sulle quali

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costruire e rilanciare un nuovo modello di sviluppo della Sardegna. AI livello più generale, la sostenibilità si coniuga con alcuni requisiti consolidati nelle politiche di programmazione comunitaria quali il principio di precauzione, che impone cautela nelle decisioni pubbliche, ed il principio di valutazione ed efficienza nell'uso delle risorse, con particolare attenzione al consumo indebito di territorio.

Nelle scelte della pianificazione, la sostenibilità richiede:

− l'assunzione della valenza ambientale, paesaggistica ed identitaria (oltre che quella funzionale) in ogni assetto di programmazione urbanistico-territoriale, esistente o previsto, con particolare attenzione per l'impatto delle reti infrastrutturali;

− la valorizzazione della sinergia tra gli aspetti naturali e quelli storico-culturali del paesaggio, anche e sopratutto ai fini di un coerente sviluppo locale;

− la rilettura del ruolo delle aree non insediate con la massima attenzione al contenimento dei confini delle aree urbane, alla delimitazione e localizzazione delle aree a destinazione produttiva, sia industriali che agricole, superando, ove possibile, forme di zonizzazione che irrigidiscono la gestione del territorio.

AI livello del sistema di govemance, si rende necessario realizzare adeguati strumenti per la gestione del territorio, quali:

− nuove forme di elaborazione dei progetti di sviluppo locale con la promozione e sperimentazione di diverse forme di partecipazione;

− piani direttivi e strategici, per decisioni a carattere settoriale o intersettoriale, che utilizzino il Piano Paesaggistico Regionale come strumento per verificare gli effetti e le ricadute aventi rilevante impatto sul territorio (trasporti, turismo, ambiente, energia);

− procedure di valutazione ambientale strategica (VAS), da incorporare ai programmi territoriali e ai grandi progetti integrati dei singoli ambiti territoriali o di settore.

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5.3.2. Sviluppo urbano sostenibile


Gli ultimi anni sono stati caratterizzati da alcuni fenomeni di mutazione delle gerarchie urbane consolidate della Sardegna:

− le sfere di influenza delle principali aree urbane e industriali tendono ad ampliarsi;

− all’interno delle aree urbane si manifestano fenomeni di rilocalizzazione di quote significative di popolazione che abbandona il polo urbano centrale per i centri di prima e seconda cintura;

− si assiste alla formazione di reti di città di gerarchia intermedia, tra le quali alcune (Iglesias, Carbonia, Guspini) sono al centro di territori di antica industrializzazione, altri devono superare le monocolture che li hanno fino ad ora caratterizzati (Olbia, Nuoro), altri ancora si vanno positivamente caratterizzando come capoluoghi di distretti produttivi specializzati (Tempio, Macomer ecc…);

− anche in Sardegna si pone, pur con particolari peculiarità, la questione della sostenibilità dei sistemi urbani.

Il recente ridisegno delle circoscrizioni provinciali nella forma delle otto nuove province sarde ha avuto come presupposto una forte corrispondenza con la concreta configurazione dei sistemi urbani, che manifesta al suo interno sostanziali differenze.

Sotto il profilo delle dinamiche socio-demografiche e dei Sistemi Locali del Lavoro, è l’area urbana di Cagliari a rappresentare il solo polo di livello metropolitano promotore dei processi a scala regionale: la sua diretta area di gravitazione incorpora il 29,3% della forza lavoro dell’intera regione. A Cagliari si riscontra il più alto tasso regionale di laureati (circa il 5% della popolazione dell’area vasta) e un addetto su otto lavora nei campi delle attività urbane “rare e specializzate”. Inoltre, il sistema di Cagliari si integra strutturalmente con quello delle fasce costiere: ad occidente il sistema industriale e poi turistico di Sarroch e Pula, ad est con il dinamico comprensorio turistico del Sarrabus. Questo sistema concentra processi demografici “maturi”, con il polo centrale che cede popolazione a vantaggio dei centri di prima e seconda cintura alcuni dei quali (Capoterra anzitutto e poi Selargius, Quartucciu ecc..) viaggiano su ritmi di crescita che li collocano ai primi posti della graduatoria nazionale. A Cagliari, prima che in ogni altro ambito urbano della Sardegna, si stanno sviluppando trend di delocalizzazione di attività e funzioni residenziali caratteristici dei sistemi urbano-metropolitani maturi.

Un profilo analogo ma con minore massa critica ha l’area urbana di Sassari, caratterizzata da un’eccedenza di posti di lavoro offerti rispetto agli occupati locali (+4,6%). Nel sistema urbano sassarese (Alghero, Sassari, Porto Torres, Stintino, Sorso, Sennori, Castelsardo), Alghero rappresenta una forte polarità complementare con un’altrettanto forte tradizione urbana, documentata dall’alto tasso di popolazione con il più elevato titolo di studio (3,2% di laureati). La città di Sassari, polo del sistema bancario regionale, ha il primato degli addetti all’intermediazione finanziaria, ma ha un trend negativo nei servizi vendibili, segno di un progressivo decadimento di funzioni.

L’area urbana di Olbia, integrata da tutta la fascia costiera in rapido sviluppo a partire da Arzachena, configura nell’insieme il polo a più rapido accrescimento di popolazione a scala

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regionale74. In questo contesto ad elevato potenziale di sviluppo un vincolo rilevante è costituito dalla scarsa differenziazione del sistema produttivo (ridotta presenza della attività urbane “rare”, sotto il 10%) sia dei profili formativi diffusi (poco più dell’1% di popolazione con laurea). Il profilo urbano sarebbe in questo caso utilmente integrato dalla città di Tempio, in stasi demografica, ma con un alto tasso di laureati (3,55%) e con due distretti industriali (sughero e granito) che insieme detenevano nel 2001 il 40% di addetti nel settore industriale.

L’area urbana di Nuoro esprime una capacità di gravitazione significativa, ma al centro di un territorio debole, in condizioni di stagnazione demografica (+0,19% di crescita annua dal 2001 ad oggi) con tassi di popolazione laureata sorprendentemente bassi (meno del 2%) e con uno sviluppo di attività urbane ridotto (11,5%).

L’area urbana di Oristano esprime una forte attrattività sia per la popolazione (+1,12% all’anno) sia per le attività. La sua gravitazione è rappresentata da un mix in cui convivono le specializzazioni urbane (oltre la soglia dell’11%) con i settori più tradizionali, specialmente il complesso commercio-alberghi-trasporti con oltre il 50% degli addetti totali. Quasi tre laureati su cento collocano il sistema Oristano su un livello accettabile di vitalità attuale e di potenziale prospettiva.

L’area urbana Iglesias-Carbonia insieme al polo industriale di Portoscuso rappresenta un distretto minerario in perdurante stato di crisi. Gli indicatori, insieme al calo di popolazione, segnalano i sintomi di una dinamica stagnante, preoccupante soprattutto nella prospettiva di una competitività basata sull’innovazione: rilevante perdita di attrattività, presenza irrisoria di attività urbane “rare” (poco più di 7 addetti su cento), poco più dell’1,5% di popolazione con laurea. A fronte di ciò sta il patrimonio industriale ancora importantissimo, con quasi il 40% degli addetti sul totale.

L’area urbana Tortolì-Lanusei si caratterizza per una crescente polarizzazione tra l’area costiera di Tortolì, con il polo industriale, il porto e l’aeroporto che garantiscono significativi tassi di crescita75 e la “capitale interna” Lanusei che invece perde popolazione e cede forza lavoro. I profili dei settori di attività non fanno trasparire particolari elementi di dinamismo.

L’area urbana di Villacidro-Guspini-S.Gavino e, più oltre da Sanluri rappresenta una potenzialità più che una realtà consolidata: è il sistema meno autosufficiente tra quelli considerati, tuttavia dotato, per molti versi, di considerevoli margini di sviluppo. Da un lato sta l’unitarietà dell’ambito territoriale, dall’altro l’insufficiente capacità attrattiva dimostrata dal fatto che il 14,5% della forza lavoro cerca e trova occupazione fuori dall’ambito, in molti casi confermando la storica gravitazione su Cagliari.


Si è data attuazione alla Riserva Aree Urbane della Delibera CIPE 20/2004 collegandola in un unico APQ e, conseguentemente in un unico bando, con l’Azione 5.1 d del POR Sardegna 2000/2006 “Progetti di Qualità”. Le selezioni operate con questi bandi hanno effettivamente comportato un reale salto di qualità nelle scelte di politica urbana. I 4+7 progetti selezionati per complessivi 84 milioni di Euro sembrano idonei a raggiungere obiettivi quali l’aumento del capitale sociale, l’attivazione di partenariati pubblico-privati, la garanzia della gestione dei servizi offerti, l’innovazione nella governance e la riqualificazione dei tessuti urbani degradati.

74 Quasi l’1,5% all’anno dal 1991 ad oggi, laddove Cagliari e Sassari cedono popolazione. 75+1% all’anno di popolazione, +2% di forza lavoro esterna gravitante.

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Una maggiore integrazione fra politiche urbane ed interventi nei settori produttivi si è ottenuta con l’animazione svolta dai Laboratori Territoriali di Progettazione e con la formulazione di schede progettuali contenute nei Rapporti d’area. L’attività, ancora in corso, ha permesso ad esempio di individuare operazioni di integrazione del recupero di antichi edifici e spazi pubblici con un’offerta turistica alternativa localizzata all’interno degli stessi Centri Storici (albergo diffuso) oppure ha permesso di identificare settori urbani da ristrutturare in stretta connessione con aree strategiche per la logistica (portualità e sistemi intermodali).

A questa attività si è ricollegato il Bando Civis che ha messo a disposizione delle Reti dei Piccoli Comuni circa 90 milioni di Euro della Misura 5.1 - Azione C del POR Sardegna 2000-2006.

I centri urbani maggiori hanno anche avviato, con l’Azione 5.1e del POR e alla riserva aree urbane della Delibera CIPE 20/2004, la redazione di Piani Strategici per disegnare uno sviluppo economico, sociale e culturale coerente e integrato per la realizzazione di città sostenibili, tenendo conto delle condizioni specifiche di ciascun centro urbano.


Debole attrattività e insufficiente competitività sono, come detto nella parte di analisi, i punti di debolezza del sistema urbano della Sardegna, accanto a un’accelerata omologazione del suo ambiente (architettonico, sociale, culturale) e a una conseguente perdita di identità.

Nel periodo 2007-2013 proseguirà l’azione di rafforzamento e riqualificazione dei centri urbani nella loro articolazione (aree urbane maggiori, centri intermedi, reti dei piccoli centri) intrapresa raccogliendo quelle indicazioni sulle politiche urbane derivanti dai Piani Strategici avviati che meglio si adattano ai seguenti obiettivi:

− migliorare la qualità e le prestazioni ambientali delle aree urbane e assicurare agli abitanti delle città sarde un ambiente di vita sano, rafforzando il contributo ambientale allo sviluppo urbano sostenibile;

− creare un ambiente favorevole all’innovazione migliorando la qualità della vita e aumentando l’attrattività delle città sarde.

Migliorare la qualità e le prestazioni ambientali delle aree urbane e assicurare agli abitanti delle città sarde un ambiente di vita sano, rafforzando il contributo ambientale allo sviluppo urbano sostenibile

La strategia delle città dovrà quindi concentrarsi sull’ambiente urbano, tenendo conto, nel contempo delle relazioni dinamiche con i problemi economici e sociali e rafforzando il contributo ambientale allo sviluppo sostenibile delle aree urbane maggiori. Le priorità di intervento sulle quali la Regione Sardegna intende concentrare strategicamente risorse per realizzare un’effettiva sostenibilità dell’ambiente urbano sono:

− la gestione urbana sostenibile: le PA locali svolgono molte funzioni di servizio per gli abitanti delle aree urbane con elementi statici (edifici, infrastrutture, spazi verdi) e dinamici (trasporti, acqua, aria, energia, rifiuti). Tali elementi il più delle volte sono gestiti da enti e organismi diversi, seppure pubblici, rispondendo a pianificazioni separate. E’ prioritario, per rendere coerenti ed integrate le politiche nei pubblici servizi, ricondurre le gestioni ad un unico quadro strategico che comprenda un piano di gestione ambientale. Ma è altrettanto importante il cambiamento della mentalità: gli elementi fondamentali per una gestione urbana sostenibile sono la partecipazione del pubblico e il ruolo attivo dei cittadini, la trasparenza del processo decisionale e la responsabilità. Per questo è necessario sperimentare nuove forme di governance che recuperino e istituzionalizzino le migliori

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pratiche dei processi di sviluppo economico locali e dei processi di Agenda 21 per addivenire a un vero e proprio sistema di gestione ambientale;

− il trasporto urbano sostenibile: i sistemi di trasporto urbano costituiscono un elemento fondamentale del tessuto urbano, in quanto assicurano l’accesso delle popolazioni ai beni, ai servizi, alle opportunità di impiego e alle attività ricreative e la circolazione ottimale delle merci, consentendo alle economie locali di prosperare. Ma la congestione, i livelli di inquinamento indotti, l’incidentalità influiscono negativamente sulla qualità della vita nelle città sarde di maggiore dimensione e direttamente sulla salute dei cittadini. Occorre ripensare la mobilità urbana per ovviare a questi effetti negativi, assicurando nel contempo il mantenimento del potenziale di crescita economica, la libertà di movimento e una migliore qualità della vita degli abitanti delle città razionalizzando incrementando e promuovendo l’uso del trasporto pubblico. Risulta necessario, anche in questo caso, un quadro di riferimento pianificatorio e programmatorio (Piano della Mobilità Urbana) per fare emergere, in ciascun contesto territoriale, le azioni prioritarie per il trasporto urbano sostenibile;

− l’edilizia sostenibile: nonostante le conoscenze ormai disponibili in materia di edilizia sostenibile, la maggior parte dei nuovi edifici ed i recenti recuperi e le ristrutturazioni di quelli esistenti non hanno utilizzato queste tecniche. In Sardegna, peraltro, da anni è nata un’associazione (Associazione dei Comuni della Terra Cruda), ormai riconosciuta a livello nazionale, che tenta di affermare un’antica pratica edilizia del Mediterraneo, oggi resa attuale ed alternativa al cemento. Le costruzioni sostenibili dei nuovi edifici, delle nuove infrastrutture e la ristrutturazione sostenibile degli edifici e delle infrastrutture esistenti possono portare ad un sensibile miglioramento delle prestazioni ambientali delle città sarde e della qualità della vita dei loro abitanti. Su questo tema numerose sono state le iniziative comunitarie che hanno portato alla redazione di importanti direttive quali la Direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia, la direttiva COM (2003) 739 sulla promozione dell’efficienza degli usi finali dell’energia e dei servizi energetici, la Direttiva 89/106/CEE concernente i prodotti da costruzione.

Creare un ambiente favorevole all’innovazione migliorando la qualità della vita e aumentando l’attrattività delle città sarde

Il concetto di sostenibilità deve obbligatoriamente coniugarsi strettamente con quello dello sviluppo, quindi dell’attrattività delle città sarde.

Un primo ordine di problemi attinenti all’attrattività è il superamento dell’emergenza garantendo al sistema urbano sardo (centri urbani maggiori, intermedi e minori) l’efficienza dei cosiddetti servizi essenziali. La scelta di tali servizi e del loro target deve essere dettata dalla strategia di sviluppo locale che ogni città o area urbana si accinge a definire con i Piani Strategici recentemente finanziati dalla RAS e deve essere fortemente coordinata con le politiche regionali e nazionali.

Nei centri urbani maggiori (aree urbane di Cagliari, Sassari e Olbia), in prima approssimazione si può già affermare che due tipologie di servizi, l’inclusione sociale e la mobilità, sono le grandi emergenze. Affrontare il tema dell’inclusione sociale nelle aree urbane maggiori significa necessariamente impostare politiche che spezzino i caratteri della marginalità delle periferie urbane (quartieri dormitorio, basso indice dei servizi, degrado degli spazi comuni ecc..). Affrontare il tema della mobilità significa potenziare l’accessibilità intesa non soltanto in senso trasportistico (maggiori e più efficienti trasporti pubblici, parcheggi di interscambio modale, sistemi di controllo e razionalizzazione del traffico urbano ecc..), ma anche come potenziamento della fruibilità degli spazi urbani (coordinamento e razionalizzazione dei tempi della città).

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I centri urbani intermedi possono esercitare una specifica funzione di coordinamento rispetto ai centri minori ed alle aree rurali partecipando alle iniziative di sviluppo locale come erogatori di servizi più avanzati e potenziando le infrastrutture sociali per migliorare le condizioni di attrattività dell’ambito territoriale di cui sono luogo centrale.

Perché aumenti il livello di investimenti nelle città sarde è necessario che le imprese trovino un ambiente urbano ad alta qualità di vita, quindi sostenibile, ma con attrezzature culturali, sociali, infrastrutturali di eccellenza e capaci di competere a livello europeo. Oggi gli ambienti favorevoli all’innovazione non sono più le grandi aggregazioni urbane, ma le città medie, con dimensioni demografiche simili alle maggiori aree urbane sarde, con risorse culturali e sociali significative (sedi di Università e di centri di ricerca) con un’alta qualità della vita (servizi pubblici efficienti, servizi sociali diffusi, buona gestione delle infrastrutture).

Ma per definire puntualmente la localizzazione delle politiche urbane in Sardegna si dovrà fare riferimento non solo e non tanto alle dimensioni demografiche (grandi, medi e piccoli centri), ma soprattutto alle funzioni (centri di reali o potenziali distretti produttivi, erogatori di servizi esclusivi, ricerca e formazione, culturali ecc..)

Un problema centrale è l’internazionalizzazione delle aree urbane sarde maggiori (Cagliari, Sassari e Olbia) cioè come posizionare la loro collocazione rispetto alle reti sopranazionali (nuovi corridoi Est – Ovest, linea meridiana del Mediterraneo) e quali siano i flussi di merci e di persone rispetto ai quali esse possano giocare un ruolo nei sistemi globali di controllo e di gestione. Occorre rendere più concreta ad esempio la strategia che vede la Sardegna come “piattaforma logistica del Mediterraneo”, partendo innanzitutto dal rafforzamento nell’area urbana di Cagliari della logistica legata al “transhipment” del Porto Canale, ma anche dal potenziamento dell’intermodalità delle aree urbane di Sassari e Olbia, in funzione del loro collegamento con i grandi corridoi del centro e del nord Italia.

La rete dei medi centri sardi mostra una migliore capacità di attrarre investimenti nelle PMI. E’ strategico per questi centri incrementare i servizi pubblici alle imprese specializzandoli rispetto alle caratteristiche dello sviluppo locale dell’ambito territoriale di appartenenza e avviando forme di collegamento tra di loro che possano indurre specifici vantaggi competitivi se offerti in maniera sinergica e complementare.

L’altro nodo cruciale per le città sarde è rappresentato dal tema dell’innovazione cioè come creare ambienti favorevoli per efficaci collaborazioni delle imprese tra di loro, con il mondo dell’università e della ricerca con il mercato internazionale. E’ necessario individuare concretamente per ciascuna città o, ancor meglio, per reti di città intermedie quali siano i servizi avanzati che possono contribuire maggiormente ad attrarre significative quote di investimento,

Queste complesse politiche rispondono ad una pluralità di obiettivi del DSR perché fare politica dell’innovazione significa incrociare il tema della qualità delle trasformazioni dell’edificato urbano con la localizzazione di servizi e funzioni rare di servizio all’economia del territorio. Tali politiche presuppongono una visione articolata e integrata delle strategie di sviluppo urbane che devono essere proposte dagli EE.LL. attraverso la predisposizione e l’adozione della Pianificazione Strategica, in coerenza con la pianificazione urbanistica, e condivise dal partenariato socio economico locale.

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5.3.3. Coesione territoriale: politiche anti–spopolamento e sviluppo rurale

5.3.3.1. Analisi della situazione attuale: le aree in corso di

spopolamento

La storia demografica della Sardegna è stata caratterizzata, fino al secolo scorso, da una tendenza alla relativa scarsità della popolazione. Dalla metà dell’Ottocento la Sardegna conosce per la prima volta una dinamica positiva di notevole consistenza. Dal secondo dopoguerra, fino al 1991, la crescita demografica continua sostenuta per poi mostrare – coerentemente con il modello della transizione demografica – un rallentamento della crescita dovuto principalmente al calo dei tassi di natalità. Queste dinamiche si sono accompagnate alla ridefinizione della distribuzione spaziale della popolazione regionale che ha visto:

- una costante diminuzione dell’altezza media sul livello del mare della popolazione

residente;

- uno spostamento verso sud del baricentro della popolazione;

- un ripopolamento delle zone costiere, invertendo una tendenza plurisecolare.

In questo contesto e in maniera non dissimile da quanto verificatosi in altre regioni italiane ed europee, si sono manifestati con forza fenomeni di spopolamento delle zone più interne e montuose della regione. Partendo dagli episodi censuari di spopolamento, nell’ambito degli studi condotti per il Programma regionale di sviluppo si è costruito un indicatore composito di stato di malessere demografico (SMD). Per la sua determinazione, oltre all’indicatore relativo agli episodi di spopolamento è stata utilizzata una batteria di sei indicatori espressivi della dinamica evolutiva, del movimento naturale e di alcune caratteristiche strutturali della popolazione dei singoli comuni 76.

Lo stato di malessere demografico (SMD), indice relativo con valori da 0 a 100, è ottenuto attraverso una combinazione additiva delle sette componenti elementari che sono state scelte quali espressive di una particolare condizione di salute demografica. In base ai valori ottenuti si è proceduto alla classificazione dei comuni secondo una scala qualitativa ordinale equispaziata così come indicato nella tabella seguente.

Categorizzazione dello Stato di Salute secondo il valore assunto da SMD

Condizione di salute Valore di SMD

Buona ≤ 20 Discreta 20,1 – 40 Precaria 40.1 – 60 Grave 60,1 – 80 Gravissima > 80

76 Variazione percentuale della popolazione nel periodo 1951-2001); variazione percentuale della popolazione nel decennio 1991-

2001; indice di eccedenza percentuale dei nati sui morti nel decennio 1991-2001; popolazione di 65 anni e oltre per 100 abitanti di età 0-14 anni nel 2001; popolazione di 65 anni e oltre per bambino con meno di 5 anni nel 2001; popolazione di 0-14 e di 65 anni e oltre per 100 abitanti di età 15-64 anni.

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La distribuzione dei comuni secondo lo stato di salute demografica consente di avere una valutazione della situazione di crisi in cui versa un gran numero di comuni dell’Isola. Sono ben 164 (43,7%) i centri abitati che si qualificano per una condizione di salute grave o gravissima, mentre quelli la cui condizione è buona o discreta sono 145. I comuni che si qualificano per una condizione di malessere demografico gravissimo o grave topograficamente delimitano un’area abbastanza ben definita, che partendo dalle regioni situate a sud della Pianura di Sassari si distribuisce, quasi senza soluzione di continuità, lungo un’ampia fascia orientata in direzione SW che investe le regioni centrali dell’Isola e giunge fino alle colline della Trexenta, del Flumendosa e Flumineddu. Si tratta di un’area molto vasta che occupa circa un terzo dell’intera superficie dell’Isola e che si caratterizza, se si eccettua la Trexenta, per una economia basata prevalentemente sull’allevamento brado del bestiame ovino, caprino e suino, che ha favorito il rafforzarsi dell’uso dei terreni secondo tipologie di colture che vedono il bosco e l’insieme delle superfici destinate a pascolo prevalere sulle altre destinazioni.

I comuni che invece si caratterizzano per uno stato di salute buona o discreta si trovano: 1) nella parte meridionale dell’Isola, e sono la città di Cagliari, e quelli che ricadono nella vasta area che gravita intorno a questo capoluogo, e quelli che, in direzione N-O, sono localizzati lungo il tracciato della statale Carlo Felice fino a Oristano; 2) nelle zone a forte vocazione turistica, che partendo da Dorgali interessano tutti i centri costieri del versante nord-occidentale e quelli che si affacciano sulle Bocche di Bonifacio comprendendo verso Sud anche le città di Sassari e di Alghero.

Coniugando il dato sullo stato di malessere demografico con le variabili zona altimetrica, posizione rispetto alla costa, fattore di localizzazione e dimensioni demografiche, è emerso che i comuni che attualmente si qualificano per una condizione di salute grave e gravissima tendono a caratterizzarsi secondo il profilo seguente:

Zona altimetrica → Montagna e Collina interna

Posizione rispetto alla costa → Non costieri

Fattore di localizzazione → Fuori fascia

Dimensioni demografiche → Inferiore a 3000 abitanti

Riepilogo della situazione in termini di salute demografica dei comuni sardi

Salute demografica

numero comuni popolazione Superficie

(kmq)

ampiezza media dei comuni

% popolazione

% superficie

Buona 80 738.904 6.295,18 9.236 45,3 26,1 Discreta 65 306.331 4.804,47 4.713 18,8 19,9 Precaria 66 362.315 3.928,29 5.490 22,2 16,3 Grave 69 127.667 4.771,62 1.850 7,8 19,8 Gravissima 95 94.554 4.290,33 995 5,8 17,8 Totale 375 1.629.771 24.089,89 4.346 100,0 100,0

Analisi della situazione attuale: lo sviluppo rurale

Lo spazio rurale, che in gran parte coincide con quello soggetto a dinamiche di spopolamento, rappresenta in Sardegna il sistema territoriale più esteso. Le aree rurali in Sardegna sono caratterizzate da condizioni poco favorevoli per coloro che vi abitano o ci lavorano: sono in genere scarsamente popolate e/o provviste di risorse umane poco qualificate, sono fisicamente poco

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accessibili, soffrono di condizioni climatiche avverse e, infine, denotano un sistema economico poco evoluto – di cui è conferma la frequente prevalenza del settore agricolo – e basato su unità strutturalmente deboli.

A tali limiti devono aggiungersi i condizionamenti negativi che talora derivano dallo sviluppo urbano: non di rado, infatti, anche gli spazi rurali più vitali si trovano a subire gli esiti nefasti – sottrazione di risorse umane e naturali, danni ambientali – conseguenti allo sviluppo delle aree urbane limitrofe. La prima delle caratteristiche sopra elencate può essere facilmente verificata facendo ricorso all’indicatore che, anche a livello comunitario, viene utilizzato per indicare la ruralità di un’area, ovvero la densità demografica.

Tale indicatore permette non solo di analizzare la presenza antropica in un dato territorio, ma può essere utilizzato come indicatore indiretto di fattori positivi quali il pregio ambientale (basso inquinamento, alta biodiversità), la presenza di tradizioni e culture (maggiore facilità della conservazione degli stessi) o negativi quali l’assenza di servizi, la mancanza di occasioni di lavoro, etc. La Sardegna presenta una densità demografica sensibilmente più bassa rispetto al resto del paese e del Mezzogiorno; inoltre, è una delle regioni d’Europa con minore concentrazione demografica e, in assoluto, quella meno popolata d’Italia.

I dati sulla densità demografica rappresentano chiaramente la netta prevalenza delle zone rurali in Sardegna: su 377 comuni, 63 hanno una concentrazione della popolazione inferiore a 20 unità per Km2, 225 (circa il 60% del totale) non superano i 50 abitanti per Km2 e solo il 6,6% supera la media nazionale (pari a circa 190 abitanti per Km2). Al di la di pochi casi attorno alle aree urbane, l’intera Isola si contraddistingue per il basso rapporto tra popolazione e territorio, dato particolarmente marcato nelle zone interne ed in alcune sub regioni quali il Sarrabus-Gerrei, parte della Barbagia, l’Ogliastra.

I dati disponibili mostrano chiaramente il carattere rurale di grandi aree della Sardegna e, in queste, la forte prevalenza dell’agricoltura tra le attività economiche. Da ciò deriva la necessità di delineare strategie dedicate di sviluppo che diano risposta alle difficoltà socio economiche che queste aree attraversano e ne consentano la valorizzazione.

Le caratteristiche demografiche dei territori rurali appena richiamate favoriscono il persistere di un divario culturale rispetto alle forme di integrazione nella società moderna. In termini più generali, i giovani dei territori rurali, la cui identità rurale/tradizionale è costantemente messa a confronto con l’identità urbana/moderna, trovano difficilmente sostegno all’avvio di nuove iniziative imprenditoriali perché il contesto rurale sovente non agevola l’assunzione di rischi e l’innovazione. A confermare tale tendenza è la circostanza per cui le aree rurali sono a tutt’oggi caratterizzate spesso da una struttura economica poco evoluta, di cui è conferma la frequente prevalenza del settore agricolo rispetto agli altri settori di attività economica.

Il miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali viene influenzato anche dalla capacità delle aziende di diversificare le proprie produzioni e l’offerta sul mercato di prodotti e servizi. Nel settore agricolo le produzioni agroalimentari svolgono un ruolo essenziale nei processi di sviluppo rurale che spesso si fondano sulla pluri-attività e l’integrazione di diverse fonti di reddito. Le aziende agricole e gli agricoltori che si caratterizzano per l’integrazione con il territorio e l’ambiente o con altri settori produttivi non agroalimentari (quali il turismo, l’artigianato, la ristorazione, ecc.), potrebbero rafforzare queste loro caratteristiche sviluppando le prestazioni di servizi all’ambiente e al territorio, in convenzione con gli enti locali, o la diversificazione e integrazione delle attività con altri settori (multifunzionalità aziendale), soprattutto attraverso forme aziendali aggregate (associazioni, consorzi, ecc.) e modalità di certificazione di standard qualitativi (di servizi, di circuiti, ecc.) e territoriali (distretti rurali).

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Diversificare le produzioni significa anche sviluppare nuove tecnologie che consentano di ottenere prodotti agroalimentari che, oltre a presentare elevate caratteristiche sensoriali, si differenzino per gli aspetti nutrizionali e salutistici.

Il processo di diversificazione implica anche un ruolo nuovo dei servizi di sviluppo che dovranno potenziare le capacità di supporto gestionale qualificato all’impresa, che vada oltre gli aspetti strettamente tecnici, ma coinvolga anche gli altri ambiti di gestione. I servizi per la ricerca dovranno favorire nuovi prodotti capaci di operare una specializzazione delle tipicità e qualità, oltre che la diversificazione delle produzioni.

In Sardegna, gli agricoltori che svolgono altre attività remunerative secondo le rilevazioni Eurostat-Farm Structure Survey, 2003, sono il 21,7%, una percentuale inferiore sia alla media Italiana (28%) sia al dato medio relativo all’ Europa a 15 (31,2%) e a 25 (30,4%). Inoltre i dati disaggregati per Provincia e per tipologia di attività, forniti da Eurostat Farm Structure Survey relativi all’anno 2000, evidenziano che sono aziende di dimensioni medie.

La diversificazione delle attività si esplica in modo pressoché assoluto attraverso la trasformazione dei prodotti aziendali (87% di aziende che svolge altre attività, pari al 10% del totale delle aziende regionali) ed il contoterzismo (13% del totale); l’agriturismo come forma di diversificazione al 2000 risultava molto modesta anche se i dati più recenti ne registrano la decisa crescita (660 strutture ricettive registrate nel 2005).

In considerazione dell’importanza che riveste il comparto turistico in Sardegna e delle sue potenzialità anche in termini di liberalizzazione degli scambi, di esportazioni e di attrazione delle imprese esterne il turismo può, a ragion veduta, essere considerato una peculiare forma di commercio internazionale di servizi e di beni e come tale strategico a livello regionale.

Il settore del turismo, con l’effetto moltiplicativo determinato dalle iniezioni di spesa provenienti dai non residenti, può innescare circoli virtuosi di crescita anche in settori che non sono direttamente influenzati dal fenomeno turistico, ma che operano a monte della domanda finale e forniscono beni e servizi alle imprese a diretto contatto con il turista. In linea di massima dunque maggiore è l’integrazione fra settori produttivi, maggiori sono i benefici per il territorio e la popolazione. Attualmente questi benefici in Sardegna, in termini di valore aggiunto attivato dalla spesa turistica, sono stimati intorno al 7% del totale del valore aggiunto regionale, una quota che può crescere se si considera che i risultati di altre regioni turisticamente più forti della Sardegna in alcuni casi registrano quote superiori al 12% (Fonte Dpef Regione Sardegna 2006-2008).

Nelle zone rurali sarde le infrastrutture turistiche sono pari a 2.144 esercizi ricettivi e quasi 170.000 posti letto complessivi. L’indicatore di baseline BO 31 introdotto dalla Commissione Europea quantifica le infrastrutture turistiche in termini di posti letto totali nelle zone rurali. Tali dati mostrano che il turismo isolano risulta fortemente concentrato lungo le coste così come la domanda espressa da presenze e arrivi e comprende una forte presenza di abitazioni per vacanza (seconde case).

La modifica della tradizionale struttura economico-sociale e degli stili di vita e di consumo nelle aree rurali hanno indotto ad una loro crescente importanza in termini di caratterizzazione dell’ambiente e del paesaggio. Le attività turistiche contribuiscono in maniera crescente a formare lo spazio rurale: la ricerca del benessere fisico e la conseguente valorizzazione delle risorse naturali si è manifestata nel turismo tramite la riscoperta e la valorizzazione delle risorse ambientali.

Uno degli effetti immediati è stato l’ampliamento ed il rafforzamento dell’offerta di turismo rurale, in particolare nella sua componente principale quale è l’agriturismo, oggetto negli ultimi due decenni di una crescente attenzione da parte delle politiche comunitarie e nazionali a favore

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delle aree rurali. Proprio l’agriturismo costituisce una forma di turismo rurale in senso lato con caratteri particolari nell’organizzazione dell’offerta, in quanto connessa all’azienda agricola.

Ad oggi l’offerta di turismo rurale in ambito nazionale, pur potendo contare su numerose iniziative imprenditoriali di qualità, incontra ancora molte difficoltà nell’organizzare e coordinare la propria offerta a livello territoriale; questo in parte vale anche in ambito regionale dove ad una parcellizzazione tipicamente meridionale e più in generale nazionale dell’industria ricettiva si aggiunge il proliferare di unità ricettive complementari poco sensibili ai processi di integrazione orizzontale.

Partendo dal presupposto che l’agriturismo ha rappresentato in questi ultimi anni uno dei fenomeni di maggiore evidenza nelle dinamiche recenti dell’agricoltura in particolare e del mondo rurale più in generale, appare opportuno prendere in esame le cifre che lo riguardano, delineandone la consistenza.

Le aziende agrituristiche attive in Sardegna al 31 maggio 2006 sono in totale 616. Per quanto attiene la distribuzione provinciale al primo posto troviamo l’area della nuova provincia di Olbia - Tempio con 126 aziende pari ad una quota del 20,46% dell'offerta complessiva regionale. Nel solo comune di Olbia sono presenti 21 operatori; interessante il dato relativo a Padru, situato nell'entroterra, che vede un numero di agriturismo pari a 16. Al contrario, l'attività agrituristica è poco sviluppata nei comuni di Palau, S.Antonio di Gallura e La Maddalena.

Segue, quasi a sorpresa, la nuova provincia di Nuoro che conta 111 aziende per una quota pari al 18,02% dell’offerta agrituristica in Sardegna. Il comune di Dorgali ha il numero maggiore di agriturismo, 15 unità; seguono i comuni costieri di Siniscola e Orosei rispettivamente con 10 e 9. Di rilievo il dato per i paesi più interni come Fonni e Irgoli con 5 e Gavoi, Bitti e Oliena con 4 aziende, rispettivamente. La maggior parte dei comuni montani possiede da 1 a 3 aziende.

La riduzione delle dimensioni della nuova provincia di Sassari, ha comportato la perdita della sua predominanza, scende, infatti, al terzo posto, con un totale di 108 aziende, che rappresentano il 17,53% dell’offerta complessiva dell’Isola. I comuni di Sassari ed Alghero hanno il numero maggiore di aziende, per un totale di 54 agriturismo. Fatta eccezione per Nulvi ove hanno sede 7 aziende, gran parte dei comuni dell'entroterra presenta una sola azienda.

Al quarto posto troviamo la nuova provincia di Oristano che con 107 aziende detiene il 17,37% dell’offerta regionale. Cabras ha il numero maggiore di aziende per un totale di 22, seguono San Vero Milis con 11, Riola Sardo con 7, Nurachi con 6 e Oristano con 5. La metà dei comuni della nuova provincia di Oristano possiede una sola azienda agrituristica.

La nuova provincia di Cagliari, conquista un quinto posto, con un totale di 88 operatori, corrispondenti al 14,29% dell'offerta agrituristica. Castiadas, comune limitrofo a Costa Rei, possiede il maggior numero di aziende (15). Pula, comune ad alta vocazione turistica, ha 8 agriturismo seguita dal comune Teulada con 7, di Seulo (nell'entroterra) con 4, Muravera, Villaputzu, Capoterra, Assemini, Nurri, Siliqua e Soleminis con 3 agriturismo (gli ultimi 4 sono situati nell’entroterra). Su 36 comuni, ben 17 possiedono un solo agriturismo. Su 88 agriturismi ben 44 di essi, pari al 50%, sono localizzati in comuni costieri (10 comuni su 36).

Seguono le nuove province del Medio Campidano e Carbonia - Iglesias rispettivamente con una quota del 4,87% e del 4,54% dell'offerta complessiva. Nella provincia del Medio Campidano su 30 aziende attive ben 10 sono raggruppate nel comune di Arbus (unico comune costiero della provincia). Seguono i comuni dell'entroterra di Guspini, Villacidro, Sardara e Sanluri. Quasi la metà dei comuni facenti capo al Medio Campidano ha una sola azienda agrituristica. Nella provincia di Carbonia – Iglesias, Fluminimaggiore registra la maggiore diffusione con 7 aziende. Seguono il comune di S.Giovanni Suergiu, Tratalias e Gonnesa con rispettivamente 3 aziende. Circa la metà dei comuni di questa nuova provincia possiede una sola azienda agrituristica.

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Nella nuova Provincia di Ogliastra, operano soltanto 18 aziende agrituristiche (pari al 2,92% dell’offerta isolana) di cui ben 5 si trovano nel comune di Villagrande Strisaili. Le aziende agrituristiche sono, invece, relativamente poco diffuse nei restanti comuni.

In sostanza, l’analisi evidenzia come le caratteristiche del comune di ubicazione dell’azienda siano di estrema importanza: eccezion fatta per il nuorese, le zone interne, ad alta vocazione agricola e pastorale ma lontane dalle zone costiere con una più spiccata vocazione turistica, sono entrate marginalmente nel comparto ricettivo regionale.

Il settore dell’ospitalità rurale per alcuni aspetti rimane ancora una sorta di limbo scarsamente regolamentato, dove purtroppo in molti si improvvisano e in pochi riescono a offrire un servizio di qualità.

La scarsa densità demografica che caratterizza i territori rurali, ulteriormente aggravata dal progressivo esodo rurale, porta inevitabilmente con sé ulteriori condizioni sfavorevoli alla permanenza nelle aree rurali: tra esse figurano, in primo luogo, l’inasprirsi del gap tra aree rurali e aree urbane, nel livello di “accessibilità”.

Di solito per accessibilità di un territorio si intende la possibilità di essere raggiunto, più o meno facilmente da altri territori. E’ frequentemente usato come indicatore nelle analisi sui trasporti e sulla mobilità, ma oggi, con l’avvento della telematica, misura anche la maggiore o minore dotazione di infrastrutture informatiche di un territorio. Tale concetto può essere ulteriormente ampliato ed inserito in un contesto più ampio che tenga conto della possibilità di fruizione di tutta una serie di servizi materiali e immateriali (mobilità, reti telematiche, servizi alle imprese ed alle persone, conoscenza).

E’ evidente che, il fatto che la maggior parte della popolazione tenda a concentrarsi nelle aree urbanizzate, faccia sì che la maggior parte dell’offerta di tali servizi (ed in particolare dei servizi di base: servizi sanitari, scolastici, finanziari, postali, sportivi e ricreativi) si concentri nelle città o comunque nelle aree a più forte densità abitativa.

I cambiamenti nella geografia economica e sociale dell’isola, l’insufficiente dotazione di servizi influenzano l’accessibilità alle aree rurali e ne condizionano il presidio. La sottodotazione di servizi e le carenze infrastrutturali sono tra i fattori che contribuiscono all’abbandono, spesso definitivo del territorio.


Nel periodo di programmazione 2000-2006 è stata condotta una politica di intervento orientata in primo luogo a favorire la permanenza delle popolazioni nelle aree rurali, in quanto il fenomeno dello spopolamento causa notevoli scompensi sia di ordine sociale che economico e rende ancora più difficile l’implementazione delle politiche di sviluppo, in quanto di solito l’abbandono avviene proprio da parte di coloro che per classe di età potrebbero essere i destinatari privilegiati di tali politiche.

Gli strumenti di programmazione vigenti di diretto governo regionale, che compongono il pacchetto di interventi diretti allo sviluppo del sistema agricolo e rurale, sono stati quelli classici della programmazione 2000-2006 delle Regioni Obiettivo 1: Programma Operativo Regionale, Piano di Sviluppo Rurale e Programma LEADER +. Accanto a questi occorre citare la normativa regionale di settore e gli interventi di programmazione negoziata (in primis Patti territoriali specializzati per l’agricoltura e la pesca ed i Contratti di Programma) che pur attivando canali finanziari autonomi, hanno una strettissima coerenza programmatica e sono attuati in coerenza con le priorità strategiche delineate dai programmi mainstream. Gli obiettivi specifici previsti dal POR sono pertanto le linee direttrici che hanno informato tutta la programmazione di settore regionale. Attraverso le iniziative di natura partecipata con approccio bottom up si è rafforzata la

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concentrazione degli interventi, sia dal punto di vista territoriale generale (LEADER+), territoriale di settore (Patti verdi) che di filiera (Contratti di programma).

Come detto, il Programma Operativo individua la strategia generale di sviluppo rurale della regione, incentrata sulla crescita della competitività del sistema produttivo agricolo regionale e sulla salvaguardia e valorizzazione del patrimonio ambientale. All’interno di esso possono essere individuate due macrocategorie di intervento: gli interventi per la competitività delle imprese agricole e la promozione dello sviluppo delle zone rurali ivi compreso il potenziamento delle infrastrutture.

Nell’ambito di quest’ultima categoria sono comprese varie Misure che investono sia elementi precompetitivi (Servizi essenziali alla popolazione e all’economia rurale) che di diversificazione economica (agriturismo, etc.). Inoltre, l’avvio della Misura precipuamente diretta alla promozione e sviluppo delle aree rurali (Misura 4.14) consente di rafforzare l’approccio locale allo sviluppo rurale che sarà fondamentale nella programmazione 2007-2013. Infine, le Misure dirette ad assicurare una sufficiente dotazione di infrastrutture rurali (condizione indispensabile per realizzare forme di vita e di lavoro più avanzate nei territori rurali) hanno previsto azioni dirette al potenziamento della viabilità rurale, alla realizzazione di acquedotti rurali, al rafforzamento della rete consortile irrigua, al risparmio della risorsa idrica e al potenziamento dell’elettrificazione rurale.

Il ruolo svolto dal Piano di Sviluppo Rurale è quello di completamento e qualificazione della più generale strategia perseguita attraverso il POR. Infatti, il PSR individua quale principale obiettivo quello di garantire la continuità nell’attuazione delle politiche di accompagnamento della PAC e prevede sostanzialmente interventi diretti al sostegno al reddito degli agricoltori, sia per compensare gli svantaggi naturali derivanti dall’operare in zona classificata come montana o svantaggiata, sia a compensare i maggiori oneri derivanti dall’adesione a sistemi di qualità comunitari come l’agricoltura biologica.

Attualmente l’unico piano con dichiarata vocazione allo sviluppo delle aree rurali con approccio territoriale è il programma LEADER+, che finanzia 8 Piani di Sviluppo Locale presentati da altrettanti Gruppi di Azione Locale. Il PLR+ della Regione Sardegna individua un’area di applicazione che comprende 233 comuni rappresentanti il 57% della superficie totale. Attraverso i PSL sono stati attivati progetti integrati diretti al miglioramento ed alla valorizzazione del sistema produttivo locale, al miglioramento della qualità della vita, alla valorizzazione delle risorse naturali e culturali ed in genere al rafforzamento della competitività sociale, territoriale e di sviluppo delle reti relazionali nelle aree rurali selezionate.

Di particolare interesse, anche in vista della nuova programmazione 2007/2013 ed in particolare dell’Asse III del nuovo PSR è l’attivazione della Misura 4.14 “Promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali” del Por Sardegna diretta alla realizzazione di progetti locali per la promozione dell’adeguamento e dello sviluppo delle zone rurali finalizzati a consolidare e qualificare il patrimonio archeologico, architettonico, storico-artistico, paesaggistico e naturalistico mediante specifiche azioni.

Con tale Misura si intende promuovere l’attivazione, nell’ambito di progetti integrati a dimensione locale, di interventi che colleghino attività di tutela, manutenzione, recupero ambientale con le attività produttive, agricole e non, con il fine di generare sia conservazione e qualità, sia reddito e occupazione, partendo dalle vocazioni del territorio di riferimento.

Ci si prefigge inoltre di consolidare, estendere e qualificare il patrimonio archeologico, architettonico, storico-artistico, paesaggistico, naturalistico, quale strumento di sviluppo qualificato e equilibrato anche nei territori rurali mediante il sostegno alla diversificazione delle attività economiche locali. La Misura riguarda prioritariamente i centri minori rurali e il patrimonio

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naturale che li circonda e viene attuata, in forma integrata, prevedendo investimenti per ognuna delle seguenti sub azioni:

a) restauro conservativo di aree e siti di particolare interesse storico – culturale, ambientale e paesaggistico, finalizzato a migliorare la fruibilità e l’attrattività turistica del patrimonio storico – culturale, ambientale e paesaggistico del territorio rurale;

b) realizzazione di centri di informazione, di percorsi e di itinerari turistici finalizzati alla promozione delle attività artigianali locali e tipiche e delle emergenze turistiche, storico-culturali, ambientali e paesaggistiche del territorio rurale;

c) recupero di centri e di case rurali per la valorizzazione turistica degli stessi, finalizzato alla conservazione e al recupero del patrimonio rurale, all’incremento della ricettività turistica nelle aree rurali, al miglioramento dei redditi e alla creazione di nuovi posti di lavoro.

I soggetti responsabili dell’attuazione sono i singoli Comuni o loro Consorzi che provvedono alla predisposizione, presentazione e realizzazione dei Progetti locali. Il Comune o il Consorzio di Comuni proponente opera come beneficiario finale, sia per gli interventi pubblici su beni di cui ha la disponibilità sia per interventi dei soggetti privati preventivamente raccolti e selezionati con procedura di evidenza pubblica dallo stesso Comune o dal Consorzio di Comuni proponente ai fini dell’inserimento nel Progetto locale. I progetti ammissibili sono 86, attualmente in fase di selezione.

Nel concreto la Misura si compone di due direttrici: una è diretta alla conservazione del paesaggio tradizionale, da attuare nelle zone extraurbane ed in particolare nelle aziende agricole, mediante il recupero delle architetture e delle superfici rurali. La seconda direttrice prevede invece il recupero delle abitazioni rurali con finalità di tipo produttivo nel settore del turismo rurale. Le due direttrici si armonizzano e si integrano attraverso l’azione destinata ai Comuni che prevede il recupero di immobili di pregio da destinare a funzioni di servizio (centri di informazione, etc.) e alla realizzazione di itinerari tematici, con possibilità di realizzare anche piccole opere infrastrutturali. L’attuazione coordinata per ogni piano locale delle tre azioni permette di realizzare un circuito che pone il paesaggio al centro di un possibile percorso di sviluppo di turismo sostenibile. La Misura si integra e rafforza i concetti espressi nel Piano Paesistico Regionale ed è strettamente connessa alle azioni avviate dalla Regione in tema di manutenzione del territorio (progetto Sardegna fatti bella).


Politiche anti-spopolamento

La necessità di programmare interventi idonei a contrastare il fenomeno dello spopolamento in Sardegna emerge chiaramente sia in (ricorrenti) termini soggettivi, espressi dai residenti e dagli amministratori dei comuni interessati che non accettano visioni fatalistiche del fenomeno, sia nei termini analitici oggettivi espressi da studi come quello condotto per il Programma Regionale di Sviluppo. Lo studio, che oltre a un indicatore sintetico di malessere demografico appositamente definito presenta dati inediti sulla dotazione e accessibilità comunale di alcuni servizi essenziali, conferma il fatto che l’abbandono di paesi e territori non è e non può essere un tema sub-regionale, ma coinvolge tutta la regione per le sue implicazioni ambientali (degrado di zone già antropizzate), territoriali (crescita pregressa e futura di gravi squilibri in assenza di interventi) e socio-economiche (perdita di patrimoni di identità e pluralità, mancata valorizzazione di aree, appiattimento verso modelli insediativi urbani).

Se la necessità di un intervento è condivisa, occorre stabilirne forme e modalità in base ai risultati attesi. A tale riguardo è opportuno chiarire un assunto di fondo: l’urbanizzazione è un

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fenomeno mondiale con forti spinte e motivazioni economico-sociali, pertanto non sono in discussione i fenomeni di redistribuzione e concentrazione degli insediamenti legati al cosiddetto effetto urbano (riassumibile in un ventaglio di maggiori chance nel lavoro, nell’istruzione, nei servizi per la persona e l’impresa), ma le modalità e l’ampiezza con cui tali fenomeni si realizzano. L’effetto urbano, infatti, in quanto sistema di opportunità, non è necessariamente legato alla città in quanto tale. Perlomeno non più, da quando le nuove tecnologie di comunicazione hanno reso sempre più aspaziale una ampia gamma di attività economiche determinando una straordinaria trasformazione e un ampliamento delle forme residenziali.

In Italia nel decennio 1995-2004 la popolazione dei comuni rurali risulta in crescita nel Centro e nel Nord del paese, con una maggiore accentuazione a partire dal 2002, mentre nel Sud è in diminuzione, così come nella nostra isola (con un timido incremento dal 2002, dati Istat). Il punto è che molti comuni rurali italiani anche di piccole dimensioni possiedono un significativo effetto urbano, perchè dotati di servizi adeguati e/o integrati in reti intercomunali di trasporti, comunicazioni e servizi.

Le politiche contro lo spopolamento pertanto sono essenzialmente atte a creare un sistema di opportunità in contesti in cui, per diversi e complessi motivi, questo non è stato creato dalle istituzioni e dal mercato. Mercato che come è noto non è un ordine di forze naturali, ma un sistema di regole istituzionali per la pari opportunità e concorrenza. Partendo da tali assunti, il percorso metodologico di un piano contro lo spopolamento può essere così schematizzato:

1. analisi delle dinamiche storiche e classificazione del territorio in base alla distribuzione ed entità del fenomeno;

2. determinazione di obiettivi realistici: poiché questi dipendono dai sistemi di opportunità locali (comunali, intercomunali) esistenti o concretamente rafforzabili e prefigurabili, non sarebbe corretto stabilire aprioristicamente obiettivi di attenuazione o addirittura di inversione del fenomeno in base alla gravità dello stesso senza approfondite valutazioni del contesto;

3. elaborazione di una politica (misure) o possibilmente di un piano (misure coordinate, monitorate e aggiornate) di tipo economico-sociale, volto a rafforzare i sistemi di opportunità locali.

La fase 1 può dirsi raggiunta (pro tempore) con la citata analisi condotta per il PRS: sono note l’entità e la distribuzione spaziale del fenomeno in Sardegna. Le fasi 2 e 3 necessitano di una riflessione e di una elaborazione congiunta. Per qualificare i sistemi di opportunità locali, occorre anzitutto definire o aggiornare le gerarchie urbane e territoriali di tipo economico (sistemi del lavoro) che interessano le aree soggette a spopolamento e la dotazione di servizi essenziali e di maggior rilievo (per le persone e per le imprese). In secondo luogo è necessario verificare gli elementi di razionalità già esistenti, rafforzabili o introducibili nei servizi di scala comunale o intercomunale. Il punto di arrivo è la identificazione dei punti di forza e di debolezza insiti nelle vocazioni insediative (verso persone e imprese) dei singoli ambiti comunali.

Poiché l’effetto urbano di insediamenti minori è necessariamente limitato o specializzato, le vocazioni insediative dei micro-territori devono essere definite anche in termini culturali, ossia devono corrispondere a vocazioni residenziali individuali: in Italia come altrove molti piccoli centri, anche montani e persino gruppi di case sparse, devono la loro vitalità a tipologie di persone e nuclei familiari che non desiderano risiedere in centri urbani ad alta intensità abitativa e considerano prioritario ciò che per altri (tranquillità, silenzio, alti valori ambientali, relazioni sociali di piccola comunità) non lo è se non in periodi di ferie. Ciò non toglie, naturalmente, che l’attrattività residenziale di tali luoghi possa e debba essere accresciuta con un maggiore effetto

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urbano in termini di chance relative al lavoro (sia pure entro una gamma limitata o specializzata di opportunità) e ai servizi per la persona e il tempo libero.

Una volta definito un sistema di obiettivi locali per la rivitalizzazione demografica ed economica (sistema perché basato su interrelazioni territoriali, non solo su indici di svantaggio o malessere demografico) sarà possibile approntare idonee misure da organizzarsi eventualmente attraverso un piano a gestione unitaria. Gli interventi che mirano ad accrescere l’attrattività insediativa – sia per prevenire gli esodi che per favorire l’insediamento – sono di varia tipologia:

- organizzativi (per la costituzione di reti di servizi, per la gestione a sportello di servizi alla persona e alla impresa basati sulla domanda diretta di trasporti, salute, ecc.);

- di potenziamento dei servizi secondo forme peculiarmente idonee agli insediamenti minori (es.: connessioni internet satellitari centralizzate e servizi di internet banking, pratiche online, strumenti di istruzione e formazione a distanza riconosciuti, istruzione primaria/secondaria con docenti itineranti, servizi di trasporto a domanda, ecc.);

- di incentivazione (fiscalità di vantaggio, incentivi localizzati all’insediamento diretti e indiretti, ivi compresi ad es. contributi per l’acquisto e la ristrutturazione di abitazioni o unità produttive locali o l’offerta agevolata di unità in quartieri e aree già ristrutturate, co-finanziamento di centri polifunzionali e multimediali di ritrovo e aggregazione con finalità ricreative e culturali);

- di promozione (azioni di marketing territoriale su opportunità residenziali e di micro-insediamento produttivo rivolte all’interno e all’esterno dell’isola).

Nel caso in cui gli interventi siano organizzati secondo una logica di piano, intrinsecamente più efficiente e monitorabile, occorrerà naturalmente aggiungere le misure relative alla gestione unitaria degli stessi, tra cui un sistema informativo d’area sulle variabili demografiche, economiche, sociali, territoriali e ambientali.

Politiche specifiche per lo sviluppo rurale

Il limite dell’approccio attuale può essere ricondotto alla scarsa integrazione tra i diversi sistemi produttivi che caratterizzano il territorio regionale e i fattori che potrebbero aumentare il valore aggiunto dei prodotti e dei servizi territorializzati (ambiente, cultura, prodotti tipici). Malgrado le iniziative in atto abbiano come obiettivo la valorizzazione di questi vantaggi comparati (Piani Integrati d’Area, PIT, programmazione negoziata) raramente i risultati attualmente raggiunti hanno innescato processi virtuosi autopropulsivi. Tuttavia le iniziative avviate spingono a considerare necessario nella programmazione dello sviluppo delle aree rurali l’implementazione di modelli di sviluppo integrati a dimensione locale, gli unici che possono assicurare la diversificazione delle fonti di reddito ed il miglioramento delle condizioni di vita con un uso razionale ed efficiente delle risorse. Solo un simile approccio ha elevate potenzialità di garantire inoltre il presidio del territorio rurale, sia in termini ambientali che sociali.

Alla luce di tali considerazioni, l’attivazione nell’ultima parte della programmazione 2000/2006 di procedure e metodologie di diretto coinvolgimento delle realtà locali sia a livello istituzionale che economico-sociale offre oltre che una importante possibilità di valorizzazione degli interventi attuali, anche una migliore messa a fuoco delle strategie per il periodo 2007/2013.

La nuova fase della progettazione integrata in Sardegna, avviata nel 2005, ha permesso di realizzare a livello provinciale una condivisione di analisi sia della realtà esistente che delle prospettive future.

Attraverso la selezione di una serie di percorsi di sviluppo da attuare in forma integrata ed in linea prioritaria, ogni territorio ha individuato le risorse e le competenze utili sia per valorizzare

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l’esistente che per rafforzare le dinamiche di sviluppo future. In particolare questo processo assume connotazioni rilevanti nell’ambito dello sviluppo rurale, in quanto particolarmente efficace oltre che nell’individuare i punti di forza dei sistemi produttivi locali, anche nel metterne in risalto i punti deboli.

Da tale sforzo emerge il fatto che rimane prioritario l’ammodernamento del sistema agro-alimentare, sia nella sua dimensione competitiva che multifunzionale. Coniugando assieme manutenzione ambientale e qualità e sicurezza si pone come elemento fondante delle politiche di sviluppo in ambito rurale, perno attorno al quale valorizzare o costruire gli attrattori territoriali, vere risorse endogene esistenti nelle aree interessate (alimentari, culturali ambientali e paesaggistiche) inevitabilmente connesse all’identità culturale economica e sociale dei luoghi.

In secondo luogo, emerge la necessità di attivare meccanismi maggiormente sofisticati di regolamentazione delle dinamiche di sviluppo delle aree rurali, che permettano di governare processi che portino alla individuazione di sistemi rurali. Il perseguimento di tali obiettivi non può avvenire che con strumenti che garantiscano il pieno coinvolgimento di tutti i soggetti operanti in ambito rurale e non solo dei soggetti agricoli.

Dall’analisi di contesto emerge la profonda consapevolezza che le aree rurali possono essere un’autentica ricchezza per tutto il territorio. Le aree rurali caratterizzano in modo assolutamente prevalente la Sardegna, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo. Gran parte del capitale territoriale sardo è allocato nelle aree rurali ed è in tali zone che si trovano i vantaggi comparati dell’Isola, spesso ancora inespressi. Il potenziamento delle dinamiche di sviluppo rurale pertanto non può essere considerato semplicemente uno degli elementi della politica agricola, ma va inteso come politica fondamentale di accrescimento non solo di singoli settori produttivi ma direttamente dei sistemi territoriali.

La nuova fase di programmazione prevede che debbano essere indicate le priorità tematiche e territoriali su cui avviare le politiche di sviluppo.

Occorre pertanto operare una classificazione del territorio regionale utile da un lato ad ampliare il patrimonio conoscitivo su cui basare l’attività di programmazione per lo sviluppo rurale regionale, dall’altro a contribuire alla definizione degli obiettivi e degli strumenti d’intervento.

La conoscenza del territorio e la riconduzione dello stesso a categorie generali, divengono oggi premessa indispensabile per la formulazione di politiche di sviluppo rurale, rappresentando imprescindibili chiavi di lettura entro cui ricercare una migliore finalizzazione delle risorse disponibili, inferiori rispetto alla dotazione finanziaria su cui ha potuto contare il precedente periodo di programmazione.

Il lavoro di zonizzazione assolve in questo modo al compito di individuare le specificità territoriali, espresse sia in termini di criticità che di potenzialità, al fine di predisporre gli opportuni interventi finalizzati ad arginare le fragilità e a sostenere e stimolare il settore agricolo e i processi di sviluppo endogeno dei bacini rurali.

La lettura del territorio attraverso la sola variabile della densità demografica (metodologia OCSE) presenta il limite di non essere adeguata sia alla rilevazione dei diversi fenomeni caratterizzanti il concetto di ruralità, che nel corso del tempo si è arricchito di nuovi elementi, che alla comprensione delle differenze interne che interessano gli ambiti provinciali.

La costruzione di un percorso realmente in grado di attivare risorse sociali, istituzionali e produttive capaci di rivitalizzare gli spazi rurali tramite processi di inclusione sociale e di promuovere formule imprenditoriali collocate in una visione economica sistemica e sostenibile, necessita di un lavoro di stratificazione territoriale in grado di individuare caratterizzazioni e fabbisogni omogenei sui quali calare gli strumenti resi disponibili dal nuovo ciclo di programmazione per le aree rurali.

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Sulla base delle esigenze evidenziate, occorre individuare aree omogenee rappresentative delle diverse gradazioni e valenze dell’essere rurale e dell’essere urbano dell’intero territorio regionale, strumentale all’identificazione delle principali categorie di fabbisogni territoriali entro cui orientare le iniziative di programmazione e la gestione degli interventi per lo sviluppo rurale della Regione Sardegna.

Partendo da questo assunto e coerentemente con le rinnovate categorie interpretative dello spazio agricolo, che guardano ai territori e ai sistemi di relazioni che ad essi fanno capo, come risorse da interpretare alla luce delle diverse dimensioni che possono incidere nella costruzione di traiettorie di sviluppo equilibrato77, il lavoro di classificazione deve basarsi su un set di variabili e indicatori, considerato esplicativo della complessità strutturale, organizzativa, ambientale, demografica e relazionale degli ambiti territoriali regionali.

Il lavoro sulla zonizzazione regionale ha in tal senso messo a punto una metodologia di analisi funzionale alla lettura della complessità del territorio regionale, riconducendo lo stesso ad un numero limitato di tipologie attraverso cui interpretare la realtà territoriale della Sardegna.

Nello specifico, la zonizzazione proposta si basa su due momenti di lavoro distinti: il primo classifica i comuni secondo la metodologia proposta a livello nazionale nel Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale in Poli urbani, Aree rurali ad agricoltura intensiva specializzata, Aree rurali intermedie, Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo; il secondo analizza i comuni all’interno delle prime due tipologie territoriali e discrimina, tramite un’altra serie di indicatori, quei comuni che hanno effettivamente le caratteristiche di Poli Urbani e Aree rurali ad agricoltura intensiva specializzata in Sardegna.

Il risultato di tale analisi porta ai seguenti risultati:

- Poli Urbano in senso stretto (comuni in cui la “Superficie Rurale” rappresenta una percentuale uguale o inferiore al 75% (3/4);

- Aree Rurali ad agricoltura intensiva e specializzata (comuni V.A./ha superiore alla media nazionale);

- Aree rurali intermedie;

- Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo.

Con il Regolamento sul finanziamento della PAC è stato istituito il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) che finanzia il cosiddetto secondo pilastro della PAC; l’introduzione del FEASR è uno dei cardini di una Riforma che, oltre alla politica di sviluppo rurale, si propone di agire anche sulla politica di sviluppo regionale e quella di coesione.

Lo sviluppo rurale, secondo pilastro della PAC, sarà inteso come politica fondamentale di accrescimento non solo di singoli settori produttivi ma direttamente dei sistemi territoriali, in pieno accordo con la politica rurale europea per il 2007-2013 che prevede l’inserimento in un unico Programma di tutti gli strumenti che impattano sul mondo agricolo e sulle aree rurali: misure di integrazione al reddito, interventi strutturali e programmi di sviluppo territoriale.

Dalla lettura dell’intero impianto normativo emerge la volontà della Commissione Europea di rendere più efficaci gli strumenti di intervento alla luce della minore disponibilità di risorse, e appare evidente lo sforzo di salvaguardare e aumentare la sussidiarietà e il decentramento e, nel contempo, di garantire trasparenza alla programmazione e alla gestione.

77 Così come sollecitato dalle Strategie di Gotemborg e Lisbona

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In questo senso vanno letti l’introduzione dell’approccio strategico e l’inserimento dell’approccio Leader all’interno dei programmi di sviluppo rurale, oltre che la razionalizzazione delle misure intorno a obiettivi ben definiti e l’obbligatorietà di mantenere un equilibrio finanziario minimo tra i diversi Assi di intervento.

La Commissione Europea ha adottato inoltre gli Orientamenti Strategici Comunitari per lo Sviluppo Rurale, che delineano le principali linee di azione, sulla base delle priorità strategiche di Göteborg, per i temi ambientali, e di Lisbona per quelli di competitività e occupazionali; gli Stati Membri dovranno elaborare un Piano Strategico Nazionale (PSN) che dovrà definire le linee strategiche della politica agricola nazionale e garantire il coordinamento tra politiche comunitarie, nazionali e regionali; le strategie d’intervento comunitarie e nazionali devono essere implementate con Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) nazionali o regionali che attuano la strategia delineata nel PSN, attraverso una serie di misure d’intervento raggruppate in tre assi prioritari di intervento, e l’approccio LEADER. Il PSR sarà organizzato per assi prioritari che rispondono ai tre obiettivi strategici del Regolamento.

Le priorità strategiche del FEASR sono le seguenti:

− miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale;

− miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale;

− miglioramento della qualità della vita e diversificazione dell’economia rurale.

Le varie Misure disponibili dell’asse 3 devono, pertanto, essere sfruttate in particolare per promuovere lo sviluppo delle capacità, l’acquisizione di competenze e l’organizzazione mirata allo sviluppo di strategie locali oltre che alla conservazione dell’attrattività delle zone rurali per le generazioni future. Nel promuovere la formazione, l’informazione e l’imprenditorialità occorre tener conto in particolare delle esigenze delle donne, dei giovani e dei lavoratori anziani.

ASSE IV Miglioramento della governance e delle capacità istituzionali regionali e locali (Approccio LEADER)

Il Leader, nella nuova programmazione, abbandona il suo carattere sperimentale e pilota per entrare a pieno titolo nel PSR, nel quale gli viene dedicato un asse specifico. Come indicato negli Orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale le risorse destinate a Leader devono contribuire a conseguire le priorità degli assi 1 e 2 e soprattutto dell’asse 3, ma sono anche determinanti per la priorità orizzontale del miglioramento della governance e per la mobilitazione del potenziale di sviluppo endogeno delle zone rurali.

L’approccio Leader dovrà essere portato avanti seguendo tappe ben definite:

− attivazione dei Gruppi di Azione Locale – GAL (definizione dei territori, parternariato, ecc.);

− raccolta dei bisogni della popolazione e successiva stesura dei Piani di Sviluppo Locale - PSL (definizione delle misure/azioni);

− attuazione.

Le misure, dunque, non devono essere stabilite a monte: ai GAL deve essere lasciata la scelta di comporre il proprio PSL in relazione alle necessità del territorio. Operare in modo differente, del resto vanificherebbe l’approccio bottom up che è alla base del LEADER. La scelta dovrebbe, inoltre, essere effettuata all’interno delle misure previste in modo maggiore o minore dei tre assi. Si tratta, in definitiva, di premiare o di favorire la progettualità che risponde alle vere necessità dell’economia e del territorio, più che una distribuzione polverizzata.

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Rafforzare le capacità dei partenariati locali attraverso l’animazione e l’acquisizione di competenze

Le azioni di formazione, informazione e animazione, sviluppate a livello locale, rappresentano importanti strumenti per rafforzare e stimolare il coinvolgimento e la presenza di nuovi soggetti nei partenariati locali e l’allargamento della base associativa. Tali azioni consentiranno quindi di migliorare la partecipazione e aumentare il senso di appartenenza della comunità rurale alla propria terra.

La valorizzazione del progetto di sviluppo locale, nonché il senso di appartenenza al gruppo di azione locale, saranno rafforzati dalla compartecipazione finanziaria da parte dei soggetti partner, che potrà realizzarsi anche attraverso la messa a disposizione di personale, strutture e attrezzature, garantendo così la sostenibilità del parternariato nel medio-lungo periodo.

Sviluppare approcci innovativi per favorire il governo di progetti locali integrati diretti alla diversificazione dell’attività economica

L’approccio Leader permette di combinare tutti e tre gli obiettivi generali costituenti la strategia della regione Sardegna per lo sviluppo rurale, ossia la competitività, la tutela dell’ambiente e del paesaggio e la qualità della vita attraverso al diversificazione. Sarà fondamentale garantire un approccio integrato che veda il coinvolgimento degli agricoltori e degli addetti alla silvicoltura e tutti gli altri attori rurali. Grazie all’apporto di tutti i portatori di interesse sarà possibile salvaguardare e migliorare il patrimonio culturale e naturale locale, aumentare la presa di coscienza e promuovere gli investimenti nelle specialità alimentari, nel turismo e nelle energie rinnovabili.

L’iniziativa Leader deve quindi contribuire a sviluppare approcci efficaci ed efficienti per collegare tra loro l’agricoltura, la silvicoltura e l’economia locale, contribuendo alla diversificazione delle attività economiche e dunque ad un rafforzamento del tessuto socio economico delle zone rurali.

Per cogliere al meglio le opportunità fornite dal metodo Leader e per realizzare pienamente gli obiettivi prefissati sarà di fondamentale importanza cercare di evitare sovrapposizioni tra le iniziative progettuali messe a punto dai GAL e gli altri strumenti ma anzi creare le necessarie condizioni per una azione sinergica e complementare. Allo scopo è indispensabile una efficace comunicazione tra i diversi soggetti che attivano gli interventi sul territorio.

Appare opportuno che i Piani di Sviluppo Locale derivino da una strategia ben definita con pochi temi e obiettivi fortemente ancorati al territorio e assolutamente aderenti alle linee strategiche più ampie individuate dalle regioni.

Un altro elemento di criticità da superare è legato alla composizione del GAL, la cui composizione deve essere correlata alle funzioni. Sarebbe utile poter legare i costi associati all’attività dei GAL alla efficacia della loro azione e all’intensità della loro attività progettuale e di animazione. Maggiore sarà l’attività di un GAL maggiori saranno i finanziamenti concessi per finanziare le spese che i promotori del GAL devono affrontare per la loro formazione, acquisizione di competenze e animazione sul territorio, oltre che per la loro gestione.

L’esperienza in corso ha evidenziato come per garantire un buon funzionamento dei GAL sia necessaria una adeguata dotazione finanziaria per poter disporre di una efficace struttura tecnica e un corretto funzionamento amministrativo e procedurale degli interventi avviati, per contro però diversi sono stati i casi in cui l’esperienza Leader si è tradotta nella creazione di una sovrastruttura priva di contenuti innovativi e incapace di saper realmente cogliere le istanze del territorio e ancora meno tradurle in percorsi virtuosi di auto-sviluppo.

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Favorire la cooperazione e l’innovazione tra soggetti e comunità locali

Allo scopo di pervenire a modelli di sviluppo socioeconomico coerenti alla realtà territoriale e alle politiche regionali, nazionali e comunitarie, l’iniziativa LEADER dovrà essere sviluppata attraverso approcci innovativi di partecipazione alla costruzione e alla gestione dei programmi. La partecipazione di un ampio insieme di attori, in particolare quelli che sono l’espressione della vitalità e delle potenzialità del territorio (ad esempio, associazioni del terzo settore, gruppi artistici, culturali, femminili, ecc.), dovrebbe aumentare l’efficacia della programmazione e della successiva gestione.

Inoltre, a ciascun livello, dovrà essere promossa e attuata l’integrazione e/o la cooperazione tra tutti i soggetti attori della programmazione regionale, nazionale e comunitaria che insistono nel territorio Leader, in modo da evitare sovrapposizioni e creare le opportune sinergie tra le diverse linee di intervento.

La realizzazione di progetti di cooperazione, comprendenti il confronto e gli scambi di esperienze tra gruppi di azione locale operanti in territori diversi, può favorire la mobilitazione del potenziale di sviluppo endogeno attraverso l’adozione di soluzioni già efficacemente sperimentate in altre realtà.

Le azioni di cooperazione potranno essere sviluppate in ambito interterritoriale o transnazionale, con l’obiettivo di sviluppare esperienze innovative per le realtà interessate, aumentando la capacità di elaborare e/o attuare progetti comuni in grado di sviluppare le potenzialità del territorio.

Le varie Misure disponibili dell’asse 3 devono, pertanto, essere sfruttate in particolare per promuovere lo sviluppo delle capacità, l’acquisizione di competenze e l’organizzazione mirata allo sviluppo di strategie locali oltre che alla conservazione dell’attrattività delle zone rurali per le generazioni future. Nel promuovere la formazione, l’informazione e l’imprenditorialità occorre tener conto in particolare delle esigenze delle donne, dei giovani e dei lavoratori anziani.

Diversificazione dell’economia rurale

La diversificazione delle attività corrisponde ad una esigenza presente e diffusa in molte delle zone rurali della Sardegna: senza un tessuto socioeconomico forte e differenziato le attività primarie non possono da sole garantire lo sviluppo armonico dei territori interessati. Se da un lato, pertanto, la valorizzazione economica dell’attività agricola rimane l’elemento principale su cui fare perno - visto che ad essa si accompagnano la preservazione degli aspetti organizzativi, sociali ed economici e delle risorse naturali ed ambientali presenti nelle aree rurali – sempre più forte è la consapevolezza che tale direttrice non può però essere perseguita in modo esclusivo. Le molteplici minacce che derivano all’agricoltura dalle debolezze strutturali, dagli scenari dei mercati internazionali e dalle modifiche dei comportamenti degli abitanti delle aree rurali rendono sempre più difficile il mantenimento degli equilibri produttivi e il raggiungimento di livelli adeguati di competitività delle produzioni agro-zootecniche, con il rischio di mettere a repentaglio l’intero sistema paesistico e territoriale rurale basato sulla produzione agricola, ma anche il sistema dell’identità del territorio, della cultura e dell’ambiente. Le strutturali debolezze delle attività agricole (talvolta incapaci da sole di garantire alle imprese agricole un orizzonte reddituale competitivo), rendono pertanto indispensabile l’accompagnamento della qualificazione delle attività agricole e forestali. A ciò si accompagna una valorizzazione del ruolo dell’agricoltura multifunzionale, in cui la presenza contemporanea (dentro e fuori l’azienda agricola) di attività e funzioni produttive e di servizio collegate direttamente o indirettamente all’attività primaria possa favorire da un lato il raggiungimento di obiettivi di valorizzazione economica delle risorse umane e materiali delle aree rurali e dall’altro, il mantenimento del desiderato assetto sociale complessivo.

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La diversificazione delle attività generatrici di reddito assicura, infatti, non solo l’esistenza delle aziende stesse ma anche la riduzione del fenomeno dell’abbandono delle campagne, attraverso la creazione di nuove opportunità di sviluppo e di lavoro e, in un’ottica di medio e lungo periodo, la tutela del territorio e il presidio delle campagne. Nell’ottica di un territorio rurale vivo e vitale è quindi importante sostenere anche iniziative imprenditoriali non agricole, indirizzando gli operatori verso settori complementari come il turismo e l’ospitalità rurale, che contribuiscano ad aumentare così il valore aggiunto delle attività tipicamente rurali.

E’ in questa ottica che appare evidente come la vitalità del territorio rurale è essenziale per l’agricoltura, così come l’attività agricola è essenziale per la vitalità del territorio rurale.


- diversificazione in attività non agricole;

- sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese;

- incentivazione di attività turistiche;

Miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali

Il miglioramento della qualità della vita della popolazione residente e la creazione di nuove opportunità occupazionali rappresentano le leve indispensabili per invertire la tendenza al declino socio-economico e allo spopolamento delle aree periferiche della Regione.

Questa tematica assume una particolare rilevanza in ragione delle criticità emerse nel corso della fase di analisi, che nello specifico si riferiscono a problematiche inerenti i fenomeni di esclusione sociale (disoccupazione, dipendenza da sostanze psicoattive, alcolismo), problematiche socio-assistenziali e sanitarie (mancanza di assistenza ai malati di alzhaimer, mancanza di strutture di assistenza ai politraumatizzati, mancanza di strutture di assistenza ai malati di mente, mancanza di strutture di assistenza per anziani soli e non autosufficienti), organizzazione dei servizi alla persona (carenza di asili nido, baby parking a altri servizi per l’infanzia, carenza di strutture culturali e di organizzazione di eventi, mancanza di politiche adeguate per contrastare la dispersione scolastica; mancanza di organizzazione per un'efficiente sfruttamento del patrimonio impiantistico sportivo).

Attraverso questo obiettivo specifico si intende, pertanto, agire sulle carenze infrastrutturali, in particolare su quelle sociali, ma soprattutto sulla scarsa organizzazione di quelle esistenti, che costituiscono uno dei principali fattori negativi di incidenza sulla qualità della vita nell’area, concausa dei crescenti fenomeni di spopolamento e di quelli inerenti l’esclusione sociale. Inoltre, si intende procedere all’avvio di politiche di sistema volte a favorire la crescita della qualità della vita, incrementando i servizi pubblici e privati, per le persone e per le imprese, oltre che sviluppando una seria politica per l’occupazione, così da attrarre le nuove generazioni verso il territorio e per coinvolgerle in processi di sviluppo socio-culturale partecipato.

La finalità è di ridurre il disagio e prevenire l'insorgere di situazioni di emarginazione sociale, soprattutto per quelle categorie più a rischio di esclusione sociale, quali giovani, disabili, anziani e nuove povertà.

Concretamente, si intende dar luogo ad un processo di integrazione delle diverse componenti sociali, economiche e culturali che insistono sul territorio, riqualificando i processi produttivi in atto ed attivando processi produttivi e commerciali innovativi, in grado di determinare un incremento dell’occupazione, anche nei settori tradizionali, e di favorire la valorizzazione delle identità e culture locali, tali da arrestare i processi di spopolamento in atto.

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- servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale;

- sviluppo e rinnovamento dei villaggi;

- tutela e riqualificazione del patrimonio rurale.

Formazione e informazione degli operatori coinvolti

L’introduzione del concetto di agricoltura quale servizio e dell’agricoltore quale custode dell’ambiente, ci pone di fronte alla necessità di formare nuove competenze in grado di creare una nuova consapevolezza circa il ruolo dell’agricoltura e dell’imprenditore agricolo.

Gli interventi volti alla diversificazione dell’economia rurale e al miglioramento della qualità della vita nei territori rurali, dunque, devono necessariamente accompagnarsi ad interventi volti all’accrescimento del potenziale umano. In particolare, occorrono interventi mirati di formazione e informazione degli operatori coinvolti affinché si vengano a creare quelle figure imprenditoriali capaci di dare corpo alla nuova politica di Sviluppo rurale incentrata sull’esaltazione della multifunzionalità dell’agricoltura nelle sue attività integrative e complementari.

Dall’analisi di contesto emerge, ad esempio, un analfabetismo informatico della maggior parte degli imprenditori agricoli, incompatibile con lo sviluppo di buona parte delle attività collaterali a quella primaria.

Nel campo del turismo ad esempio l’adozione e la diffusione delle ICT è fondamentale nella misura in cui un maggior ricorso alle ICT, per prenotazioni, pubblicità, marketing e per l’ideazione dei servizi e delle attività ricreative, può contribuire ad aumentare il numero di visitatori e la lunghezza dei soggiorni specialmente se vengono offerti collegamenti con strutture più piccole e si incoraggia l’agriturismo.

Animazione e acquisizione di competenze

L’animazione del territorio rappresenta uno degli strumenti in grado di mobilitare il potenziale locale e incoraggiare l’atteggiamento partecipativo. La finalità dell’animazione dovrà essere quella di raccogliere intorno a temi catalizzatori il consenso degli attori presenti nel territorio e allo stesso tempo proporre approcci di sviluppo o metodiche di intervento con un elevato grado di innovazione per l’area Leader.

La conoscenza dei punti di forza e di debolezza del territorio rurale rappresenta il prerequisito per l’elaborazione di strategie di sviluppo locale integrato, efficaci e sostenibili.

Le azioni di formazione, informazione e animazione, sviluppate a livello locale, rappresentano, pertanto, importanti strumenti per rafforzare e stimolare il coinvolgimento e la presenza di nuovi soggetti nei partenariati locali e l’allargamento della base associativa. Tali azioni consentiranno di migliorare la partecipazione e aumentare il senso di appartenenza della comunità rurale alla propria terra.

Per il raggiungimento dell’obiettivo generale miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali e promozione della diversificazione dell’economia rurale e degli obiettivi specifici costituenti la strategia regionale, tra le azioni chiave suggerite dalla Commissione si selezionano le seguenti:

- incrementare i tassi di attività e di occupazione nell’economia rurale;

- incoraggiare l’ingresso delle donne nel mercato del lavoro;

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- sviluppare le micro-imprese e l’artigianato;

- incoraggiare l’adozione e la diffusione delle TIC;

- incoraggiare lo sviluppo del turismo;

- ammodernare l’infrastruttura locale.

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5.4. Reti e collegamenti per la mobilità

Il sistema dei trasporti in Sardegna è ancora fortemente disarticolato e soffre di una storica mancanza di programmazione e organizzazione unitaria e integrata. Alle oggettive difficoltà derivanti dalla conformazione del territorio regionale, e dalla sua bassa densità abitativa, si somma il deficit di infrastrutturazione complessiva che incide negativamente sullo sviluppo sistemico dei trasporti e sull’uso del mezzo collettivo.

La vetustà dei mezzi per i collegamenti interni ed esterni all’isola, quella del parco rotabile ferroviario e gommato e la totale assenza di una pur minima organizzazione intermodale del trasporto pubblico, compongono un quadro di criticità sul quale operare azioni di rinnovamento e ridisegno complessivo del settore.

La mancata riforma del trasporto pubblico locale (intervenuta solo con la L.R. 26 del 30 novembre 2005), unita ai problemi di trasporto legati all’insularità, ha accentuato le difficoltà del sistema con una evoluzione preoccupante negli ultimi anni; nel biennio 2002-2004 i viaggiatori sulle linee su gomma extraurbane sono calati del 6,5% a fronte di un incremento delle percorrenze del 2,7%.

Per questi motivi parlare di sistema dei trasporti - con riferimento all’insieme delle attività che muovono persone e merci da e per il territorio sardo e al suo interno – è oggi improprio. Tale insieme, infatti, potrà compiutamente definirsi sistema solo attraverso l’adozione di azioni che incidano in maniera significativa sull’approccio culturale alla mobilità, sulla pianificazione integrata di infrastrutture e servizi e sul livello complessivo degli investimenti regionali nel settore.

L’analisi delle dotazioni infrastrutturali evidenzia, per la Sardegna una condizione di forte penalizzazione. Nel settore dei trasporti il raffronto con le dotazioni medie rilevate nella penisola mostra, in particolare per i collegamenti interni (rete stradale ed autostradale, rete ferroviaria), una condizione di forte ritardo anche rispetto alle altre regioni del Mezzogiorno.

Tabella – Indici relativi di infrastrutturazione per il trasporto e la logistica (Italia=100)

infrastrutture ferroviarie infrastrutture stradali Porti Interporti aeroporti

Regioni e ripartizioni indice

sintetico (1)

indice doppio binario

indice sintetico (2)

indice autostrade indice sintetico (3) indice sintetico (4) indice sintetico (5)

Sardegna 17,1 3,3 71,9 0 173,7 6,8 207,8

Mezzogiorno 75,2 55,3 103,6 77,7 76,2 5,8 76,2

Centro-Nord 117,1 130,8 97,5 115,4 113,6 150,4 113,4

Fonte: SVIMEZ – Rapporto 2005 sull’economia del Mezzogiorno

(1) L’indice sintetico per le infrastrutture ferroviarie considera linee a binario singolo, linee non elettrificate, linee elettrificate e linee a doppio binario.

(2) L’indice sintetico per le infrastrutture stradali considera la dotazione di strade comunali, provinciali, statali e autostrade.

(3) L’indice sintetico per le infrastrutture portuali è basato sulle superfici di accosti, piazzali e magazzini.

(4) L’indice sintetico per le infrastrutture interportuali considera superfici, capacità di movimentazione e disponibilità di binari.

(5) L’indice sintetico per le infrastrutture aeroportuali considera superfici di piste, aree di sedime e di parcheggio

Tutto ciò determina una condizione di grave svantaggio rispetto alla gran parte delle Regioni dell’Unione Europea; perifericità, distanza dai mercati, marginalità costituiscono importanti

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fattori di ritardo per una politica di sviluppo fondata sull’integrazione dei mercati e sulla crescita degli scambi con i contesti nazionali, europei, extraeuropei.

Il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha utilizzato per la ripartizione dei Fondi per le Aree Sottoutilizzate tra le Regioni del Mezzogiorno uno specifico indicatore di accessibilità regionale elaborato dall’ISFORT che fornisce una valutazione della facilità di fruire dei servizi generati dalla rete dei trasporti, associando alla componente di dotazione fisica delle infrastrutture di trasporto e di logistica (dimensione e capacità) anche quella dinamica legata alle distanze, ai tempi e ai volumi di traffico generati. I valori di questo indicatore per le Regioni del Mezzogiorno sono riportati di seguito:

- Abruzzo 57,1 - Molise 57,2 - Campania 57,6 - Puglia 59,5 - Basilicata 56,8 - Calabria 56,2 - Sicilia 58,2 - Sardegna 39,7

La strategia in atto ha come obiettivo la costruzione del Sistema del Trasporto Regionale attraverso:

- un diverso approccio culturale alla mobilità;

- la pianificazione integrata di infrastrutture e di servizi ed il livello complessivo di investimento nel settore.

L’intermodalità e il riequilibrio modale, la valutazione dei costi impliciti della mobilità privata, la coerente pianificazione del territorio e dell’urbanistica sono solo alcune delle parole chiave che delineano l’entità della sfida, anche culturale, che la Sardegna deve fronteggiare per il rilancio del trasporto pubblico. Una sfida che riguarda anche il modo di valutare l’economicità di questo settore. La debolezza generale della domanda di trasporto, che si accentua particolarmente nelle zone interne, richiede un corretto utilizzo dei parametri per valutare il sistema trasportistico isolano. Ogni mera analisi di costi-benefici in senso stretto sarebbe incongruente con la realtà economica e sociale della Sardegna. Solo la ricerca di una redditività economica e sociale in una prospettiva di valutazione complessiva, può fornire la corretta dimensione strategica ed economica del settore, giustificando sforzi organizzativi e impegno di risorse economiche-finanziarie.

La pianificazione integrata di infrastrutture e di servizi ed il livello complessivo di investimenti nel settore può essere declinata attraverso tre direttrici fondamentali:

- il governo del sistema;

- l’infrastrutturazione;

- la progettazione dei servizi e l’intermodalità.

Il Piano Regionale dei Trasporti rappresenta la cornice di riferimento entro la quale si sviluppano i diversi momenti della programmazione e della pianificazione del settore. Il documento, approvato nel 1993 dal Consiglio Regionale, è stato aggiornato dalla Giunta nel giugno 2002.

In un’ottica di Piano-Processo è in corso un ulteriore affinamento del documento affidato all’Università di Cagliari, finalizzato all’implementazione dei risultati ottenuti con la stipula degli

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APQ Mobilità e Viabilità, ed alla individuazione delle ulteriori priorità. Occorre peraltro rilevare l’insufficienza della presente base informativa in taluni settori (Portualità, TPL, Trasporto Urbano, Viabilità).

Il Piano delinea le principali strategie in ordine alla ottimizzazione dei collegamenti interni ed esterni, alla realizzazione della piastra logistica euromediterranea, alle tematiche della continuità territoriale. Al fine di una puntuale comprensione delle problematiche relative alla mobilità appare peraltro necessaria una puntuale descrizione delle strategie in essere, con riferimento ai principali sistemi di strategie/obiettivi:

− completamento della maglia viaria fondamentale;

− rafforzamento delle connessioni interne al territorio isolano garantendo l’accessibilità verso i contesti a domanda debole;

− velocizzazione della rete ferroviaria; accrescimento della concorrenzialità del trasporto pubblico tramite l’integrazione treno-bus ed il sostegno alla intermodalità passeggeri;

− ottimizzazione dell’accessibilità ai nodi urbani, portuali/aeroportuali; potenziamento della Intermodalità mare-ferro-gomma;

− adeguamento dei terminali portuali in termini di fondali, accessi, operatività. inserimento dell’isola entro le dinamiche della globalizzazione; sviluppo delle Autostrade del mare;

− mobilità sostenibile: riequilibrio modale e miglioramento della mobilità diffusa nelle grandi aree urbane.

La governance nel sistema dei trasporti

La L.R. 26/05, concernente le Disposizioni in materia di trasporto, costituisce la fondamentale cornice al riordino delle funzioni di governo a sistema del settore trasporti, prevedendo la costituzione di strumenti – l’Agenzia della Mobilità e gli Uffici di Piano – finalizzati alla realizzazione della pianificazione integrata. La nuova normativa prevede, fra le altre cose, la ricognizione delle funzioni, delle eventuali risorse umane ed organizzative che dovranno confluire nell’Agenzia Regionale della Mobilità.

A partire dalla necessità di intendere il Piano Regionale nei Trasporti quale Progetto di Sistema, che trae la propria legittimità dallo studio dei bisogni di mobilità generati dal territorio regionale, appare opportuno completare la riflessione sulle strategie in essere con il riferimento ad alcuni essenziali livelli di governance, relativi:

− all’ottimizzazione dei collegamenti con l’esterno;

− al completamento della grande infrastrutturazione regionale;

− alla riforma ed al potenziamento del Trasporto Pubblico Locale (TPL);

− alle opzioni della Mobilità sostenibile da svilupparsi in particolare nelle aree urbane.

Per ciò che attiene i primi due livelli deve peraltro segnalarsi la collaborazione instauratasi all’interno della più generale intesa Stato-Regione, tra i livelli governativi (Ministero delle Infrastrutture, Ministero dell’Economia, Enti di settore: Anas, RFI, ENAC, Demanio Marittimo ed Autorità Portuali) e l’Amministrazione regionale, in base alla quale va sempre più consolidandosi sia la pratica del monitoraggio della spesa, sia una prassi di condivisione delle priorità operative, su cui orientare le risorse disponibili.

Accanto all’attività di monitoraggio ciascun APQ prevede infatti l’attivazione di specifici tavoli, dedicati a singole tematiche (Viabilità e Sicurezza stradale, Portualità e Corridoi Marittimi, Aeroporti, Ferrovie). Rimangono peraltro sul tappeto questioni estremamente importanti,

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soltanto in parte riconducibili alla modestia delle dotazioni finanziarie: l’eccessiva lunghezza degli iter procedurali, la prassi della frantumazione delle opere in un numero eccessivo di lotti, la necessità di accelerare i cicli autorizzativi/realizzativi attraverso procedure snelle ed al tempo stesso capaci di contribuire ad una effettiva ottimizzazione delle scelte progettuali.

Altro aspetto delle Pianificazione dei Trasporti è quello relativo alla definizione del Piano dei servizi integrati di Trasporto, in grado di soddisfare la domanda di mobilità interna, con un livello di servizio adeguato ai tempi, e capace di concorrenzialità rispetto alla mobilità su mezzo proprio.

Riguardo a tale obiettivo, occorre purtroppo registrare una serie di ritardi, a partire dal recepimento della riforma del trasporto pubblico locale (DL 422/07) avvenuto recentemente (L.R. 26 del 30.11.2005) e adesso in fase attuativa.

A tale riguardo si conferma la necessità di attrezzare le strutture della Regione e delle nuove Province agli essenziali adempimenti previsti dalla nuova normativa: predisposizione del piano dei trasporti collettivi di scala regionale, predisposizione del piano dei servizi minimi, attivazione delle procedure di gara necessarie a ricondurre il sistema entro le dinamiche della concorrenza, attivazione di una effettiva integrazione tra le differenti modalità del trasporto collettivo attraverso le verifica delle linee e dei sistemi di coincidenza, l’integrazione tariffaria, le nuove opportunità offerte dalla bigliettazione elettronica.

Ulteriore emergenza riguarda l’opzione della mobilità sostenibile nei centri urbani, dove l’obiettivo di una riduzione delle emissioni da traffico diviene un tutt’uno con il rafforzamento del trasporto collettivo, con la realizzazione di una politica della sosta (centri di scambio modale auto/bus, auto/metrò), con il rafforzamento della opportunità di fruizione pedonale/ciclabile delle città. Devono al riguardo sottolinearsi le difficoltà di governo del sistema, anche in conseguenza della limitata competenza dei comuni capoluogo, oramai incapaci di riflettere la complessità delle nuove agglomerazioni urbane.

Per dare attuazione alle previsioni del Piano Regionale dei Trasporti, in ordine all’adozione dei piani Urbani della Mobilità nei maggiori centri urbani e nelle realtà turistiche maggiormente congestionate, appare essenziale l’individuazione di un livello di governo specificamente mirato alla mobilità d’area.

5.4.1. Rete stradale


Per quanto attiene i collegamenti stradali, l’Isola sconta una condizione di deficit infrastrutturale che riguarda sia la grande comunicazione tra Nord e Sud che l’accessibilità alle aree interne 78. In particolare, per quanto riguarda la percorribilità della maglia viaria di valenza regionale79, all’avvio del POR 2000-2006 il parametro minimo di percorribilità della rete a 90 km/ora in condizioni di sicurezza veniva rispettato soltanto per il 42% della rete fondamentale, anche in conseguenza del dilatamento dei tempi per i lavori avviati sulla SS554 - SS125 Cagliari-Tortolì, sulla SS131 Cagliari-Sassari e sulla SS131 DCN (Nuoro-Olbia). Per fine periodo è quindi atteso

78 La Sardegna è l’unica Regione d’Italia storicamente esclusa dai flussi di risorse relativi alla realizzazione delle reti autostradali. 79 Si tratta di circa 1/3 della rete di strade statali: 1.146 Km di maglia viaria principale su oltre 3.000 km di viabilità statale e su 8.600 km di viabilità locale/provinciale.

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un significativo miglioramento delle condizioni della rete viaria fondamentale, riconducendo ad una condizione di percorribilità adeguata ai tempi quasi il 58% della rete fondamentale.

A partire dal POP 1994-99 si è affermato, in coerenza con le indicazioni del PRT, un forte indirizzo programmatico specificamente rivolto alla realizzazione dell’itinerario Cagliari-Tortolì (Nuova SS554-Nuova S125), essenziale alla rimozione di quel “vincolo di isolamento” che impediva lo sviluppo della costa orientale dell’isola, ed in particolare i territori del Sarrabus, e dell’Ogliastra.

I risultati ottenuti appaiono peraltro ancora insufficienti, soprattutto se confrontati con l’ammontare di risorse stanziate. Il settore è infatti afflitto da una serie di criticità:

- l’individuazione del tracciato è un processo non semplice, che richiede il coinvolgimento di tutti gli attori territoriali, ed è frequente, per motivi legati alla necessità di ridurre l’impatto sul territorio, la revisione delle ipotesi progettuali assunte in prima battuta;

- una situazione di ingovernabile lunghezza degli iter procedurali, con cicli realizzativi largamente superiori al decennio. Le principali cause sono le seguenti:

la durata della procedure di VIA che può essere superiore al biennio;

la frantumazione degli interventi in piccoli lotti che, senza portare ad un rilevante coinvolgimento delle imprese regionali, impedisce il realizzarsi di significative economia di scala, rendendo inoltre impossibile il coordinamento dei differenti cantieri secondo una logica di progressivo completamento della rete;

per le procedure di gara risulta una durata media di circa un anno, e la stessa può interrompersi a seguito di ricorsi giurisdizionali;

i tempi di cantiere possono essere negativamente influenzati da elementi di difficoltà imprevisti propri della complessità dei lavori;

ulteriore elemento di incertezza può derivare da difficoltà economiche delle aziende affidatarie, che non sempre riescono a portare a termine gli impegni assunti in sede di gara.

- la lunghezza dei cicli operativi mette a rischio la possibilità stessa di utilizzare fondi che prevedano impegni entro date predefinite (fondi CIPE, Fondi Strutturali), mentre il trascorrere degli anni rende spesso inutilizzabili le prime elaborazioni progettuali;

- l’ordine di grandezza del fabbisogno da soddisfare: per il completamento della sola rete viaria fondamentale sono infatti necessari circa 3.000 MEuro.


Con il ciclo di programmazione 2000-2006 sull’obiettivo del completamento dell’intera maglia viaria di valenza regionale sono state concentrate ulteriori risorse a valere su diversi strumenti di finanziamento80. L’APQ Viabilità, stipulato nel 2003 con una dotazione complessiva di 1078 M€81, prevede un quadro operativo di 37 lotti già dotati di copertura finanziaria82.

80 Fondi ANAS per complessivi 496,14 MEuro, fondi PON Trasporti 2000-2006 per 125,650 MEuro, Fondi FAS (Delibere CIPE 84/2000; 138/2000, 17/2003; 20/2004; 35/2005) per complessivi 280 MEuro, Fondi Regionali (rinvenienze POP 1994-99) per 128,5 MEuro, Fondi POR Sardegna 2000-2006 per 133,644 MEuro. 81 A questa cifra va aggiunto l’importo di 355,874 MEuro, relativo ad interventi già in esecuzione. 82 Il “quadro programmatico” assunto dall’APQ ricomprende ulteriori fabbisogni:

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Almeno per le principali direttrici appare opportuna una descrizione dettagliata della situazione:

− sulla SS131 DCN sono stati completati, per 91 MEuro, i lavori del 4 e 5° lotto della San Simone-San Teodoro sulla direttrice Abbasanta-Nuoro-Olbia. Sulla medesima direttrice è in corso un ulteriore intervento relativo alla messa in sicurezza (inserimento della barriera spartitraffico) sulla tratta Abbasanta-Nuoro;

− per quanto attiene la SS131, sussiste la copertura finanziaria per l’adeguamento dell’itinerario sino al km 108,3 (Tramatza, poco oltre Oristano), il cui completamento è ipotizzabile per il 2008-2009. Sono infatti tuttora in corso i lavoro relativi al sovrappasso del rio Mogoro (5,95 M MEuro sulla tratta Nuraminis-Sanluri (tre lotti dal km 23,475 al km 47,600, per complessivi 114,4 MEuro) e sulla tratta Uras-Macomer (dal km 79,5 al km 108,300, per complessivi 127,13 MEuro);

− in prossimità di Sassari-Portotorres sono stati ultimati sia la tratta terminale (Km 209,6-230,91), sia la tratta dal km 198,5 al km 203,0, per complessivi 75,8 Meuro);

− le possibilità di un completamento dell’intera SS131, in quanto legate alle inattuate previsioni della legge Obiettivo, sono al momento modeste. Non hanno al momento copertura finanziaria né l’intervento della Circonvallazione di Sassari (dal km 203 al km 209,6, per un fabbisogno di 133,95 MEuro), nè l’intera percorrenza tra Oristano e Sassari (dal km 108,3000 al km 198,500), per la quale il recente completamento delle progettazioni ha condotto a stimare un fabbisogno complessivo pari a 853,48 MEuro;

− per quanto riguarda la SS125 (Cagliari-Tortolì) l’avvio all’esercizio dei primi tratti ha consentito sensibili miglioramenti dei tempi di percorrenza in particolare sulla tratta Tertenia-Tortolì (km 78,1-Km 83,5, per un spesa di 39,1 MEuro), le cui gallerie consentono di evitare le curve di “Jenn’e Cresia” per circa 16 km di tornanti. Per il completamento di tale tratta sono inoltre in corso i lavori su 5 lotti, dal km 86,12 al km 100,89 per complessivi 82,85 MEuro. Significativo l’abbattimento dei tempi di percorrenza anche sulla tratta Flumini-Terramala, in prossimità del Capoluogo Cagliaritano (dal km 0 al km 11,08, per una spesa complessivi 74,627 MEuro), mentre il mancato avvio del successivo lotto Terramala-Capo Boi abbatte l’utilità del tronco già completato tra Capo Boi e San Priamo, (una spesa di 134 MEuro, dal km 14,3 al km 38,8), costringendo sulle tortuosità della statale per Villasimius chi debba percorrere l’intero itinerario;

− per ciò che attiene la tratta mancante, Terramala-Capo Boi risultano parzialmente avviate le procedure d’appalto, sussistendo una copertura complessiva di 170 M€). Per la conclusione dei lavori lungo l’intero itinerario è pertanto ipotizzabile la data del 2010;

− conurbazione cagliaritana - SS554-SS195. A valere sui fondi della delibera CIPE 20/2004 per il 2007 è previsto l’avvio di un consistente intervento di adeguamento dei due itinerari, ad elevata congestione ed altissima incidentalità, essenziali alla funzionalità dell’intera area vasta di Cagliari. Per la SS195 l’impegno di 30 MEuro a valere sulla dotazioni della delibera CIPE 20/2004 si aggiunge alla esistente dotazione finanziaria (104 MEuro) , mentre per l’adeguamento funzionale della SS554 la stessa delibera prevede l’impegno di 30,457

− la previsione assunta in Legge Obiettivo di 1375 MEuro, da destinarsi al completamento della SS131 (967,2 MEuro), della

Connessione Olbia-Palau (198,3 MEuro) , della SS291 Sassari-Alghero (78,5 MEuro), di interventi nell’area metropolitano di Cagliari (30,9 MEuro) della SS131 sino a Portotorres;

− l’individuazione di ulteriori interventi prioritari, ma al momento totalmente privi di copertura finanziaria, quali quelli relativi alla connessione Sassari-Olbia (SS597-SS199, per 180 MEuro), all’itinerario “centrale sardo (SS128-SS198) per 417 MEuro, alla riqualificazione della SS131 DCN (barriere spartitraffico centrale nella tratta iniziale Abbasanta Nuoro, per 30,9 MEuro) alla eliminazione degli svincoli a raso sulla SS54 (per 88,57 MEuro) al completamento della SS195 Cagliari Pula (60 MEuro), all’itinerario Tempio-Olbia, per 127 MEuro. Per tali interventi il fabbisogno finanziario viene complessivamente stimato in ulteriori 1674 MEuro.

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Meuro, da assumersi entro il 31-12-2007, in coerenza con le ristrette tempistiche previste per i fondi FAS83;

− è stata infine avviata la gara di progettazione preliminare della 4 corsie Sassari-Olbia.

Coi Fondi delle Delibera CIPE n. 20/2004 e della Delibera CIPE n. 35/2005, sono stati programmati in particolare i seguenti interventi:

− Messa a norma della S.S 554, con eliminazione degli svincoli a raso (è stata avviata la gara di progettazione, mentre sono già stati assegnati i lavori relativi allo svincolo per l’Università).

− SS 195 Cagliari-Pula 1° lotto stralcio;

− SS 125/133 bis Olbia-Palau;

− Adeguamento tratta Sarule-Mamoiada, quale componente della Trasversale Sarda Oristano-Tortolì.

Per ciò cha attiene l’attuazione dell’APQ Viabilità, e specificamente l’attuazione degli interventi di competenza dell’ANAS, si prevede:

- entro la prima metà del prossimo anno, l’appalto del 2° lotto della Terra Mala – Capo Boi, sulla SS 125 Cagliari-Tortolì che consentirà di riconnettere le tratte già realizzate, rendendo finalmente funzionale, con un forte abbattimento dei tempi di percorrenza, l’intero itinerario;

- è in fase di avvio la posa della barriera centrale spartitraffico sulla Abbasanta-Nuoro mentre è quasi terminata la tratta Decimomannu-Iglesias;

- è stata avviata la gara di progettazione preliminare della 4 corsie Sassari-Olbia.


Il sistema viario della Sardegna è inserito nel più complesso sistema dei trasporti isolano, rappresentato dalla integrazione e sinergia tra rete stradale e le altre reti ferroviaria, portuale e aeroportuale. L’obiettivo di un complessivo adeguamento del sistema viario della Sardegna è stato attuato sinora attraverso la concentrazione delle risorse, in coerenza con le indicazioni del Piano Regionale dei Trasporti, su interventi volti al completamento della maglia viaria fondamentale, e specificamente:

- l’ottimizzazione dei collegamenti con l’esterno, che interessano specificamente le tre principali porte d’ingresso della Sardegna (Olbia-PortoTorres-Cagliari): l’azione di miglioramento sull’arteria fondamentale dell’Isola, la SS131, ha sin qui riguardato solamente il 50% dell’itinerario, interessando solamente i primi 100 km lungo la tratta Cagliari-Oristano; il collegamento tra i principali porti del Nord-Sardegna (Olbia e Portotorres) avviene tuttora su una carreggiata obsoleta e ad unica corsia per senso di marcia;

- l’adeguamento della grande comunicazione Nord-Sud (SS 131 e SS 131DCN);

- il complessivo adeguamento della rete viaria di interesse regionale di primo e secondo livello, al fine di abbattere la condizione di “doppia insularità” dei territori dell’interno.

Nonostante l’impegno, il raggiungimento dell’obiettivo di un effettivo ammodernamento del sistema viario regionale appare ancora tutt’altro che scontato, alla luce della estrema lunghezza

83 30 M€ sulla delibera CIPE 20/2004 , destinati ad una prima tranche operativa sulla SS554.

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degli iter procedurali, aspetto che caratterizza negativamente il settore. Sono inoltre recentemente, emerse all’interno dell’ANAS una serie di difficoltà finanziarie e contabili, in base alla quali risulterebbe compromessa parte della disponibilità finanziaria già prevista sul Piano Triennale ANAS 2003-2005, nonché la possibilità di rispettare ulteriori impegni già assunti con l’Accordo di Programma Viabilità, in particolare nelle quote relative all’attuazione della legge obiettivo.

In considerazione delle predette criticità, le azioni che verranno compiute nei prossimi mesi dovranno essere destinate a perfezionare la strategia già assunta dall’Amministrazione, in particolare perseguendo i seguenti obiettivi:

- Ottenere dal Governo Nazionale la conferma degli impegni già esistenti, e della tempistica di impegno delle attuali coperture finanziarie, anche attraverso l’adeguamento delle strutture dell’ANAS, a tutt’oggi inadeguate alle esigenze di operatività proprie degli Standard Europei.

- Sviluppare una efficace azione di coordinamento e vigilanza sui diversi attori che interagiscono nell’attuazione dei programmi, con riferimento alle scelte progettuali, allo snellimento degli iter, alla priorità per interventi immediatamente cantierabili, rafforzando il coordinamento tra ANAS e Regione, particolarmente attraverso l’attività del “Nucleo Operativo per l’attuazione dell’APQ Viabilità”.

- Verificare ed accelerare l’attuazione degli interventi di competenza regionale, previsti sulle risorse delle Delibera CIPE n. 20/2004 e n. 35/2005.

- Ulteriore, particolare attenzione andrà prestata alla domanda di accessibilità territoriale delle aree interne, richiesta dalle popolazioni residenti e dal mondo produttivo. A tale riguardo occorrerà riconsiderare criticamente alcune scelte di programma effettuate nella scorsa legislatura, con specifico riferimento alla possibilità di individuare, anche attraverso specifiche procedure di evidenza pubblica, alternative utili ad ottimizzare l’assetto di rete ed al contenimento dei costi e dell’ impatto ambientale proprio dell’azione infrastrutturale, onde affrontare le condizioni di grave carenza degli itinerari della “continuità territoriale” all’interno dell’isola (SS128, SS127, SS133, SS198, SS125)

Ulteriore priorità è inoltre rappresentata dagli itinerari di circonvallazione dell’abitato di Cagliari, (SS554-SS195), sui quali l’elevato carico veicolare produce assieme a livelli di incidentalità elevatissima, segnalati dalle statistiche nazionali, una costante diseconomia da congestione che abbatte la funzionalità di un contesto metropolitano sotto altri aspetti in costante crescita.

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5.4.2. Rete ferroviaria


Nel quadro della mobilità regionale spicca lo stato di estrema debolezza del trasporto ferroviario sia nel settore delle merci che in quello passeggeri; il Piano Regionale dei Trasporti, al proposito, fa rilevare che:

− la velocità media lungo rete, per i treni viaggiatori più veloci (diretti) si aggira sui 65-70 km/ora;

− il collegamento Cagliari-Sassari (261 km in ferrovia contro 215 km della viabilità SS131) è effettuato dal treno più veloce in 3h 19min (velocità commerciale 79 km/ora), per quanto sia più comune una percorrenza nell’ordine delle 4 ore;

− la relazione Sassari-Olbia (116 km) è coperta dai treni diretti in circa 2 h alla velocità commerciale di appena 60 km/ora;

− soltanto la tratta Intercity a più alto traffico, Cagliari-Oristano, 94 km, che si sviluppa su un tracciato in piano, è coperta dai treni più veloci in 56 minuti alla velocità commerciale di circa 100 km/ora.

Per quanto attiene le merci le ferrovie assicurano appena il 2% del traffico pesante Ro-Ro, con una capacità di carico calata nel decennio del 65%; il settore appare in forte crisi, conseguenza non tanto di una assenza della domanda, ma della progressiva dismissione delle navi traghetto e della conseguente riduzione della quantità di carri ferroviari movimentabili. In assenza di intervento il progressivo calo di utenza non potrebbe che condurre ad una ancora più accentuata rarefazione del servizio, sino ad un assetto monomodale del sistema, con evidenti ripercussione sui livelli di servizio della rete stradale e sull’impatto ambientale.

Ulteriore elemento di criticità riguarda i 626 km di reti ferroviarie secondarie, per le quali l’opportunità di una piena riqualificazione, in sintonia con una fruizione sostenibile del paesaggio della “wilderness” sarda si scontra con una condizione di storica trascuratezza con materiale rotabile che si avvia ai sessant’ani di vita, e rotaie storiche targate 1881.

5.4.2.2. Strategie e priorità 2000- 2006

Per ciò che riguarda la rete ferroviaria le opzioni del Piano Regionale dei Trasporti vengono attuate entro le linee operative definite nel 1999 con l’APQ Ferrovie, che prevedeva a carico di FS SpA una copertura pari a 569 Mld di £. Tale accordo è stato aggiornato nel 2003 con la stipula dell’APQ “Mobilità”, che ne ha esteso il campo di azione anche ai settori portuali, aeroportuali e all’intermodalità, prevedendo un quadro attuativo che ricomprende gli interventi relativi all’ammodernamento delle tecnologie, il raddoppio Decimomannu - San Gavino, la riqualificazione e l’adeguamento delle stazioni più importanti, nonché un quadro programmatico, che prevede:

− la conferma degli impegni già assunti con l’APQ 1999, a carico di FS SpA, per 129,11 MEuro;

− 85,86 MEuro a valere sulle rinvenienze del PON Trasporti.

Nel corso della presente legislatura sono stati peraltro già compiuti alcuni passi significativi riguardanti l’ammodernamento della rete ferroviaria, con l’attuazione di alcuni interventi di ammodernamento delle tecnologie, mentre sono in corso di completamento i lavori per il raddoppio dei binari sulla Decimomannu-San Gavino, coi quali viene a realizzarsi una prima

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importante fase del processo di adeguamento della rete. Inoltre sono stati destinati parte dei Fonfi FAS per la velocizzazione della rete ferroviaria84.

Sulla stessa fonte viene inoltre previsto un significativo accrescimento (in qualità e quantità) dell’offerta di materiale rotabile, utilizzando a tal fine le disponibilità della delibera CIPE 20/2004 (per 3,5 MEuro) e della delibera CIPE 35/2005 (13,65 MEuro per l’attivazione di un servizio metropolitano sull’area Metropolitana di Cagliari e per i collegamenti ferroviari tra il nodo di Sassari, l’aeroporto di Alghero ed il porto di Portotorres).

La conclusione dei lavori di ammodernamento delle tecnologie (per 90,81 MEuro), la realizzazione di nuove Stazioni d’area vasta (13,39 Meuro per le stazioni di Siliqua, Assemini e Cagliari Santa Gilla), ed il raddoppio dei binari sulla Decimomannu-San Gavino (per 127 MEuro) consentirà a breve una significativa ottimizzazione del servizio, con la possibilità di estendere sino San Gavino-Oristano (e sino ad Iglesias e Carbonia) il sistema di frequenze metropolitane recentemente avviato sulla Cagliari-Decimomannu, particolarmente laddove prenda corpo l’atteso accrescimento (in qualità e quantità) dell’offerta di materiale rotabile.

A fronte dell’impegno posto dall’Amministrazione Regionale va peraltro rilevato il permanere di una serie di criticità e di rigidità, particolarmente all’interno delle strutture nazionali di RFI e Trenitalia, che potrebbero pregiudicare il disegno strategico in essere:

− programmazione 1994-99. L’isola venne totalmente esclusa del POM Ferrovie (Programma Operativo Multifondo Ferrovie);

− tale impegno si è concretizzato solo in parte: è tutt’ora oggetto di discussione l’effettiva disponibilità di tali dotazioni, per 129 MEuro;

− programmazione 2000-2006. Il PON Trasporti ricomprende, quali interventi “volano”, le azioni relative alle nuove tecnologie ed al raddoppio della Decimomannu –San Gavino, già finanziati con le risorse dell’APQ dell’Aprile 1999. L’isola viene però esclusa dalla ripartizione delle risorse del PON Trasporti Misura 1.1, in quanto RFI non dispone di Progettazione;

− rimane pertanto lettera morta anche l’impegno di cui all’art. 4, comma 6 del nuovo APQ mobilità (aprile 2003), che prevedeva l’impegno in favore della Sardegna delle risorse rinvenienti dalla rendicontazione per 85,856 MEuro.

A sostegno del processo di contrattazione con lo Stato, l’Amministrazione ha inoltre destinato significative quote dei fondi FAS a valere sulle Delibere Cipe n. 17/2003, 20/2004 e 35/2005 per una serie di interventi relativi al collegamento tra la linea ferroviaria e l’aeroporto di Elmas, all’ammodernamento di una parte della rete ferroviaria, a Nord di Oristano; alla realizzazione dei centri intermodali passeggeri (Carbonia, Iglesias, Oristano, Macomer, Nuoro, Abbasanta), ottenendo su tale obiettivo il concorso delle Misure 2.1 e 2.3 del PON Trasporti.

E’ stata inoltre prevista una specifica copertura finanziaria per importanti progettazioni di Nodo Urbano, relative alla circonvallazione ferroviaria di Olbia, al collegamento tra l’Aeroporto di Alghero e le linee delle Ferrovie della Sardegna, alla riqualificazione, in chiave trasportistica ed urbanistica, del segmento d’area vasta Assemini-Decimo-Elmas, ove le potenzialità urbane delle aree di stazione potranno essere sfruttate al massimo a partire da una effettiva integrazione con la rete dei Bus (ottimizzando a partire da un orario ferroviario cadenzato il sistema di coincidenze/interscambio ferro-gomma).

84 nella tratta Olbia-Sassari-Oristano, per 36,5 M€, che si aggiungono ai 25,8 relativi all’ammodernamento della San Gavino-Oristano, già inseriti nel contratto di Programma FS 2001-2005.

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Per ciò che attiene il più generale obiettivo di ammodernamento è da segnalarsi il recente completamento da parte di RFI, dello studio di fattibilità per l’ammodernamento della rete Sarda, realizzato su specifica richiesta dal CIPE, che stima in circa 550 M€ l’impegno necessario ad una prima significativa fase di ammodernamento della rete (Cagliari – Sassari in 2 ore e 15 minuti, Cagliari – Olbia in 2 ore e 27 minuti).

Essenziale passaggio di questo processo è il completamento delle progettazioni relative all’ammodernamento della linea: ulteriore impegno assunto dal CIPE in favore di RFI riguarda la realizzazione delle progettazione di massima ed esecutiva sulle tratte di ferrovia a Nord di Oristano, per un importo pari a 2.500.000 euro sui Fondi FAS, e 7.520.000 euro nella Legge Finanziaria 2004 (Contratto di Programma 2001-2005).


La programmazione 2007-2013 conferma l’importanza di una strategia fondata su un diverso approccio culturale alla mobilità, peraltro entro una prospettiva di nuova concorrenzialità del trasporto pubblico, fondata sull’ammodernamento della rete e l’integrazione dei differenti vettori. Al suo interno possono delinearsi i seguenti obiettivi:

− riattivare il confronto con lo Stato sulle infrastrutture ed i servizi ferroviari, con specifico riferimento allo sblocco delle risorse comunitarie ed al rinnovo della tratte ferroviarie a Nord di Oristano;

− completamento degli studi di fattibilità e delle progettazioni preliminari entro il 2005;

− progressiva attivazione del sistema regionale intermodale del trasporto passeggeri, i cui nodi principali saranno Decimo, San Gavino, Oristano, Macomer, Sassari, Olbia, Carbonia e Iglesias;

− adeguamento delle dotazioni di materiale rotabile, anche attraverso specifiche contrattazioni con Trenitalia.

Per l’immediato futuro emerge quindi la possibilità di dare concretezza ad una effettiva azione di ammodernamento della rete, peraltro a partire da impegni finanziari da tempo assunti dal Governo nazionale, ma a tutt’oggi non concretizzati:

− 101,5 M€ già inseriti nel Contratto di Programma delle ferrovie 2001-2005, destinati all’ammodernamento della Oristano-Sassari-Olbia (art.4, comma 4 dell’APQ mobilità ),

− 85,86 M€ anch’essi destinati alla velocizzazione delle tratte a Nord di Oristano: fondi PON Trasporti, (art.4, comma 6 dell’APQ mobilità). Tali fondi sono effettivamente entrati nel bilancio RFI, ma sono stati per ora assegnati ad altre regioni del Mezzogiorno a causa della mancato sviluppo delle progettazione (da parte di RFI), e della connessa impossibilità di rispettare le tempistiche comunitarie. L’inserimento di tale impegno in APQ, costituisce, entro l’Intesa Stato Regione garanzia per la restituzione alla Regione di tali somme, nel momento in cui si disponga della progettazione esecutiva. (2008/2009).

Nel corso della presente fase andranno inoltre a compimento alcuni primi significativi momenti di riforma attinenti all’integrazione Treno-Bus, particolarmente per quelle tratte ove l’abbattimento dei tempi di percorrenza risulti maggiormente significativo.

Con riferimento al trasporto ferroviario merci andrà sviluppata una specifica azione, rivolta al pieno utilizzo di una linea ferroviaria attualmente chiusa nelle ore notturne, ed al completamento delle connessioni porto-ferrovia.

Anche per il sistema delle ferrovie secondarie, destinato a passare nella competenza regionale, si preannuncia la necessità di una ripresa del confronto Stato-Regione, onde dare attuazione

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all’impegno all’ammodernamento della ferrovie in concessione governativa, gia previsto dall’Intesa Stato Regione del 1999, ma a tutt’oggi inattuato.

Su questa rete, per la quale occorre tuttavia registrare i danni conseguenti ad oltre un cinquantennio di sostanziale abbandono, sono possibili importanti momenti di riqualificazione:

− sulle tratte a valenza urbana, per le quali si prospetta la trasformazione in moderni sistemi tramviari/metropolitani, col concorso di fonti Regionali, Nazionali e Comunitarie;

− sulle tratte a maggiore valenza pendolare, per le quali occorre sviluppare un progetto di ammodernamento, tese a ricondurle a velocità d’esercizio standard;

− sulle tratte che attraversano territori montani, segnandone paesaggio e storia, e delle quali è stata riconosciuta la valenza economica, costituendo esse stesse strumento delle politiche di sviluppo e di allargamento della stagione, quale generatore ed attrattore di flussi turistici.

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5.4.3. Sistema aeroportuale


Il trasporto aereo svolge un ruolo assolutamente rilevante ai fini della riduzione del dato di marginalità proprio della condizione insulare, in quanto unica modalità di collegamento veloce alla Penisola.

L’esame dei trend di traffico dei passeggeri aerei nell’isola ha evidenziato, nel 2004, una flessione di traffico domestico, passato dai 4,03 ai 3,82 milioni e diminuito percentualmente del 4,9% rispetto al 2003. Per contro il traffico internazionale ha registrato un incremento percentuale del 47,4% rispetto all’annualità precedente, passando dalle circa 655.000 unità ad oltre 965.000, di cui 496.000 attraverso i voli a basso costo.

Lo sviluppo dei collegamenti low cost sta rapidamente portando ad un forte incremento dei passeggeri. Inoltre diversi aspetti migliorativi introdotti nella continuità territoriale (fine del contingentamento dei posti, aumento del numero dei voli e delle compagnie) favoriranno l’incremento del traffico domestico.

L’attuazione della normativa sugli oneri di servizio e la conseguente introduzione di tariffe agevolate per i residenti sui collegamenti per Roma e Milano, pur con una serie di limiti, ha avuto come effetto primario la crescita esponenziale della domanda, sino ad una propensione all’utilizzo dell’aereo più che doppia rispetto alla media delle regioni italiane.

Peraltro, proprio tale crescita ha evidenziato l’importanza di una piena applicazione della normativa sulla continuità territoriale, entro un contesto caratterizzato negativamente dalla condizione di estrema debolezza del maggiore vettore nazionale, e dalla insufficiente crescita dei vettori che si sono aggiudicati le rotte da e per la Sardegna.

Per ciò che attiene i collegamenti al territorio nazionale la situazione appare estremamente negativa, con frequenti situazione di vero e proprio black-out dei collegamenti, forti ritardi, saturazione dei posti disponibili, sostanziale inosservanza, da parte dei vettori, degli oneri di servizio.

Fortemente positivo, per i collegamenti a carattere internazionale, la crescita delle connessioni low cost che ha condotto in particolare gli scali di Olbia ed Alghero a superare il milione di passeggeri all’anno, mentre anche sullo scalo di Cagliari l’offerta di mobilità alternativa comincia a risultare significativa.

Sicuramente positivo anche l’aspetto delle dotazioni infrastrutturali, con il recente adeguamento delle aerostazioni, delle piste, dei sistemi di controllo.


A partire dalla disponibilità di risorse emersa alla chiusura del POP 1994-99, l’avvio dell’azione di ammodernamento delle dotazioni aeroportuali è stata completata con i fondi del PON Trasporti 2000-200685, consentendo la realizzazione della nuove aerostazioni sugli scali di Cagliari, Olbia, Alghero, l’ammodernamento dei sistemi ATC di Alghero ed Olbia e il miglioramento delle piste e della viabilità di accesso.

85 31,59 M€ sulla misura 3.1, 71,92 sulla misura 1.3 del PON Trasporti, 48,87 sulle dotazioni regionali della CIPE17/2003,

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Con il completamento delle infrastrutturazioni relative agli scali di Tortolì ed Oristano si preannuncia un ulteriore, significativo miglioramento dell’offerta di trasporto aeroportuale regionale.

Permangono talune carenze, tali da determinare periodiche compromissioni dell’agibilità degli scali regionali, per maltempo o nebbia, anche in condizioni meteorologiche non estreme.

Agli importanti investimenti effettuati in questi anni deve seguire ora un’attenta attività di promozione del sistema aeroportuale, anche attraverso un appropriato coordinamento dell’attività di gestione degli aeroporti.

Sono in corso di completamento, nei tre principali scali dell’isola, i lavori riguardanti gli aeroporti di Cagliari, Alghero, Olbia, previsti dall’APQ Mobilità dell’aprile 2004.

Sono inoltre in corso di completamento i lavori di ammodernamento dell’aeroporto di Oristano, e di Tortolì, finanziati con risorse Regionali.

E’ stata completato la prima fase della nuova continuità territoriale, a partire da procedure di gara internazionale che hanno visto la non partecipazione di Alitalia, e l’assegnazione delle linee, con l’impegno ad adeguare i relativi livelli di servizio a Meridiana ed Airone.

Si conferma la validità delle politiche di sostegno alla mobilità low-cost, anche attraverso un contenimento dei costi di handling, in quanto le stesse appaiono strumenti formidabili ai fini delle politiche di incentivo alle presenze turistiche, e di allungamento della stagione.


La programmazione dal 2007 al 20013, sarà rivolta in particolare all’attrazione del traffico internazionale, all’adeguamento dei servizi nazionali, all’attivazione della nuova continuità territoriale, all’attivazione dei nuovi scali regionali.

Deve sottolinearsi l’importanza del processo in corso per l’affidamento delle rotte della continuità territoriale.

Si tratta ora, da un lato, di verificare la capacità dei vettori di sostenere gli impegni assunti, in ordine alla effettiva disponibilità dei voli e alla soluzione dei problemi di saturazione delle tratte maggiormente trafficate; dall’altro di concludere la nuova fase della continuità territoriale, allargando il campo delle rotte onerate all’intero territorio nazionale.

Per quanto attiene i collegamenti low cost devono sottolinearsi le persistenti opportunità di crescita della domanda internazionale e la necessità di assecondare in ogni modo tali dinamiche.

Mentre importanti opportunità di sviluppo emergono, per ciò che attiene agli scali minori, del necessario completamento delle infrastrutturazioni.

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5.4.4. Sistema portuale e sviluppo della intermodalità merci


La scomessa della centralità mediterranea.

Il progetto della Sardegna come piattaforma infrastrutturale del Mediterraneo ha come obiettivo quello di intercettare l’enorme mole di traffici, offrendo spazi e servizi in grado di utilizzare il volano rappresentato dallo sviluppo delle autostrade del mare, da un lato, e dalle linee di collegamento a corto raggio (short sea shipping) dall’altro.

L’assetto dei traffici e il saldo commerciale sono storicamente totalmente sbilanciati verso le realtà del Nord-Italia e del Centro-Europa, mentre risultano pressoché nulli gli scambi con gli altri porti del Mediterraneo ed estremamente deboli anche le relazioni con le altre regioni del Sud (per Napoli e Palermo sussistono collegamenti marittimi con cadenza mono-bisettimanale).

Il traffico di merci proveniente dalle regioni del Centro-Nord, in costante crescita, si concentra sugli scali di Olbia, Golfo Aranci. Portotorres, dando luogo a un vero e proprio “cordone ombelicale” tra gli scali del Tirreno centro settentrionale (Livorno, Piombino, Genova, Civitavecchia) ed i porti del Nord Sardegna.

I flussi in transito sugli scali di Olbia/Golfo Aranci attraversano, quindi, l’intera isola, per poi ripartirsi sulle province di Oristano, Sulcis, Medio Campidano, e Cagliari, peraltro rivolgendosi ad una rete stradale per gran parte inadeguata, anche per la effettiva insufficenza della offerta di trasporto su ferro. Sulla linea ferroviaria Golfo Aranci-Cagliari (chiusa in orario notturno) si registra, di conseguenza, un progressivo calo dei traffici, con la progressiva dismissione dei servizi di traghettamento ferroviario e un conseguente calo del traffico tra il 1994 ed il 2002 pari a 55%.

Movimento merci secche in entrata-uscita nei porti della Sardegna 2002 (%)

Provincia Porto Ro – Ro Rinfuse Carro ferroviario Totale

Totale 100% 100,0% 100% 100%

Olbia 61% 0,2% 0% 32%Gallura (Olbia -Tempio)

Golfo Aranci 6% 0,0% 100% 8%

Sassari Porto Torres 13% 20,0% 0% 16%

Sulcis Portovesme 0% 40,5% 0% 17%

Oristano Oristano 0% 25,5% 0% 11%

Nuoro-Ogliastra Arbatax 2% 0,1% 0% 1%

Cagliari Cagliari 18% 13,7% 0% 15%Fonte: Capitanerie di porto, dogane e vettori marittimi.

Entro questo scenario, di sostanziale perifericità rispetto ai ricchi mercati d’Italia e d’Europa, deve segnalarsi l’irrompere delle nuove economie della globalizzazione (dei flussi di merce trainati dalle grandi portacontainers), a partire da un modello di sviluppo economico fondato sulle navi giramondo che collegano gli Hub Mondiali (da Hong Kong a New York, passando per Suez, Gibilterra, Rotterdam), e dei movimenti feeder minori generati da ciascun passaggio, dando luogo ad una ragnatela di relazioni sempre più fitta tra le sponde africane, le regioni del Sud, i ricchi mercati del Nord.

La costante crescita di tali flussi ed il contestuale affermarsi dell’Hub portuale di Cagliari (nell’ordine dei 700.000 containers/anno nel 2003) quale tappa delle rotte mondiali portano a

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concretezza l’ipotesi di configurare lo scalo - e l’intera isola – quale Piattaforma Logistica: non mero punto di transito, ma sede di attività logistiche e di seconda lavorazione capace di costruire valore aggiunto, a partire dai flussi di merce portati dalle Autostrade del Mare.

In questo contesto assume un rilievo strategico favorire e assicurare l’insediamento di una pluralità di iniziative produttive, caratterizzate da un elevato grado di interrelazione con l’attività e lo sviluppo dell’area di ubicazione, sia in qualità di beni e servizi funzionali allo sviluppo della portualità (attività a monte), sia come fruitrici di detti servizi (attività a valle).

Completa il quadro della logistica regionale la portualità industriale: movimentazione di rinfuse, secche e liquide, fortemente legata ai luoghi della produzione industriale, e quindi alle aree del petrolchimico di Sarroch, Portofoxi, Portotorres, alle produzioni agroalimentari di Oristano (granaglie e mangimi per i mercati africani), ai siti della grande industria pesante di Portovesme.

Per il porto industriale di Olbia assume rilevanza l’obiettivo del raccordo ferroviario con il porto industriale, in un quadro di sviluppo del trasporto intermodale delle merci e di una riorganizzazione complessiva del sistema ferroviario all’interno della città.

Per il porto di Oristano si prevede lo sviluppo dell’intermodalità merci con la costruzione delle attrezzature portuali di stoccaggio delle merci rinfuse e la valorizzazione del raccordo ferroviario tra porto e stazione ferroviaria di Oristano.

Lo scalo di Porto Torres presenta, dal punto di vista del traffico passeggeri, una grossa criticità: le strutture attuali non sono in grado di ospitare nel porto commerciale le grosse navi di trasporto; a questo riguardo si prevede la costruzione di un nuovo molo di levante.

La nuova classificazione del porto di Arbatax consentirà di dare più impulso al sistema economico e produttivo Ogliastrino e permetterà di realizzare un’efficace politica di agevolazioni fiscali e doganali in grado di incentivare l’imprenditoria e creare i presupposti per l’aumento dei flussi commerciali.


Per ciò che attiene l’adeguamento degli assetti infrastrutturali, deve sottolinearsi l’avvio degli interventi già previsti dall’APQ Mobilità, con il concorso del PON Trasporti e della legislazione di settore, per complessivi 129,792 Milioni di euro sul Porto di Olbia, sul Porto di Portotorres e sul Porto di Cagliari.

Inoltre vanno evidenziati i lavori di dragaggio attivati sia sullo scalo di Cagliari che su quello di Olbia, e l’importante azione di riordino del sistema tesa al rafforzamento in chiave turistico-crocieristica del fronte mare di Cagliari, ed al miglioramento dei fondali sul Porto Canale.

Per il nodo di Olbia-Golfo Aranci, tra i primi in Italia per movimentazioni Ro-Ro e Passeggeri, appare necessaria una riorganizzazione complessiva del sistema ferroviario all’interno della città, a partire dalla attivazione di nuovi corridoi merci container/camion su treno, secondo catene logistiche destinate a proseguire in continente sulle grandi direttrici Nazionali/Europee. In attuazione della Delibera CIPE 35 è stato previsto il finanziamento della progettazione della circonvallazione ferroviaria, che dovrebbe completare quelle stradale esistente.

Una specifica azione ha inoltre riguardato la portualità di valenza regionale e turistica. A valere sulla Delibera CIPE 35/2005, sono stati attivati fondi per complessivi 17.410.000 € relativi:

− alla realizzazione del banchinamento per il secondo attracco per navi traghetto a ridosso del molo di levante del Porto di Arbatax;

− al porto turistico di Porto Torres;

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− alla messa in sicurezza secondo i parametri ISPS dei Porti di Carloforte, Calasetta e Portovesme;

− al completamento dei banchinamenti interni del Porto di Carloforte;

− al dragaggio dei sistemi portuale del Basso Sulcis (Porti di S.Antioco, Portovesme, Carloforte, e Calasetta, Sarroch, Perd'e Sali);

− al Porto turistico di Cala Mangiavolpe a La Maddalena.


Il progetto della Sardegna quale piattaforma logistica Euromediterranea, gia assunto in legge obiettivo, ha come obiettivo quello di intercettare l’enorme mole di traffici che solca il Mediterraneo, offrendo spazi e servizi in grado di utilizzare il volano rappresentato dallo sviluppo delle autostrade del mare, da un lato, e dalle linee di collegamento a corto raggio (short sea shipping) dall’altro. In questo contesto assume un rilievo strategico favorire e assicurare l’insediamento di una pluralità di iniziative produttive, caratterizzate da un elevato grado di interrelazione con l’attività e lo sviluppo dell’area di ubicazione, sia in qualità di beni e servizi funzionali allo sviluppo della portualità (attività a monte), sia come fruitrici di detti servizi (attività a valle):

− Si vogliono confermare i trend di crescita delle merci movimentate, anche attraverso il migliore adeguamento degli assetti infrastrutturali (fondali, banchine, spazi a terra, connessioni stradali-ferroviarie), adeguare l’offerta di intermodalità su ferro, in modo da ridurre i carichi di veicoli pesanti che gravano su SS131 ed SS131 DCN (Cagliar/Portotorres/Olbia), con i sistemi camion su treno;

− miglioramento quali/quantitativo dei collegamenti con Campania e Sicilia.

Le strategie e le priorità della programmazione 2007 – 2013 sono orientate al superamento delle seguenti criticità:

− la struttura delle Autorità Portuali, storicamente incardinata entro le strutture del demanio, soffre di una scarsa propensione alla collaborazione con l’Amministrazione regionale;

− su scala regionale sussiste una condizione di sovrapposizione di competenze: a quella di carattere generale propria dell’Assessorato dei Trasporti fanno riscontro, da un lato, le competenze specifiche dell’Assessorato dei Lavori Pubblici sulla portualità di collegamento alle isole minori, e sulla portualità turistica, e dall’altro quelle proprie dell’Assessorato dell’Industria, relative all’infrastrutturazione a carattere industriale;

− occorrono specifici approfondimenti sul fabbisogno infrastrutturale di ciascuno scalo. In particolare sugli scali di Olbia, e sul Porto Canale di Cagliari, la crescita delle movimentazioni genera sempre più spesso condizioni di saturazione, ed è nota l’insufficienza dei fondali dello scalo di Olbia;

− sullo scalo di Portotorres, il grave incidente occorso anni orsono ad una nave gasiera ha evidenziato carenze ancora in gran parte da colmare, mentre, per ospitare nel porto commerciale le grosse navi da trasporto, è necessaria la costruzione di un nuovo molo;

− sullo scalo di Portovesme persiste una condizione di promiscuità tra movimentazione passeggeri e movimentazione di rinfuse industriali;

− per il porto di Oristano è possibile pensare ad un significativo sviluppo delle movimentazioni merci con il dragaggio dei fondali, la costruzione delle attrezzature portuali di stoccaggio

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delle merci rinfuse, e la valorizzazione del raccordo ferroviario tra porto e stazione ferroviaria di Oristano;

− occorre attivare azioni rivolte alla prevenzione dell’inquinamento e dei rischi connessi alle movimentazioni di rinfuse petrolifere e chimiche (Sarroch-Portofoxi è uno dei più grossi porti petroliferi d’Italia);

Un ulteriore e significativo elemento della strategia regionale è costituito dalla attivazione di un corridoio merci intermodale (Camion su Treno, Container su Treno), che a partire dall’individuazione di tre punti di snodo sui porti di Olbia/Golfo Aranci-Cagliari-Sassari/Portotorres, consentirebbe di valorizzare la rete ferroviaria attualmente chiusa nelle ore notturne, consentendo lo sviluppo lungo linea di ulteriori punti di scambio modale (Carbonia-Portovesme, Borore, Monti, Chilivani, Oristano, San Gavino, ect..).

In questo contesto assume rilievo strategico il Porto Canale di Cagliari, per il quale, accanto all’insediamento del secondo operatore, si prospetta la possibilità di mettere a valore il sistema d’aree industriali limitrofe al porto, a partire dai flussi di merci in transito tra Europa, Asia, Americhe, procedendo alla attivazione di seconde e terze lavorazioni e di nuove localizzazioni industriali a partire dalla quantità/qualità delle merci in transito, nonché dalle opportunità di export connesse alla ragnatela di connessioni prodotte dal Porto.

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5.4.5. Mobilità nelle aree urbane


I sistemi metropolitani di Cagliari e Sassari sono, per la Sardegna, gli ambiti in cui si hanno i maggiori problemi di congestionamento e di inquinamento di tipo acustico ed ambientale, accompagnati dall’inevitabile diminuzione della velocità commerciale dei mezzi su gomma e dalla più generale riduzione della qualità della vita.

Ad una distribuzione modale fondata per il 90% sull’auto privata consegue una condizione di costante “arteriosclerosi” dell’organismo urbano, con sempre più frequenti condizioni di collasso della circolazione, mentre il parcheggio delle auto va sempre più ad ingombrare gli spazi urbani, sostituendosi a marciapiedi, aiuole, piazze; il costante stato di congestione abbatte ulteriormente la capacità concorrenziale del trasporto pubblico, massimizzando di conseguenza la propensione all’utilizzo dell’auto privata, e creando una domanda di parcheggi progressivamente crescente.

Lo stesso processo di delocalizzazione nell’hinterland di residenze, centri commerciali, Università, Policlinico, Cittadella finanziaria, lungi dal risolvere il problema, accresce ulteriormente la necessità del ricorso all’auto privata. l processi di espansione di questi sistemi sono infatti caratterizzati da un’evoluzione della mobilità legata alla massiccia diffusione dell’auto propria, e da una contestuale situazione di debolezza dell’offerta di trasporto pubblico.

L’inserimento di nuove linee metropolitane entro un contesto urbano fortemente congestionato si è rivelata difficoltosa, particolarmente laddove si deve operare su sistemi urbani in cui risulta assente una pianificazione della mobilità urbana, come nelle due realtà metropolitane in questione.

La conseguente debolezza dei sistemi di governo della mobilità ha rappresentato, e rappresenta tuttora, un gravissimo fattore di handicap rispetto alla concrete possibilità di attuare i principi della mobilità sostenibile, secondo gli indirizzi della strategia comunitaria.

La capacità di direzione delle più importanti polarità urbane della Sardegna, luoghi di aggregazione dei principali fattori di localizzazione degli investimenti e delle attività produttive, risulta in tal modo gravemente inficiata da una situazione di congestione difficilmente affrontabile, ove si mantengano le attuali soglie di utilizzo del mezzo privato (tra l’85% ed il 90% del totale della mobilità di conurbazione).

Queste negatività del trasporto viario possono essere ridotte solo attraverso una reale integrazione tra trasporto pubblico extraurbano e trasporto urbano, unita ad una coerente attività di pianificazione urbanistica del territorio. A questo riguardo l’innesto di un sistema metropolitano leggero sulle diverse direttrici di ingresso e uscita può consentire di spostare una decisiva quota di traffico privato verso il servizio pubblico, e in questa logica va perseguito lo sviluppo e la prevista valorizzazione dei collegamenti su ferro di superficie come mezzo fondamentale di ingresso ed uscita dal capoluogo.

Secondo la stessa logica viene affrontato il problema nella città di Sassari e nel suo hinterland, pur in presenza di una minore intensità del traffico, con l’avanzamento della realizzazione della metropolitana di Sassari e con un riassetto più complessivo dei collegamenti della città, in particolare con l’aeroporto di Alghero.

Questi indirizzi del PRT, si concretizzano nella previsione di trasformare le vecchie tratte ferroviarie che attraversano i centri urbani di Cagliari e Sassari in sistemi di metropolitana leggera.

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5.4.5.2. Strategie e priorità 2000 – 2006

Area Vasta di Cagliari

− Metropolitana FdS: sono in corso i lavori per la trasformazione in metropolitana leggera della preesistente tratta ferroviaria (linee FdS) Piazza Repubblica-Monserrato, mentre è previsto a breve l’avvio della gara d’appalto per il 2° lotto, che prevede la prosecuzione della linea verso il Policlinico e la Nuova Università. Con i Fondi della Delibera CIPE 17/2003 l’Amministrazione Regionale ha inoltre previsto un ulteriore rafforzamento del materiale rotabile in dotazione per 7 MEuro.

− Metropolitana FS: Anche sulla linea FS, lungo le tratte Cagliari-Assemini-Elmas-Decimo è prevista l’attivazione di servizi a carattere metropolitano, destinata, con la conclusione dei lavori di raddoppio del binario, ad estendersi da un lato alle linee del Sulcis (Decimo-Iglesias-Carbonia), e dall’altro sino a Samassi-Serramanna-San Gavino-Oristano.

− Fermata “Aeroporto” lungo la linea Cagliari Elmas. Le disponibilità CIPE sono state integrate dal PON Trasporti (8,8 Meuro), in ragione della coerenza di tale intervento con l’azione di ammodernamento della Stazione Aeroportuale, sviluppata dalla Programmazione Nazionale. L’intervento si completa con un 2° lotto, di competenza della Sogaer, che prevede il completamento dei collegamenti meccanizzati sino all’aerostazione.

− Realizzazione di nuove fermate metropolitane. Va a completarsi l’azione già avviata entro l’APQ Mobilità, relativa alla attivazione di nuove stazioni metropolitane (per 22,3 MEuro, a valere sul Contratto di Programma FS), in particolare nell’area di Assemini e Cagliari.

− Acquisizione di nuovo materiale rotabile destinato ai servizi “Intercity”, sull’intero teritorio regionale. L’Amministrazione Regionale, all’interno di una più estesa contrattazione con RFI e Trenitalia, destina a tal fine complessivamente 14 M€, a valere sulle Delibere CIPE 35/2005 e 20/2004.

− Gestione del traffico urbano e attivazione di cicli semaforici sensibili all’arrivo del mezzo pubblico. Ulteriore azione avviata sui fondi della Misura 6.2 del POR Sardegna è quella delle tecnologie mirate alla migliore gestione della flotta del trasporto pubblico urbano: controllo via satellite delle posizioni dei bus, paline elettroniche in grado di comunicare all’utenza i tempi attesi per l’arrivo del mezzo, controllo dell’evasione e dei coefficienti di affollamento, bigliettazione elettronica, coincidenze con altri vettori, integrazione dei sistemi tariffari. In favore del CTM e dei comuni di Cagliari e dell’Hinterland sono stati definiti due importanti finanziamenti: uno di 9.873.000 € riferito alla mobilità del capoluogo, ed un secondo di €18.632.436 che prevede l’estensione dell’azione all’intero hinterland .

Area Vasta di Sassari

− 1° lotto funzionale della metropolitana leggera. Completato, per una spesa di 23,4 MEuro, risulta prossimo all’entrata in esercizio, consentendo il collegamento del centro storico ai quartieri del Latte dolce e Santa Maria di Pisa;

− 2° lotto della metropolitana leggera. A causa di opposizioni al tracciato, accolte dalla Sovrintendenza ai monumenti, non è stato possibile dar corso agli appalti relativi all’estensione della rete;

− Centro intermodale passeggeri di via XXIX novembre. Finanziamento che consentirà la realizzazione di una importante struttura di servizio alla città ed alla pendolarità proveniente dall’hinterland, entro una localizzazione adiacente alla stazione ferroviaria, servita dalla linea metrotramviaria;

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− Collegamento ferroviario all’aeroporto di Alghero. E’ stato previsto, a valere sui fondi della Delibera CIPE 35/2005, il finanziamento della progettazione della bretella ferroviaria all’aeroporto di Alghero, mentre la realizzazione dell’opera potrà avvenire col concorso del PON Trasporti.


Con riferimento alla mobilità d’area urbana, si sottolinea la necessità di un differente approccio culturale alla mobilità, assumendo ai fini operativi la necessità di una coerente pianificazione urbanistica e la necessità di una effettiva integrazione tra trasporto extraurbano e trasporto urbano.

L’obiettivo da perseguire è quello di spostare una decisiva quota di traffico privato verso il servizio pubblico, procedendo:

− allo sviluppo ed alla valorizzazione dei collegamenti su ferro come mezzo fondamentale di ingresso ed uscita dal capoluogo;

− all’innesto di un sistema tramviario-metropolitano sulle diverse direttrici di ingresso e uscita alla città, anche utilizzando tratte ferroviarie esistenti;

− allo sviluppo delle migliori tecnologie per la gestione della circolazione urbana, prevedendo specifiche codifiche di priorità in favore del trasporto pubblico.

Le priorità per il periodo 2007–2013 sono dunque tutte riconducibili al superamento delle criticità che hanno, anche nel recente passato, gravemente rallentato l’iter procedurale degli interventi, pregiudicando l’operatività di una azione strategica avviata già con il POP 1994-1999.

L’inserimento delle nuove linee metropolitane entro contesti urbani fortemente congestionati si è infatti rivelata operazione particolarmente difficile, calandosi entro contesti urbani del tutto privi di una pianificazione della mobilità.

In particolare, nell’Area Vasta di Sassari, l’importanza delle dotazioni finanziarie disponibili per una importante azione di “mobilità sostenibile” (46,247 MEuro sulla Misura 6.2 del POR Sardegna, cui si aggiunge una dotazione di 28, 78 MEuro per il centro intermodale passeggeri, ed altri 28,507 MEuro a valere sulla L. 402/94) contrasta con la quantità di perplessità ed opposizioni emerse sul territorio.

E’ pertanto necessario ricondurre a fattibilità il disegno generale assunto nella programmazione regionale dal 1994 - 1999, a partire da un progetto che dall’interno del piccolo centro urbano si connetteva ai quartieri periferici e ai centri di corona, con la massima utilizzazione delle linee per Sorso, per Tempio, per Alghero.

Anche nell’Area Vasta Cagliari occorre un attento approfondimento del disegno generale, anche sulla base della necessità di garantire adeguati punti di scambio tra rete FS (collegamenti regionali, e collegamenti a carattere pendolare, d’area vasta), collegamenti pendolari assicurati dalle FdS, nuova rete metrotramviaria FdS, trasporto pubblico su gomma.

La sostanziale debolezza dei sistemi di governo della mobilità ha infatti rappresentato, e rappresenta tuttora, un gravissimo fattore di handicap rispetto alla concrete possibilità di attuare i principi della Città Europea e della mobilità sostenibile, secondo gli indirizzi della strategia comunitaria.

L’Amministrazione Regionale, in parallelo alla realizzazione dei previsti interventi di rafforzamento dei servizi ferroviari e metropolitani dovrà curare la predisposizione di un Piano organico della Mobilità, che preveda la gerarchizzazione ed il coordinamento dei vettori operanti nel contesto delle aree metropolitane di Cagliari e Sassari, anche ai fini di una ottimizzazione

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dell’offerta di mobilità e di non interferenza tra i diversi settori, con integrazioni orarie e tariffarie, l’adozione di orario cadenzato, la realizzazione di un puntuale sistema di coincidenze tra ferrovie, metrotramvie, trasporto pubblico su gomma.

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5.4.6. Trasporto Pubblico Locale


A fronte dalla necessità di servire la popolazioni di 366 Comuni, distribuiti in un territorio a bassissima densità di popolazione, il sistema del trasporto pubblico locale della Sardegna si presenta quale nodo fortemente problematico a causa della sua inadeguatezza e onerosità86.

In particolare, per le aree più interne si rileva la difficoltà di rispettare parametri assunti su scala nazionale e riferiti a contesti ad elevata densità di popolazione, quali quelli relativi alla dotazione di alunni per classe, alla quantità di operazioni per ufficio postale, ad un quadro di ricavi, da parte del trasporto pubblico, capace di coprire almeno il 35% dei costi.

La situazione appare caratterizzata, insieme ad una elevata onerosità, dalla scarsa concorrenzialità del sistema del trasporto pubblico: minima integrazione tra le differenti modalità, percorrenze/frequenze spesso scarsamente funzionali alle necessità dell’utenza, pesanti condizionamenti causati dal traffico cittadino, in un circolo vizioso tra bassa domanda e scarsa frequenza che costituiscono altrettanti fattori di una propensione all’utilizzo dell’auto propria pressoché generalizzata. Emergono due problematiche essenziali:

− pendolarità d’area vasta: le isocrone delle pendolarità al contorno dei principali poli scolastici mostrano fenomeni allarmanti, con quote significative di studenti che superano i 90 minuti per andare/tornare da scuola;

− mobilità dei maggiori hinterland urbani per i quali le diseconomie da congestione sono al tempo stesso problema economico e problema ambientale e di vivibilità del contesto urbano.

Nel biennio 2002 - 2004 i viaggiatori sulle linee su gomma extraurbane sono calati del 6,5% a fronte di un incremento delle percorrenze del 2,7%.


In Sardegna, il mancato recepimento della normativa di riforma del trasporto pubblico locale (DPR 422/96) ha determinato una sostanziale staticità dell’organizzazione del settore, sino al novembre del 2005.

Con l’insediamento della nuova Giunta Regionale si è proceduto a dare attuazione agli indirizzi del PRT mirati alla massima integrazione della rete, dando l’avvio ad importanti azioni tese alla razionalizzazione del sistema, avviando i primi passaggi di una sostanziale riforma, tesa alla revisione della intera rete, all’eliminazione dei parallelismi ed alla realizzazione di centri intermodali passeggeri, assegnando all’asta ferroviaria la risposta alla pendolarità verso il capoluogo, ed utilizzando i bus in chiave di adduzione/distribuzione tra ferrovia e territorio.

Per tale complesso disegno, in sede di attuazione della Delibera CIPE n. 20/2004, sono stati assegnati 8,8 M€ per il Centro Intermodale di Carbonia, mentre in sede di attuazione della Delibera CIPE n. 35/2005 tale impegno è stato esteso, con una dotazione di 14,1 M€, alla realizzazione, sull’intero territorio regionale, di un sistema di stazioni di scambio ferro-gomma. E’ stato altresì ottenuto il concorso del PON Trasporti per la realizzazione delle stazioni intermodali di Oristano, ed Iglesias.

86 Nell’ordine dei 70-80 m€/anno a carico del Bilancio Regionale.

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Grazie al forte miglioramento del servizio ferroviario atteso a seguito del raddoppio Cagliari-San Gavino, al prossimo potenziamento del materiale rotabile, all’attivazione di momenti di effettiva integrazione treno-bus, si attende un sensibile incremento di utenza, in particolare nelle regioni del Sulcis, del Campidano e dell’Oristanese.Tale incremento si estenderà progressivamente all’intero territorio regionale, in ragione del progressivo miglioramento del servizio ferroviario reso lungo rete.

E’ peraltro emersa la necessità di un approfondimento degli studi a partire dall’elaborazione delle informative censuarie sulla pendolarità, sui coefficienti di occupazione e massimo affollamento delle linee e sulla funzionalità dei sistemi di concidenza.

Coi fondi del PON Trasporti dedicati al sistema degli ITS (Intelligent Transport System) è stata inoltre attivata una convenzione (Progetto SINTAS) mirata alla sperimentazione della integrazione tariffaria lungo l’intera rete, che consentirà anche una puntuale conoscenza dei livelli di affollamento sulle differenti tratte, nonché una valutazione, in tempo reale, del gradimento dell’utenza su eventuali variazioni/adeguamenti del servizio.

L’intervento si collega ad una specifica azione (Progetto SMART) attivata sul POR Sardegna, su proposta dell’ARST, per la rilevazione via satellite della posizione dei pullman e dei relativi coefficienti di affollamento.


Le strategie e le priorità della programmazione 2007 – 2013 per il trasporto pubblico locale sono le seguenti:

− procedere alla riforma della rete del trasporto pubblico, sostenendo l’integrazione Treno-Bus e l’eliminazione dei parallelismi, favorendo l’interscambio modale anche attraverso la realizzazione di stazioni intermodali passeggeri;

− accrescere la concorrenzialità dei vettori, in modo da spostare una decisiva quota di traffico privato verso il servizio pubblico;

− attivare e sostenere l’utilizzo delle linee ferroviarie, anche per le merci;

− realizzare sistemi di trasporto a chiamata nelle aree a domanda debole.

La nuova legge di riordino del trasporto pubblico locale, (L.R. 26 del 30/11/2005) avvia un’importante fase di riordino ed ammodernamento del sistema, attivando un consistente processo di riforma e rafforzamento del trasporto pubblico locale, fondato sulla eliminazione dei parallelismi ferro-gomma, sulla redistribuzione dei bus sul territorio, in coincidenza con l’arrivo/partenza dei treni, sulla realizzazione di centri di scambio modale (da svilupparsi in tutte le situazioni in cui si realizzi un guadagno di tempo per l’utenza), sull’attivazione di servizi di linea o a chiamata nelle aree della domanda debole. In particolare, col concorso delle Amministrazioni Provinciali, occorrerà sviluppare:

− lo studio dei bacini di gravitazione afferenti ai centri di maggior rilevanza e la parallela individuazione dei servizi minimi (i collegamenti alle scuole, agli ospedali, ai principali centri di servizio);

− l’assegnazione delle linee secondo i criteri della concorrenza, previo specifica procedura di gara;

− la cessione alle Amministrazioni Provinciali dei collegamenti a carattere locale.

Il processo potrà peraltro avvantaggiarsi di importanti supporti tecnologici, grazie alle opportunità legate alla gestione satellitare delle flotte, alle potenzialità offerte dalle nuove

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tecnologie di bigliettazione e tariffazione integrata, con la possibilità di conoscere in tempo reale localizzazione e velocità dei mezzi sulle singole tratte, i database delle richieste dell’utenza, i coefficienti di affollamento per tratta e per linea.

5.5. Cooperazione territoriale

Le evoluzioni intervenute nell’ultimo decennio a livello di sistemi politici, economici e sociali globali, con particolare riferimento all’emergere di grandi paesi-sistema (Cina, India, Russia, Brasile), al progresso tecnologico che ha considerevolmente inciso sulla mobilità di persone, merci e capitali e sull’immediatezza della comunicazione a livello globale, hanno fatto sì che sia maturata la consapevolezza che lo sviluppo istituzionale, economico e sociale di un territorio dipende anche dalla sua capacità di acquisire una dimensione internazionale, rendendo inscindibili le politiche di sviluppo locale da quelle per l’internazionalizzazione. Questo comporta l’esigenza di fare scelte di programmazione che si proiettino su una dimensione internazionale del territorio regionale e che siano in linea con le tendenze geo-politiche e geo-economiche internazionali e coerenti con le politiche nazionali e comunitarie.

In un contesto globale in costante evoluzione, alle Regioni europee è richiesto un maggior contributo nella costruzione e articolazione delle politiche comunitarie interne ed esterne - con specifico riferimento ai Paesi del vicinato rispetto ai quali la Commissione prevede l’estendersi di programmi di cooperazione transfrontaliera che favoriscano l’integrazione dell’Unione. A livello nazionale, le nuove competenze, concorrenti ed esclusive, attribuite alle Regioni italiane dalla riforma del Titolo V della Costituzione, su materie volte a favorire l’apertura internazionale dei territori regionali, hanno dato un ulteriore e specifico impulso all’insieme delle attività internazionali da esse promosse.

Un quadro, questo, che ha fatto si che l’apertura internazionale dei “territori-regioni” rappresenti oggi un’esigenza dalla quale non si può prescindere per favorire nuove e virtuose dinamiche di organizzazione sociale e produttiva in grado di contrastare fenomeni di marginalità economica e di localismo culturale.

La dimensione internazionale delle politiche di sviluppo locale, oltre che fattore imprescindibile, si caratterizza anche in quanto trasversale a tutte le politiche relative ai diversi sotto-sistemi territoriali (produttivo, innovazione, ricerca e sviluppo, politiche migratorie, formazione e qualificazione del capitale umano e del mercato del lavoro, politiche sociali di inclusione, lotta alla discriminazione e cooperazione). Infatti, "per essere di casa nel mondo" e “per accogliere il mondo in casa" non basta mobilitare le imprese ed i settori produttivi ma occorre attivare processi multisettoriali che richiedono il coinvolgimento attivo del sistema Regione nel suo complesso.

In sintesi i processi di apertura internazionale di un territorio comprendono:

− internazionalizzazione dei sistemi produttivi locali includendo tra questi anche quelli che iniziano ad affermarsi accanto a quelli più tradizionali di produzione di beni materiali, quali la formazione, la ricerca scientifica, l’ambiente, le public utilities, l’engineering, la cultura ed i beni culturali, i servizi per la salute, etc.;

− attrazione di investimenti, idee e talenti per fertilizzare il contesto economico, culturale e sociale sardo;

− cooperazione internazionale e territoriale volta a stabilire solide e reciproche relazioni con territori esteri e favorire processi di co-sviluppo;

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− valorizzare la risorsa costituita dagli emigrati sardi nel mondo all’interno di un originale e innovativo modello di internazionalizzazione.

Questi tre ambiti, pur facendo riferimento a obiettivi e fonti di finanziamento diverse, sono da intendersi in maniera complementare e integrata e sono da considerarsi il metodo capace di favorire una dimensione integrata e multidimensionale dello sviluppo regionale.

5.5.1. Cooperazione territoriale e partenariati internazionali


Rispetto alle politiche di aiuto internazionale affermatesi a partire dal dopoguerra, dove era prevalente il rapporto vettoriale donatore – ricevente, negli ultimi decenni si è affermato un concetto di cooperazione allo sviluppo improntato su un approccio territoriale basato sulla partecipazione diretta degli attori economici, sociali e culturali dei territori che cooperano.

Tale evoluzione la si ritrova nella cosiddetta cooperazione decentrata che vede quali attori principali i governi locali e, soprattutto, nella sua ulteriore evoluzione che si sostanzia nella promozione di partenariati territoriali fondati su processi di co-sviluppo.

Il tratto caratterizzante il nuovo paradigma delle politiche di cooperazione è la loro connessione con altre iniziative locali, regionali e nazionali in grado di incidere sullo sviluppo locale dei territori coinvolti: crescita del commercio estero, attrazione di investimenti, valorizzazione e gestione dei flussi migratori, innalzamento dei livelli di sicurezza, monitoraggio e tutela ambientale, modernizzazione del settore primario, innovazione tecnologica.

La cooperazione territoriale costituisce un’importante componente delle politiche di coesione europee ed essa si è esplicitata nella predisposizione di programmi di iniziativa comunitaria rivolti a favorire la cooperazione trans-frontaliera, trans-nazionale ed interregionale. Programmi che hanno visto un’attiva partecipazione della Regione Sardegna sia nella parte gestionale (INTERREG III A - Programma Italia/Francia-Isole) sia come partner di numerosi progetti nel quadro del programma INTERREG III B – MEDOCC di cooperazione trans-nazionale.


La Sardegna, negli ultimi anni, ha potenziato il suo ruolo di soggetto interlocutore privilegiato nell’area del Mediterraneo, attraverso le attività finanziate con le risorse della L.R. 19/1996, partecipando a numerosi progetti INTERREG III B – MEDOCC anche con il coinvolgimento di partner dei paesi mediterranei, e, più recentemente, assumendo il coordinamento della componente Mediterraneo del Programma di Sostegno alla Cooperazione Regionale, finanziato con risorse nazionali (CIPE).

La L.R. n. 19/96 si iscrive nella prospettiva della realizzazione di partenariati stabili e duraturi tra le comunità locali della Sardegna e quelle dei Paesi esteri, favorendo percorsi di sviluppo condivisi e l’integrazione dei rispettivi sistemi territoriali, istituzionali, economici e culturali.

Tra il 1996 ed il 2005 sono stati destinati ad interventi di cooperazione internazionale 11,5 milioni di Euro di cui 5,7 realizzati nell’area mediterranea. I settori prevalenti di intervento sono stati quello dello sviluppo rurale (con la realizzazione di attività a carattere produttivo e sociale) ed il settore sanitario, mentre i soggetti che più frequentemente hanno fatto ricorso a tali risorse sono stati le Università e le associazioni no-profit.

Per quanto riguarda il bando relativo al 2005 della Legge 19/96, in corso di valutazione, sono stati adottati alcuni cambiamenti d approccio che sono:

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− una più forte focalizzazione su precise aree geografiche destinando il 70% delle risorse a progetti da realizzare nell’area del Mediterraneo;

− la riduzione del numero di progetti ammissibili al finanziamento, per evitare il fenomeno della polverizzazione degli interventi e garantire un maggior impatto;

− lna rinnovata attenzione alle imprese e agli Enti Locali quali possibili soggetti proponenti, coerentemente con il rilevante ruolo che questi svolgono nelle dinamiche di sviluppo territoriale;

− il supporto alla creazione di reti e associazioni tra i soggetti proponenti di varia tipologia (associazioni di volontariato, organizzazioni non governative, Enti pubblici, Enti locali - in forma individuale e/o associata - università, istituti di ricerca ed imprese) al fine di rendere maggiormente incisivi gli interventi e favorire l’attivazione di percorsi di co-sviluppo;

− una maggiore coerenza delle priorità tematiche del bando con le priorità di sviluppo regionale quali sanità e servizi sociali, ambiente e valorizzazione delle risorse naturali, sviluppo rurale, sostegno all’istruzione e alla formazione del capitale umano, valorizzazione dei beni culturali e promozione del dialogo interculturale;

− una maggiore sinergia tra lo strumento regionale ed i programmi di cooperazione territoriale in preparazione per il periodo 2007-2013, così da rendere più coordinata ed efficace l’azione regionale.

Il Programma di Sostegno alla Cooperazione Regionale si articola in due componenti: Balcani e Mediterraneo; la Regione Sardegna è coordinatrice di quest’ultima componente. Il Programma viene realizzato attraverso il ricorso allo strumento dell’Accordo di Programma Quadro e nel rispetto delle modalità indicate nel Protocollo di Intesa che le Regioni capofila hanno siglato con il Ministero degli Affari Esteri. Obiettivo del programma è quello di accrescere le competenze, le capacità organizzative e gestionali e di cooperazione istituzionale delle Regioni italiane, in coerenza con i nuovi strumenti previsti dalla Politiche europee di vicinato e di pre-adesione.

La Sardegna concentrerà i propri sforzi nella realizzazione di iniziative nei settori: agro-industria (lattiero caseario) e artigianato, logistica e trasportistica, salvaguardia, razionalizzazione e uso efficiente delle risorse idriche, tutela e valorizzazione del patrimonio archeologico e culturale e welfare.


In vista della prossima programmazione 2007-2013, la cooperazione territoriale assumerà maggiore rilievo diventando uno specifico Obiettivo (Cooperazione territoriale europea) dei Fondi strutturali (FESR). Tra i programmi che saranno attivati nel quadro di tale Obiettivo, sono di particolare rilevo per la Sardegna, quello trans-frontaliero Italia-Francia e quello trans-nazionale di bacino Mediterraneo che vedrà il coinvolgimento di numerose regioni europee che si affacciano su tale spazio geografico. All’interno di tali programmi, coerentemente con gli orientamenti comunitari, potranno trovare sponda e rafforzamento le strategie di sviluppo regionale e settoriali.

Nel complessivo processo di revisione della programmazione comunitaria per il periodo 2007-2013, che riguarda gli orientamenti strategici e i loro strumenti di realizzazione, è inserito anche l’European Neighbourhood Partnership Instrument (ENPI), quale principale strumento per la realizzazione della Politica europea di prossimità o vicinato. Esso prevede anche una componente di Cooperazione Transfrontaliera volta a promuovere processi di integrazione istituzionale, economica e socio-culturale tra le regioni che appartengono a Stati membri e a paesi partner lungo le frontiere esterne dell’Unione. Tali programmi, con una forte innovazione

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procedurale, saranno co-finanziati da fondi FESR e fondi derivanti dall’ENPI destinato ai paesi partner.

Tra i diversi Programmi in fase di preparazione, la Sardegna è eleggibile nel quadro del Programma di Cooperazione transfrontaliera di Bacino – Mediterraneo che riveste per essa una rilevanza strategica visto il suo collocamento geografico, le relazioni, istituzionali, culturali ed economiche, già avviate da vari attori del sistema regionale per il tramite di vari strumenti (regionali, nazionali e comunitari) e l’accresciuta rilevanza geo-economica che il Mediterraneo è destinato ad assumere con la creazione dell’Area di libero scambio prevista per il 2010.

Tale Programma consentirà la realizzazione di iniziative progettuali volte a conseguire l’obiettivo di una maggiore integrazione tra i territori partner attraverso azioni che si riferiscono alle quattro priorità dell’ENPI: sviluppo economico e sociale, sfide comuni, legate in prevalenza al tema dell’ambiente, frontiere efficienti e sicure e cooperazione people to people.

Per il prossimo triennio 2007-2009 la strategia di programmazione degli interventi in materia di cooperazione e partenariati territoriali si concentrerà sulla realizzazione di indirizzi definiti in continuità con quanto già avviato e sarà caratterizzata da:

− focalizzazione delle iniziative su ambiti di intervento che assumono maggiore rilevanza ai fini dello sviluppo regionale;

− concentrazione dell’azione su aree geografiche prioritarie con una chiara focalizzazione sui paesi dell’area del Mediterraneo;

− integrazione e concentrazione delle risorse derivate da fonti di finanziamento regionali, nazionali, comunitarie e private;

− rafforzamento del partenariato locale con una rinnovata attenzione agli Enti Locali e alle imprese quali soggetti attivi delle politiche di sviluppo locale.

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